“工具-目標(biāo)-主體”組配視角下的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑*

何夢(mèng)婷，劉先瑞，冉從敬

0 引言

大數(shù)據(jù)技術(shù)引發(fā)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，深刻影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，數(shù)據(jù)成為核心生產(chǎn)要素。2015年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將數(shù)據(jù)列入基礎(chǔ)性國(guó)家戰(zhàn)略資源，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的運(yùn)用與發(fā)展成為全球共識(shí)[1]。在數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)支付等不同場(chǎng)景中，大數(shù)據(jù)殺熟、數(shù)據(jù)壟斷、強(qiáng)制許可等亂象不斷出現(xiàn)，加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)與推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展成為重要戰(zhàn)略，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是其中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，是培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的起點(diǎn)，也是數(shù)據(jù)安全制度的基礎(chǔ)。2017年國(guó)家明確提出制定數(shù)據(jù)資源確權(quán)、開(kāi)放、流通、交易制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。2020年12月，中央政治局會(huì)議與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集使用管理等方面的法律法規(guī)。2021年習(xí)近平總書(shū)記再次明確“加強(qiáng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，強(qiáng)化平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)安全責(zé)任”的關(guān)鍵任務(wù)[2]。

政策作為具有法律效力的權(quán)威性文件，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)這一關(guān)鍵問(wèn)題的治理方向、路線、內(nèi)容具有核心指導(dǎo)作用。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確權(quán)與治理體系建設(shè)成為我國(guó)發(fā)展不可回避的關(guān)鍵問(wèn)題，近年來(lái)，我國(guó)已陸續(xù)頒布相關(guān)法律法規(guī)并積極推進(jìn)實(shí)踐發(fā)展，但仍難以完備應(yīng)對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，存在如數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度整體數(shù)量較少、專門(mén)性法規(guī)缺失、主題涵蓋不足、歸屬與監(jiān)管模糊等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。社會(huì)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展下，如何完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策體系以支撐數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理、推進(jìn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)有序發(fā)展成為亟待回答的關(guān)鍵問(wèn)題。基于此，本研究根據(jù)我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策情況，基于Rothwell等[3]的政策工具模型，綜合政策目標(biāo)與參與主體構(gòu)建三維分析模型，對(duì)我國(guó)2011年以來(lái)的56條數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策進(jìn)行內(nèi)容分析和編碼，以揭示數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策工具的體系結(jié)構(gòu)、參與主體與目標(biāo)，同時(shí)厘清參與主體的核心功能與著力點(diǎn)，結(jié)合實(shí)踐對(duì)比剖析我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策體系現(xiàn)存問(wèn)題并提出針對(duì)性建議，為形成適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)據(jù)治理規(guī)律的中國(guó)方案提出有效策略。

1 數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)研究現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定與分配始終是數(shù)據(jù)治理的首要問(wèn)題，劃定數(shù)據(jù)權(quán)屬、開(kāi)展數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理成為政府及業(yè)界數(shù)據(jù)治理的必然選擇和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，相關(guān)研究覆蓋數(shù)據(jù)資源歸屬[4]、數(shù)據(jù)權(quán)利配置與流轉(zhuǎn)[5]、數(shù)據(jù)開(kāi)放共享權(quán)限[6]等方面，力圖保障數(shù)據(jù)權(quán)益的同時(shí)也促進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，平衡數(shù)據(jù)資源的私人產(chǎn)權(quán)和公共價(jià)值。

學(xué)者基于數(shù)據(jù)資源特征及屬性剖析數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬，指引數(shù)據(jù)權(quán)益分配。Andreas Wiebe[7]就數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)需求分析工業(yè)數(shù)據(jù)專有權(quán)的法理依據(jù)和具體權(quán)利內(nèi)容；Yu等[8]以傳統(tǒng)“財(cái)產(chǎn)”概念為依據(jù)，分析數(shù)據(jù)要素的可交易性和物權(quán)化，認(rèn)為個(gè)人數(shù)據(jù)可納入個(gè)人財(cái)產(chǎn)；趙磊[9]分析數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法理依據(jù)，將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體分為個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家，認(rèn)為其各自的權(quán)能不同。

為促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、管理和權(quán)益保障，學(xué)界也從制度政策、技術(shù)方案等途徑探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的實(shí)施方案。王海龍等[10]基于數(shù)據(jù)所有權(quán)運(yùn)用數(shù)據(jù)水印和區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行取證，確保大數(shù)據(jù)交易的公正和安全，為數(shù)據(jù)資源確權(quán)提供技術(shù)方案；Zhao等[11]構(gòu)建數(shù)據(jù)分類器，將機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)與智能合約技術(shù)結(jié)合，訪問(wèn)數(shù)據(jù)資源，確認(rèn)數(shù)據(jù)質(zhì)量和產(chǎn)權(quán)歸屬；俞風(fēng)雷等[12]從商業(yè)秘密視角探索運(yùn)用著作權(quán)法、專利法分析企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，倡導(dǎo)將關(guān)鍵生產(chǎn)數(shù)據(jù)認(rèn)定為商業(yè)秘密加以確權(quán)和保護(hù)；Yu Xiaolan[13]認(rèn)為可根據(jù)源數(shù)據(jù)主體分配數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，引導(dǎo)數(shù)據(jù)控制者、監(jiān)管者和使用者等多主體參與分配。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)作為發(fā)展中的新概念尚有內(nèi)涵界定、場(chǎng)景分析、保障渠道等多方面問(wèn)題待解決，目前研究也缺乏基于現(xiàn)有政策和產(chǎn)業(yè)形勢(shì)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑分析，其中的制度和實(shí)踐對(duì)策尚待明晰和構(gòu)建，因此，本研究旨在通過(guò)系統(tǒng)全面地獲取相關(guān)產(chǎn)權(quán)治理政策，運(yùn)用政策工具理論分析治理路徑，力圖構(gòu)建具有中國(guó)特色的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理方案、解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的關(guān)鍵問(wèn)題。

2 政策文本選擇與統(tǒng)計(jì)

因我國(guó)尚未有專門(mén)性數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，相應(yīng)闡述與規(guī)制散見(jiàn)于數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等文件中，筆者在北京大學(xué)法律檢索數(shù)據(jù)庫(kù)、威科先行法律信息庫(kù)以及我國(guó)中央及各地政府部門(mén)官方網(wǎng)站進(jìn)行檢索。本文采取全文檢索、精確匹配的數(shù)據(jù)采集方式，范圍包括法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方法規(guī)、地方司法解釋/文件，政黨及組織文件等文件類型，同時(shí)考慮到政府在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理中可能對(duì)外尋求合作與外包，因此也納入相關(guān)項(xiàng)目招標(biāo)文件，為保證查全率查準(zhǔn)率，本研究檢索關(guān)鍵詞為“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”，于這一檢索獲得關(guān)聯(lián)政策文件13份。這一檢結(jié)果與我國(guó)目前對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的關(guān)注力度不符，一步將檢索關(guān)鍵詞拆分為“數(shù)據(jù)”“產(chǎn)權(quán)”，逐限定兩詞共現(xiàn)于同一條、同一章中，對(duì)檢索到政策文件予以人工閱讀和篩選討論。

首先，在文本閱讀和分析過(guò)程中，在單文中搜索“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”“數(shù)據(jù)”“產(chǎn)權(quán)”關(guān)鍵詞，除具有以下特征的文件，避免造成“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和基索進(jìn)步的檔剔”與“數(shù)據(jù)治理”概念的混亂：(1)全文同時(shí)零碎出現(xiàn)“數(shù)據(jù)”或“產(chǎn)權(quán)”且兩者間不存在關(guān)聯(lián)(如未在同語(yǔ)句、同章節(jié)或同語(yǔ)境中)；(2)全文單獨(dú)出現(xiàn)“數(shù)據(jù)”或“產(chǎn)權(quán)”兩個(gè)詞之一，且所闡述內(nèi)容與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理無(wú)關(guān)(如單指數(shù)據(jù)資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)治理等)。為提高政策權(quán)威性、專業(yè)性，同步進(jìn)行如下篩選：(1)不重復(fù)計(jì)入同一文件，對(duì)正式發(fā)布的文件不計(jì)入此前草案、意見(jiàn)征求稿，不計(jì)入對(duì)文件的解讀資料，不計(jì)入已被廢止的文件；(2)發(fā)文機(jī)構(gòu)權(quán)威性，即發(fā)文機(jī)構(gòu)為中央及地方政府，不納入其他組織機(jī)構(gòu)的資政建議、指導(dǎo)意見(jiàn)；(3)文件內(nèi)容具有針對(duì)性，能直接體現(xiàn)政府應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定態(tài)度，為一定時(shí)期內(nèi)的行為提出方向指引，剔除研究意義不大的文件?；谝陨显瓌t，本文共獲取有效政策及相關(guān)文件56份(最后更新日期：2021年7月19日)。

3 政策內(nèi)容分析設(shè)計(jì)

3.1 維度一：政策工具維度

政策工具是政府治理公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或效果的方法和途徑[14]，是實(shí)施政策的具體手段和方式，直接關(guān)聯(lián)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[15]。利用政策工具對(duì)政策文本進(jìn)行研究已成為公共政策研究的主流，政策工具分類理論不斷發(fā)展，如M.Howlett等將其分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合型工具3種[16]；R.Rothwell等將其分為環(huán)境型、供給型和需求型[17]；L.M.McDonnell等基于政策工具的目的將其分為4類，包括命令型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型和系統(tǒng)變化型[18]。結(jié)合我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策發(fā)展尚處于初步階段的實(shí)際和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)，以R.Rothwell等的政策工具分類框架為基礎(chǔ)，結(jié)合陳一[19]、張晨芳等[20]的子類目劃分方法，將我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度分為環(huán)境型、供給型和需求型三類。環(huán)境型政策工具主要體現(xiàn)為以健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)制體系為目標(biāo)，通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施、法規(guī)管制、金融稅收等政策構(gòu)建有利政策環(huán)境，減少應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題過(guò)程中可能遇到的阻礙，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的完備規(guī)制；供給型政策工具主要體現(xiàn)為推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的政策動(dòng)力，政府供給設(shè)施、技術(shù)、人力、信息、資金等要素，為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)相關(guān)事務(wù)與工作的開(kāi)展提供直接支持，推動(dòng)企業(yè)或政府機(jī)構(gòu)有序發(fā)展，提高人們對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的重視程度；需求型政策工具主要體現(xiàn)為政府對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)相關(guān)行業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的扶持，多以采購(gòu)與外包、多方參與、國(guó)際交流、試點(diǎn)建設(shè)吸引社會(huì)力量參與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理，提高社會(huì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)意識(shí)與共同治理興趣。

表1 我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策工具分類與含義

3.2 維度二：政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策在一定歷史時(shí)期中要完成的任務(wù)，它是指導(dǎo)一個(gè)政黨或國(guó)家行動(dòng)的準(zhǔn)則[21]。同一種政策工具也可能具有不同政策目標(biāo)，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策自身作用機(jī)制決定了其特殊性，因此數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)有其獨(dú)特且必須達(dá)成的政策目標(biāo)?；谥醒胝呶募c發(fā)言論述，以及關(guān)聯(lián)研究，本文將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策目標(biāo)劃分為4層子維度，并通過(guò)政策文本編碼和解讀不斷修正政策目標(biāo)內(nèi)容，最終得到各目標(biāo)的最終含義，其中目標(biāo)1與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)最為密切，面向數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理核心問(wèn)題，目標(biāo)2和目標(biāo)3則從基礎(chǔ)層面保障數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理施行，構(gòu)建好宏觀環(huán)境，而目標(biāo)4則一定程度表現(xiàn)為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的發(fā)展導(dǎo)向，也反過(guò)來(lái)促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)中資源價(jià)值的流轉(zhuǎn)、應(yīng)用和挖掘，推動(dòng)數(shù)據(jù)交易(具體含義見(jiàn)表2)。

表2 我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策目標(biāo)分類與含義

3.3 維度三：參與主體維度

1980年代巴黎學(xué)派提出行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論(Actor-Network Theory，ANT)，以結(jié)構(gòu)化方式構(gòu)建行為主體間關(guān)系，包含行動(dòng)者(Actor)、異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)(Heterogeneous Network)和轉(zhuǎn)譯(Translation)三大核心概念[22]。“行動(dòng)者”包括參與到科學(xué)實(shí)踐過(guò)程中的所有主體要素，既可以是人，如個(gè)人、團(tuán)體組織等人類行動(dòng)者，也可以是技術(shù)、道德、制度、理念等非人類行動(dòng)者[23]。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是深度關(guān)聯(lián)社會(huì)進(jìn)步、組織運(yùn)行、公民生活的重要議題，其政策建設(shè)與實(shí)踐涉及多主體、多要素，政府、企業(yè)、個(gè)人都是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的重要主體，而數(shù)據(jù)治理設(shè)施、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)技術(shù)等要素同樣是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的支撐因素。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理需協(xié)調(diào)各主體間的權(quán)利分配，強(qiáng)化因素間的協(xié)同配合，這與行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)主體協(xié)同合作的核心相符?；诖耍疚牟捎眯袆?dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論系統(tǒng)考察數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策中的參與主體，剖析數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理實(shí)踐中的發(fā)力主體，支撐我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理實(shí)踐路徑的探討。本文基于前序研究和相關(guān)文件，建立包含政府、企業(yè)、公民、教育機(jī)構(gòu)、科研院所、其他組織6大人類行動(dòng)者主體，以及內(nèi)容與技術(shù)這一綜合性非人類行動(dòng)者主體的參與主體框架，分析數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策中主要關(guān)涉主體。

表3 我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策參與主體分類與含義

3.4 政策文本內(nèi)容編碼

本研究遍歷數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策全文，以具體內(nèi)容為對(duì)象將政策文本拆分為多個(gè)分析單元，按具體內(nèi)容出現(xiàn)的順序予以編號(hào)。具體內(nèi)容按照為“政策唯一編號(hào)-內(nèi)容所在章節(jié)-內(nèi)容具體法條”的規(guī)則予以編碼，如1-14-13表示政策內(nèi)容分析單元來(lái)源于編號(hào)為1的政策文件中第14章節(jié)下的第13條細(xì)則。本文基于前文分析框架，由兩位編碼員在深入研讀每一政策文本基礎(chǔ)上予以編碼與歸類，持續(xù)討論和修正編碼體系，最終得到696個(gè)編碼記錄(編碼示例見(jiàn)表4)，本文以Cohen's Kappa法[24]驗(yàn)證了一致性，得到三維度的Kappa值均高于0.75，結(jié)果可信。基于編碼結(jié)果，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與三維交叉分析，得到表5所示的編碼分析結(jié)果，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果繪制我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑框架圖(見(jiàn)圖1)，支撐后續(xù)路徑分析。

表4 我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策文本內(nèi)容分析單元編碼表(示例)

表5 政策三維分布統(tǒng)計(jì)表

圖1 我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑框架圖

4“工具-目標(biāo)-主體”組配下的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策治理路徑厘定與問(wèn)題分析

4.1 數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑厘定

(1)路徑1“環(huán)境架構(gòu)”：政府主導(dǎo)、專業(yè)研究輔助的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)頂層規(guī)劃構(gòu)建。此路徑以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)1“完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，強(qiáng)化數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理”為訴求，力圖從整體上劃分?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，以法律、制度、規(guī)范、建議等形式，從整體原則、細(xì)分規(guī)劃、實(shí)施方案等角度促進(jìn)數(shù)據(jù)資源確權(quán)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管和規(guī)范，構(gòu)建有利于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系發(fā)展與完善的制度環(huán)境，保障數(shù)據(jù)所有、使用、用益等產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)流轉(zhuǎn)和交易。基于前期分析可知，目標(biāo)1下的環(huán)境型政策占比最高(50%)，其次為需求型政策工具(38.89%)，同時(shí)參與主體之中政府和科研院所占比更高，分別為61.11%和27.78%(見(jiàn)表5中橙色部分)。這一路徑以政府為主導(dǎo)，以科研院所為輔助；以環(huán)境型政策工具為主，側(cè)重采取策略性措施，以需求型政策工具為輔，采取采購(gòu)與外包措施。

具體來(lái)說(shuō)，一方面，由政府主導(dǎo)，積極主動(dòng)為推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)建設(shè)制定各項(xiàng)策略性措施，從原則聲明、指導(dǎo)思想、關(guān)鍵著力點(diǎn)等方面，不斷跟進(jìn)并發(fā)布相關(guān)策略性法規(guī)條例，推進(jìn)我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)頂層規(guī)劃工作進(jìn)步。《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》從主管部門(mén)、交易平臺(tái)、交易機(jī)制、行業(yè)自律機(jī)制等方面完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度頂層規(guī)劃；《南寧市貫徹落實(shí)〈中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)、廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)〉責(zé)任分工方案》提出“參與建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制”的基本原則與發(fā)展方向；《普洱市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)“中國(guó)普洱云”項(xiàng)目建設(shè)的通知》也表明“保護(hù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、安全和隱私”的基本原則。另一方面，政府積極與科研院所合作，發(fā)布智力征集與科研立項(xiàng)通知，科研機(jī)構(gòu)為代表的智庫(kù)力量通過(guò)承接科研項(xiàng)目為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理提供智力支撐，解決理論難題并探索治理機(jī)制，以研究成果輔助政府治理方案完善，提升治理體系的科學(xué)性、完備性，且政校合作趨勢(shì)不斷加強(qiáng)。2018年以來(lái)，在國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局課題研究項(xiàng)目中，持續(xù)資助數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)主題課題，如“大數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全及制度構(gòu)建路徑研究項(xiàng)目”(2018)、“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)研究項(xiàng)目”(2020)、“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)研究項(xiàng)目”(2021)，在國(guó)家總局號(hào)召下，地方分管部門(mén)如湖北省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、天津市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局也積極發(fā)布科研征求計(jì)劃，應(yīng)用科研院所的智力成果，支撐完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的方案規(guī)劃與環(huán)境構(gòu)架。

(2)路徑2“基礎(chǔ)支撐”：政府引導(dǎo)、社會(huì)公眾共治的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障環(huán)境優(yōu)化。此路徑以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)2“完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)，提高數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)意識(shí)”為訴求，關(guān)涉國(guó)家數(shù)據(jù)安全大局，明晰平臺(tái)數(shù)據(jù)安全責(zé)任、用戶權(quán)益保護(hù)、產(chǎn)權(quán)保障等領(lǐng)域規(guī)制，形成保障數(shù)據(jù)安全的社會(huì)環(huán)境，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理基礎(chǔ)支撐，保證數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理進(jìn)展順利。在表5中，目標(biāo)2維度下占比最高的政策工具類別為環(huán)境型(75%)，其次為供給型(25%)，而其中占比最高的參與主體為政府(85.72%)，其次為公民(7.14%)和內(nèi)容與技術(shù)(7.14%)(見(jiàn)表5藍(lán)色部分)。此路徑下，我國(guó)數(shù)據(jù)安全以政府為核心，一定程度納入公民參與；以環(huán)境型政策為主，重視采取法規(guī)管制措施，輔以供給型政策，推進(jìn)教育培訓(xùn)活動(dòng)。

具體來(lái)說(shuō)，一方面由政府主導(dǎo)，修訂現(xiàn)有制度，出臺(tái)數(shù)據(jù)安全法規(guī)制度，監(jiān)管數(shù)據(jù)管理方、交易方等的數(shù)據(jù)行為，完善數(shù)據(jù)分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)評(píng)估政策，保障國(guó)家關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源安全，維護(hù)個(gè)體數(shù)據(jù)權(quán)利，優(yōu)化數(shù)據(jù)環(huán)境。廈門(mén)印發(fā)的《大數(shù)據(jù)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2015-2020年)》強(qiáng)調(diào)通過(guò)數(shù)據(jù)普查摸排出國(guó)家安全和公民隱私的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并加以防控；《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)健全國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)重要領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源、重要網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)安全保障；《關(guān)于人民法院為北京市國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合示范區(qū)、中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》從數(shù)據(jù)貿(mào)易管理和數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證兩方面完善法制監(jiān)管；《廣東省人民政府關(guān)于加快數(shù)字化發(fā)展的意見(jiàn)》以強(qiáng)化數(shù)據(jù)跨境安全管理，保障重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息的安全，建立數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制。另一方面，政府也重視大眾科普，向公眾傳達(dá)數(shù)據(jù)安全保障重要性，提升數(shù)據(jù)安全共治的社會(huì)氛圍，借助各類教育培訓(xùn)拉動(dòng)更多專業(yè)人士和利益相關(guān)者參與其中，拓寬利益表達(dá)渠道，提升數(shù)據(jù)治理活力和效力。《山東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)數(shù)字山東2019行動(dòng)方案的通知》提出加強(qiáng)社會(huì)科普宣傳，提升各主體的數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)，隨后《煙臺(tái)市人民政府辦公室關(guān)于貫徹落實(shí)數(shù)字山東2019行動(dòng)方案的通知》提出通過(guò)數(shù)據(jù)科普宣傳提升民眾的數(shù)字素養(yǎng)，營(yíng)造良好的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理氛圍。

(3)路徑3“價(jià)值開(kāi)發(fā)”：政府引領(lǐng)、多元主體助力的數(shù)據(jù)利用能力和服務(wù)提升。此路徑以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)3“提升數(shù)據(jù)處理、分析及服務(wù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放、利用、共享”為要旨，致力提升數(shù)據(jù)處理分析與服務(wù)能力，促進(jìn)數(shù)據(jù)有序開(kāi)放與聯(lián)通共享，優(yōu)化現(xiàn)有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)平臺(tái)等支撐，推動(dòng)數(shù)據(jù)高效利用和價(jià)值開(kāi)發(fā)，提升數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)管理水平。在表5綠色部分中，目標(biāo)3維度下占比最高的政策工具類型為供給型(71.43%)，其次為環(huán)境型(15.48%)，這其中政府仍占主導(dǎo)(83.88%)，其次為內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)(10.72%)，最后為教育機(jī)構(gòu)(4.76%)。當(dāng)前為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)3，在這一路徑下，數(shù)據(jù)利用以政府為引領(lǐng)主體，以教育機(jī)構(gòu)為支撐；以供給型政策工具為主，側(cè)重采取策略性措施，以環(huán)境型政策工具為輔，采取技術(shù)信息支持措施。

具體來(lái)說(shuō)，在政府引領(lǐng)下，優(yōu)化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，形成各部門(mén)共享數(shù)據(jù)資源的目錄，優(yōu)化現(xiàn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，為數(shù)據(jù)能力提升提供技術(shù)支持，政府也建立數(shù)據(jù)治理機(jī)制，發(fā)布內(nèi)容與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而提升各主體開(kāi)展數(shù)據(jù)活動(dòng)的技術(shù)和能力。《最高人民法院關(guān)于支持和保障深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》優(yōu)化司法大數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用，開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)的司法決策價(jià)值；《深圳市2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2020年計(jì)劃的決議》提出建立粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享、分析和應(yīng)用；《廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)2021年工作要點(diǎn)》探索跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)融合共享機(jī)制，運(yùn)用專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)為數(shù)據(jù)利用提供技術(shù)資源，《廣州市用繡花功夫建設(shè)更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力營(yíng)商環(huán)境若干措施》通過(guò)探索打造政務(wù)“聯(lián)盟鏈”來(lái)從長(zhǎng)效機(jī)制層探尋政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同共享和應(yīng)用能力提升。

政府也充分利用教育機(jī)構(gòu)來(lái)培育數(shù)據(jù)人才，提升專業(yè)人員收集、處理、分析、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)資源，運(yùn)用各類技術(shù)工具挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，利用數(shù)據(jù)優(yōu)化服務(wù)等專業(yè)技能，為各公共部門(mén)輸送更高質(zhì)的數(shù)據(jù)人才，形成更專業(yè)的執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)?！渡綎|省數(shù)字政府建設(shè)實(shí)施方案(2019―2022年)》從高校學(xué)科設(shè)置、博士后培養(yǎng)、專家咨詢委員會(huì)等方面推動(dòng)高校培養(yǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)人才；《湖南省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2019―2021年)》探索健全面向市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才引進(jìn)、培養(yǎng)機(jī)制，推動(dòng)教育機(jī)構(gòu)等主體重視專業(yè)人才培育。

(4)路徑4“市場(chǎng)發(fā)展”：政企合作，推動(dòng)可持續(xù)的數(shù)據(jù)市場(chǎng)活力提升和產(chǎn)業(yè)價(jià)值增長(zhǎng)。此路徑以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)4“推動(dòng)數(shù)據(jù)市場(chǎng)有序運(yùn)行，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”為目標(biāo)，發(fā)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估、登記結(jié)算、交易撮合、爭(zhēng)議仲裁等市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體系，構(gòu)建有序流動(dòng)的數(shù)據(jù)市場(chǎng)格局，建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易和行業(yè)自律機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和要素效能發(fā)揮。在表5粉色部分中，目標(biāo)4維度下占比最高的政策工具為需求型(60%)，其次為供給型(23.64%)，最主要的參與主體是政府(58.18%)和企業(yè)(48.12%)。在這一路徑下，我國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)以政府和企業(yè)為主要參與主體，共同施力；以需求型政策工具為主，側(cè)重采取多方參與策略，以供給型政策工具為輔，側(cè)重采用技術(shù)信息支持方式。

具體來(lái)說(shuō)，政府方提供技術(shù)信息支持和資金支持，扶助數(shù)據(jù)研究項(xiàng)目和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、處理、分析、交易、流轉(zhuǎn)等技術(shù)能力和平臺(tái)服務(wù)能力，為數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)提供頂層指導(dǎo)、資源支持和價(jià)值引導(dǎo)?！顿裰菔性朴?jì)算產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》規(guī)劃建立大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，支持大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式并提升競(jìng)爭(zhēng)力；2020年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》著力培育大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)各企業(yè)依法合規(guī)開(kāi)展數(shù)據(jù)交易；《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》通過(guò)政策和資金支持市場(chǎng)主體利用大數(shù)據(jù)賦能新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；《廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)2021年工作要點(diǎn)》為交易方打造省數(shù)據(jù)交易中心，提供數(shù)據(jù)交易和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)體化平臺(tái)，提供更好的數(shù)據(jù)市場(chǎng)環(huán)境。

企業(yè)也在政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐計(jì)劃指導(dǎo)和支持下開(kāi)展試點(diǎn)建設(shè)，在數(shù)據(jù)市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)治理中表達(dá)利益訴求，作為關(guān)鍵主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮作用?！陡＝ㄊ〈龠M(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施方案(2016-2020年)》倡導(dǎo)企業(yè)等民間資本參與建設(shè)大數(shù)據(jù)交易中心，探索大數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)及衍生產(chǎn)品交易，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源流通和匯聚；普洱通過(guò)推進(jìn)“中國(guó)普洱云”項(xiàng)目來(lái)激勵(lì)企業(yè)在數(shù)據(jù)市場(chǎng)中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，開(kāi)展數(shù)據(jù)交易試點(diǎn)工作；《深圳市數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展實(shí)施方案(2021-2023年)》也體現(xiàn)了企業(yè)在開(kāi)放數(shù)據(jù)資源價(jià)值，承擔(dān)數(shù)據(jù)治理試點(diǎn)任務(wù)中的重要地位。

4.2 我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑問(wèn)題

(1)路徑1“頂層架構(gòu)”：頂層設(shè)計(jì)針對(duì)性不足，頂層架構(gòu)關(guān)切尚待提升。路徑1力圖完善我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，指導(dǎo)強(qiáng)化數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理，圍繞這一目標(biāo)我國(guó)已出臺(tái)系列法律政策，各地政府迅速跟進(jìn)，取得一定進(jìn)展，但當(dāng)前仍存在頂層設(shè)計(jì)針對(duì)性不足，環(huán)境架構(gòu)關(guān)切尚待提升的問(wèn)題。

我國(guó)尚未有專門(mén)針對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)方案出現(xiàn)，相關(guān)條文散見(jiàn)于國(guó)家發(fā)展整體綱要、大數(shù)據(jù)總體戰(zhàn)略、數(shù)字市場(chǎng)與數(shù)字政府等交叉主題建設(shè)方案中。在內(nèi)容上，相關(guān)法律條文均為如“建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易和行業(yè)自律機(jī)制”“探索完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與隱私保護(hù)機(jī)制”“探索大數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易的新模式”等原則性、指導(dǎo)性號(hào)召，在論述中多從數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)市場(chǎng)及數(shù)據(jù)能力的邊緣角度強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源建設(shè)、分析、存儲(chǔ)、公開(kāi)和共享，從而輔助數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理完善，專指性內(nèi)容較少，對(duì)應(yīng)的具體實(shí)踐方案與配套措施缺失。同時(shí)，與其他路徑對(duì)比，路徑1在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策中受到的關(guān)注最少(占比最低)，雖然在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)已有論述、地方政府已有跟進(jìn)，但其整體關(guān)注度仍待提升。當(dāng)前頂層架構(gòu)問(wèn)題，一方面說(shuō)明我國(guó)充分做好了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的準(zhǔn)備措施，搭建了信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化了數(shù)據(jù)資源儲(chǔ)備和現(xiàn)有數(shù)據(jù)處理技術(shù)水平，也積極探索數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)規(guī)范，但另一方面，更多反映了我國(guó)治理數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的探索處于起步階段，缺乏專門(mén)的頂層設(shè)計(jì)來(lái)解決權(quán)屬分配、價(jià)值估算、權(quán)益申訴等核心問(wèn)題，精準(zhǔn)回應(yīng)治理需求。

(2)路徑2“基礎(chǔ)支撐”：自上而下治理模式單一，主體構(gòu)成與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)沖突。路徑2主要為完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全保護(hù)體系、強(qiáng)化應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)能力，提高全社會(huì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理與保障意識(shí)，完備數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理基礎(chǔ)支撐。圍繞此目標(biāo)我國(guó)政府已發(fā)布系列政策，并納入公民參與，但相較于實(shí)際需求，仍存在治理方式單一、主體納入不足的問(wèn)題。

一方面，當(dāng)前我國(guó)圍繞路徑2仍主要采取政府占絕對(duì)主導(dǎo)的方式，相關(guān)政策內(nèi)容重點(diǎn)仍僅關(guān)切政府的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全保障責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府在出臺(tái)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全規(guī)制制度、監(jiān)管數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)與數(shù)據(jù)交易行為、完善數(shù)據(jù)分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)等方面的職能與規(guī)劃，采取政府自上而下、單獨(dú)治理的單一方式，依賴策略性措施。但數(shù)據(jù)具有虛擬性、海量性，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)一步趨向匿名化與多變化，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全保障與治理無(wú)法僅依靠政府這一單一主體，同時(shí)法律政策的滯后性、策略性措施的局限性也使得自上而下的治理方式難以滿足瞬息萬(wàn)變的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全治理需求。另一方面，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全保障與數(shù)據(jù)安全意識(shí)提升是全社會(huì)關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題，尤其關(guān)涉政府以外的企業(yè)、組織、機(jī)構(gòu)及公民等多元主體，這一治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要多元主體的共同參與和協(xié)同推進(jìn)。在本治理路徑中，僅有極少政策關(guān)涉了公民主體，忽略了企業(yè)、組織、機(jī)構(gòu)等其他主體；僅提及發(fā)揮公民主體在教育培訓(xùn)措施的功能，供應(yīng)型、需求型工具缺失，對(duì)于能發(fā)揮多主體能動(dòng)性的公共服務(wù)、資金支持、采購(gòu)?fù)獍?、多方參與、國(guó)際交流、試點(diǎn)建設(shè)等措施都尚未發(fā)展，這一路徑現(xiàn)狀與路徑目標(biāo)間存在明顯沖突，現(xiàn)有政策難以有效支撐安全保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

(3)路徑3“價(jià)值開(kāi)發(fā)”：數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)集中，多元主體功能發(fā)揮空間受限。路徑3強(qiáng)調(diào)提升數(shù)據(jù)利用、開(kāi)放效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略深入推進(jìn)的當(dāng)下，路徑3成為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的主線路徑，大部分法律政策均通過(guò)路徑3實(shí)施。隨著實(shí)踐發(fā)展，這一路徑也逐漸暴露出目標(biāo)過(guò)于集中、主體功能發(fā)揮受限的弊端。

我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策以路徑3為主，但其下的數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)于集中，使我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑整體布局不均衡，圍繞這一路徑的相關(guān)政策為其他目標(biāo)路徑的2至3倍，同時(shí)為支撐這一治理路徑，我國(guó)側(cè)重從供給型工具出發(fā)，為數(shù)據(jù)價(jià)值開(kāi)發(fā)提供了豐富的基礎(chǔ)設(shè)施、教育培訓(xùn)、技術(shù)信息支持、公關(guān)服務(wù)、資金支持要素支撐，也使得我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在目標(biāo)上過(guò)于集中，從而引發(fā)其他治理路徑的被關(guān)注度過(guò)低、重視數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)而忽視數(shù)據(jù)安全、強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)價(jià)值而忽視數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)平衡等問(wèn)題。同時(shí)，路徑3雖已綜合考慮到了企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)等多元主體，但具體政策內(nèi)容中，對(duì)企業(yè)功能發(fā)揮僅限于多方參與這一措施，注重吸引市場(chǎng)主體參與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理活動(dòng)；教育機(jī)構(gòu)的功能發(fā)揮在教育培訓(xùn)這一措施，致力于培育數(shù)據(jù)人才。對(duì)于多元主體的功能限制過(guò)于狹窄使得主體功能發(fā)揮空間不足，在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、試點(diǎn)建設(shè)、信息技術(shù)支持上的功能發(fā)揮尚處空白，多元主體的參與深度、廣度都有待提升，功能發(fā)揮空間亟待拓展。

(4)路徑4“市場(chǎng)發(fā)展”：忽略市場(chǎng)發(fā)展關(guān)聯(lián)主體，激勵(lì)性工具與措施缺失。路徑4強(qiáng)調(diào)推動(dòng)數(shù)據(jù)市場(chǎng)有序運(yùn)行，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)為支撐加快建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)已成為我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的核心方向。綜合數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展需求視角，當(dāng)前我國(guó)在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑上仍存在忽略市場(chǎng)發(fā)展關(guān)聯(lián)主體、缺失激勵(lì)多主體能動(dòng)性措施的問(wèn)題。

數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展關(guān)涉復(fù)雜數(shù)據(jù)價(jià)值鏈，涉及多利益主體以及多主體引發(fā)的復(fù)雜數(shù)據(jù)市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)治理問(wèn)題，需相關(guān)主體共同參與產(chǎn)權(quán)治理。當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策中僅涉及政府與企業(yè)兩類主體，圍繞政府、企業(yè)以及政企合作發(fā)展數(shù)據(jù)市場(chǎng)、制定與實(shí)施數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策進(jìn)行了充分規(guī)定，而作為數(shù)據(jù)市場(chǎng)重要參與者的行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)、公民等均被“忽略”，相關(guān)法規(guī)條文中尚未從數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展路徑上考慮其他主體作用發(fā)揮，由此帶來(lái)了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的治理空洞。同時(shí)，路徑4中呈現(xiàn)缺失激勵(lì)性措施的問(wèn)題。在環(huán)境型工具中，缺失目標(biāo)規(guī)制與法規(guī)管制措施，頂層框架的方向引導(dǎo)不足，具體實(shí)施方案缺失，未有完備規(guī)制方案的數(shù)據(jù)市場(chǎng)潛藏產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，阻礙相關(guān)主體進(jìn)入；在供給型與需求型工具中，基礎(chǔ)設(shè)施、教育培訓(xùn)、公共服務(wù)、資金支持、外包與采購(gòu)、國(guó)際措施尚未引發(fā)關(guān)注，使得相關(guān)軟硬件、教育與人才、社會(huì)服務(wù)、資金等要素都無(wú)法運(yùn)用于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理，難以有效在市場(chǎng)發(fā)展這一需多主體參與的治理路徑上吸引關(guān)聯(lián)主體參與、激發(fā)社會(huì)能動(dòng)性，阻礙數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理效率提升。

5“工具-目標(biāo)-主體”組配下的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑頂層建議

5.1 調(diào)整整體數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)路徑布局，平衡各目標(biāo)治理需求

我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑已形成較明確的4條路徑，但各路徑間存在以“價(jià)值開(kāi)發(fā)”為重，對(duì)“環(huán)境架構(gòu)”“基礎(chǔ)支撐”“市場(chǎng)發(fā)展”關(guān)注不足的失衡現(xiàn)象。優(yōu)化數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)路徑布局，平衡目標(biāo)需求，對(duì)完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理體系意義重大。可從兩方面展開(kāi)。

(1)平衡整體路徑結(jié)構(gòu)，重視“數(shù)據(jù)安全”、“數(shù)據(jù)市場(chǎng)”目標(biāo)。一方面，在現(xiàn)有以“價(jià)值開(kāi)發(fā)”為主線路徑的布局下，繼續(xù)不斷細(xì)化與發(fā)展數(shù)據(jù)價(jià)值開(kāi)發(fā)政策工具與參與主體，出臺(tái)應(yīng)對(duì)新興數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的新方案，在信息技術(shù)、實(shí)踐需求的進(jìn)步導(dǎo)向下推進(jìn)數(shù)據(jù)有序開(kāi)放共享、安全利用服務(wù)、高效挖掘分析；另一方面，平衡對(duì)“基礎(chǔ)支撐”“市場(chǎng)發(fā)展”等路徑的關(guān)切，特別是重視實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值開(kāi)發(fā)的同時(shí)，完善基礎(chǔ)支撐與市場(chǎng)發(fā)展治理路徑，優(yōu)化我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全保障環(huán)境與治理空間，多路徑協(xié)同推進(jìn)完善我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理體系。

(2)以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理為核心目標(biāo)，協(xié)同優(yōu)化各路徑治理效力和精準(zhǔn)度?，F(xiàn)有治理路徑整體偏向路徑3中的數(shù)據(jù)價(jià)值目標(biāo)，但數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理涉及多利益關(guān)聯(lián)主體，在強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)價(jià)值的同時(shí)應(yīng)兼顧產(chǎn)權(quán)有效規(guī)制、各方利益平衡、整體環(huán)境優(yōu)化?；诖耍覈?guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑應(yīng)在綜合各路徑方案下，進(jìn)一步聚焦“環(huán)境架構(gòu)”，轉(zhuǎn)向以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理為核心目標(biāo)，基于國(guó)家政策與行業(yè)規(guī)則等制度指導(dǎo)應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的核心問(wèn)題，完善我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，強(qiáng)化政策目標(biāo)來(lái)匹配更多的政策工具，并集聚各參與主體來(lái)共同推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，從而支撐數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)其他路徑目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

5.2 路徑1：重視專門(mén)法規(guī)政策制定，建立持續(xù)智力支撐機(jī)制

我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“環(huán)境架構(gòu)”治理路徑中存在頂層設(shè)計(jì)針對(duì)性不足、架構(gòu)關(guān)切尚待提升的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。應(yīng)調(diào)整數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)路徑整體布局，重視數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)專門(mén)法規(guī)政策制定，并為頂層設(shè)計(jì)建立持續(xù)智力支撐方案?？蓮膬煞矫嬲归_(kāi)。

(1)關(guān)切數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)專門(mén)法規(guī)政策制定，不斷以規(guī)章、指南、意見(jiàn)、批示、政府工作文件等形式推進(jìn)頂層架構(gòu)完善?，F(xiàn)有相關(guān)法律政策散見(jiàn)于大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)市場(chǎng)、數(shù)字政府等關(guān)聯(lián)領(lǐng)域中。政府應(yīng)積極推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)專門(mén)立法，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理頂層規(guī)劃，綜合目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施、法規(guī)管制措施，圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)范疇、關(guān)鍵問(wèn)題、安全風(fēng)險(xiǎn)、治理方案予以全面管理；同時(shí)，由于法律政策存在一定滯后性，政府可同步采取治理規(guī)章、意見(jiàn)指南、批示與工作文件等多種方式，規(guī)制新興產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，支撐頂層設(shè)計(jì)完善。

(2)重視社會(huì)智力支撐，搭建與科研院所、數(shù)據(jù)企業(yè)等主體的有效溝通渠道，建立持續(xù)性智力支撐機(jī)制。政府應(yīng)進(jìn)一步深化與科研院所合作，不僅發(fā)布科研項(xiàng)目，也組建相應(yīng)專家智囊團(tuán)隊(duì)、政策評(píng)議團(tuán)隊(duì)，發(fā)布數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)專項(xiàng)科研計(jì)劃，邀請(qǐng)與聘用相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜页掷m(xù)建言獻(xiàn)策；擴(kuò)展數(shù)據(jù)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)主體的參與渠道，廣泛征集意見(jiàn)，并不斷反饋改進(jìn)，為我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)頂層架構(gòu)提供持續(xù)社會(huì)智力支撐。

5.3 路徑2：拓展多層次治理方式，匹配路徑目標(biāo)與參與主體

我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“基礎(chǔ)支撐”治理路徑中存在治理路徑單一，現(xiàn)有主體構(gòu)成與路徑目標(biāo)沖突的問(wèn)題。在保障數(shù)據(jù)安全的目標(biāo)指引下，路徑2治理中應(yīng)進(jìn)一步拓展多層次治理方式，在主體上突破政府與公民限制?？蓮膬煞矫嬲归_(kāi)。

(1)拓展多層次治理方式，綜合環(huán)境型、供給型、需求型等多種類政策工具。我國(guó)基礎(chǔ)支撐建設(shè)路徑需在保障數(shù)據(jù)安全目標(biāo)導(dǎo)向下，突破僅以政府主體發(fā)布政策規(guī)劃指導(dǎo)實(shí)踐的單一治理方式，在環(huán)境型工具中明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理目標(biāo)，在供給型工具中重視為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全保障提供基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、公共服務(wù)、專項(xiàng)資金支持，在需求型政策中重視采購(gòu)?fù)獍?、多方參與、試點(diǎn)建設(shè)和國(guó)際合作，以法規(guī)政策、資源供給、需求實(shí)踐各層次措施完善本路徑治理方式。

(2)因循數(shù)據(jù)安全保障目標(biāo)匹配多元參與主體，優(yōu)化自上而下治理模式。保障數(shù)據(jù)安全、提升社會(huì)意識(shí)關(guān)涉多元主體，我國(guó)應(yīng)納入與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全關(guān)涉的相關(guān)主體，不僅完善圍繞多元主體的政策制定，也重視厘定多元主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全保障上的職責(zé)，發(fā)揮其重要功能，優(yōu)化傳統(tǒng)“自上而下”的單一治理路徑。如以相關(guān)政策推動(dòng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)、科技及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在行業(yè)自律、產(chǎn)業(yè)規(guī)范上的重要功能，發(fā)揮科研院所在自身數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要功能，發(fā)揮公民的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督等重要功能，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)主體能動(dòng)性，共同支撐我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全治理。

5.4 路徑3：兼顧價(jià)值開(kāi)發(fā)及產(chǎn)權(quán)治理，擴(kuò)展多元主體功能空間

我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“價(jià)值開(kāi)發(fā)”治理路徑中存在過(guò)于集中數(shù)據(jù)價(jià)值而忽視數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障、多元主體功能空間發(fā)揮不足的問(wèn)題。在治理中應(yīng)進(jìn)一步兼顧數(shù)據(jù)價(jià)值開(kāi)發(fā)與產(chǎn)權(quán)治理雙重目標(biāo)，不斷拓展多元主體功能空間。

(1)平衡數(shù)據(jù)價(jià)值開(kāi)發(fā)整體目標(biāo)，在數(shù)據(jù)價(jià)值開(kāi)發(fā)的同時(shí)兼顧其他治理訴求。我國(guó)將數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的核心目標(biāo)，使得政策整體布局過(guò)于關(guān)切數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘，在如數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的全面治理、安全保障、環(huán)境優(yōu)化等方面關(guān)注不足，從而使得數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、主體的引導(dǎo)方向產(chǎn)生偏倚。我國(guó)亟待對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)價(jià)值開(kāi)放目標(biāo)予以優(yōu)化，細(xì)化對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則完善與應(yīng)用、數(shù)據(jù)主體權(quán)益保障與救濟(jì)、政府監(jiān)管職責(zé)發(fā)揮等平衡性、綜合性內(nèi)容的論述，強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)權(quán)規(guī)范下有序開(kāi)發(fā)與利用數(shù)據(jù)，進(jìn)一步平衡數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)與產(chǎn)權(quán)保護(hù)間的矛盾。

(2)拓展多元主體功能發(fā)揮空間，形成多元主體協(xié)同治理、共同參與模式。為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策中已充分兼容了企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)等多元主體，參與主體相對(duì)多元，但參與者在這一路徑中的功能發(fā)揮卻占比極低(在4種路徑中占比第3)。這一路徑需綜合考慮數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用全鏈條的利益相關(guān)者，進(jìn)一步納入其他相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)、公民主體；并進(jìn)一步拓展各主體功能發(fā)揮空間，一方面，在環(huán)境型工具中補(bǔ)充涉及多元主體的目標(biāo)規(guī)劃、發(fā)展意見(jiàn)、工作辦法，從而提升相關(guān)主體的參與高度；在供給型政策中，通過(guò)人力、技術(shù)、信息、資金等要素的供給，支撐相關(guān)主體發(fā)展，全面拓寬各主體在基礎(chǔ)設(shè)施、教育培訓(xùn)、技術(shù)信息、公共服務(wù)等措施上的治理參與渠道；在需求型政策中，關(guān)注相關(guān)產(chǎn)業(yè)和主體的扶持措施，積極向社會(huì)主體提供智力采購(gòu)、多方交流、試點(diǎn)建設(shè)等參與渠道，形成多元主體協(xié)同治理、共同參與的模式。

5.4 路徑4：納入數(shù)據(jù)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)主體，完善相關(guān)激勵(lì)性方案

我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“市場(chǎng)發(fā)展”治理路徑中存在忽略數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展關(guān)聯(lián)主體、缺失激勵(lì)多主體能動(dòng)性措施的問(wèn)題。數(shù)據(jù)市場(chǎng)是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的主要對(duì)象與治理效果的“檢驗(yàn)場(chǎng)”，數(shù)據(jù)市場(chǎng)的有序、健康發(fā)展是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的重要目標(biāo)。圍繞這一目標(biāo)，迫切需要全面納入數(shù)據(jù)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)主體，積極采用激勵(lì)性政策以發(fā)揮相關(guān)主體能動(dòng)性，共同推進(jìn)我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理?？蓮膬煞矫嬲归_(kāi)。

(1)厘定與納入數(shù)據(jù)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)主體，以市場(chǎng)發(fā)展中實(shí)際產(chǎn)權(quán)問(wèn)題為導(dǎo)向完善治理方案。厘定數(shù)據(jù)市場(chǎng)下的關(guān)聯(lián)主體，將數(shù)據(jù)生產(chǎn)、存儲(chǔ)、加工、使用供應(yīng)鏈上的所有利益相關(guān)者(包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織、科研院所及專業(yè)機(jī)構(gòu)、公民等)均納入數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理范疇，尤其關(guān)切大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、數(shù)據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)及公民等；同時(shí)，根據(jù)數(shù)據(jù)市場(chǎng)中產(chǎn)權(quán)治理的不同階段及實(shí)際需求，在環(huán)境型、供給型、需求型各層次工具中確立各主體在具體場(chǎng)景下的產(chǎn)權(quán)權(quán)利與治理功能，創(chuàng)新運(yùn)用如“數(shù)據(jù)集體產(chǎn)權(quán)”等制度平衡各數(shù)據(jù)主體權(quán)益，聯(lián)動(dòng)多元主體共同參與治理。

(2)注重完善針對(duì)關(guān)聯(lián)主體的激勵(lì)方案，激發(fā)各方共同規(guī)制數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的能動(dòng)性。一方面，重視發(fā)揮考評(píng)制度、評(píng)估體系、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等措施，對(duì)各主體予以分級(jí)分類管理，在國(guó)家加快數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理的整體戰(zhàn)略下細(xì)化配套激勵(lì)政策，細(xì)化與落實(shí)宏觀目標(biāo)；其次，進(jìn)一步發(fā)揮資金扶持與財(cái)政稅收優(yōu)惠功能，創(chuàng)新相關(guān)優(yōu)惠政策并擴(kuò)大適用范圍，也分撥專門(mén)資金與資助計(jì)劃以扶持重點(diǎn)企業(yè)、組織機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)相關(guān)主體參與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理，實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)。

6 結(jié)語(yǔ)

數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代關(guān)鍵的生產(chǎn)要素已成為全球共識(shí)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)成為我國(guó)核心戰(zhàn)略?；凇肮ぞ?目標(biāo)-主體”協(xié)同視角，我國(guó)在政策工具、政策目標(biāo)、參與主體組合下的4條核心數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑上，仍存在不足與進(jìn)步空間。本文針對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理現(xiàn)存問(wèn)題，提出4條核心路徑的全面發(fā)展建議，從頂層數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理路徑視角進(jìn)行了有益探討。需要明確的是，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策在根本上是要作用于我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)治理實(shí)踐、我國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，政策研究始終無(wú)法脫離實(shí)踐的驅(qū)動(dòng)與反思，如何結(jié)合我國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，全面探討數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)政策與實(shí)踐的動(dòng)態(tài)作用機(jī)制，不斷調(diào)整和優(yōu)化我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)未來(lái)治理路徑，將是本研究下一步的研究重點(diǎn)。