土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式比較與應(yīng)用策略

秦 濤 吳靜黎 梁振英

一、引 言

隨著中國農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式出現(xiàn)分化，農(nóng)戶的金融需求也呈現(xiàn)多層次、多樣化發(fā)展趨勢。為盤活農(nóng)村土地資本，增加農(nóng)村資金供給，2008年中國人民銀行和銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，選取中部六省和東北三省有條件的市、縣進行試點，由此開始了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐探索。2017 年中央一號文件提出要大力推動土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的實施。2018 年通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》明確提出，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承包地的土地經(jīng)營權(quán)可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。2019年的中央一號文件強調(diào)要深化農(nóng)村土地制度改革，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資。2020年的中央一號文件再次指出，土地經(jīng)營權(quán)可依法合規(guī)抵押融資，激活農(nóng)村土地的金融屬性。當(dāng)前我國已有30個省(直轄市、自治區(qū))進行了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點。以上文件內(nèi)容充分表明，我國將借助土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)”分置逐步推進土地制度和農(nóng)村金融的聯(lián)動改革，以有效抵押物和農(nóng)戶信用建設(shè)為支點撬動農(nóng)村金融市場，從而為緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的短缺探索突破口。

從本質(zhì)上看，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是指在所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，賦予土地經(jīng)營權(quán)以抵押屬性，土地所有者以此為抵押物向金融機構(gòu)申請貸款以激活土地財產(chǎn)屬性的活動。(1)王楊、孫蕊：《鄉(xiāng)村振興視域下土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保法律制度研究》，《中國土地科學(xué)》2021年第10期。目前中國農(nóng)村面臨的土地細(xì)碎化問題導(dǎo)致處置農(nóng)村土地存在困難。不僅如此，農(nóng)戶也常常因為缺乏抵押物擔(dān)保而面臨信貸排斥。(2)林建偉、劉偉平：《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐異化與制度回歸——來自福建省試點情況的分析》，《東南學(xué)術(shù)》2015年第1期。土地經(jīng)營權(quán)價值低、貸款額度小，會導(dǎo)致在土地價值認(rèn)定及履行貸款合同時出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟問題，這就大大降低了銀行提供貸款的積極性。(3)汪險生、郭忠興：《承包型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐探索——基于對寧夏平羅縣與同心縣的比較分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第6期。因此，不能將普通性質(zhì)的不動產(chǎn)抵押貸款操作模式簡單套用到農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款上。為順利開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，就必須在運作模式上進行合理構(gòu)思與選擇。陸文聰?shù)妊芯苛宿r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的必要性與可行性，提出了農(nóng)地抵押貸款試點需要相關(guān)配套條件。(4)陸文聰、余新平：《農(nóng)村土地還權(quán)賦能的必要性及可行性》，《改革》2014年第3期。黃惠春等基于湖北天門和江蘇新沂的比較分析發(fā)現(xiàn)，在一定法律制度下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性很大程度上取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、土地流轉(zhuǎn)市場等經(jīng)濟條件。(5)黃惠春、曹青、曲福田：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性及其約束條件分析——以湖北與江蘇的試點為例》，《中國土地科學(xué)》2014年第6期。房啟明等分析了西北三地的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式，提出抵押貸款制度的選擇應(yīng)首先考慮適用性。(6)房啟明、羅劍朝、曹瓅：《農(nóng)地抵押融資試驗?zāi)Ｊ奖容^與適用條件》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第3期。張龍耀等通過考察湖北武漢和山東棗莊試點的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式認(rèn)為，兩地的模式可作為參考范例供其他試點地參考，但抵押貸款的商業(yè)價值能否延續(xù)還有待研究。(7)張龍耀、王夢珺、劉俊杰：《農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資改革分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2015年第2期。王巖和萬舉通過對寧夏同心縣調(diào)研，分析土地流轉(zhuǎn)合作社這類自組織作用發(fā)揮的邊界，認(rèn)為農(nóng)戶與合作社締結(jié)反擔(dān)保合約是農(nóng)戶獲得貸款的前提。(8)王巖、萬舉：《自組織合約治理視閾下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押機理研究——基于寧夏同心縣的調(diào)研》，《農(nóng)林經(jīng)濟管理學(xué)報》2021年第3期。

已有文獻多側(cè)重于對局部個案的描述性分析和成效評價，但各種模式分別有哪些適用條件、不同地區(qū)適合實施何種貸款模式，相關(guān)文獻研究并不充分，以至于對各地實踐探索過程中的普遍經(jīng)驗及模式選擇尚未形成清晰的提煉以供各地參考。因此，比較不同土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的適用條件，有助于把握土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式設(shè)計及選擇。基于此，本文選取目前國內(nèi)具有代表性的武進模式、平羅模式、同心模式和江津模式為研究對象，研究這四種土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運行模式和操作流程，總結(jié)不同模式的適用條件和應(yīng)用策略，希冀為國內(nèi)其他地區(qū)選擇應(yīng)用適合本地區(qū)特點的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式提供有益參考，推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款健康發(fā)展。

二、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運行模式與操作流程

從2005年起，國內(nèi)各地區(qū)陸續(xù)開始實施土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，各試點地區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟特征水平創(chuàng)新出了不同的運行模式(見表1)。

表1 我國土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要運行模式

(一)具體操作流程

從以上模式的特點和實踐情況看，土地經(jīng)營權(quán)直接抵押(包括村委會推薦下直接抵押和政府審批下直接抵押)是最基礎(chǔ)、最直接的一種模式；存地證直接抵押引入土地信用合作社具有一定創(chuàng)新性；合作社反擔(dān)保作為農(nóng)民自發(fā)的探索結(jié)果；擔(dān)保公司反擔(dān)保是目前最現(xiàn)代化的一種模式。為保證研究結(jié)論的普適性和全面性，本文主要討論這四種具有代表性的模式，并從每種模式選取一個代表性的試點地區(qū)進行研究和比較分析。

1.武進模式——土地經(jīng)營權(quán)直接抵押

江蘇常州武進區(qū)是開展土地經(jīng)營權(quán)直接抵押模式的典型代表。農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押直接向金融機構(gòu)申請貸款，農(nóng)戶與金融機構(gòu)之間不僅存在借貸關(guān)系還存在抵押關(guān)系。該模式的具體流程(見圖1)是：農(nóng)工辦對農(nóng)戶擁有的土地經(jīng)營權(quán)進行認(rèn)證，頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證書；農(nóng)戶向村委會提出抵押貸款申請，村委會簽署意見蓋章并出具流轉(zhuǎn)合同；鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站對土地經(jīng)營權(quán)價值進行評估；借款農(nóng)戶向銀行提出貸款申請；鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站審核完畢轉(zhuǎn)交區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室，由其辦理抵押登記；銀行審查相關(guān)資料，雙方簽訂抵押貸款合同，銀行放款；待借款農(nóng)戶還清全部貸款利息，經(jīng)辦行出具注銷登記的書面通知，由原登記部門注銷登記手續(xù)。

圖1 武進模式：土地經(jīng)營權(quán)直接抵押運行流程圖

2.平羅模式——存地證直接抵押

寧夏平羅模式也是直接抵押模式的一種。平羅模式規(guī)定土地信用合作社的存地證可用作抵押物到金融機構(gòu)貸款，以存地費作為未來收益的保障，即用存地證代替土地經(jīng)營權(quán)進行直接抵押。該運行模式緩解了平羅縣農(nóng)戶借款過程中缺乏有效抵押標(biāo)的物的問題。

圖2所示平羅模式的流程由以下幾部分組成：農(nóng)戶將土地存進土地信用合作社，取得存地證；農(nóng)戶向村委會提出貸款申請，征得村集體同意后向金融機構(gòu)提交存地證、村委會貸款意見函等材料；金融機構(gòu)委托平羅縣農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革服務(wù)中心(以下簡稱“農(nóng)改中心”)下的產(chǎn)權(quán)價值評估機構(gòu)對農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)價值進行評估并出具報告；金融機構(gòu)到農(nóng)改中心下的抵押登記服務(wù)機構(gòu)辦理抵押登記，由抵押登記服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一保管農(nóng)戶的抵押物，同時對土地經(jīng)營權(quán)進行變更登記，向金融機構(gòu)發(fā)放他項權(quán)利證書，作為其擁有抵押年限內(nèi)土地經(jīng)營權(quán)的憑證；金融機構(gòu)完成各項審核后確定貸款額度，發(fā)放貸款；農(nóng)戶按時償還貸款后辦理抵押注銷手續(xù)取回存地證。

圖2 平羅模式：存地證直接抵押運行流程圖

3.同心模式——合作社反擔(dān)保

寧夏同心縣是國內(nèi)率先進行土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保抵押融資實踐的地區(qū)之一，是合作社反擔(dān)保式的典型代表，該模式核心在于中介機構(gòu)，即同心縣各級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)合作社(以下簡稱“合作社”)。同心模式抵押貸款的實施規(guī)程主要包括六個環(huán)節(jié)(詳見圖3)。以行政村為單位成立合作社；農(nóng)戶憑土地經(jīng)營權(quán)入股合作社；簽署協(xié)議書，若貸款到期，社員未能償還貸款，合作社有權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的土地經(jīng)營權(quán)；貸款申請人與另外兩名社員自愿組成三人聯(lián)保小組，并承諾相互承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險；社員憑借抵押和擔(dān)保手續(xù)向農(nóng)村信用社提出貸款，同時合作社及聯(lián)保小組成員需要向信用社簽訂承諾書，承諾愿意承擔(dān)連帶還款責(zé)任；經(jīng)農(nóng)村信用社審核后，雙方辦理貸款手續(xù)并發(fā)放貸款。

圖3 同心模式：合作社反擔(dān)保運作流程圖

4.江津模式——擔(dān)保公司反擔(dān)保

重慶江津區(qū)采用擔(dān)保公司反擔(dān)保模式，擔(dān)保公司作為抵押權(quán)人和擔(dān)保人，而農(nóng)戶提供土地經(jīng)營權(quán)、地上附屬物收益權(quán)和處置權(quán)作為反擔(dān)保物。在江津模式下，金融機構(gòu)面對的是擔(dān)保公司的擔(dān)保而非農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)。

江津模式具體流程(見圖4)是：借款農(nóng)戶首先征得土地發(fā)包方(村委會)和土地租出方(農(nóng)民)同意并開具書面同意書；借款農(nóng)戶憑借款同意書、土地流轉(zhuǎn)合同等到區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門辦理抵押登記；農(nóng)戶向民間組織——花椒協(xié)會(9)花椒協(xié)會是江津區(qū)政府為發(fā)展壯大當(dāng)?shù)氐幕ń樊a(chǎn)業(yè)于2003年成立的。會員由花椒生產(chǎn)戶、加工企業(yè)、經(jīng)銷商等單位組成，一般申請入會的生產(chǎn)戶的經(jīng)營面積要達100畝以上。協(xié)會的主要作用在于搭建起會員與擔(dān)保公司間的橋梁，為會員提供技術(shù)支持、市場信息、幫助會員貸款等。協(xié)會只負(fù)責(zé)推薦名單，并不承擔(dān)連帶責(zé)任。提出貸款申請，協(xié)會依據(jù)借款農(nóng)戶在以往生意中的信譽情況決定是否推薦給擔(dān)保公司；借款農(nóng)戶向農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司申請借款擔(dān)保；農(nóng)戶向金融機構(gòu)申請貸款；經(jīng)金融機構(gòu)審核后雙方辦理貸款手續(xù)，并發(fā)放貸款。

圖4 江津模式：擔(dān)保公司反擔(dān)保運作流程圖

(二)模式比較

通過分析四種模式的操作流程不難發(fā)現(xiàn)，作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r截然不同的四個試點地區(qū)，其在貸款模式、發(fā)起方式、借款對象、參與主體、貸款條件和風(fēng)險管控機制方面存在明顯差異，如表2所示。

表2 四種土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的比較

1.貸款模式。武進模式和平羅模式均屬于直接型抵押貸款模式，通過土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資，農(nóng)戶直接向金融機構(gòu)申請貸款，但平羅模式通過存地證代替土地經(jīng)營權(quán)證書作為抵押。同心模式和江津模式則屬于間接型抵押貸款模式，抵押和貸款二者分離，貸款風(fēng)險從金融機構(gòu)轉(zhuǎn)嫁到第三方，即團體信用擔(dān)保和專業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保。

2.發(fā)起方式。武進模式、平羅模式和江津模式都是在中央和地方政策指引下推行的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，是以政府命令來牽頭實施的“自上而下”的制度革新，但江津模式是同時結(jié)合民間力量成立花椒協(xié)會共同發(fā)起。同心模式則屬于“自下而上”的模式，即由“草根階層”信用社和農(nóng)戶自發(fā)探索。

3.借款對象。平羅模式和同心模式主要借款對象為小農(nóng)戶。平羅模式中土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要對象是以水稻種植為主的種植戶，而同心模式大多服務(wù)于玉米種植和牛羊養(yǎng)殖戶。武進模式和江津模式則以農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體為主要借款對象。

4.參與主體。四種模式涉及的參與主體有借款農(nóng)戶、金融機構(gòu)和政府部門。四者區(qū)別主要在于是否有政府職能部門和貸款抵押物的價值評估單位參與其中。四種模式均存在各自特色的參與主體，如土地信用社、流轉(zhuǎn)合作社、特殊民間組織等。

5.貸款條件。由于武進模式和平羅模式中金融機構(gòu)需承擔(dān)貸款風(fēng)險，因此整體貸款利率偏高。武進模式中貸款期限小于有效承包或流轉(zhuǎn)經(jīng)營年限，貸款數(shù)額小于或等于其土地經(jīng)營權(quán)評估價值的70%；平羅模式中貸款年限大多在1年以內(nèi)，最長控制在2年，所貸金額規(guī)定與武進模式相同；同心模式的貸款期限須控制在提供反擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)剩余年限范圍內(nèi)，且貸款金額最高為土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定價值的80%；江津模式的貸款期限一般為1～2年，貸款金額限定在其土地經(jīng)營權(quán)價值的50%以內(nèi)。

6.風(fēng)險管控機制。武進模式和平羅模式的不良貸款由金融機構(gòu)直接負(fù)責(zé)處置，同時兩種模式都引入了政府風(fēng)險補償機制分擔(dān)部分風(fēng)險。平羅縣還通過設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險預(yù)警信號、創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)交易平臺、制訂土地價值指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)來最大限度降低貸款違約風(fēng)險。同心模式和江津模式風(fēng)險承擔(dān)者主要為第三方擔(dān)保機構(gòu)。同心模式的信貸風(fēng)險被嚴(yán)格控制在合作社內(nèi)部，風(fēng)險發(fā)生后的抵押物由合作社或聯(lián)保小組處置。江津模式的信貸風(fēng)險被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，花椒協(xié)會也起到過濾信譽不良會員的作用。

三、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式適用條件與應(yīng)用策略

(一)適用條件

不同土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式存在差異主要是受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會、自然等條件的影響。(10)惠獻波：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款:收入效應(yīng)及模式差異》，《中國流通經(jīng)濟》2019年第1期。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度建設(shè)并不只是單純的金融創(chuàng)新，完善的貸款模式的構(gòu)建需要具備一定的基礎(chǔ)條件。

1.地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平

試點地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平會影響農(nóng)戶收入及其對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的需求。李標(biāo)等研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，土地經(jīng)營權(quán)的價值較高，有利于降低直接抵押的處置成本和風(fēng)險。(11)李標(biāo)、王黎、孫煜程：《金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款研究》，《理論探討》2020年第5期。而經(jīng)濟發(fā)展水平也將通過地方政府財力對政府自主性和行為選擇產(chǎn)生間接影響。(12)李偉：《財力自主性、地方政府支出偏好及其行為選擇》，《現(xiàn)代財經(jīng)》2014年第9期。武進區(qū)在全國農(nóng)村經(jīng)濟綜合實力排名位列前茅；作為“中國西部最具投資潛力100個縣”之一的平羅縣經(jīng)濟水平相對較高；同心縣屬于國家貧困縣，農(nóng)業(yè)人口比重大、人均收入處于中等及中等偏下水平；江津區(qū)居于重慶“一小時經(jīng)濟圈”內(nèi)，人均GDP位于全市前列。四個地區(qū)的人均GDP情況見表3。同時數(shù)據(jù)顯示，武進、平羅、同心、江津開展土地抵押融資試驗的當(dāng)年地方財政收入占地方GDP的比重分別為8.06%、12.00%、2.46%、1.13%。從試點來看，武進僅確權(quán)頒證費用就達億元，是寧夏同心縣和重慶江津區(qū)無法承擔(dān)的。地方財政實力弱，擔(dān)負(fù)不起確權(quán)頒證、組建土地市場的費用，更無法直接由政府進行信貸風(fēng)險兜底，一定程度上限制了同心及類似地區(qū)的模式選擇。

表3 2014年四個試點地區(qū)人均GDP水平 單位：萬/人

2.土地資源豐富程度

因土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款額度與土地評估價值相關(guān)聯(lián)，(13)劉璘琳：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款定價建模與因素解析——基于土地經(jīng)營權(quán)及開發(fā)項目價值的隨機波動》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2018年第1期。豐富的耕地資源是開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的前提，而土地的評估價值又取決于土地的經(jīng)營收益，一般與土地面積、土地質(zhì)量、土地用途等有關(guān)。(14)張曉平、崔燕娟、周日泉：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下承包經(jīng)營權(quán)價值評估研究》，《價格理論與實踐》2017年第7期。四地耕地資源情況如表4所示。綜合來看，在四個試點地區(qū)中平羅縣的耕地資源最為豐富，武進區(qū)、江津區(qū)次之。

表4 2014年四個試點地區(qū)耕地資源情況

3.農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模

汪險生和郭忠興研究發(fā)現(xiàn)，與零散化、細(xì)碎化的農(nóng)地相比，規(guī)?；霓r(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押縮小了搜尋、審批、決策和監(jiān)控的范圍，從而降低了抵押貸款的信息費用和交易成本。(15)汪險生、郭忠興：《基于DEA方法的農(nóng)地非農(nóng)化效率研究》，《自然資源學(xué)報》2014年第6期。相較于農(nóng)業(yè)大戶，普通小農(nóng)戶的貸款難度較高、貸款風(fēng)險大，需采用“間接型”的反擔(dān)保模式作為過渡，或者借助土地信用合作社這個中間組織來連接農(nóng)戶和金融機構(gòu)。因此，同心模式和平羅模式適用于以普通小農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地區(qū)，目前兩地的借款對象也多以小農(nóng)戶為主。而江津模式是以政府主導(dǎo)，民間力量作為輔助，貸款多向龍頭企業(yè)和種植大戶傾斜，對普通小農(nóng)戶的貸款比例較小，因此該模式適用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模大的地區(qū)。武進模式的借款對象也以專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)此類規(guī)模主體為主。

4.農(nóng)村金融市場成熟度

金融機構(gòu)是抵押貸款過程的重要主體。農(nóng)村金融市場成熟度限制著土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的規(guī)模以及風(fēng)險承受能力，因此農(nóng)村金融市場成熟度不同的地區(qū)適用于不同的抵押貸款模式。平羅模式和武進模式作為直接型抵押貸款模式，適用于當(dāng)?shù)卦O(shè)有全國性商業(yè)金融機構(gòu)，且其風(fēng)險管控能力強的地區(qū)，該模式對農(nóng)村金融成熟度要求較高。同心模式借助土地流轉(zhuǎn)合作社作為第三方擔(dān)保機構(gòu)，金融機構(gòu)無需承擔(dān)過大的違約風(fēng)險，因此，該模式對農(nóng)村金融市場成熟度要求較低。江津模式設(shè)立了風(fēng)險兜底的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，對當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C構(gòu)要求可適當(dāng)放低。

表5 四種土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式適用條件比較

(二)應(yīng)用策略

由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達程度、土地資源豐富度、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平等存在差異，因此不存在統(tǒng)一適用于全國各地區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式。結(jié)合上述分析，本文建議各地區(qū)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，綜合考量適用條件并實施相應(yīng)策略：

1.結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟水平選擇貸款模式

考慮到不同土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的運行成本存在差異，不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)應(yīng)選擇不同的模式。經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)可優(yōu)先選擇直接抵押的武進模式和平羅模式以及擔(dān)保公司參與的江津模式。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)建議參考同心模式，通過組建合作社分散和管控風(fēng)險。

2.將土地資源豐富度作為評判標(biāo)準(zhǔn)

土地資源的豐富程度直接決定了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款活動的開展。人均耕地面積較大，耕地資源相對較為豐富，具備土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和市場條件的地區(qū)，可采用平羅模式。人均耕地面積大但土地質(zhì)量不高，土地用途受限的地區(qū)，可借鑒同心模式。相反，耕地資源相對貧瘠，人均耕地面積較小的地區(qū)，則可選擇武進模式和江津模式。

3.根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模判斷

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模與抵押貸款風(fēng)險有著密切關(guān)系。若當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已具備規(guī)?；瘶?biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營主體實力雄厚，適合選擇武進模式和江津模式。此類貸款模式以專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模主體為主。若當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍以小戶為主，則平羅模式和同心模式此類有中間組織連接的貸款模式則是更優(yōu)的選擇。

4.考慮農(nóng)村金融市場的發(fā)達程度

在現(xiàn)有的農(nóng)村法律和產(chǎn)權(quán)制度體系下，農(nóng)村金融市場不夠成熟、風(fēng)險管控能力較弱的地區(qū)，鼓勵采用間接型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為過渡形式，如同心模式和江津模式。農(nóng)村金融市場已比較完善，當(dāng)?shù)卦O(shè)有全國性商業(yè)金融機構(gòu)的地區(qū)，可以嘗試武進模式和平羅模式。

四、主要結(jié)論與政策建議

綜上研究發(fā)現(xiàn)：作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r截然不同的四個試點地區(qū)，在貸款模式、發(fā)起方式、借款對象、參與主體、貸款條件和風(fēng)險管控機制方面存在明顯差異。完善的貸款模式需要具備一定的基礎(chǔ)條件，包括地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源豐富程度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模和農(nóng)村金融市場成熟度，因此，建議各地區(qū)應(yīng)結(jié)合實際情況，因地制宜選擇貸款模式。

當(dāng)前，我國大部分地區(qū)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款仍然面臨諸多困難，如缺乏農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)模糊、抵押登記和價值評估困難、抵押物處置難，以及金融機構(gòu)貸款意愿低等，因此建議各地區(qū)在貸款模式的選擇和應(yīng)用過程中應(yīng)重點考慮以下幾個方面的內(nèi)容。

第一，培育區(qū)域農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。判斷一個地區(qū)能否試行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，首要條件是該地區(qū)是否擁有特色鮮明且發(fā)展?jié)摿薮蟮霓r(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。四種土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式均依托當(dāng)?shù)氐奶厣鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)及其上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)而設(shè)計。特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)能夠保證擁有持續(xù)性、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)金融需求，保證土地經(jīng)營權(quán)抵押的市場潛力，這也是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款取得良好效果的關(guān)鍵。

第二，明晰土地權(quán)屬關(guān)系。完備土地產(chǎn)權(quán)制度是保證土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施的基礎(chǔ)，具體來說就是要落實土地的“確權(quán)頒證”“還權(quán)賦能”和“三權(quán)分離”。只有將這三項產(chǎn)權(quán)制度予以明晰，經(jīng)營主體對實現(xiàn)和運用這些權(quán)利所獲得經(jīng)濟收益才能有穩(wěn)定預(yù)期。

第三，建立和完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記和評估體系。設(shè)立專門的流轉(zhuǎn)登記部門和構(gòu)建權(quán)威的土地評估體系是確定土地經(jīng)營權(quán)價值的必要環(huán)節(jié)。金融機構(gòu)更愿意接受有明確記錄且通過權(quán)威評估的土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物。在現(xiàn)行評估制度中，應(yīng)將農(nóng)地租金支付方式、農(nóng)地附著物價值和預(yù)期純收益納入評估范圍內(nèi)。

第四，建立完善區(qū)域性土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。完善的流轉(zhuǎn)市場可以加快土地的流轉(zhuǎn)速度，消除金融機構(gòu)對抵押物處置難的擔(dān)憂，有利于信息的收集與擴散，并達到價格發(fā)現(xiàn)、降低風(fēng)險的作用，全面盤活農(nóng)村土地市場。

第五，發(fā)揮地方政府的增信作用。農(nóng)村金融市場一直是我國金融市場的短板，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與金融機構(gòu)之間的信息不對稱問題較為突出，加之農(nóng)業(yè)收益具有較大的不確定性，金融機構(gòu)出于對借款人還款能力的考量，在發(fā)放貸款時通常持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此建議在“政府引導(dǎo)、市場運作”的整體框架下，充分發(fā)揮地方政府的增信作用。