政策工具視角下農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策量化分析

黃恒濤 黃建新

福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院 福建福州 350002

黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人，但在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村人才外流、農(nóng)村空心化問(wèn)題嚴(yán)重，鄉(xiāng)村失去了往日的煙火氣息。而隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善和三農(nóng)政策扶持力度的加強(qiáng)，中國(guó)又出現(xiàn)了進(jìn)城務(wù)工與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)雙向流動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)象，“務(wù)工潮”后興起了“返鄉(xiāng)潮”“創(chuàng)業(yè)潮”。外出的務(wù)工經(jīng)歷于農(nóng)民工而言是一筆寶貴的財(cái)富，務(wù)工期間創(chuàng)業(yè)資本和創(chuàng)業(yè)資源的積累讓農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技能等方面都更具優(yōu)勢(shì)[1]，這些特有優(yōu)勢(shì)在提升創(chuàng)業(yè)績(jī)效方面發(fā)揮著巨大作用。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給農(nóng)村帶來(lái)了生機(jī)與活力，研究表明，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系構(gòu)建、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要主體[2]，尤其在農(nóng)村減貧方面更是立下不少功勞。但吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)需要國(guó)家政策激勵(lì)，回得來(lái)還能干得好同樣也需要政策支持，只有政府提供有效的政策供給，才能吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民增收[3]。為了給返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和氛圍，國(guó)務(wù)院和中央各部委陸續(xù)出臺(tái)了促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，政策主題豐富多樣，逐步構(gòu)建起農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策體系。

由于我國(guó)城鄉(xiāng)分化較為明顯，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以說(shuō)是發(fā)展中國(guó)家特別是中國(guó)的一種獨(dú)特現(xiàn)象。國(guó)外并沒(méi)有返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)這一概念，研究領(lǐng)域多集中于農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)又以農(nóng)村創(chuàng)業(yè)影響因素層面的研究居多。不同的創(chuàng)業(yè)情境和創(chuàng)業(yè)環(huán)境會(huì)對(duì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生不同的影響，Steffen Korsgaard[4]等學(xué)者通過(guò)對(duì)資源匱乏的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者會(huì)盡可能挖掘地區(qū)潛力，并在必要時(shí)利用相關(guān)的非本地資源為自己創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，通過(guò)地方性嵌入和非地方戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)的相互補(bǔ)充提升創(chuàng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。Sabine Müller[5]等學(xué)者也證實(shí)了地區(qū)資源稟賦的差異性對(duì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生的巨大影響。另外，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者個(gè)人的受教育水平、社會(huì)資本、創(chuàng)業(yè)技能以及政府所出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)政策等因素都會(huì)影響創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)以及創(chuàng)業(yè)績(jī)效[6]。國(guó)內(nèi)對(duì)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的研究頗為豐富，與國(guó)外研究的相似之處在于，國(guó)內(nèi)在研究農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿、行為、績(jī)效以及創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)的影響因素方面也占據(jù)了很大比重?？傮w而言，農(nóng)民工個(gè)體特征、家庭特征與創(chuàng)業(yè)地環(huán)境等因素[7]均會(huì)在不同程度上對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生影響，但融資渠道不暢、產(chǎn)業(yè)配套不完整、人力資本匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、政策環(huán)境差、創(chuàng)業(yè)素養(yǎng)不足[8]等多重風(fēng)險(xiǎn)阻礙了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，需要多管齊下破解創(chuàng)業(yè)困境，從而提升農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)績(jī)效。創(chuàng)業(yè)政策是影響農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿以及創(chuàng)業(yè)績(jī)效提升的重要因素，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策是否能夠真正服務(wù)目標(biāo)群體，達(dá)成政策目標(biāo)，是衡量政策有效性的關(guān)鍵。關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本分析的成果在2015年的政府工作報(bào)告中提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”后呈井噴式增長(zhǎng)。從創(chuàng)業(yè)政策目標(biāo)群體看，主要包括大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[9]、海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[10]、科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[11]及其他主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，這些針對(duì)不同目標(biāo)群體的創(chuàng)業(yè)政策不斷融入我國(guó)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”的政策體系中。從政策文本的研究方法看，主要包括政策計(jì)量分析、內(nèi)容分析法、效詞分析法等[12]。政策文本分析方法已經(jīng)廣泛應(yīng)用于公共管理及相關(guān)領(lǐng)域，研究?jī)?nèi)容進(jìn)一步深化，從簡(jiǎn)單的描述性分析轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚬苑治觯瑥慕Y(jié)構(gòu)化特征分析轉(zhuǎn)變?yōu)榉墙Y(jié)構(gòu)化特征分析[13]。遺憾的是，雖然學(xué)者已經(jīng)對(duì)創(chuàng)業(yè)政策文本開(kāi)展了廣泛研究，但研究的政策目標(biāo)群體卻鮮少涉及返鄉(xiāng)農(nóng)民工，目前僅有陳文等[14]對(duì)2006—2018年國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布的與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策的演進(jìn)特征進(jìn)行分析，并將返鄉(xiāng)農(nóng)民工政策發(fā)展劃分為持續(xù)探索期、系統(tǒng)集成期、間斷調(diào)試期和深度融合期4個(gè)階段。

綜上，國(guó)內(nèi)外關(guān)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的研究成果較為豐富，但目前的研究仍然缺乏對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本的針對(duì)性研究，角度較為單一，無(wú)法從更深層次揭示現(xiàn)今農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系規(guī)律及其存在的問(wèn)題。本文從政策工具視角對(duì)國(guó)務(wù)院及各部委在2006—2021年發(fā)布的與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)度較高的政策文本進(jìn)行分析，建立三維分析框架，從中找出現(xiàn)今政策的不足之處，從而為優(yōu)化農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策提供有效建議。

一、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策分析框架

政策工具（也稱(chēng)政府工具）是當(dāng)代公共管理的一個(gè)重要理論與實(shí)踐領(lǐng)域，它關(guān)注工具的特性、分類(lèi)、選擇和應(yīng)用及其績(jī)效等方面的問(wèn)題[15]。政策工具的選擇對(duì)政府而言至關(guān)重要，政策工具的正確選擇是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證，亦可增加政策制定的科學(xué)性，改善政策執(zhí)行過(guò)程與效果[16]?；谝陨险J(rèn)識(shí)，本文從基本政策工具、創(chuàng)業(yè)過(guò)程和政策力度三個(gè)維度開(kāi)展農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策分析，構(gòu)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的分析框架，探討創(chuàng)業(yè)政策存在的問(wèn)題和不足。

(一)X維度：基本政策工具維度

基于Rothwell和Zegveld政策工具的研究，本文將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型政策工具三大類(lèi)[17]，作為政策分析的X維度。供給型政策工具提供政策推力，需求型政策工具提供政策拉力，環(huán)境型政策工具則對(duì)政策目標(biāo)群體產(chǎn)生間接影響。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具的作用機(jī)制如圖1所示。

圖 1 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具作用機(jī)制

供給型政策工具是指政府通過(guò)為政策目標(biāo)群體提供創(chuàng)業(yè)所需的人才、信息、資金等要素直接推動(dòng)目標(biāo)群體創(chuàng)業(yè)。按照創(chuàng)業(yè)所需要素和資源進(jìn)行劃分，供給型政策工具可進(jìn)一步細(xì)分為創(chuàng)業(yè)資金投入、創(chuàng)業(yè)人才培育、創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)業(yè)信息支持以及創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)。

需求型政策工具是指政府為應(yīng)對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)外部環(huán)境的不穩(wěn)定性，減少返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)阻力，通過(guò)貿(mào)易管制和政府采購(gòu)等措施降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)難度，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)注入活力。需求型政策工具可劃分為政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)壁壘、服務(wù)外包和對(duì)外開(kāi)放。

環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為政府通過(guò)影響農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的外在環(huán)境因素如法律法規(guī)、創(chuàng)業(yè)氛圍等來(lái)間接促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供良好的氛圍環(huán)境。環(huán)境型政策工具可劃分為法律法規(guī)、稅收優(yōu)惠、金融政策、策略性措施、營(yíng)造創(chuàng)業(yè)氛圍幾方面。

(二)Y維度：創(chuàng)業(yè)過(guò)程維度

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)在不同的創(chuàng)業(yè)階段需求有所差異，因此制定創(chuàng)業(yè)政策也需要滿(mǎn)足農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)各階段的需求，讓政策更具有針對(duì)性。企業(yè)發(fā)展具有一定的生命周期。企業(yè)生命周期理論形成于1989年美國(guó)學(xué)者Ichak Adizes出版的《企業(yè)生命周期》[18]一書(shū)，他認(rèn)為企業(yè)發(fā)展也遵循從出生、發(fā)展到滅亡的生長(zhǎng)過(guò)程，并把企業(yè)發(fā)展劃分為十個(gè)階段，揭示了企業(yè)發(fā)展的周期性規(guī)律。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳佳貴[19]較早對(duì)企業(yè)生命周期開(kāi)展研究，提出企業(yè)發(fā)展的六階段發(fā)展模型，李業(yè)[20]則在此基礎(chǔ)上將企業(yè)生命周期進(jìn)一步劃分為孕育期、出生期、成長(zhǎng)期、成熟期和衰退期，企業(yè)發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)不同特征，需要根據(jù)企業(yè)發(fā)展的階段性需求提供有效政策和解決方案。本文借鑒企業(yè)生命周期理論，將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過(guò)程劃分為創(chuàng)業(yè)種子期、創(chuàng)業(yè)起步期和創(chuàng)業(yè)發(fā)展期三個(gè)階段，作為政策分析的Y維度。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的不同階段需求不同，本文則借鑒張鋼[21]等學(xué)者對(duì)不同生命周期階段創(chuàng)業(yè)政策關(guān)鍵要素的研究界定不同創(chuàng)業(yè)活動(dòng)階段的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策傾向。創(chuàng)業(yè)過(guò)程的階段特征與政策關(guān)鍵要素如表1所示。

表 1 創(chuàng)業(yè)過(guò)程階段特征與政策關(guān)鍵要素

創(chuàng)業(yè)種子期主要包括創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的識(shí)別和評(píng)估，農(nóng)民工需要通過(guò)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)豐富創(chuàng)業(yè)技能和知識(shí)以提高自身人力資本。因此，這一階段政府的創(chuàng)業(yè)政策傾向于營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)提高創(chuàng)業(yè)者個(gè)人素質(zhì)和水平，并提供創(chuàng)業(yè)的財(cái)政和稅收等優(yōu)惠政策支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這些政策都是創(chuàng)業(yè)種子期激勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、激發(fā)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)所推行的。

創(chuàng)業(yè)起步期是創(chuàng)業(yè)的早期階段，這一階段創(chuàng)業(yè)者需要進(jìn)入創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)創(chuàng)辦企業(yè)，因此涉及到行政審批等業(yè)務(wù)活動(dòng)，另外，創(chuàng)業(yè)起步期需要大量創(chuàng)業(yè)資金，創(chuàng)業(yè)負(fù)擔(dān)較大。因此，為了讓返鄉(xiāng)農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)中爭(zhēng)取主動(dòng)，政府會(huì)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，讓更多返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)入創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)，同時(shí)加強(qiáng)資金支持以及降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，讓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工成功渡過(guò)起步期的艱難困境，增加創(chuàng)業(yè)成功的幾率，為創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)績(jī)效做鋪墊。

在經(jīng)歷了創(chuàng)業(yè)起步期之后，創(chuàng)業(yè)者在市場(chǎng)中逐步站穩(wěn)腳跟，逐步開(kāi)拓市場(chǎng)，因此對(duì)市場(chǎng)環(huán)境提出了更高要求。這一階段在保障創(chuàng)業(yè)資金充裕的情況下政府仍需要加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給，并不斷完善市場(chǎng)規(guī)則，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工創(chuàng)設(shè)一個(gè)公平良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，政策輸出在很大程度上決定著創(chuàng)業(yè)者能否在創(chuàng)業(yè)道路上長(zhǎng)期生存。

(三)Z維度：政策力度維度

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的推行力度會(huì)影響政策執(zhí)行效果，因此還需要考慮政策力度對(duì)政策的影響，即政策分析的Z維度。政策力度受政策發(fā)文機(jī)構(gòu)和發(fā)文種類(lèi)的影響，同時(shí)，部門(mén)單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文也會(huì)影響政策力度。一般而言，領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別越高，政策力度越大；部門(mén)聯(lián)合發(fā)文比單個(gè)部門(mén)發(fā)文影響力大。本文借鑒彭紀(jì)生[22]等學(xué)者對(duì)政策效力層次的量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度進(jìn)行量化，再結(jié)合本文政策文本實(shí)際情況，量化標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

表 2 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策量化標(biāo)準(zhǔn)

(四)三維分析框架構(gòu)建

基于X維度的基本政策工具、Y維度的創(chuàng)業(yè)過(guò)程和Z維度的政策力度三個(gè)維度，本文構(gòu)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的三維分析框架，框架如圖2所示。

圖 2 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架

二、政策文本選擇和編碼

(一)政策文本選擇

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)現(xiàn)象在20世紀(jì)90年代就已出現(xiàn)，但返鄉(xiāng)規(guī)模較小，因此國(guó)家并未從中央層面出臺(tái)支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策措施，而較早的支持政策出現(xiàn)在2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中，文件對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意義給予了充分肯定。因此本文選取2006—2021年中央層面出臺(tái)的與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策相關(guān)的政策文本作為樣本進(jìn)行研究，政策文本選擇遵循三個(gè)原則：第一，公開(kāi)性，即政策文本已經(jīng)對(duì)外公布可供查詢(xún)閱讀；第二，權(quán)威性，即政策文本由國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳及中央各部委發(fā)布，具有政策強(qiáng)制力；第三，相關(guān)性，政策文本需對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生直接或間接影響，相關(guān)政策包括農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、“眾創(chuàng)”政策等。

本研究以國(guó)務(wù)院、人力資源社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等官方網(wǎng)站公布的政策文本作為研究對(duì)象，運(yùn)用“農(nóng)民工”“農(nóng)民”“返鄉(xiāng)”“創(chuàng)業(yè)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，經(jīng)過(guò)篩選最后得到包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》等在內(nèi)的29份與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)的所有政策文本，按照出臺(tái)年份的先后順序依次進(jìn)行編號(hào)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本如表3所示。

表 3 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本

續(xù)表 3

(二)政策文本內(nèi)容編碼

由于政策文本內(nèi)容豐富，因此本文采用“政策文本編號(hào)—政策文本內(nèi)容分析單元序號(hào)”對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，篩選政策文本中與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有直接或者間接相關(guān)的政策條文編碼，最終形成農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具的編碼表格。本文以《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障等部門(mén)關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》為例，政策編碼表格如表4所示。

表 4 政策編碼表（例）

續(xù)表 4

三、基于三維分析框架的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本分析

(一)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的X維度分析

結(jié)合前文的政策編碼方法以及政策工具分類(lèi)辦法，政策工具分布整理如表5所示。

表 5 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具分布表

1. 供給型和環(huán)境型政策工具使用過(guò)溢

在政策工具使用上，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具使用分別占比53.3%和42.7%，是中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策領(lǐng)域使用的主要政策工具。其中，供給型政策工具中使用較多的是人才培育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，分別占供給型政策工具總數(shù)的24.7%、24.0%和33.9%。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，人才是關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。中央出臺(tái)政策加大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工培訓(xùn)力度，有利于提升農(nóng)民工綜合素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)技能。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)供給也會(huì)對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生重大影響，這些公共物品和服務(wù)的有效供給都是創(chuàng)業(yè)過(guò)程中不可缺少的要素。在環(huán)境型政策工具中，使用較多的是金融政策和策略性措施，分別占環(huán)境型政策工具的29.9%和27.8%，這說(shuō)明政府比較重視農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)融資，并對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提出諸多策略性措施，破除農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)路上的障礙。

但不難發(fā)現(xiàn)，供給型和環(huán)境型政策工具使用占比過(guò)大，且政策工具類(lèi)型分布不均。供給型政策工具中公共服務(wù)使用比例大，而對(duì)于創(chuàng)業(yè)信息支持政策工具的使用卻極為缺乏。創(chuàng)業(yè)本身就是一場(chǎng)信息戰(zhàn)，誰(shuí)能掌握市場(chǎng)和技術(shù)信息，誰(shuí)就能在創(chuàng)業(yè)中贏得主動(dòng)。特別是對(duì)于農(nóng)民工群體，回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)急需獲取市場(chǎng)數(shù)據(jù)、資料和必要的技術(shù)以準(zhǔn)確定位方向和采取行動(dòng)，缺乏了政府的信息支持對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工而言可能會(huì)失去創(chuàng)業(yè)的方向和動(dòng)力。另外，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還需要營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加大宣傳力度，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)榜樣的示范作用，同時(shí)為初創(chuàng)的小微企業(yè)提供更多減稅降費(fèi)措施，減輕農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)負(fù)擔(dān)。

2. 需求型政策工具缺失嚴(yán)重

從表5中可以看出需求型政策工具缺失問(wèn)題較為突出，使用比重僅占所有政策工具的4.0%，其中經(jīng)營(yíng)壁壘占55.6%，政府采購(gòu)和對(duì)外開(kāi)放各占22.2%，政策中沒(méi)有出現(xiàn)服務(wù)外包的政策工具。需求型政策能通過(guò)政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)壁壘和服務(wù)外包等手段減少市場(chǎng)的不穩(wěn)定性[23]。政府采購(gòu)和服務(wù)外包是政府對(duì)創(chuàng)業(yè)者的一種特殊激勵(lì)和支持政策，政府通過(guò)采購(gòu)和服務(wù)外包的方式與創(chuàng)業(yè)者進(jìn)行合作，逐步讓創(chuàng)業(yè)者開(kāi)拓市場(chǎng)。對(duì)于初創(chuàng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)和服務(wù)外包有利于小微企業(yè)積累資本發(fā)展壯大，這兩項(xiàng)政策工具都不容忽視。此外，在全球化浪潮下，政府也需要加強(qiáng)國(guó)際合作，鼓勵(lì)小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者承接國(guó)際業(yè)務(wù)，拓寬創(chuàng)業(yè)渠道和創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)。最后，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工起點(diǎn)較低，在創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)中處于相對(duì)劣勢(shì)地位，需要政府降低創(chuàng)業(yè)門(mén)檻，但顯然這類(lèi)政策在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中依舊匱乏。

(二)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的Y維度分析

由于某些政策同時(shí)適用于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的幾個(gè)階段，因此同一政策可能會(huì)出現(xiàn)在不同階段，本文運(yùn)用數(shù)字代表不同的創(chuàng)業(yè)階段?！?”代表創(chuàng)業(yè)種子期，“2”代表創(chuàng)業(yè)起步期，“3”代表創(chuàng)業(yè)發(fā)展期，數(shù)字組合則代表政策適用于不同階段，如“1+2”表示政策適用于創(chuàng)業(yè)種子期和起步期。Y維度所使用的政策工具如表6所示。

表 6 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策Y維度政策工具分布表

續(xù)表 6

首先，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中各階段政策工具使用比例失衡，難以滿(mǎn)足不同階段返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求。從創(chuàng)業(yè)過(guò)程各階段政策工具使用占比來(lái)看：針對(duì)創(chuàng)業(yè)種子期以及同時(shí)覆蓋三個(gè)階段的政策占比最高，分別占33.9%和30.4%；單獨(dú)針對(duì)創(chuàng)業(yè)發(fā)展期的政策最少，僅占2.2%；單獨(dú)針對(duì)創(chuàng)業(yè)起步期和適用于起步期和發(fā)展期的政策次之，分別占比9.3%和15.4%。這表明農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中對(duì)創(chuàng)業(yè)種子期以及創(chuàng)業(yè)全過(guò)程的政策服務(wù)重視度較高，而單獨(dú)針對(duì)創(chuàng)業(yè)起步期和發(fā)展期的政策較為稀缺。創(chuàng)業(yè)的起步期和發(fā)展期是創(chuàng)業(yè)者從初步踏入創(chuàng)業(yè)道路到逐步發(fā)展成熟的過(guò)程，這兩個(gè)階段需要充足的資金、健全的基礎(chǔ)設(shè)施和完善的公共服務(wù)等，雖然有的政策覆蓋了創(chuàng)業(yè)的三個(gè)階段，但針對(duì)性不強(qiáng)，力度較小，需要針對(duì)創(chuàng)業(yè)各階段制定有效政策，發(fā)揮政策的推動(dòng)作用。

其次，從政策工具在創(chuàng)業(yè)各階段占比來(lái)看，在創(chuàng)業(yè)種子期，政府注重營(yíng)造創(chuàng)業(yè)氛圍吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并且提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)人才，有利于為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供源源不斷的人才支撐。在創(chuàng)業(yè)起步期，政府傾向于使用稅收優(yōu)惠政策為創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工減輕稅負(fù)，創(chuàng)業(yè)的前兩個(gè)階段政府則通過(guò)提供創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)和金融服務(wù)幫助農(nóng)民工更好地進(jìn)入創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)和進(jìn)行創(chuàng)業(yè)融資。在創(chuàng)業(yè)發(fā)展期，政策工具使用較少且皆為環(huán)境型政策工具，政府還需要加強(qiáng)這一階段的政策支持。而在創(chuàng)業(yè)的起步期與發(fā)展期，政府也是傾向于使用法律法規(guī)和金融政策等環(huán)境型政策工具規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及提供融資渠道。最后，政府在返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的整個(gè)過(guò)程中提供了許多創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的政策支持，也提出了許多策略性措施保障政策目標(biāo)的實(shí)施。

(三)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的Z維度分析

根據(jù)表7和圖3可知，中央層面農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度從縱向上看波動(dòng)較大，其中在2006—2014年出臺(tái)的政策數(shù)量較少，政策力度較小，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還未引起足夠的重視。轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在2015年，隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的提出，涉及農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策達(dá)到了發(fā)布的高峰，中央層面共發(fā)布了9項(xiàng)與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)的扶持政策，政策力度大，其中國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了5項(xiàng)相關(guān)的政策意見(jiàn)。2016—2021年，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策發(fā)文數(shù)量有所回落，政策力度雖沒(méi)有2015年大，但較為平穩(wěn)。其中2020年發(fā)布政策5項(xiàng)，這與2020年突發(fā)的新冠肺炎疫情密切相關(guān)，受疫情影響，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工受阻，中央鼓勵(lì)農(nóng)民工就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)，既可以緩解城市就業(yè)壓力，也有利于引導(dǎo)農(nóng)民工留在家鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)。

圖 3 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度得分時(shí)間分布

表 7 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度得分統(tǒng)計(jì)表

總體而言，中央層面支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策力度波動(dòng)起伏較大，沒(méi)有持續(xù)發(fā)力出臺(tái)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策，政策供給穩(wěn)定性有待提高。但相對(duì)而言政府對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重視程度有所提高，這可能與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施后對(duì)農(nóng)村的關(guān)注度提高有關(guān)聯(lián)，也能看出政府對(duì)推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺和人民生活富裕的決心和毅力。

四、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

本文基于政策工具視角構(gòu)建了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的基本政策工具、創(chuàng)業(yè)過(guò)程與政策力度三維分析框架，研究顯示我國(guó)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的三個(gè)維度層面在不同程度上都存在一定的問(wèn)題，可以得出以下結(jié)論：第一，在政策工具維度層面，供給型和環(huán)境型政策工具使用過(guò)溢而需求型政策工具缺失嚴(yán)重，政策工具組合仍需進(jìn)一步優(yōu)化；第二，在創(chuàng)業(yè)過(guò)程維度層面，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中各階段政策工具使用比例失衡，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求；第三，在政策力度維度層面，雖然返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度從縱向上看有所加強(qiáng)，但政策力度波動(dòng)起伏大，缺乏穩(wěn)定性。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系仍需進(jìn)一步完善，進(jìn)而更好地服務(wù)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工群體。

(二)政策建議

1. 綜合運(yùn)用多種政策工具，最大化發(fā)揮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策效應(yīng)

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與鄉(xiāng)村振興兩者之間能夠相互促進(jìn)、共同發(fā)展[24]，鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與環(huán)境支撐，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶回的人才、資金、信息和技術(shù)等關(guān)鍵要素又為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。充分發(fā)揮農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)效能必須依靠政策推動(dòng)，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策效應(yīng)發(fā)揮則需要對(duì)政策工具進(jìn)一步優(yōu)化組合。目前我國(guó)出臺(tái)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中，政策工具的使用仍然處于一種使用過(guò)溢和明顯缺失并存的狀態(tài)。幾乎所有的政策都使用了供給型和環(huán)境型政策工具，但與此同時(shí)，需求型政策工具卻鮮有涉及，因此需要進(jìn)一步優(yōu)化政策工具組合，最大程度發(fā)揮政策對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的促進(jìn)作用。在政策制定上應(yīng)適當(dāng)增加需求型政策工具如服務(wù)外包、政府采購(gòu)和對(duì)外開(kāi)放等政策工具類(lèi)型的使用頻次，給予初創(chuàng)的小微企業(yè)更多發(fā)展機(jī)會(huì)，讓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工參與到政府外包的公共服務(wù)供給和公共物品采購(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，還可以鼓勵(lì)有一定資本和技術(shù)的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工參與國(guó)際合作，開(kāi)拓海外市場(chǎng)，讓農(nóng)村的特色工藝品等產(chǎn)品走出國(guó)門(mén)。另外，還需要加強(qiáng)環(huán)境型政策工具中信息支持等政策工具的使用，建立創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工提供覆蓋面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)。

2. 提高政策制定的針對(duì)性，滿(mǎn)足不同階段返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求

創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)的不同階段需求不同，針對(duì)性的政策更容易發(fā)揮政策的引導(dǎo)和支持作用。目前針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策中創(chuàng)業(yè)起步期和發(fā)展期的針對(duì)性政策較少，且政策工具較為單一，以環(huán)境型政策工具為主。在創(chuàng)業(yè)起步期，政府的信息支持和激勵(lì)引導(dǎo)非常重要，需要針對(duì)這一階段出臺(tái)與之相對(duì)應(yīng)的創(chuàng)業(yè)信息支持政策和稅收減免等有利于初創(chuàng)的小微企業(yè)站穩(wěn)腳跟的創(chuàng)業(yè)政策。在創(chuàng)業(yè)發(fā)展期對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等保障性的設(shè)施服務(wù)需求量大，政府要制定政策搭建好返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的公共平臺(tái)、技術(shù)平臺(tái)和區(qū)域平臺(tái)，逐步完善農(nóng)村地區(qū)交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施。另外，不同行業(yè)的創(chuàng)業(yè)需求也有所差異，因此各部委可以根據(jù)所管轄的行業(yè)或領(lǐng)域制定農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，如制定農(nóng)村電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)扶持政策。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，改變農(nóng)村傳統(tǒng)單一固定的發(fā)展模式，因此，政府推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，必須注重返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的階段性與行業(yè)的異質(zhì)性特征，根據(jù)不同的創(chuàng)業(yè)階段和不同的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域制定針對(duì)性創(chuàng)業(yè)政策，政策資源向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，政策落實(shí)就更有保障。

3. 加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，保障返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策供給穩(wěn)定性

穩(wěn)定的政策供給是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一大保障，我國(guó)在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)上已經(jīng)出臺(tái)了許多相關(guān)的支持政策，但政策力度存在很大的波動(dòng)，政策出臺(tái)呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，尤其是2015年前后出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象,在此之后政策出臺(tái)數(shù)量迅速下滑，政策數(shù)量的減少可能會(huì)導(dǎo)致政策內(nèi)容老舊，無(wú)法適應(yīng)新環(huán)境[25]。因此，在接下來(lái)的政策制定中，需要在前期政策的基礎(chǔ)上結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃綱要以及2035遠(yuǎn)景目標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步完善農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)，時(shí)刻關(guān)注返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求，建立動(dòng)態(tài)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策支持體系，提供制度支持和政策保障，在支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)上要持續(xù)發(fā)力，保障穩(wěn)定的政策供給。同時(shí)，加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作，形成系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的政策，適當(dāng)提高政策頒布力度，從更高層次上推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的制定和施行。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工有其獨(dú)特性，是我國(guó)在全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化背景下的一個(gè)特殊群體。必須充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，不斷優(yōu)化農(nóng)村創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，給他們提供足夠的創(chuàng)業(yè)支持，將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系更好融入我國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供源源不斷的動(dòng)力支撐。