國家支持西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的回顧與展望
——基于2010—2020 年相關(guān)政策文本的分析

程秀蘭，陸振杰，陳素園

（陜西師范大學(xué) 教育學(xué)部，陜西 西安 710062）

2003 年 9 月 17 日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》指出：“農(nóng)村教育在全面建設(shè)小康社會中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全面性的重要作用?！盵1]而在之后一段時間內(nèi)，“加強農(nóng)村教育工作”主要集中在義務(wù)教育階段，農(nóng)村學(xué)前教育成為發(fā)展中的短板。我國西部農(nóng)村地區(qū)由于自然、經(jīng)濟和文化等方面的原因，學(xué)前教育起步晚、發(fā)展慢[2]。自2010年以來，國家高度重視學(xué)前教育的發(fā)展，對老少邊窮地區(qū)實施政策傾斜，為西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展營造了良好的政策環(huán)境。雖然西部農(nóng)村學(xué)前教育迎來了發(fā)展的“黃金十年”，取得了重大成就，但仍然任重道遠。在“十四五”開啟現(xiàn)代化新征程之際，我們更需要“執(zhí)古之道，以御今之有”。本文以2020年全國教育科學(xué)規(guī)劃教育學(xué)西部項目為依托，對2010—2020年國家出臺的有關(guān)發(fā)展西部農(nóng)村學(xué)前教育的政策進行梳理與分析，并著眼于為未來農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展提出相關(guān)建議。

一、政策梳理

西部農(nóng)村學(xué)前教育的政策建設(shè)得到加強，是整個國家公共政策調(diào)整與變革的縮影。分析相關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，國家對西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的政策供給呈現(xiàn)出周期性的政策集群特點，圍繞著重點政策的落實，國家出臺了一系列的配套政策予以跟進。扶貧攻堅開啟之后，教育扶貧成為后期政策供給的重要背景，精準定位貧困地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展。

（一）頂層設(shè)計：《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》

2010 年7 月8 日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布我國21 世紀第一個中長期的教育改革與發(fā)展規(guī)劃——《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》），該文件推動了未來十年教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，為我國的教育改革發(fā)展揭開了新的篇章[3]?！毒V要》的“學(xué)前教育”部分，確立到2020 年基本普及學(xué)前教育的戰(zhàn)略目標和重點支持發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)前教育的階段目標，進一步加大和保障農(nóng)村、邊遠貧困和民族地區(qū)教育的經(jīng)費投入。隨后，在“重大項目與改革試點”部分為迅速擴充中西部貧困地區(qū)的學(xué)前教育資源，量身定制出充分利用當(dāng)?shù)馗挥嘈Ｉ岷蜕鐣Y源改建、擴建幼兒園的重大項目[4]。《綱要》以上幾點用粗線條勾勒出國家支持西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的計劃、路徑和策略，以及促成西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的“十年巨變”，是我國十年內(nèi)規(guī)劃各級各類教育發(fā)展的頂層設(shè)計[5]。

（二）方向指引：《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》

2010 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱《意見》），該文件在《綱要》的頂層設(shè)計之下，對學(xué)前教育發(fā)展做出的進一步細化，對西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展提出了更明確的方向指引。我國學(xué)前教育發(fā)展長期面臨著普惠性資源匱乏的問題，這已成為我國學(xué)前教育發(fā)展的突出問題，也是重大的民生問題[6]?！兑庖姟返? 條就明確指出，要更加重視學(xué)前教育的發(fā)展，把大力發(fā)展學(xué)前教育作為教育改革的突破口?！兑庖姟分小岸喾N形式擴大學(xué)前教育資源”建議部分提出國家要以中西部地區(qū)為重點支持對象，加大對農(nóng)村偏遠地區(qū)學(xué)前教育的投入力度，實施農(nóng)村學(xué)前教育專項[7]?！兑庖姟分小岸喾N渠道加大學(xué)前教育投入”部分提出，中央財政為支持中西部農(nóng)村等地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育，設(shè)立專項經(jīng)費的財政安排[7]?！兑庖姟肥欠e極發(fā)展學(xué)前教育、解決中西部學(xué)前教育資源配置不足問題的動員令。

自《意見》發(fā)布以來，我國西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展受到了進一步的關(guān)注和重視。隨后，陸續(xù)頒布的一系列子政策，作為《綱要》和《意見》的政策跟進，保證其貫徹落實。例如，財政部、教育部于2011 年發(fā)布《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》（以下簡稱《財政投入通知》）及教育部、財政部發(fā)布《關(guān)于實施幼兒教師國家級培訓(xùn)計劃的通知》（以下簡稱《培訓(xùn)計劃》），教育部、中央編辦等部門于2012 年發(fā)布《關(guān)于加強幼兒園教師隊伍建設(shè)的意見》（以下簡稱《建設(shè)意見》），教育部、國家發(fā)展改革委等部門于2014 年發(fā)布《關(guān)于實施第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見》等政策，以及歷年教育部工作要點，都對《意見》的落實予以進一步跟進。這些政策著力于在短期內(nèi)解決農(nóng)村學(xué)前教育資源匱乏的問題。

（三）深入推進：教育與扶貧

1.背景分析

2011 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》（以下簡稱《扶貧綱要》），該文件明確提出，到2020 年消除農(nóng)村絕對貧困的目標。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，西部貧困發(fā)生率明顯高于中東部地區(qū)，有超過半數(shù)的貧困人口集中在西部農(nóng)村地區(qū)[8]11-20。因此，西部農(nóng)村地區(qū)是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。伍彥認為，我國東西部地區(qū)之間經(jīng)濟的發(fā)展差距實際上是教育水平和人力資源的差距[9]。根據(jù)人力資本理論，人力資本投資是經(jīng)濟持續(xù)高速增長的主要動力。國家在扶貧攻堅戰(zhàn)中逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的外部“輸血”式扶貧為“授人以漁”的內(nèi)部“造血”式扶貧，通過加大教育投入，提高貧困地區(qū)的人力資本水平，提升貧困人口的自我脫貧能力。詹姆斯·赫克曼等人研究發(fā)現(xiàn)，加大對提升早期人力資本質(zhì)量的投入，尤其是對弱勢兒童，將產(chǎn)生最大的社會回報[10]。因此，為了實現(xiàn)“教育扶貧”的目標，必須要先“扶貧教育”，尤其是早期教育。

2.政策分析

中西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)村幼兒園建設(shè)是被納入“十二五”規(guī)劃的重點工程[11]。在《扶貧綱要》的“行業(yè)扶貧”中，國家開始明確將發(fā)展教育作為一種重要的扶貧方式，加大對邊遠貧困地區(qū)學(xué)前教育的扶持力度[12]。黨的十八大是在我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標進入決勝階段召開的一次重要大會，為貫徹落實黨的十八大精神，國家重視“教育扶貧”，教育經(jīng)費進一步向農(nóng)村和邊遠貧困地區(qū)傾斜。2013 年，教育部《關(guān)于2013 年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》指出，要全面啟動針對集中連片地區(qū)的教育扶貧工程[13]。同年，教育部、國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施教育扶貧工程的意見》，意見中進一步明確要在扶貧攻堅戰(zhàn)中把“教育扶貧”作為優(yōu)先任務(wù)[14]。2014 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出，到2015 年貧困地區(qū)學(xué)前三年教育毛入園率達到55%以上的教育扶貧目標[15]。西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展在“教育扶貧”的背景下被進一步深入推進。

（四）精準發(fā)力：精準扶貧中“精準扶教”

1.背景分析

“十三五”時期是小康社會全面建成的決勝階段。國家在這一時期更加強調(diào)精準扶貧，將教育作為扶貧方式進一步聚焦到貧困地區(qū)的特殊群體。2015 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧的目標[16]。該文件標志著我國正式進入打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝階段，再次明確“教育扶貧”在“精準扶貧”中發(fā)揮著重要作用。國家通過出臺一系列精準指向邊遠貧困地區(qū)的教育政策，著力增強貧困地區(qū)群體的脫貧能力。

2.政策分析

2014 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020 年）》（以下簡稱《發(fā)展規(guī)劃》），該文件以集中連片特困地區(qū)的兒童為政策焦點，通過加大中央財政的支持力度，關(guān)注特困地區(qū)兒童的健康和教育，探索以多種方式解決貧困地區(qū)普惠性學(xué)前教育資源的短缺問題[17]。改善教育扶貧的質(zhì)量，必須要加強鄉(xiāng)村教師群體這一中堅力量的建設(shè)。為此，國務(wù)院辦公廳于2015 年發(fā)布《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020 年）》，該文件提出要重點支持中西部邊遠貧困地區(qū)補充鄉(xiāng)村教師，并且提高鄉(xiāng)村教師的專業(yè)水平和生活質(zhì)量[18]。

2016 年，教育部、國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布的《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》是“十三五”時期教育脫貧工作的行動綱領(lǐng)。該文件提出為夯實教育脫貧根基，省級統(tǒng)籌學(xué)前教育資金向貧困縣傾斜以發(fā)展貧困地區(qū)的學(xué)前教育[19]。此外，通過建檔立卡等方法，完善精準保障貧困家庭子女的教育資助體系，不讓一個兒童因經(jīng)濟原因而失學(xué)[19]。同年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），該文件確立了通過資源配置，集中力量于最貧困的地區(qū)，努力使中西部地區(qū)最差的學(xué)校都能符合最基本的辦學(xué)要求的兜底計劃[20]。

2017 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《加快中西部教育發(fā)展工作督導(dǎo)評估監(jiān)測辦法》，該文件將補充學(xué)前師資、增加公辦園資源、改革學(xué)前管理體制、支持普惠園發(fā)展作為農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的重點，以保證中西部地區(qū)到2020 年教育發(fā)展總體目標如期實現(xiàn)。同年，國務(wù)院發(fā)布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進一步明確堅持促進教育公平，突出精準扶貧的基本原則，新增教育資源重點向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)傾斜[21]。2018年，教育部和國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020 年）》，該文件進一步向深度貧困的邊遠地區(qū)聚焦，要求省級優(yōu)先保障“三區(qū)三州”的學(xué)前教育資金供給[22]。同年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《深化改革意見》）指出，國家將持續(xù)推進學(xué)前行動計劃的開展，逐年安排普惠性公辦園的建設(shè)，將脫貧攻堅的農(nóng)村等地區(qū)作為擴大普惠性資源的重點地區(qū)[23]。

教師隊伍管理的信息化加強了對教師的職業(yè)發(fā)展、職稱評定、工資補助、津貼福利等方面的精準管理。2018 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，其中，針對鄉(xiāng)村教師待遇問題，國家提出要加大對鄉(xiāng)村教師的支持力度，關(guān)心鄉(xiāng)村教師生活，尤其是對貧困邊遠地區(qū)的鄉(xiāng)村教師，要加快落實他們的生活補助和津貼政策[24]。

（五）面向未來：現(xiàn)代化的新征程

2020 年是我國全面建成小康社會之年，到2035 年爭取基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，教育的改革也指向新征程。2017 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022 年）》指出，面向現(xiàn)代化的教育要以公平和質(zhì)量為時代主題，以加快教育現(xiàn)代化為主線，這是教育向現(xiàn)代化方向努力的新指向[25]。該文件還提出，實施中西部教育振興發(fā)展計劃的重點任務(wù)是以中西部農(nóng)村和貧困地區(qū)為重點，“全面提升中西部教育發(fā)展水平，到2022 年中西部教育發(fā)展與全國平均水平差距顯著縮小”[25]，堅決打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)。

2018 年，《深化改革意見》提出，到 2035 年全面普及學(xué)前三年教育的目標，使學(xué)前教育資源更加充裕、普惠和優(yōu)質(zhì)。《深化改革意見》還明確提出，通過實施學(xué)前教育專項、優(yōu)化經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)等方式，進一步擴大普惠性學(xué)前教育資源，重點向中西部農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜的發(fā)展任務(wù)[23]。2019 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》（以下簡稱《現(xiàn)代化2035》），作為我國第一個以現(xiàn)代化為主題的中長期教育戰(zhàn)略規(guī)劃，其對新時代推進教育改革和發(fā)展具有重大意義。《現(xiàn)代化2035》更加強調(diào)普及有質(zhì)量的學(xué)前教育，提升學(xué)前教育普及水平的重點是在農(nóng)村，要大力發(fā)展公辦園和普惠性民辦園，完善學(xué)前教育的管理、辦園和投入體制[26]。《現(xiàn)代化2035》作為加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強國的最新戰(zhàn)略部署，成為發(fā)展更高質(zhì)量的西部農(nóng)村學(xué)前教育的新指向。

二、政策重點

通過對相關(guān)政策的分析，我們發(fā)現(xiàn)補足配齊硬件設(shè)施、注重教師隊伍增量提質(zhì)、加大完善財政投入及關(guān)注弱勢兒童教養(yǎng)是十年來發(fā)展西部農(nóng)村學(xué)前教育的政策重點。

（一）補足配齊硬件設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是教育順利開展的前提條件，基礎(chǔ)設(shè)施的落后和匱乏是制約西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的首要因素。有研究表明，中西部貧困地區(qū)學(xué)前教育資源十分匱乏，學(xué)前三年毛入園率低至50%以下，甚至一些貧困縣僅為30%左右[27]。十年來，為突出?；尽⒀a短板、促公平的原則，公共教育資源配置尤其是硬件設(shè)施向薄弱地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)傾斜，新建、改建和擴建一批幼兒園作為促進西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的一項重要政策內(nèi)容。2010 年發(fā)布的《綱要》就提出，通過利用富余中小學(xué)校舍和社會資源，改擴建、新建幼兒園的學(xué)前重大項目。2016 年，《指導(dǎo)意見》進一步明確農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，要以擴充資源為核心，要合理規(guī)劃布局，合理利用村小校舍資源，改善教學(xué)點校舍條件，按標準配備玩教具[20]。2018 年，《深化改革意見》明確，會繼續(xù)實施以擴大農(nóng)村邊遠貧困地區(qū)普惠性學(xué)前教育資源為重點的行動計劃[25]。由此，西部農(nóng)村學(xué)前教育硬件資源迅速擴充，進一步促進學(xué)前教育普及水平逐年提高。但是，相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的學(xué)前教育資源仍不能解決一些地區(qū)適齡兒童的入園問題，部分邊遠貧困地區(qū)甚至存在學(xué)前教育資源的空白狀態(tài)[27]。硬件設(shè)施的補足配齊依然是促進西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的首要內(nèi)容。

（二）注重教師隊伍增量提質(zhì)

教師是教育的基礎(chǔ)，國家深知“強教必先強師”。西部農(nóng)村學(xué)前教育面臨師資缺口大、質(zhì)量不高、隊伍不穩(wěn)定三大問題，而這三大問題與農(nóng)村學(xué)前教師面臨的生活條件較差、工資待遇較低、社會地位較低等問題息息相關(guān)。十年來，國家高度重視西部農(nóng)村學(xué)前教育的師資隊伍建設(shè)問題，集中力量于師資的“增量”和“提質(zhì)”兩大方面。其中，以補足配齊為根本，通過擴大農(nóng)村教師特崗計劃實施規(guī)模、支持開展巡回支教工作等方式，著力解決西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中最為緊要的師資短缺問題。在此基礎(chǔ)上，為提高教師隊伍的整體素質(zhì)，穩(wěn)定和擴充教師隊伍，2011 年的《培訓(xùn)計劃》將中西部地區(qū)農(nóng)村公辦園和普惠性民辦園的園長、教師納入“國家級培訓(xùn)計劃”，由中央財政安排專項資金予以支持和保障[28]。2012 年，《建設(shè)意見》明確提出，在教師職稱評定方面，對長期扎根基層的幼兒園教師實行傾斜[29]。雖然現(xiàn)階段西部農(nóng)村幼兒園教師數(shù)量已經(jīng)得到及時的補充，但農(nóng)村幼兒園的師幼比與全國平均水平相比仍然有較大差距[27]，西部農(nóng)村學(xué)前師資政策仍要堅持以“補足配齊”為重點任務(wù)。

（三）關(guān)注弱勢兒童教養(yǎng)

關(guān)注學(xué)前兒童教養(yǎng)問題，對于提升人口質(zhì)量、促進社會公平具有重要意義。十年來，我國對于身處不利生存狀態(tài)和教養(yǎng)環(huán)境的兒童出臺了相關(guān)政策文件，予以最基本的幫扶和保障，在提供“有園可入”客觀條件的基礎(chǔ)上，還要保障兒童“有園能入”?！毒V要》提出要健全資助農(nóng)村貧困家庭子女接受學(xué)前教育的政策體系[4]?！兑庖姟愤M一步明確國家要完善相關(guān)資助制度，保障家庭貧困兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育。此外，中央財政大力支持學(xué)前教育的“幼兒資助類”重點項目，地方為主，中央獎補，對家庭貧困兒童、孤兒和特殊兒童入園予以資助[7]。2018 年，《深化改革意見》進一步要求完善學(xué)前教育資助制度，確保接受普惠性學(xué)前教育的困難家庭兒童得到資助[23]。為了精準識別幫扶對象，我國逐漸探索出一套通過建檔立卡、建立電子學(xué)籍及數(shù)據(jù)庫等方式，對幫扶兒童進行精準定位和分類施策的方案，而且不僅僅局限于兒童的教育方面。2011 年，國務(wù)院發(fā)布《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020 年）》，該文件從教育、健康、環(huán)境和法律保護四個方面提出了兒童的發(fā)展目標和促進策略，以進一步提高農(nóng)村貧困地區(qū)兒童的福利水平和整體素質(zhì)[30]。2014 年，《發(fā)展規(guī)劃》聚焦到集中連片特殊困難地區(qū)，對兒童從出生健康、營養(yǎng)改善、醫(yī)療衛(wèi)生、教育保障等方面作出了規(guī)劃和部署[17]。2016 年，針對農(nóng)村兒童的留守問題，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，該文件進一步完善針對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛服務(wù)體系，建立健全救助保護機制[31]，著力解決農(nóng)村地區(qū)兒童的生存發(fā)展問題。

（四）加大完善財政投入

財政投入較低是阻礙學(xué)前教育發(fā)展的主要原因。財政是實現(xiàn)政府主導(dǎo)推進農(nóng)村學(xué)前教育健康發(fā)展的重要手段，當(dāng)前我國正在努力建立健全以農(nóng)村為重點的學(xué)前教育財政投入政策體系。《綱要》明確了中央財政要加大對農(nóng)村貧困地區(qū)教育投入的原則，以及通過加大轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)的行動路徑[4]?！兑庖姟诽岢鲋醒胴斦O(shè)立支持中西部農(nóng)村地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育的專項經(jīng)費[7]。2011 年，《財政投入通知》體現(xiàn)了國家首次動用中央財政重點支持發(fā)展學(xué)前教育的系列重大舉措，確立地方為財政投入主體，中央適當(dāng)獎勵補貼的財政投入原則[32]。2018年，《深化改革意見》明確要健全經(jīng)費投入長效機制，中央財政的學(xué)前教育發(fā)展資金繼續(xù)向中西部農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜[23]。此外，國家不僅重視財政投入“增量”，而且還重視財政投入機制“提質(zhì)”，經(jīng)費投入的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和機制完善、經(jīng)費使用的規(guī)范管理和效益提高等方面也一直是政府政策中財政投入部分關(guān)注的重點。

三、政策價值取向

價值作為公共政策的內(nèi)在尺度，其取向問題成為公共政策分析的核心問題。教育政策是在各種社會力量和多種價值觀念博弈的基礎(chǔ)上，取舍或整合各種價值觀念的結(jié)果[33]，有著鮮明的價值取向。2010—2020 年，國家支持西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的政策主要體現(xiàn)了“公平性”和“以人為本”的價值取向。

（一）“公平性”價值取向

1.“補償性”的資源配置原則

羅爾斯認為，公平的資源配置體現(xiàn)三種合理性原則，即平等原則、差異原則和補償原則[34]56-112。在教育的資源配置上，平等原則主要指受教育者享有平等的教育權(quán)和教育機會；差異原則指的是滿足受教育者的不同需要，因材施教；補償原則主要指在教育資源配置上對“出生于較不利的社會地位的人們”[34]73-101予以補償。公平取向的教育政策中教育補償性政策一直占主導(dǎo)地位[35]。教育資源向弱勢地區(qū)和群體傾斜就是資源配置補償原則的體現(xiàn)。十年來，國家通過學(xué)前教育專項計劃，為西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展傾注了大量的財政資金，從校舍硬件到師資軟件，大大改善了西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展資源不足的狀況。此外，對西部農(nóng)村貧困兒童和留守兒童“補償性”的資金補助和關(guān)愛保護也都體現(xiàn)了資源配置手段的公平性。

2.“公平性”的資源配置目的

王建華認為，“教育公平”可以分解為“為了公平的教育公平”和“為了教育的教育公平”兩種價值思考維度[36]?！盀榱斯降慕逃健痹趦r值選擇上側(cè)重于社會整體的公平性，就是通過發(fā)展教育促進社會公平；“為了教育的教育公平”在價值選擇上強調(diào)對于人的教育性，教育公平最終目的是人能夠擁有更好的教育，教育之外無目的[36]。通過對“扶貧先扶智，扶智先扶教”的“教育扶貧”邏輯進行分析，發(fā)現(xiàn)促進西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展是服務(wù)于促進西部農(nóng)村發(fā)展這一目標，進而服務(wù)于促進社會公平這一最終目的的實現(xiàn)，追求的是“為了公平的教育公平”。

詹姆斯·赫克曼、羅斯高研究發(fā)現(xiàn)，盡早干預(yù)弱勢兒童的教養(yǎng)環(huán)境和質(zhì)量將產(chǎn)生最大的社會經(jīng)濟回報[10]。他認為，在提高勞動生產(chǎn)率和促進社會經(jīng)濟發(fā)展方面，資源預(yù)先向弱勢兒童傾斜比針對成人的收入再分配更有效[10]。由此可見，西部貧困地區(qū)教育資源的預(yù)先分配，確實能夠有效地促進社會公平。

“為了公平的教育公平”體現(xiàn)了一種教育工具論，即通過發(fā)展教育，提高人力資源水平，進而能夠?qū)崿F(xiàn)國家的強大和民族的振興。古德萊德說：“學(xué)校的目標來源于社會政治過程，學(xué)校所履行的功能反映周圍社區(qū)的需要和利益?！盵37]7但是，服務(wù)社會的發(fā)展并不是教育的本體功能。“工具論”的偏差在于把教育的意義縮減為社會發(fā)展目標的達成，忘卻了教育本身蘊含的“育人”初心和人本屬性，然而“教育領(lǐng)域的扶貧開發(fā)過程具有長期性、效果的遲效性和價值的潛隱性等特征”[38]。如果只關(guān)注教育的扶貧價值，那么教育的整體的、遠效的價值容易被忽略，一些地方由此將出現(xiàn)追求政績的形式化教育扶貧現(xiàn)象，嚴重影響教育扶貧的實效性。古德萊德認為，“學(xué)校常常去追求很有價值的社會目的，但同時這種追求肯定妨礙提供高素質(zhì)的教育”，教育功能成為學(xué)校的邊際功能[37]65。學(xué)校教育功能的“邊際化”意味著在教育過程中個體的差異和人性的培養(yǎng)被忽視。

因此，教育公平既要為了公平，更要為了教育。教育公平是實現(xiàn)社會公平的基礎(chǔ)，社會公平是實現(xiàn)教育公平的最終歸宿。發(fā)展西部農(nóng)村學(xué)前教育的政策供給，需要進一步體現(xiàn)“為了教育的教育公平”的價值取向。

（二）“以人為本”價值取向

國家促進西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的政策彰顯著“以人為本”的價值取向，在宏觀層面上表現(xiàn)為“以民為本”，在微觀層面上體現(xiàn)了“以人人為本”的新指向。

1.以民為本

在宏觀層面上，我們倡導(dǎo)的“以人為本”是以所有個體的整體利益為本，在一定程度上可以被理解為以“民”為本，即把人民看作社會發(fā)展的出發(fā)點和歸宿。在社會發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，政府面對著復(fù)雜的社會問題，應(yīng)該利用有限的政策資源，堅持“以人為本”，著力解決人民群眾關(guān)心的民生熱點問題[39]，解決西部農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)前教育普惠性資源不足、政策保障體系不完善等問題，滿足兒童發(fā)展的需要，體現(xiàn)教育政策“以民為本”的價值取向。

2.以人人為本

教育是一項關(guān)涉人的活動，必須要依據(jù)特定的主體需要來加以調(diào)整。社會主義是“以每個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會形式”[40]649。馬克思這句話指出了社會主義發(fā)展要以實現(xiàn)每個人的全面發(fā)展為核心要求。因此，教育政策體現(xiàn)的“以人為本”中的“人”，不應(yīng)該停留在抽象宏觀的層面上。教育中“以人為本”的實現(xiàn)，需要以學(xué)生為中心，以個體的終身幸福和發(fā)展需要為本，即“以人為本”必須落實為“以人人為本”。黨的十八大以來，在精準扶貧的背景之下，國家針對農(nóng)村兒童和鄉(xiāng)村教師的生存狀態(tài)精準施策，滿足貧困地區(qū)兒童發(fā)展的特殊需要，就體現(xiàn)了“以人人為本”的價值新風(fēng)向。此外，“以人人為本”是我國面向現(xiàn)代化、進一步提高西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)量的必然要求。《現(xiàn)代化2035》提出了推進教育現(xiàn)代化要更加注重全面發(fā)展、因材施教、面向人人等基本理念[26]，這也是西部農(nóng)村學(xué)前教育深化發(fā)展的方向。

對“為了教育的教育公平”和“以人人為本”的價值取向的追求，彰顯了教育倫理屬性的澄明。面對教育工具屬性膨脹的問題，梁漱溟洞見教育的失敗在于講求實用，“知識技能是工具，工具是靠人運用。教育不從工具入手而應(yīng)從運用工具的人入手”[41]91-92。朱文輝認為，教育一旦脫離“育人”的宗旨，就“非但不能成為解放和啟迪人之自由的工具，反而可能成為壓制人的主體性的異己性力量”[42]。學(xué)前教育的特殊性更加要求彰顯其倫理性，為了教育而教育，以人人為本。

四、政策展望

龐麗娟認為，推動學(xué)前教育事業(yè)改革和發(fā)展，需要進一步完善我國學(xué)前教育政策的頂層設(shè)計[43]。建設(shè)面向現(xiàn)代化的西部農(nóng)村學(xué)前教育，國家需要繼續(xù)加強多方面的政策供給。

（一）優(yōu)化投入體制

農(nóng)村學(xué)前教育投入體制必須保障經(jīng)費來源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。一是進一步完善法律，明確各級政府在學(xué)前教育財政投入中的責(zé)任劃分，以省為主，建立省、地市級人民政府對發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任的財政投入管理體制，并且加大對財政薄弱的農(nóng)村地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度。二是政府應(yīng)將學(xué)前教育財政經(jīng)費剝離單列，并逐年提高農(nóng)村學(xué)前教育專項財政投入總量。三是借鑒國外經(jīng)驗，在農(nóng)村地區(qū)推行免費學(xué)前教育，保障貧困、偏遠地區(qū)的兒童優(yōu)先獲得免費學(xué)前教育[44]。四是建立健全社會捐贈程序和融資體系，借助民間資本的力量使農(nóng)村學(xué)前教育煥發(fā)生機。

（二）合理配置資源

完善資源配置方式，推動學(xué)前教育事業(yè)均衡發(fā)展。一是繼續(xù)在配置學(xué)前教育資源時向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，可通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段維護資源配置的均衡，提高政府對弱勢地區(qū)和群體的兒童入園成本分擔(dān)水平。二是財政經(jīng)費要適當(dāng)減少對發(fā)展穩(wěn)定、質(zhì)量較高的公辦園的投入，加大對經(jīng)費供給能力薄弱的公辦園的投入，做到“雪中送炭”而非“錦上添花”[45]，并適當(dāng)提高收費低廉的優(yōu)質(zhì)公辦園的收費水平，對不同家庭經(jīng)濟背景的兒童實行梯度收費。三是針對當(dāng)前幼兒園園所不足和以后適齡人口回落的問題[46]，靈活布局學(xué)前教育物質(zhì)性資源，避免園舍閑置浪費。四是將幼兒園階段納入基礎(chǔ)教育學(xué)校重大的校園建設(shè)工程、校園安全工程、學(xué)校標準化建設(shè)工程中，緊抓幼兒園安全問題。

（三）加強教師隊伍建設(shè)

圍繞農(nóng)村教師面臨的生活需要和職業(yè)發(fā)展問題，有關(guān)部門在穩(wěn)定和擴充當(dāng)前教師隊伍的基礎(chǔ)上提高質(zhì)量。一是結(jié)合實際情況和學(xué)前教育中長期發(fā)展需要，建立適宜的城鄉(xiāng)教師編制制度，優(yōu)先解決農(nóng)村幼兒教師編制問題。二是制定農(nóng)村在編幼兒教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資標準，以及通過多種渠道提高非在編幼兒教師的工資待遇和補貼的政策。有研究表明，學(xué)前教育經(jīng)費支出的城鄉(xiāng)差距關(guān)鍵在于個人經(jīng)費支出，這部分最重要的就是教師工資[47]，因而需要提高農(nóng)村幼兒教師的工資待遇。三是加強對農(nóng)村學(xué)前教師的培訓(xùn)力度，結(jié)合農(nóng)村實際，建立健全學(xué)前教育教研指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園和公辦園的教研引領(lǐng)、示范、咨詢作用。四是政府制訂的各項幼師培訓(xùn)計劃應(yīng)注意將普惠性民辦園教師納入其中，系統(tǒng)提高民辦園教師的保教觀念和保教水平。五是針對農(nóng)村學(xué)前教育中轉(zhuǎn)崗教師比例較大、職業(yè)轉(zhuǎn)換適應(yīng)困難的現(xiàn)狀，聚焦“轉(zhuǎn)崗適應(yīng)期”，創(chuàng)新轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)模式。

（四）規(guī)范普惠性民辦園

進一步處理好普惠性民辦園和公辦園發(fā)展的關(guān)系問題，釋放社會力量以助力農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展。一是國家層面要進一步厘清學(xué)前教育“普惠”的內(nèi)涵，加緊研制針對普惠民辦園的認定標準和補助辦法。二是地方政府應(yīng)探索通過補貼和減免等方式增加扶持普惠性民辦園發(fā)展的有效渠道，保證民辦園有充足的發(fā)展資金，允許普惠性幼兒園適當(dāng)?shù)臓I利。三是為更有效地保證普惠的原則和保教的質(zhì)量，政府要加快構(gòu)建對普惠性民辦園教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督指導(dǎo)機制。