高校制度建設(shè)的考察與分析
——以安徽省F高校為例

陳 剛 王 剛

（阜陽師范大學(xué) 安徽阜陽 236037）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總要求。深化教育領(lǐng)域綜合改革是黨和國家立足于新時(shí)代，著眼“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，對教育改革提出的新要求。[1]（P163）高校深化綜合改革，就必須加強(qiáng)制度建設(shè)，為其提供必要制度保障。

為了解高校制度建設(shè)情況，積極推進(jìn)高校制度建設(shè)，課題對安徽省F高校制度建設(shè)進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研主要圍繞F高校制度建設(shè)總體情況、存在的問題和不足以及加強(qiáng)制度建設(shè)意見建議等進(jìn)行。調(diào)研主要采取調(diào)查問卷方式進(jìn)行，同時(shí)進(jìn)行了座談交流，查閱了制度文本。調(diào)研對象主要為機(jī)關(guān)單位和二級學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)干部、一般管理人員、教師以及其他人員。調(diào)研共發(fā)放問卷500份，回收問卷492份，有效問卷492份，問卷回收率為98.40%，有效率為98.40%。

一、高校制度建設(shè)存在的主要問題

（一）在制度認(rèn)知方面。制度認(rèn)知是運(yùn)用制度、遵守制度和維護(hù)制度的根本。當(dāng)前，高校教職工對制度認(rèn)知普遍存在不足，不僅了解和掌握制度甚少，而且不能正確認(rèn)識和評價(jià)制度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)（本調(diào)查為文中所提課題組自行調(diào)查，除特殊說明外，本文數(shù)據(jù)均出自該調(diào)查），在所列的學(xué)校十項(xiàng)重要制度中，對《大學(xué)章程》了解的為37.60%，對《績效考核試行辦法》了解的為52.64%，對《公務(wù)接待管理辦法》了解的為27.03%，對《中層領(lǐng)導(dǎo)人員管理辦法（試行）》了解的為15.24%，對《二級學(xué)院黨政聯(lián)席會(huì)議實(shí)施辦法》了解的為17.28%，對《采購辦法（試行）》了解的為21.34%，對《科研項(xiàng)目評審與推薦辦法》了解的為24.59%，對《財(cái)務(wù)管理辦法》了解的為23.17%，對《重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督辦法（試行）》了解的為11.38%，對《教學(xué)事故認(rèn)定與處理辦法（試行）》了解的為26.22%。被調(diào)查人對制度的“了解”普遍只是知道大概內(nèi)容，知道具體內(nèi)容的則很少，知道所有內(nèi)容的則沒有。另外，4.47%人認(rèn)為制度建設(shè)不重要，10.77%人認(rèn)為人情大于制度等。

（二）在制度制定方面。制度制定是制度建設(shè)的前提，制度制定是否健全完善直接關(guān)系到制度的執(zhí)行和遵守。一是深化“放管服”改革、簡政放權(quán)制度體系不健全，特別是規(guī)范校院兩級管理權(quán)限的制度體系尚未建立。二是學(xué)校一些事務(wù)沒有相應(yīng)的制度調(diào)整，造成制度盲區(qū)的出現(xiàn)。三是一些制度不適應(yīng)或不完全適應(yīng)學(xué)校實(shí)際情況，影響制度執(zhí)行效果。四是一些制度之間不協(xié)調(diào)不統(tǒng)一，存在矛盾和沖突。五是一些制度不符合黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)定。六是一些制度規(guī)定明顯不公平、不合理。調(diào)查顯示，教職工也普遍認(rèn)為制度制定存在不足，其中，合規(guī)性不足為13.01%，合理性不足為35.77%，科學(xué)性不足為34.96%，民主性不足為39.02%，公正性不足為21.75%，及時(shí)性不足為43.70%，健全性不足為43.29%，規(guī)范性不足27.03%。

（三）在制度執(zhí)行方面。習(xí)近平總書記指出：“法規(guī)制度如果不落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、編在手冊里，就會(huì)成為‘稻草人’‘紙老虎’，不僅不能產(chǎn)生應(yīng)有作用，反而會(huì)損害法規(guī)制度的公信力。”[2]（P89）制度建設(shè)，重在增強(qiáng)有效性，貴在提升執(zhí)行力。從某種意義上說，執(zhí)行制度比制定制度更為費(fèi)力、更為重要、也更具有現(xiàn)實(shí)意義。[3]（P3）當(dāng)前，高校在制度執(zhí)行中也存在眾多問題。一是部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以言代替制度，以權(quán)壓制制度，干預(yù)制度執(zhí)行情況時(shí)有發(fā)生。二是制度執(zhí)行不嚴(yán)格、不到位，有制度不依，違反制度現(xiàn)象屢見不鮮。三是制度執(zhí)行不規(guī)范、不透明、不公正現(xiàn)象也較為突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，10.57%人認(rèn)為制度執(zhí)行受到干預(yù)，43.70%人認(rèn)為制度執(zhí)行不到位，27.85%人認(rèn)為制度執(zhí)行不嚴(yán)格，21.54%人認(rèn)為制度執(zhí)行不合規(guī)。在“三重一大”制度執(zhí)行情況中，認(rèn)為較好為31.71%，認(rèn)為較差為4.76%，認(rèn)為一般為30.49%，說不清為33.13%。

（四）在制度遵守方面。制度制定的目的是遵守和執(zhí)行制度，如果制度制定出來卻不能嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，制度制定的目的和意義就將無法實(shí)現(xiàn)，制度的權(quán)威和尊嚴(yán)也將蕩然無存。當(dāng)前，高校部分領(lǐng)導(dǎo)干部和教職工不遵守制度現(xiàn)象較為突出，不能嚴(yán)格按照制度規(guī)定行使權(quán)利和履行義務(wù)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更為嚴(yán)重。調(diào)查顯示，25.20%人認(rèn)為教職工不能遵守制度，33.54%人認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部不能遵守制度。在自身利益受到侵害時(shí)，絕大多數(shù)教職工并非按照制度規(guī)定來解決問題，而是選擇制度以外方式方法來解決問題。調(diào)查表明，在與學(xué)校發(fā)生糾紛時(shí)，57.32%人選擇找校領(lǐng)導(dǎo)解決，9.96%人選擇向法院提起訴訟，13.82%人選擇向教育廳反映，23.58%人選擇找紀(jì)委解決，10.37%人選擇向仲裁機(jī)關(guān)申請仲裁，28.66%人選擇忍了，只有18.09%人選擇按制度規(guī)定解決。

（五）在制度監(jiān)督方面。制度監(jiān)督是現(xiàn)代制度建設(shè)的重要組成部分，是對制度運(yùn)行和操作合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo)的重要手段，是實(shí)現(xiàn)制度的重要保障。從目前來看，高校不僅監(jiān)督機(jī)構(gòu)不夠健全，監(jiān)督機(jī)制不夠完善，監(jiān)督程序不夠規(guī)范，而且監(jiān)督人員不足，監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督手段偏軟，監(jiān)督效果不佳，不能真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。調(diào)查顯示，25.61%人認(rèn)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，33.83%人認(rèn)為監(jiān)督人員不足，23.78%人認(rèn)為監(jiān)督機(jī)制不完善，18.14%人認(rèn)為監(jiān)督程序不規(guī)范，12.70%人認(rèn)為監(jiān)督力度不夠，27.65%人認(rèn)為監(jiān)督效果不足等。

二、高校制度建設(shè)存在問題的原因分析

（一）思想認(rèn)識不夠。思想認(rèn)識是問題產(chǎn)生的根本。廣大教職工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對制度建設(shè)的重要性以及對制度建設(shè)中存在的問題認(rèn)識不足，是導(dǎo)致制度建設(shè)存在問題的關(guān)鍵。個(gè)別單位或個(gè)人在制度建設(shè)中并非出于公心，而是為了單位或者個(gè)人利益，也會(huì)造成制度制定難以科學(xué)合理、公平公正，制度執(zhí)行難以嚴(yán)格公正。另外，在傳統(tǒng)人治思想和高校長期行政化消極影響下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部形成了“人治”思維定勢，缺少法治觀念和法治思維，習(xí)慣于以權(quán)力代替制度，也必然導(dǎo)致制度建設(shè)存在問題。調(diào)查顯示，22.56%人認(rèn)為學(xué)校對制度建設(shè)重視不夠，6.71%人認(rèn)為學(xué)校不重視制度建設(shè)；在制度制定中，34.15%人認(rèn)為制度部門利益明顯，19.92%人認(rèn)為制度體現(xiàn)個(gè)人意志；在制度執(zhí)行中，17.28%人認(rèn)為不符合個(gè)人利益是制度執(zhí)行難的重要原因。

（二）制度自身不足。高校制度系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)首先依賴于系統(tǒng)內(nèi)部各要素的健全、完善，如果系統(tǒng)內(nèi)部各要素存在缺陷，系統(tǒng)功能正常發(fā)揮將無疑受到影響。與此同時(shí)，制度制定、制度執(zhí)行、制度遵守、制度監(jiān)督等要素之間也是相互作用和相互影響，任何一個(gè)要素的不健全、不完善，也勢必會(huì)對其他要素產(chǎn)生消極作用和影響。當(dāng)前，高校無論是在制度制定、執(zhí)行方面，還是在制度遵守、監(jiān)督方面都存在一定的問題和不足，這不僅導(dǎo)致整個(gè)制度系統(tǒng)難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，系統(tǒng)功能難以正常發(fā)揮，制度應(yīng)有作用難以實(shí)現(xiàn)，也影響到每個(gè)要素有效運(yùn)轉(zhuǎn)，要素功能難以正常發(fā)揮，作用難以實(shí)現(xiàn)。另外，缺少責(zé)任追究制度，責(zé)任追究不力，懲罰力度不足，違反制度成本過低也是導(dǎo)致制度建設(shè)存在問題的重要原因。調(diào)查顯示，在制度執(zhí)行難中，13.82%人認(rèn)為是制度自身原因，37.20%人認(rèn)為是缺少責(zé)任追究；在制度得不到遵守中，39.02%人認(rèn)為是制度本身不合理，53.25%人認(rèn)為是缺少有效監(jiān)督。

（三）宣傳教育不力。制度意識是人們對制度的理性、情感、意志和信念等各種心理要素的有機(jī)綜合體。制度意識是制度建設(shè)的內(nèi)在精神條件，是制度建設(shè)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。制度信仰是制度意識的核心，是制度得以有效實(shí)施的保證。由于制度宣傳教育不力，導(dǎo)致一些黨政干部和教職工制度意識較為淡薄，他們不能正確認(rèn)知評價(jià)制度，難以形成制度信仰，對制度缺少敬畏之心，對制度沒有信賴感和依賴感，學(xué)習(xí)、運(yùn)用、執(zhí)行、遵守和維護(hù)制度的積極性、主動(dòng)性和自覺性不高。黨政干部和教職工制度意識淡薄，缺乏制度信仰，勢必會(huì)對制度制定、執(zhí)行、遵守和監(jiān)督等產(chǎn)生不利影響，造成制度建設(shè)存在眾多問題和不足。調(diào)查顯示，43.29%人認(rèn)為制度宣傳教育不到位，46.14%人認(rèn)為制度意識不強(qiáng)；在制度執(zhí)行難中，48.78%人認(rèn)為是缺乏制度意識；在制度得不到遵守中，50.41%的人認(rèn)為是缺少制度意識。

（四）社會(huì)環(huán)境影響。社會(huì)存在決定社會(huì)意識，社會(huì)環(huán)境的好壞對人們心理是否健康具有決定性的影響作用，社會(huì)環(huán)境提供的行為模式、生活方式等對行為人的行為產(chǎn)生具有決定性的塑造作用，違反制度心理的產(chǎn)生以及違反制度行為的實(shí)施與社會(huì)上存在大量消極因素的負(fù)面消極影響有關(guān)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會(huì)變革較快，但思想文化建設(shè)卻沒有相應(yīng)跟上，一些人理想、信念動(dòng)搖，人生觀、價(jià)值觀和道德觀錯(cuò)亂，道德水準(zhǔn)下降，導(dǎo)致社會(huì)失范以及社會(huì)控制力弱化，社會(huì)上違反道德、違反政策、違反制度甚至違法犯罪現(xiàn)象劇增，為社會(huì)樹立大量不良榜樣，引發(fā)大量的模仿性行為，這勢必會(huì)對制度建設(shè)產(chǎn)生消極影響，導(dǎo)致制度建設(shè)存在這樣或那樣問題。調(diào)查顯示，在制度執(zhí)行難中，20.03%人認(rèn)為是缺少執(zhí)行環(huán)境；在制度得不到遵守中，19.11%人認(rèn)為是社會(huì)消極影響。

三、加強(qiáng)高校制度建設(shè)的思考建議

（一）正確認(rèn)知制度。正確認(rèn)知制度是制度建設(shè)的根本。提高廣大教職工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識，充分認(rèn)識高校制度建設(shè)的重要性、必要性以及復(fù)雜性、緊迫性，切實(shí)增強(qiáng)制度建設(shè)的責(zé)任感、使命感，提高制度建設(shè)的自覺性、堅(jiān)定性。認(rèn)真落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，明確責(zé)任分工，完善制度機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理，嚴(yán)格責(zé)任追究。調(diào)動(dòng)廣大教職工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)、宣傳制度的積極性主動(dòng)性，豐富他們制度知識，提升他們制度意識。

（二）科學(xué)制定制度。科學(xué)制定制度是制度建設(shè)的前提。及時(shí)推進(jìn)制度的“立改廢”，構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的制度體系。加大制度審查，確保制度符合黨內(nèi)法規(guī)和國家法律以及上級政策和制度，提高制度的合規(guī)性。充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取廣大教職工的意見建議，提高制度的民主性。加強(qiáng)調(diào)查研究，使制度符合學(xué)校實(shí)際，提高制度的科學(xué)性。樹牢公平正義理念，使制度體現(xiàn)公平正義，提高制度的公正性。建立完善制度制定制度，規(guī)范制度制定，提高制度制定的規(guī)范性。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行制度。嚴(yán)格執(zhí)行制度是制度建設(shè)的關(guān)鍵。嚴(yán)格規(guī)范制度執(zhí)行，做到執(zhí)行主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式符合規(guī)定。推進(jìn)制度執(zhí)行改革，不斷完善制度執(zhí)行的針對性、可操作性和實(shí)效性。建立健全制度執(zhí)行責(zé)任制和錯(cuò)誤追究制，確保制度執(zhí)行單位、部門及其人員能嚴(yán)格按照制度辦事。加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和制約，避免干預(yù)制度執(zhí)行，避免以權(quán)代替制度、以言代替制度。加強(qiáng)對制度執(zhí)行人員教育，提高制度執(zhí)行人員的能力素質(zhì)，提升他們按照制度辦事的自覺性。

（四）全員遵守制度。全員遵守制度是制度建設(shè)的基礎(chǔ)。積極開展制度宣傳教育，培養(yǎng)提升教職工制度意識，讓制度成為一種信仰。學(xué)校黨政要率先垂范，帶頭遵守制度，不能超越制度，更不能凌駕于制度之上。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部制度意識，提高他們依制度決策，按制度辦事的自覺性，帶頭遵守各項(xiàng)制度。公正嚴(yán)明執(zhí)行制度，樹立制度之重、制度之威，提大教職工對制度的信任感、依賴感、正義感和神圣感。加強(qiáng)對教職工思想政治教育和道德教育，為遵守制度提供必要的思想道德基礎(chǔ)。

（五）有效監(jiān)督制度。有效監(jiān)督制度是制度建設(shè)的保障。規(guī)范制度監(jiān)督主體、對象、權(quán)限、內(nèi)容、方式等，使制度監(jiān)督規(guī)范化、制度化。健全完善制度審查、問責(zé)、糾錯(cuò)等機(jī)制，及時(shí)查處違反制度行為，嚴(yán)肅規(guī)范追責(zé)問責(zé)，確保制度有效運(yùn)行。強(qiáng)化對制度制定、執(zhí)行、遵守等監(jiān)督力度，確保制度制定科學(xué)合理、制度執(zhí)行嚴(yán)格規(guī)范、制度遵守全面有效。建立健全制度監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配足專門監(jiān)督人員，整合強(qiáng)化各種監(jiān)督合力，提升監(jiān)督能力和監(jiān)督實(shí)效。