水利投融資體制機(jī)制改革研究

王 曉

（山西水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院 山西太原 030032）

1 當(dāng)前水利投融資面臨的現(xiàn)狀

1.1 公共財(cái)政投入在水利投資中處于主導(dǎo)地位

治水惠民生，水利的公益性特點(diǎn)決定了多年來(lái)的資金來(lái)源主要是公共財(cái)政投入。但公共財(cái)政投入也存在不確定性，容易受到當(dāng)?shù)刎?cái)政收支狀況、國(guó)家投資政策，或者由于重大水旱災(zāi)害等因素，導(dǎo)致投入規(guī)模存在波動(dòng)性。在國(guó)家清理規(guī)范政府性基金和大規(guī)模減費(fèi)降稅背景下，水利建設(shè)基金、重大水利工程建設(shè)基金因所依附的稅費(fèi)停征減征而減少，基金征收規(guī)模受到較大影響，加之水利建設(shè)基金和重大水利工程建設(shè)基金分別于2020年底和2025年底到期，未來(lái)走向存在較大不確定性。

1.2 水利金融資金投資比重較低

金融投資方式有很多種，比如政策性貸款，通過(guò)發(fā)行債券融資，把資產(chǎn)證券化，或者融資租賃。但水利利用金融資金一方面主要適用于供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，難以成為公益性項(xiàng)目的資金來(lái)源。另一方面，水利金融資金投資受宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、金融支持政策很多變動(dòng)因素的影響，投資比重都比較低（見表1）。

表1 金融資金投資方式對(duì)比表

1.3 水利利用社會(huì)資本規(guī)模有限

近年來(lái)，國(guó)家水利投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，各地政府也加大支持力度，相繼出臺(tái)了一些擴(kuò)大水利投融資規(guī)模的相關(guān)政策或?qū)嵤┮庖?，增?qiáng)水利融資渠道。同時(shí)，民營(yíng)資本對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)率越來(lái)越大，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的比重也逐步增加，已成為投資主力軍。但民營(yíng)資本在水利領(lǐng)域的投資份額很小，與鐵路、公路等其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)相比仍明顯滯后，主要投向?yàn)橐{(diào)水工程等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本潛力還很大。資本具有逐利性，合理的投資回報(bào)是政府與社會(huì)資本合作的基礎(chǔ)，而大多水利項(xiàng)目以公益性為主，盈利性弱，通常無(wú)法達(dá)到社會(huì)資本投資回報(bào)預(yù)期，社會(huì)資本進(jìn)入意愿不強(qiáng)，水利利用社會(huì)資本規(guī)模有限。

2 水利投融資體制機(jī)制改革可借鑒的辦法——以浙江省為例

2.1 探索股權(quán)改革

浙江省松陽(yáng)縣黃南水庫(kù)位于甌江流域松陰溪支流小港上游，是一座以供水、灌溉、防洪為主，兼顧發(fā)電、改善水生態(tài)環(huán)境等綜合利用工程，工程靜態(tài)投資加上建設(shè)期利息和股東收益，合計(jì)融資規(guī)模超過(guò)20億元。工程資金來(lái)源主要是項(xiàng)目資本金、各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金和銀行貸款。經(jīng)松陽(yáng)縣政府同意，將東塢、六都兩座國(guó)有水庫(kù)資產(chǎn)劃撥給黃南水庫(kù)發(fā)展有限公司，并按重置法評(píng)估其價(jià)值，以實(shí)物資本的形式充作松陽(yáng)方的資本金投入；通過(guò)對(duì)黃南水庫(kù)發(fā)展有限公司進(jìn)行股份制改革，吸收國(guó)開基金公司、省金控公司股權(quán)投資50億元以上；開工前，通過(guò)質(zhì)押政府購(gòu)買服務(wù)合同權(quán)益，獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行PSL 貸款（抵押補(bǔ)充貸款）。后期，通過(guò)國(guó)企改革，授予黃南水庫(kù)發(fā)展有限公司自主經(jīng)營(yíng)權(quán)益，同時(shí)以政府定價(jià)的方式明確工程供水價(jià)格1.5 元/m3，針對(duì)“項(xiàng)目前10年?duì)I收難以覆蓋還款金額”的情況，由松陽(yáng)縣財(cái)政給予貼息補(bǔ)助，同時(shí)追加“項(xiàng)目形成的資產(chǎn)抵押、項(xiàng)目今后的水電費(fèi)收益權(quán)質(zhì)押；松陽(yáng)縣國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)集團(tuán)有限公司、松陽(yáng)縣水利發(fā)展有限公司保證擔(dān)保；松陽(yáng)縣供排水有限公司對(duì)貸款本息承擔(dān)共同還款責(zé)任”等擔(dān)保后，獲得農(nóng)業(yè)銀行貸款。

2.2 做大融資平臺(tái)

浙江省寧?？h為破解水利工程建設(shè)資金總量不足難題，積極創(chuàng)新水利投融資模式，探索融資新渠道，成功為五大溪流治理、東部沿海及城區(qū)防洪排澇等重點(diǎn)水利工程投融資50 余億元，取得明顯成效。

1）搭建“造血”平臺(tái)，夯實(shí)水利投融資載體支撐

寧?？h成立水投公司作為“造血”平臺(tái)，盤活縣內(nèi)中型水庫(kù)及天明湖調(diào)蓄池的固定資產(chǎn)，將資產(chǎn)注入縣水投公司，打造國(guó)有水利投融資核心實(shí)體企業(yè)平臺(tái)。水投公司積極開展抵押融資、股權(quán)融資，通過(guò)信托產(chǎn)品、發(fā)行債券，與民間資本合作等模式開展融資。在防洪排澇等重點(diǎn)水利項(xiàng)目財(cái)政建設(shè)資金不足的情況下，采取“資金代融、工程代建、設(shè)施代管”等方式進(jìn)行融資。寧海縣水投公司目前公司總資產(chǎn)為72 億元，年經(jīng)營(yíng)收入5 000 萬(wàn)元。寧?？h水投公司積極開展公司主體信用評(píng)級(jí)“AA”級(jí)評(píng)定，獲得等級(jí)后，寧?？h水投公司通過(guò)發(fā)行私募債、企業(yè)債等多種債券產(chǎn)品，滿足公司近年融資需求。

2）創(chuàng)新“補(bǔ)血”舉措，拓寬水利投融資資金渠道

探索PPP（Public—Private—Partnership）建設(shè)模式。寧?？h水投公司作為政府出資人身份與社會(huì)資本合作，通過(guò)PPP 模式實(shí)施東部沿海防洪排澇工程建設(shè)。縣水投公司打包中心城區(qū)防洪排澇項(xiàng)目中需求最迫切、條件最成熟的12 個(gè)項(xiàng)目，獲得世行6.5 億元低息貸款資金用于項(xiàng)目建設(shè)，有效緩解工程建設(shè)融資難局面。該項(xiàng)目作為典型案例通過(guò)世行向100 余個(gè)國(guó)家（地區(qū)）分享“寧海智慧”。積極對(duì)接農(nóng)發(fā)行等政策性銀行，農(nóng)發(fā)行授信5 億元用于該工程建設(shè)。同時(shí)通過(guò)總資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)收入向銀行申請(qǐng)流動(dòng)資金貸款，目前已與6 家銀行達(dá)成合作。

3）謀劃“活血”布局，激活水利投融資發(fā)展動(dòng)能

在原水投公司基礎(chǔ)上建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代化水投集團(tuán)公司。推動(dòng)公司多元化投資、經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，擴(kuò)展優(yōu)化現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。為解決工程建設(shè)中普遍存在的石料緊缺問(wèn)題，公司依托已建立的水投建材有限公司大力拓展建材經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)和規(guī)模。在海岸、水庫(kù)、溪流等治理過(guò)程中，積極向?qū)幒？h政府申請(qǐng)土地儲(chǔ)備，依托水利景觀資源，利用儲(chǔ)備土地開發(fā)涉水旅游度假景觀房等項(xiàng)目，增加公司收入。

2.3 利用好砂石資源

從浙江省紹興市上虞區(qū)水利的改革實(shí)踐來(lái)看，水利項(xiàng)目由于其自身極強(qiáng)的公益性特點(diǎn)，在實(shí)體化轉(zhuǎn)型的投融資改革過(guò)程中，面臨著經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)少、經(jīng)營(yíng)性收入少、收益性來(lái)源少的巨大困難，面對(duì)這一不得不破的難題，上虞水利集團(tuán)探索了以下經(jīng)驗(yàn)做法。

1）向資源要資產(chǎn)：上虞水利集團(tuán)以資源資產(chǎn)為導(dǎo)向，籌建之初就委托浙江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院對(duì)全區(qū)河砂資源進(jìn)行勘測(cè)，根據(jù)勘測(cè)報(bào)告編制上虞區(qū)河道疏浚采砂規(guī)劃，結(jié)合河道疏浚進(jìn)行河砂開采。隨著資源河砂價(jià)格大幅上漲，市場(chǎng)價(jià)值已超過(guò)15 億元。

2）向資產(chǎn)要收益：投融資改革以前，政府、社會(huì)團(tuán)體等單位使用水利資產(chǎn)時(shí)均為無(wú)償使用，改革以后采取市場(chǎng)價(jià)有償使用新做法。如2003年至2021年的18年間，水利集團(tuán)在曹娥江城區(qū)段一江兩岸景觀工程建設(shè)中建造了近4 萬(wàn)平方米的水利管理用房，這部分管理用房位于國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，具有稀缺性、獨(dú)占性，有非常高的市場(chǎng)價(jià)值，推行有償使用后，僅此一項(xiàng)就能為集團(tuán)創(chuàng)造1000 余萬(wàn)元凈收益。此外，上虞區(qū)還存在大量的三四線堤塘資產(chǎn)，近年來(lái)，水利集團(tuán)以堤塘廢棄后復(fù)墾利用為手段，將堤塘資產(chǎn)轉(zhuǎn)為土地指標(biāo)，將土地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)收益。

3）向資質(zhì)要營(yíng)收：上虞區(qū)委區(qū)政府以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的方式，給予水利集團(tuán)全區(qū)水利項(xiàng)目代建權(quán)。一方面集團(tuán)以專業(yè)的工程管理力量彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利項(xiàng)目建設(shè)管理能力低下的短板，另一方面也為集團(tuán)帶來(lái)了營(yíng)收。實(shí)體化轉(zhuǎn)型以來(lái)，年均增加營(yíng)收1.2 億元以上。集團(tuán)的代建范圍已延伸到房屋整體裝修等。

4）以理念謀長(zhǎng)遠(yuǎn)：無(wú)論是資源還是資產(chǎn)，總是有限的，如何長(zhǎng)效化持續(xù)增加水利經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，需要以市場(chǎng)化思維謀劃水利項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。2020年浙江省千億海塘安瀾項(xiàng)目提出了“安全+”的全新建設(shè)理念，上虞區(qū)海塘安瀾工程規(guī)劃單獨(dú)設(shè)置經(jīng)濟(jì)方案章節(jié)。在規(guī)劃方案中，建設(shè)內(nèi)容包括有紹興碳達(dá)峰概念的風(fēng)力發(fā)電和新能源充電樁、結(jié)合海洋經(jīng)濟(jì)的液化氣專用碼頭、結(jié)合綠色發(fā)展的生態(tài)養(yǎng)殖、結(jié)合鄉(xiāng)村振興和全域旅游的農(nóng)產(chǎn)品銷售展示等經(jīng)營(yíng)性內(nèi)容，確保項(xiàng)目建設(shè)資金籌集順暢，并持續(xù)增加公司經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)收入。

3 創(chuàng)新水利投融資體制機(jī)制改革的策略建議

通過(guò)對(duì)浙江三縣（市）水利投融體制機(jī)制改革實(shí)施模式、經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)可知，水利投融資是個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作[1]、社會(huì)參與三管齊下，政府作引導(dǎo)、政策是依托、融資企業(yè)是載體、社會(huì)力量齊參與。只有通盤合作，才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，增加水利建設(shè)投資，建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的投融資機(jī)制。

3.1 政府作引導(dǎo)

政府往哪兒引，資本往哪兒投。政府作引導(dǎo)，政策是依托，一方面政府要在預(yù)算安排上予以傾斜，也可發(fā)行專項(xiàng)債券支持水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，政府要積極爭(zhēng)取中央水利建設(shè)項(xiàng)目和資金，做好提前謀劃。再次，政府可以通過(guò)加大國(guó)有水務(wù)企業(yè)資本金注入[2]，實(shí)施政府投資項(xiàng)目，給予政府貼息等。要調(diào)整各類資本的投融資積極性，挖掘項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收益[3]。

3.2 機(jī)制要?jiǎng)?chuàng)新

寧?？h通過(guò)搭建“造血”平臺(tái)，創(chuàng)新“補(bǔ)血”舉措，謀劃“活血”布局，融資50 億元以上?？山梃b寧?？h的做法，一是搭建“造血”平臺(tái)，發(fā)展壯大地方水利投融資企業(yè)，加快推動(dòng)股份制改革。二是建立“補(bǔ)血”機(jī)制。用足用好金融信貸政策，充分發(fā)揮政策性、開發(fā)性金融信貸資金支持水利建設(shè)。三是謀劃“活血”布局。鼓勵(lì)省屬水務(wù)投融資企業(yè)按照市場(chǎng)化運(yùn)作原則，與銀行、保險(xiǎn)等金融資本及其他社會(huì)資本合作設(shè)立水利投資基金。鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金、企業(yè)年金等非銀行金融機(jī)構(gòu)資金，投入水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

3.3 社會(huì)力量齊參與

放開社會(huì)資本進(jìn)入領(lǐng)域，選擇BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）、BOOT（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交）、O&M（委托運(yùn)營(yíng)）等合適參與方式；推進(jìn)一體化建設(shè)運(yùn)營(yíng)，把一些公益性較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益較差的水利項(xiàng)目，與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的水利項(xiàng)目組合開發(fā)經(jīng)營(yíng)，吸引社會(huì)資本參與；支持省級(jí)水務(wù)投融資企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化手段，與地方政府開展水務(wù)一體化合作；保障社會(huì)資本合法權(quán)益，讓社會(huì)資本與政府投資享有同等政策待遇，進(jìn)行效益的合理分?jǐn)偅煌晟苾r(jià)格形成機(jī)制，價(jià)格定價(jià)中要充分考慮社會(huì)資本的回報(bào)、社會(huì)公眾利益。要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，進(jìn)一步健全城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格、非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度，加大污水處理費(fèi)的征收管理力度。

4 結(jié)語(yǔ)

要爭(zhēng)取水利工程建設(shè)項(xiàng)目投資需要多方聯(lián)動(dòng)，既要政府高位推動(dòng)、大力支持，還要企業(yè)社會(huì)共同參與。要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，探索研究債貸組合新模式，探索對(duì)公益性、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及現(xiàn)有資產(chǎn)的合理捆綁。要進(jìn)行分類施策，創(chuàng)新融資模式，推動(dòng)水利投融資體制機(jī)制改革，保障水利工程建設(shè)順利開展。