我國重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位的厘清、反思和調(diào)整

黃輝 陳子涵

摘 要：重點生態(tài)功能區(qū)補償是以土地受限農(nóng)戶為補償對象的行政補償，結合規(guī)范及實踐分析，補償原則現(xiàn)行定位為相當補償原則。然而，在補償原則定位不準確的情況下，在實際實施中相當補償原則面臨諸多問題，其表現(xiàn)為：從補償目標上看，相當補償原則強調(diào)“形式公平”，偏離了全面補償受限農(nóng)戶的目標，沒有覆蓋農(nóng)戶實際的生產(chǎn)損失。從補償范圍上看，相當補償?shù)姆秶屯恋卦鲋凳找嫦嗟钟|，無法涵蓋土地增值收益損失。從補償功能上看，相當補償原則制約限權功能的實現(xiàn)，難以有效回應風險預防的任務要求。相比之下，完全補償原則契合“實質(zhì)公平”補償目標，補償范圍包含土地增值收益，并能充分發(fā)揮行政補償?shù)南迿嗉耙?guī)制功能，符合重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)膽欢ㄎ?。為扭轉補償困境，應當制定《重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償條例》，將重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位調(diào)整為完全補償原則。

關鍵詞：重點生態(tài)功能區(qū);補償原則;風險預防;行政補償

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2022）02-0078-11

建構我國重點生態(tài)功能區(qū)依賴土地管制政策，區(qū)域農(nóng)戶因此承受經(jīng)濟利益損失，為實現(xiàn)利益衡平，由國家進行補償十分必要。目前，重點生態(tài)功能區(qū)運用“國家財政轉移支付”補償模式，支付規(guī)模不斷增加，但是在補償原則定位不準確的情況下，在實際實施中補償面臨諸多問題?；诖耍斜匾迩逯攸c生態(tài)功能區(qū)補償原則的現(xiàn)行定位、反思現(xiàn)行原則適用存在的問題及原因，進而針對性調(diào)整原則定位。只有正確定位補償原則，才能有效指引重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)膶嵤?，將公正補償真正落實到區(qū)域農(nóng)戶，以獲得他們的配合和支持，助力預防環(huán)境風險，實現(xiàn)國家整體生態(tài)安全。

一、定位厘清：重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位實為相當補償原則

（一）行政補償：重點生態(tài)功能區(qū)補償行為屬性

要厘清重點生態(tài)功能區(qū)補償原則的定位，前提應明辨重點生態(tài)功能區(qū)補償行為屬性。根據(jù)《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》（下文簡稱“條例”）規(guī)定，重點生態(tài)功能區(qū)補償是以轉移支付為表現(xiàn)形式的生態(tài)保護補償①。目前，學界對其法律屬性尚有爭議，存在行政補償說和區(qū)域發(fā)展權說兩種觀點。行政補償說認為從規(guī)范法視角出發(fā)，行政補償理論系回應重點生態(tài)功能區(qū)保護者基于限制開發(fā)行為形成生態(tài)補償請求權的直接法理依據(jù)[1]。反對觀點則認為，重點生態(tài)功能區(qū)補償實質(zhì)是對受管制相對人喪失區(qū)域發(fā)展權的代償，而非以恢復財產(chǎn)權限制為起點的行政補償[2]。比較之下，區(qū)域發(fā)展權說值得商榷。作為綜合性權利集束，區(qū)域發(fā)展權在物質(zhì)層面包含農(nóng)戶利用土地等環(huán)境資源獲得經(jīng)濟利益的權利，換言之，重點生態(tài)功能區(qū)行政管制在制約區(qū)域發(fā)展權的同時必然形成財產(chǎn)權限制，二者并非對立關系，不能以此排斥行政補償?shù)倪m用。結合重點生態(tài)功能區(qū)的形成目的、管制方式及后果，筆者傾向于重點生態(tài)功能區(qū)補償屬性是由管制征收形成的行政補償。管制征收脫胎于行政征收，指國家為實現(xiàn)公共利益，實施合法行政管制措施并致使行政相對人的私有財產(chǎn)權遭受特別犧牲，應給予行政補償[3]。當前，我國立法未明確規(guī)定管制征收，例如，《退耕還林條例》規(guī)定的“退耕還林”及相應資金補助和管制征收具有同質(zhì)性，為管制征收適用行政補償提供合法性依據(jù)。首先，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，重點生態(tài)功能區(qū)設立目標為修復及保護環(huán)境、增強生態(tài)服務功能，并兼顧改善民生，系典型的服務于公共利益，符合管制征收的目的要求。其次，重點生態(tài)功能區(qū)管制方式體現(xiàn)為兩方面：一是限制或禁止改變農(nóng)戶土地用途，即采取限制或禁止區(qū)域內(nèi)土地轉為農(nóng)業(yè)或建設用途措施。二是限制或禁止農(nóng)戶利用土地資源，如限制陡坡種植、實施退耕還林、退牧還草等。上述措施并未轉移農(nóng)戶對土地的占有、使用和收益等法律權屬，不構成征收，但變相給農(nóng)戶的土地權能施加“公用負擔”，使得他們無法實現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的土地權能支配，符合管制征收的行為模式[4]。最后，重點生態(tài)功能區(qū)管制導致農(nóng)戶產(chǎn)生“特別犧牲”。特別犧牲強調(diào)作為原因行為的行政管制超出一般限制，造成損失由特定相對人單獨承擔顯然不公且無期待可能性[5]。上述行政管制僅針對重點生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)戶群體，不構成社會義務，同時，超過半數(shù)的重點生態(tài)功能區(qū)與相對貧困縣區(qū)行政規(guī)劃重合，采取環(huán)保措施本應考慮農(nóng)戶的承受能力，無定期且過限行政管制的介入使他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和土地發(fā)展獨自承受重大經(jīng)濟損失，明顯違背社會公眾對土地財產(chǎn)權限制及公平正義的一般理解，缺乏期待可能性，構成特別犧牲。因此，行政補償?shù)倪m用才符合法利益衡平的精神。

綜上，重點生態(tài)功能區(qū)補償以管制征收為前置行為，屬性為行政補償。結合中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法（下文簡稱《辦法》）規(guī)定，中央政府為實際的補償主體，一般財政轉移支付為支持重點生態(tài)功能區(qū)補償最直接的資金來源。

（二）相當補償：重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位

重點生態(tài)功能區(qū)補償行為屬性為行政補償，那么補償原則定位應符合行政補償原則。行政補償原則指基于不同補償額度指導補償實施的準則，來源于憲法和其他法律規(guī)范。各國立法實踐中，行政補償原則的稱呼百花齊放，存在“完全”“相當”“正當”“公平”及“合理”補償?shù)仍瓌t表述，代入語境以及適用中的理解，名稱迥異的補償原則在學理上可以分為“完全補償”和“相當補償”兩大陣營。行政補償以財產(chǎn)權保障理論為主要依據(jù)，而財產(chǎn)權保障又分為存續(xù)保障和價值保障，兩種補償原則分別對應不同的保障需求。私有財產(chǎn)權設立目的在于保護財產(chǎn)的存續(xù)，所以存續(xù)保障優(yōu)先于價值保障[6]，相當補償原則正是貫徹存續(xù)保障優(yōu)先需求，基于財產(chǎn)權本身具有的公共義務限制和國家財政壓力，著重保護私有財產(chǎn)權的實體價值，強調(diào)國家僅應對財產(chǎn)限制導致的實際存續(xù)損失進行不等額補償，該補償原則主要為法國所采用。完全補償原則更進一步，兼顧財產(chǎn)價值保障，強調(diào)對價值的完全恢復，國家應依市場價值對相對人因財產(chǎn)限制導致的現(xiàn)有及未來可預見損失進行充分補償，故包含財產(chǎn)被征收時現(xiàn)存及將來可預見利益，德國和日本的行政補償主要采用該原則[7]。

目光轉向域內(nèi)，我國現(xiàn)行憲法尚未確立統(tǒng)一的行政補償原則，但“給予補償”參見《野生動物保護法》第十九條規(guī)定：“因保護本法規(guī)定保護的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的，由當?shù)厝嗣裾o予補償?！薄肮窖a償”參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償?！薄跋鄳a償”參見《戒嚴法》第十七條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴解除后應當及時歸還;因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關規(guī)定給予相應補償。”等原則表述已現(xiàn)于各部門法律規(guī)范中，其中“公平補償”因包含被征收物的直接損失和未來可得利益損失，符合完全補償原則的內(nèi)涵參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規(guī)定：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償;（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償?！?，而“給予補償”“相應補償”一般僅補償直接損失，解釋上符合相當補償原則定位[8]。為探究重點生態(tài)功能區(qū)補償原則現(xiàn)行定位為哪種原則，我們應回歸相關規(guī)范及實踐分析。在規(guī)范層面，根據(jù)《條例》（征求意見稿）規(guī)定，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償被定義為“適當補償”，“適當”具有“恰當、合適”之義，單從語義解釋適用完全補償或相當補償都不違和。進一步分析，現(xiàn)行補償資金來源于財政部下?lián)艿霓D移支付專項資金，根據(jù)《辦法》第二條規(guī)定，轉移支付以“公平公正”為資金分配原則，即現(xiàn)行補償原則?！肮焦币缘胤綐藴虱h(huán)保財政收支缺口為衡量資金分配的核心指標，把生態(tài)保護區(qū)域面積、財產(chǎn)權受限影響和補償對象貧困情況等作為參考因素，以此制定公式對各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）重點生態(tài)功能區(qū)實施轉移支付。通過公式計算，農(nóng)戶可以依土地受限面積及程度獲得重點補助、禁止開發(fā)補助和引導性補助三種補助費用。但是，《辦法》規(guī)定轉移支付資金要分別服務于生態(tài)保護和改善民生兩個方向，且未明確分配比例，各省（直轄市、自治區(qū)）在資金處理上有較大自由裁量權，將民生資金統(tǒng)籌下?lián)芙o下級財政單位，并細化投入教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等方面公共服務中，導致真正分配給農(nóng)戶的補償資金較為有限，很可能無法彌補其實際損失，這點在實證研究中得到印證。在實踐層面，目前關于重點生態(tài)功能區(qū)人均補償數(shù)額及農(nóng)戶因受限導致?lián)p失數(shù)額的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失。但是有學者以陜西省內(nèi)的重點生態(tài)功能區(qū)為研究對象，在不考慮生態(tài)保護投入成本情況下，通過市場比較法測算，發(fā)現(xiàn)轉移支付補償無法彌補區(qū)域內(nèi)受限土地權人的經(jīng)濟損失，且具有一定差距[9]。這種現(xiàn)象并非個例，已有研究表明，全國重點生態(tài)功能區(qū)人均補償金額均無法企及區(qū)域人均收入、城市及農(nóng)村的最低生活保障標準，且存在較大空缺[10]。因此可以認為，現(xiàn)行補償原則實際定位為相當補償原則。

綜上，重點生態(tài)功能區(qū)補償行為是管制征收導出的行政補償，以中央一般財政轉移支付為載體。結合《辦法》及實踐，重點生態(tài)功能區(qū)的現(xiàn)行補償原則定位為相當補償。

二、定位反思：相當補償原則適用困境及形成機理

相當補償原則因應現(xiàn)代行政補償發(fā)展趨勢，兼顧國家財政情況，理論上應為指導重點生態(tài)功能區(qū)補償實施的最佳選擇。但面對現(xiàn)實，在相當補償原則定位下，重點生態(tài)功能區(qū)補償距離實現(xiàn)生態(tài)保護和有效補償良性循環(huán)的應然功能定位仍有較大差距。對此，我們需要準確界定相當補償原則面臨的適用困境，并反思困境的成因。

（一）相當補償原則適用困境

1.相當補償無法覆蓋受限農(nóng)戶的實際生產(chǎn)損失

現(xiàn)行補償無法覆蓋農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際損失，具體表現(xiàn)為人均補償金額嚴重不足。重點生態(tài)功能區(qū)大部分縣域本身產(chǎn)業(yè)基礎差，經(jīng)濟發(fā)展對傳統(tǒng)農(nóng)林業(yè)和畜牧業(yè)的依賴度較強，產(chǎn)業(yè)鏈短，以提供價格波動較小的初級農(nóng)產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)轉型壓力大。而重點生態(tài)功能區(qū)對土地利用的限制必然對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成沖擊，但有限補償難以彌補農(nóng)戶因土地利用受限導致的直接農(nóng)業(yè)損失。以重點生態(tài)功能區(qū)退耕還林補償為例，目前政策規(guī)定退耕還林的補償標準為：一般退耕地補償1600元/畝（分4年發(fā)放），種植國家級公益林生態(tài)效益補償僅16元/畝參見國家林業(yè)和草原局對《關于延長國家重要生態(tài)功能區(qū)退耕還林補助期限和提高補償標準的提案》復文（2021年第2471號（資源環(huán)境類273號））。。該補償金額明顯低于正常土地征收的補償費及地上附著物、青苗等損失補償。同時，補償金也未考慮物價上漲因素，部分重點生態(tài)功能區(qū)補償標準連續(xù)三年未調(diào)整，保持在較低水平[11]。由此可見，過低的補償金額以及不斷上升的生活成本使得損失救濟難以實現(xiàn)。

2.相當補償未考慮農(nóng)戶土地增值收益損失

現(xiàn)行補償未涵蓋管制征收土地后農(nóng)戶的土地增值收益損失。土地增值收益為面向未來的收益，指因土地用途轉變或提高土地經(jīng)營集約度帶來的土地價值上漲，也稱土地發(fā)展權[12]。行政管制將區(qū)域土地限于生態(tài)用途，已有補助卻未包含此種限制損失，也就是說，受管制土地的增值收益幾乎由政府無償取得，造成了重點生態(tài)功能區(qū)行政補償?shù)拿黠@不公，容易激發(fā)社會矛盾。在部分重點生態(tài)功能區(qū)補償調(diào)研中，甚至出現(xiàn)了超過90%的受訪農(nóng)戶不認可政府以生產(chǎn)成本為標準發(fā)放補助情況[13]。對此，現(xiàn)行中央轉移支付作出回應，以其他形式進行間接補償，如將轉移支付資金投入生態(tài)建設，利用生態(tài)資源優(yōu)勢來降低居民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提升農(nóng)業(yè)收入;進行生態(tài)移民，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會。但是上述間接補償方式投入多，周期長，見效慢，對于農(nóng)戶關心的“失去”土地后未來數(shù)十年內(nèi)的發(fā)展需求問題仍然缺乏正面應對。

3.相當補償沒有回應風險預防的需要

烏爾里?！へ惪颂岢霈F(xiàn)代化進程使得個人自擔的偶然性風險轉為應由公共選擇規(guī)制的必然性危機[14]。例如，全球變暖、核泄漏以及禽流感等。風險預防原則因此誕生，強調(diào)為應對危機，政府可以在風險與損害因果關系不明情況下決策于未知，實施干預措施參見《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第十五條規(guī)定：“為了保護環(huán)境，各國應根據(jù)它們的能力廣泛采取預防性措施。凡有可能造成嚴重的或不可挽回的損害的地方，不能把缺乏充分的科學肯定性作為推遲采取防止環(huán)境退化的費用低廉的措施的理由。”。重點生態(tài)功能區(qū)所處區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，環(huán)境承載能力低，以行政干預方式保護生態(tài)利于提升環(huán)境風險防御水平，實現(xiàn)環(huán)境安全，落實風險預防原則。精準的預防措施僅針對和環(huán)境風險存在可能性因果鏈條的特定區(qū)域，即便區(qū)域內(nèi)特定農(nóng)地用途受限無助于實現(xiàn)環(huán)境安全，不確定的環(huán)境風險已成確定且不可逆的特別犧牲降臨在受影響的區(qū)域農(nóng)戶上。而現(xiàn)行補償卻只將地方政府的財政支出放在保障首位，忽視農(nóng)戶因分擔風險產(chǎn)生的損失，反映現(xiàn)行補償偏向生態(tài)保護效益實現(xiàn)而未回應風險預防之需要。

（二）相當補償原則適用困境之形成機理

1.相當補償原則偏離應然補償目標

從表面上看，農(nóng)戶的生產(chǎn)損失未能得到全面補償?shù)脑蛟谟诳v向轉移支付資金投入不足。事實上，截止2021年，重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金已達881.8億元，投入資金規(guī)模并不小，同時中西部地區(qū)和東北地區(qū)獲得資金占比超過60%數(shù)據(jù)來源于財政部的《2021年中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付分配情況表》[EB/OL]（2021-07-26） [2021-11-17].http：//yss.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202107/t20210726_3740383.htm.，基本體現(xiàn)對相對貧困地區(qū)的傾斜補償，不能簡單把損失無法彌補歸咎于投入不夠。我們認為，問題成因在于相當補償原則偏離了應然補償目標。由于重點生態(tài)功能區(qū)行政管制的最終落腳點為限制區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的自然資源財產(chǎn)權屬，那么作為配置補償資金的轉移支付要實現(xiàn)分配公平，補償邏輯應然以農(nóng)戶實際損失為標準，補償主體中央政府將轉移支付資金分由地方政府中轉，最終再分配至因土地用途受制而遭受特別犧牲的微觀主體上，所以全面救濟農(nóng)戶損失是重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)淖罱K目標[15]。但是，界定為相當補償?shù)默F(xiàn)行補償原則以各省財政的收支平衡為尺度，轉移支付資金偏向彌補因生態(tài)保護支出導致的地方財政凈值差距，著重增強政府公共服務的供給能力。雖然轉移支付在分配比例上也實現(xiàn)對貧困地區(qū)的多補，但在受償主體限定于地方政府情況下，區(qū)域農(nóng)戶為代表的生態(tài)保護者真正得到的補償金額并非取決于自身實際損失，而是根據(jù)中央和地政府通過分配公式計算的最終定額補償金，即“分多少，補多少”取代“補多少，分多少”。這種模式下，本應承擔損失救濟職能的區(qū)域補償淪為簡單彌補財政缺口的支出工具，沒有根據(jù)農(nóng)戶實際損失數(shù)額作出針對性補償，無法彌補實然損失也就不足為奇了。

此外，習近平總書記指出“中央財政用于國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償資金不夠精準，有些被省里截留分配了，有些撥付到縣里被挪作其他用途了”[16]。補償目標偏離下，受償?shù)牡胤秸哂醒a償資金使用的決定權，傾向利用效率最大化，導致支付混同，進一步限縮并不寬裕的補償資金池。具體而言，一方面支付混同體現(xiàn)在補償范圍混同，部分地區(qū)將轉移支付資金補償范圍擴大至重點生態(tài)功能區(qū)外的其他縣域，如《江西省重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》就將省級其他生態(tài)功能重要區(qū)域納入轉移支付支持范圍參見《江西省重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》第二條規(guī)定：“轉移支付支持范圍包括：……4.國家及我省確定的其他生態(tài)功能重要區(qū)域?！?，不當擴大的補償范圍會稀釋分配的資金總額，影響重點生態(tài)功能區(qū)域補償?shù)穆鋵?。另一方面，支付混同體現(xiàn)在資金投入項目的混同：地方政府在資金處分上隨意性大，缺乏計劃，經(jīng)常將補償資金借用投入“見效快”的特定公共服務項目，以期獲得下一年中央財政更多的轉移支付，甚至本因由單一環(huán)境要素生態(tài)補償負擔的環(huán)保財政支出也被納入轉移支付對象，這具有重復補償之嫌。支付混同的存在加劇了補償資金的短缺，后果是農(nóng)戶收到的實際補償數(shù)額杯水車薪，不足以彌補其實際損失。

總之，行政管制將重點生態(tài)功能區(qū)受限土地經(jīng)濟損失全盤施加于區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶，相當補償卻因目標偏離而無法彌補他們的應得利益損失，轉移支付看似已然實現(xiàn)宏觀區(qū)域的“形式公平”，實則以微觀主體無法得到公正補償為慘重代價。

2.相當補償和土地增值收益的不適配

要剖析相當補償與土地增值收益關系，需要回答將土地增值收益納入重點生態(tài)功能區(qū)補償正當性及相當補償?shù)姆秶葍蓚€問題。在一般情況下，土地增值收益指因土地從農(nóng)業(yè)轉為建設用途帶來的土地價格上漲。代表性觀點認為，這種收益具有典型的社會投資屬性，受發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應政策及城市化速度等四個因素綜合決定，非個人投入所能創(chuàng)造，應當歸社會共享[17]。同時，部分城郊農(nóng)戶因獲得土地增值收益補償而暴富成為“土地食利階級”等新聞不斷引起熱議，“個人在增值過程起到作用有限，不應單獨占有土地增值收益”等質(zhì)疑出現(xiàn)[18]。有別于一般情況，重點生態(tài)功能區(qū)土地增值收益源于環(huán)境管制政策產(chǎn)出的生態(tài)價值，農(nóng)戶的投入占據(jù)重要份額。生態(tài)經(jīng)濟學理論催生李嘉圖土地（Ricardian land）定義，即土地不僅是生產(chǎn)載體，更是承載陽光及降水的物理基質(zhì)，以其生態(tài)功能間接為人類的生存和發(fā)展提供生態(tài)服務福利，這種服務具有稀缺性和排他性，能間接形成經(jīng)濟價值，但一定程度排斥土地其他的生產(chǎn)服務實現(xiàn)[19]。與此對應，重點生態(tài)功能區(qū)中，土地服務于農(nóng)戶群體的生產(chǎn)需求，而退耕還林、退牧還草、沙化土地封禁、實施耕地輪作休耕、種植生態(tài)作物等管制環(huán)保措施占用了土地，在特定時段排斥原生產(chǎn)服務，優(yōu)先保障土地提供穩(wěn)定且持續(xù)的生態(tài)服務，將土地的經(jīng)濟價值轉化為生態(tài)價值，使社會受益，為國家整體發(fā)展保駕護航。然而，在價值轉化過程中，伴隨生態(tài)價值提升的是土地生產(chǎn)經(jīng)濟價值的貶損，受限農(nóng)戶受到“凈地租”損失?？梢园l(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶因土地受限變相承擔了生態(tài)環(huán)保義務，助力于重點生態(tài)功能區(qū)土地生態(tài)增值收益的形成，如果不能量化并補償此部分損失，則形成國土空間發(fā)展利益分配的實質(zhì)不公正格局。同時，傳統(tǒng)行政補償理論中，將特別犧牲定義為平均損失是基于公平負擔理念的要求，這同樣解釋了征收形成的預期公共利益應由全體公民平均分享，而土地增值收益作為一種可量化的預期利益，正符合公共利益分配特定化之需求[20]。換言之，將土地增值收益納入重點生態(tài)功能區(qū)補償范圍沒有違背行政補償?shù)睦砟?。此外，?015年起，國家陸續(xù)出臺《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等政策，要求“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”“合理提高補償標準，探索生態(tài)脫貧新路子”。2018年，時任國土資源部部長姜大明在接受采訪時提到“拓寬土地增值收益惠農(nóng)渠道是新時代國土資源高質(zhì)量發(fā)展目標之一”[21]，上述論述為土地權利人適當分得土地增值收益提供正當性依據(jù)。

綜上，應當將土地增值收益損失納入補償范圍，適應受管制行為的正外部性成本內(nèi)部化之需。

反觀相當補償，范圍限于被征收財產(chǎn)不完全的實際損失，不包括土地增值收益，這和其歷史淵源關聯(lián)密切。相當補償原則最早可以追溯至德國《魏瑪憲法》中對被征收財產(chǎn)公民給予“適當?shù)难a償”規(guī)定[22]。彼時，受所有權義務論和社會連帶關系學說影響，以及“一戰(zhàn)”后復興經(jīng)濟的要求，私有財產(chǎn)權的絕對保護說逐漸被相對限制說所替代。對應地，德國法治理念也從“自由主義國家”向“社會福利國家”轉型，強調(diào)私人財產(chǎn)權受社會公共利益義務制約，并擴張公共征收，但國家財政無法負擔全額補償，因此反映在《魏瑪憲法》中即為“擴張的征收”和“適當?shù)难a償”規(guī)定。適當補償原則強調(diào)的是行政補償不僅要保護被征收人的利益，也要全面衡量社會公共利益和國家財政的現(xiàn)實情況，防止被征收人漠視公共利益獲取不當利益，故僅根據(jù)現(xiàn)存的財產(chǎn)價值作出相當補償，符合一般社會正義觀念即可，而無需全額補償財產(chǎn)市價，實踐中往往為征收財產(chǎn)的最低實際價格。著眼于時代背景，當時國家對財產(chǎn)權的管制程度遠不如現(xiàn)代成熟，因管制導致的區(qū)域發(fā)展矛盾也并不突出，土地發(fā)展權等未來收益未得到立法機關的認可，使得適當補償并未考慮預期利益之需要。在相當補償原則的指引下，部分國家、地區(qū)構建的補償規(guī)則雖然表述各異，但基本承繼原則原義，未規(guī)定補償土地增值收益損失，如我國《土地管理法》規(guī)定“按土地原用途給予補償”、我國臺灣地區(qū)《都市計劃法》規(guī)定“按公告土地現(xiàn)值加成補償”等。質(zhì)言之，相當補償?shù)脑蚣把葑儼l(fā)展排斥將被征收土地的增值收益納入補償范圍。

3.相當補償無法發(fā)揮應然限權功能

風險社會中，相當補償適用效果不佳表面上是損失彌補不足，實因其和行政補償?shù)南拗菩姓喙δ鼙车蓝Y。行政補償本質(zhì)是因征收引起的一種國家責任。征收的形式法定及公共利益導向無法消弭行政主體單方變更行政法律關系并侵害私人財產(chǎn)權的實質(zhì)違約和侵權屬性[23]，行政權的積極擴張又加劇侵權之可能。故行政補償?shù)那度氩粌H契合國家承擔填補損失責任，也落實財產(chǎn)權保障，具備實質(zhì)上限制國家征收權的功能。

在傳統(tǒng)危險規(guī)制模式下，行政干預必須以危險事實得到確證為前提，危險和損害間明確的因果關系已經(jīng)充當限定行政權力啟動與否的邊界，行政補償?shù)南迿喙δ懿⒉煌癸@。不同的是，現(xiàn)代化進程中的風險最大特點在于其損害的高度不確定性，傳統(tǒng)模式對此調(diào)整失靈，所以“決策于未知”的風險預防原則進場，回復社會安全新需求。然而，風險預防原則在創(chuàng)造安全同時，逐漸模糊先前行政權力所恪守的邊界，形成合法但越界的干預措施，給個體自由附上新的枷鎖，使他們遭受特別犧牲[24]。重點生態(tài)功能區(qū)的土地行政管制導致的農(nóng)戶利益受損就是典型例證。由此，新的不公平產(chǎn)生，行政補償同步登場。

風險沖擊下，行政補償不止是單純的損失彌補工具，更應當發(fā)揮防御政府過限干預的功能。同時，適當提升補償額度，實現(xiàn)成本與收益相符不僅是比例原則的要求，還能警示政府啟動行政權可能面臨的財政壓力，進而劃定新的行權邊界。在此，國家大力推動重點生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略及逐年增加補償金表明相當補償原則無法證成自身適用的正當性。更要警惕的是，相當補償原則默許了行政權力的不當推進，背離了行政補償?shù)南迿喙δ?，容易引起行政相對人對風險預防措施的抵制，甚而導致農(nóng)戶“補貼也拿，生產(chǎn)照舊”的極端現(xiàn)象，降低生態(tài)保護水平，影響重點生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，使得風險預防措施功虧一簣。

三、定位調(diào)整：重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位應為完全補償原則

通過反思相當補償原則適用困境及成因，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有原則定位無法實現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)補償應有之義，即便進行“小修小補”，也成效有限。補償原則的定位并非一成不變，如德國就歷經(jīng)了從“全額補償”到“適當補償”再到“衡平補償”原則的演變過程，實則是對完全補償原則的回復[25]。為將公平公正的補償真正落實到微觀主體上，我們應適時考慮更新重點生態(tài)功能區(qū)補償原則的定位。因此，將管制征收導出的重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位更新為完全補償是否具備現(xiàn)實必要性和可行性，為下文探究之要點。

（一）完全補償契合“實質(zhì)公平”補償目標

特別犧牲理論表明補償原則的確定本質(zhì)是公平判斷問題，重點生態(tài)功能區(qū)強調(diào)保護環(huán)境兼顧改善民生，那么補償?shù)墓匠叨纫矐斣趦烧唛g進行衡量。農(nóng)地承載著農(nóng)戶的生存權和財產(chǎn)權，以管制農(nóng)地實現(xiàn)環(huán)保則威脅他們的雙重權利，進而論題演變?yōu)榄h(huán)境保護能否以個體的生存和發(fā)展利益為代價。基于理性哲學，學者柯堅以環(huán)境法為視角提出生態(tài)實踐理性，認為“人是目的”的主體性立場貫穿于環(huán)境開發(fā)、保護等場景始終，其社會層面的價值取向為推動、促進和保障實現(xiàn)人的價值及尊嚴[26]。在此，唯“環(huán)保論”或者完全禁止人利用開發(fā)自然資源是不公的，因為它們無益于實現(xiàn)人作為主體的生存和發(fā)展利益，正如習近平總書記所說：“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民?！敝挥心軐崿F(xiàn)人生存發(fā)展尊嚴的環(huán)境正義，才是我們所追求的;只有當人作為環(huán)保主體和目的時，才能激活其道德追求對環(huán)境保護施加正面影響。映射到區(qū)域補償中，應完全補償與個體生存及發(fā)展利益相稱的土地直接和間接收益，才符合人民為主體的立場要求。

再者，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下，要真正保障農(nóng)戶的生存和發(fā)展權，就不能忽視重點生態(tài)功能區(qū)的相對貧困屬性，應把公平的實現(xiàn)建立在正視區(qū)域差距的基礎上，更要防范這種差距的不當擴大。為調(diào)和區(qū)域不平等，約翰·羅爾斯提出兩個正義原則：第一原則關注理想情況下的個人應得公平;第二原則強調(diào)在社會經(jīng)濟條件不平等現(xiàn)狀下，實質(zhì)正義實現(xiàn)需要政府干預將財富傾斜分配給“社會利益的最少受惠者”[27]。此時，分配公平作為矯正機制應傾斜補償社會中的弱勢群體，彌補其在市場競爭中的不利地位。反映在重點生態(tài)功能區(qū)中，區(qū)域農(nóng)戶在財富水平先天不足情況下，又承擔了額外環(huán)保義務，為實現(xiàn)精準扶貧，應補償他們由此所產(chǎn)生的直接損失和間接損失，實現(xiàn)權利和義務對等，這正符合完全補償原則強調(diào)的“補償必須將不平等還原為平等”[28]，有助于實現(xiàn)應然補償目標，打破環(huán)境損害和貧困互為因果的負面循環(huán)。同時，完全補償被征收人因管制征收所受損失在我國司法救濟中已有先例參見霍某等訴密云縣西田各莊鎮(zhèn)人民政府不服行政補償案，北京市密云縣人民法院（2004）密行初字11號行政判決書。，并非紙上談兵。

制度構建中，現(xiàn)行重點生態(tài)功能區(qū)一般轉移支付以各地財政收支差距為分配支點，較難完成對農(nóng)戶利益的全面補償，且《辦法》法律位階較低，無法滿足生態(tài)保護者的現(xiàn)實補償需求。對此，應予以改進，制定《重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償條例》，明確規(guī)定重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)膶ο?、目標、原則定位及補償范圍，具體包括：第一，重點生態(tài)功能區(qū)補償對象為因環(huán)境管制政策承受損失的農(nóng)戶，目標應為全面補償他們投入的生態(tài)保護直接成本和間接成本，并設立獨立的補償資金，避免支付混同。第二，摒棄適用相當補償原則，規(guī)定國家對因環(huán)境管制措施給農(nóng)戶造成的已經(jīng)證實的損失應當依據(jù)完全補償原則予以補償，指導框定補償基準，兌現(xiàn)“實質(zhì)公平”。第三，應將土地增值收益納入重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)姆秶?，下文將對此進行具體論述。

（二）完全補償和土地增值收益的耦合

完全補償原則伴同德國古典征收產(chǎn)生，最早以私有財產(chǎn)權受絕對保護為理論支撐，它強調(diào)因征收導致私人財產(chǎn)權受損害的結果，必須保障征收后財產(chǎn)權價值沒有貶損，故采取全額補償。為確定“完全”范圍，1794年出臺的普魯士一般邦法第8條將補償范圍界定為“征收標的物的通常價值和特別價值”，此處的特別價值就包含因征收導致的未來可得利益損失;1874年的普魯士土地征收法擴充補償范圍至“被征收附屬物及孳息的充分價值”;1960年德國現(xiàn)行《聯(lián)邦建設法典》規(guī)定“征收導致的權益損失（直接損失）及其他財產(chǎn)損失（間接損失）”[29]。作為采取完全補償原則之典范，德國立法演進過程表明完全補償原則以全面恢復相對人損失為目標，補償范圍包含了“未來可得利”部分，區(qū)別于相當補償，切合重點生態(tài)功能區(qū)補償納入土地增值收益需要。

明確補償范圍適配后，為使重點生態(tài)功能區(qū)補償納入土地增值收益具備可行性，前提要解決區(qū)域土地增值收益可供分配的總額和農(nóng)戶受償?shù)氖找娣蓊~兩個問題。一方面，重點生態(tài)功能區(qū)土地增值收益源于土地特定時段為其他功能區(qū)提供的生態(tài)服務溢出價值，結合生態(tài)足跡法和當量因子法可以算出這一數(shù)值。具體來說，生態(tài)足跡法用于計算特定土地的生態(tài)承載力，即人口消耗的生物生產(chǎn)力空間，測算該區(qū)域處于生態(tài)富余（>0）還是赤字（<0）狀態(tài)，從而確定是否應予補償[30]。如果應予補償，運用當量因子法將土地的生態(tài)服務功能細分為供給功能和調(diào)節(jié)功能，構建當量因子表，根據(jù)不同的土地類型及面積，分別計算其年均服務價值當量[31]。最終相乘上述兩個數(shù)值再乘以補償系數(shù)（保證補償量和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平成一定比例），結果即為特定區(qū)域土地當年所產(chǎn)出的生態(tài)服務價值，此方法可以實現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)土地增值收益的量化。

另一方面，據(jù)前述，重點生態(tài)功能區(qū)土地增值收益并非全部歸屬于受限農(nóng)戶，應合理劃定政府及農(nóng)戶的受償比例，而這以界定土地增值收益的權屬為前置條件?；谕恋卦鲋凳找娴姆杀磉_為土地發(fā)展權，結合政策要求，我們要建構能兼容國家、集體和個人的權屬表達。因此，我們對域外典型的土地發(fā)展權分配模式作表1予以梳理和比較，嘗試結合國情探索合適的權屬制度。

由表1可見，目前域外主要存在三種典型的土地發(fā)展權分配模式。在英國模式下，國家近乎壟斷土地開發(fā)權，留給土地開發(fā)者的開發(fā)份額和風險不成正比。而美國模式雖將土地增值收益傾斜配給土地所有人，但這以完備的土地發(fā)展權市場交易機制為前提，在我國構建這種土地市場交易機制尚缺乏憲法依據(jù)，成本巨大，以大幅減少公共財政收入為代價，并不現(xiàn)實。比較之下，法國模式較好適應了土地增值收益由多元主體共享的需要，實現(xiàn)“利益共享，風險共擔”。法國模式給予我們的啟示在于，可以將重點生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權分由國家、集體和個人共有，選擇合適的標準劃分土地發(fā)展權單位份額，并設定重點生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權之法定上限，限內(nèi)土地發(fā)展權由受限土地農(nóng)戶享有，超限之發(fā)展權則歸國家和集體共享，由此建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配模式。在權屬明晰情況下，由國家以征稅方式取得當年土地增值收益總額，并按相應份額補償農(nóng)戶。結合上文，為將土地增值收益納入補償范圍具備可行性，我們應當在《重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償條例》中規(guī)定相應的土地增值收益計算方式、份額劃分標準等。

（三）兼顧限制權力和規(guī)制個體：完全補償因應風險預防之剛需

對比相當補償，完全補償原則設置了更高的管制征收啟動條件，防止政府打著生態(tài)旗號侵權，起到了更好的限權效果。應注意的是，限權并非重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位的唯一考量因素，過度限權意味著行政主體完全的失職，同樣阻礙風險預防的實現(xiàn)。目前，以行政過程為中心的新行政法學研究興起，研究重點由司法審查轉向行政規(guī)制。行政規(guī)制包括命令控制和經(jīng)濟誘因兩種模式，其中，行政賠償、補償、獎勵等誘因措施通過經(jīng)濟扶助引導行政相對人遵守規(guī)則，反作用于上游規(guī)制目標的實現(xiàn)，逐漸彰顯規(guī)制功能[32]。換言之，重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位應兼顧限權及規(guī)制功能，保障區(qū)域補償正向影響上游管制征收行為，從而準確控制環(huán)境風險源，避免管制征收措施搖擺于超限規(guī)制或規(guī)制無力兩種極端。

對于占地約53%國土面積、人口超4億的重點生態(tài)功能區(qū)而言，環(huán)境風險主要源于人為活動，要形成穩(wěn)定且有效的生態(tài)功能規(guī)劃，并保障持續(xù)性的管制征收能夠執(zhí)行到位，受管制者的配合和支持不可或缺，故高效規(guī)制的關鍵在于引導相對人配合行政目標的達成。結合曼瑟爾·奧爾森的理論，集體行動中，理性個體的決策及行為受自我利益最大化影響，為倡導他們采取有益于集體之行動，應協(xié)調(diào)公私利益，給予相應激勵，否則會引起“搭便車”亂象[33]。以此進行推演，在重點生態(tài)功能區(qū)補償不足情況下，個人利益受損，農(nóng)戶將會繼續(xù)保持原有的粗放型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，這不但有悖規(guī)制本義，還可能造成環(huán)境二次破壞，形成新的不可預估之環(huán)境風險。相反，如果適用完全補償原則，全面恢復個體因行政管制產(chǎn)生的不利益，起到客觀激勵作用，基于成本收益的考量，農(nóng)戶更愿意選擇公益導向的生產(chǎn)方式，配合行政管制的推進，主體功能區(qū)戰(zhàn)略得以實現(xiàn)。同時，上述推演不僅停留于紙面，也具備現(xiàn)實論據(jù)：在財政轉移支付力度加強下，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境人為改善顯著，生態(tài)系統(tǒng)服務價值不斷提升，風險規(guī)制效果良好[34]。再以濟南市的貸款風險補償為例：為緩解疫情帶來的經(jīng)濟損失，助力小微企業(yè)健康發(fā)展，濟南市政府于2020年出臺《疫情防控期間濟南市企業(yè)貸款風險補償實施辦法》，設立風險補償基金池，針對五種疫情防控重點保障企業(yè)的不良貸款，進行額度分級，由基金兜底補償放貸的金融機構，本金損失補償額度最高達100%。該制度的設立不但救濟金融機構的損失，實現(xiàn)風險共擔，更免除了相關企業(yè)的后顧之憂，促進其開足馬力進行生產(chǎn)和創(chuàng)新，助力疫情防控[35]，完全補償?shù)墓πг诖瞬谎远鳌?/p>

綜上，風險預防為完全補償原則提供新的用武之地。風險社會中，劃分行政補償原則先前依據(jù)的財產(chǎn)權保障理論應讓位于風險規(guī)制理論，為防范一經(jīng)發(fā)生就對個人、社會及自然環(huán)境產(chǎn)生毀滅性危害之威脅，政府有義務及時采取規(guī)制及補償措施，而不能拘泥于財政壓力等因素。同時，這種規(guī)制必須以造成受限主體最小損失和正向引導來實現(xiàn)必要的宏觀調(diào)控，完全補償原則顯然與之相符，無疑為風險規(guī)制之最佳選擇。由此，將重點生態(tài)功能區(qū)補償原則定位調(diào)整作為一個楔子，啟示我們在風險預防作用于環(huán)境風險的更多領域中，完全補償原則可以替代相當補償原則成為行政補償新的選擇。

四、結語

重點生態(tài)功能區(qū)作為協(xié)調(diào)環(huán)保、扶貧乃至環(huán)境風險防控的典型區(qū)域，補償成效直接影響主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，深刻揭示國家現(xiàn)代化治理成效。引入完全補償原則可以有效補償受限農(nóng)戶因土地受限而承擔的損失，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展賽道上的重點生態(tài)功能區(qū)設置公平的起跑線，也為行政補償運用于風險預防提供新的思路。我們探究了適用完全補償原則的必要性，并界定補償范圍，但為貫徹利益衡平精神，防止完全補償淪為少數(shù)人的牟利工具，需要進一步解決因管制程度不同帶來的額度差異、優(yōu)化補償?shù)馁Y金來源、方式、程序等問題?？梢灶A見，在黨和政府的領導下，通過優(yōu)化縱向補償制度供給，并加強與橫向補償?shù)膮f(xié)調(diào)聯(lián)動，完善的補償制度將激勵人民奮斗，把重點生態(tài)功能區(qū)打造為協(xié)同推進中國美麗、人民富裕的綠色發(fā)展模式范例。

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（責任編輯：蒲應秋）

The Positioning of Compensation Principles in China’s Key Ecological

Function Areas： Its Clarification，Adjustment and the Reflection on It

HUANG Hui，CHEN Zihan

（Law School，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou，F(xiàn)ujian，China，350116）

Abstract：

Compensation for key ecological function areas is an administrative compensation targeting farmers with restricted land，and the principle of it is currently positioned as the principle of equivalent compensation in the light of normative and practical analysis.Howeuer，dae to the inucculate Position of the compen Sation Principle，the Principle of equivalent compensalicn faces many Problems in actual implementation，which are manifested as follows;In terms of compensation objectives，the principle of equivalent compensation，emphasizing fairness in form，deviates from the objective of farmers whose full compensation is restricted and fails to cover their actual production losses; in terms of the scope of compensation，the equivalent compensation cannot cover the loss of land appreciation income，so they are in conflict with each other; and in terms of compensation function，this principle，restricting the realization of power restraint，makes it difficult to effectively meet the requirements of risk prevention.In contrast，the principle of full compensation is in line with the objective of “substantial and fair” compensation，covering land appreciation income，giving full play to the power-restraint and regulatory functions of administrative compensation，it is in line with the required positioning of compensation in key ecological function areas.In order to reverse the compensation dilemma，we should conclude “Regulations on Compensation for Key Ecological Function Areas”，with full compensation the principle for these areas.

Key words：

national key ecological function areas; the principle of compensation; risk prevention; administrative compensation

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