香港國(guó)安法的域外效力研究
——從香港國(guó)安法第38條展開

顧敏康 王振華

一、研究背景

2020年6月30日,第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱“香港國(guó)安法”),香港特別行政區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“香港”)政府于當(dāng)日晚將香港國(guó)安法刊憲并實(shí)施。根據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱《基本法》)第18條之規(guī)定,由全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定的全國(guó)性法律按有關(guān)程序列入《基本法》附件三后在香港實(shí)施。但是,與以往列入《基本法》附件三進(jìn)而在香港實(shí)施的全國(guó)性法律(如《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》)不同,①這些全國(guó)性法律也同時(shí)在內(nèi)地實(shí)施。此次香港國(guó)安法是屬于由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)直接制定并專門適用于香港的全國(guó)性法律,目的是彌補(bǔ)香港本地維護(hù)國(guó)家安全立法的漏洞。香港終審法院在香港特別行政區(qū)訴黎智英(〔2021〕HKCFA 3)一案中明確指出:“按照終審法院在吳嘉玲及其他人對(duì)入境事務(wù)處處長(zhǎng)案(第二號(hào))〔1999〕2 HKCFAR 141一案的決定,有關(guān)的立法行為,不可藉指稱國(guó)安法與《基本法》或適用于香港的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》不符為由,進(jìn)行復(fù)核?！币簿褪钦f(shuō),香港國(guó)安法作為列入《基本法》附件三的全國(guó)性法律是不能在香港進(jìn)行司法復(fù)核的。這一舉措既是實(shí)踐“一國(guó)兩制”方針進(jìn)入到新發(fā)展階段的重要標(biāo)志,同時(shí)也意味著中國(guó)國(guó)家安全立法的體系化建構(gòu),為維護(hù)國(guó)家安全提供了更為可靠和周密的法律依據(jù)。

2019年,圍繞修訂《逃犯條例》等事件,香港發(fā)生了許多嚴(yán)重的違法暴力事件。這些非法行為在侵犯香港無(wú)辜市民個(gè)人生命健康與財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí),也嚴(yán)重破壞了香港社會(huì)秩序之穩(wěn)定與和諧。而“港獨(dú)”與暴亂、恐怖行為相結(jié)合,更是嚴(yán)重危及國(guó)家安全。任何主權(quán)國(guó)家都不會(huì)允許其內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重危及國(guó)家安全與地區(qū)穩(wěn)定的暴力和恐怖行為,香港是中國(guó)不可分割的一部分,考慮到港府在內(nèi)外反對(duì)勢(shì)力的阻擾下無(wú)法為《基本法》第23條進(jìn)行立法以維護(hù)國(guó)家安全,全國(guó)人大常委會(huì)毅然決然制定香港國(guó)安法,以防范、制止和懲治極少數(shù)觸犯與香港有關(guān)的分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)和勾結(jié)外國(guó)或境外勢(shì)力危害國(guó)家安全罪行的人員。

香港國(guó)安法的出臺(tái)與實(shí)施對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全,實(shí)現(xiàn)止暴制亂,保障香港有一個(gè)和平穩(wěn)定的環(huán)境,以及推動(dòng)發(fā)展香港經(jīng)濟(jì)、改善民生具有重要意義,是香港變亂為治、重返正軌的重大轉(zhuǎn)機(jī),是確?！耙粐?guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)過程中具有里程碑意義的重要事件。

但是,香港國(guó)安法是否應(yīng)該具有域外法律效力?提出這個(gè)問題是必然的,由于香港政治亂象的背后往往有以美國(guó)為代表的西方國(guó)家的影子,而且當(dāng)時(shí)香港反對(duì)派與國(guó)外勢(shì)力內(nèi)外勾連的速度、程度明顯加快、加深,甚至很多暴力事件就是在西方國(guó)家的組織和支持下完成的。對(duì)于那些身在香港之外,卻積極策劃、組織、實(shí)施針對(duì)香港的危害國(guó)家安全行為的外國(guó)組織和個(gè)人,香港國(guó)安法必然要作出回應(yīng)。

二、香港國(guó)安法域外效力的合理性

香港國(guó)安法域外效力合理性研究的是該法可以對(duì)發(fā)生在香港范圍之外的危害國(guó)家安全的犯罪行為及犯罪人產(chǎn)生強(qiáng)制約束力的合理性基礎(chǔ)。從概念上看,所謂法律的域外效力,是指特定國(guó)家國(guó)內(nèi)法律產(chǎn)生的效力及于領(lǐng)域之外。隨著國(guó)際交往的增多,國(guó)家與國(guó)家之間的沖突也隨之增多,為了保護(hù)本國(guó)的利益,各國(guó)都在努力擴(kuò)張本國(guó)法律的域外效力。這種擴(kuò)張不僅體現(xiàn)在廣度上,還體現(xiàn)在寬度上,就后者而言,主要體現(xiàn)為具有域外效力的國(guó)內(nèi)法呈現(xiàn)由私法向公法擴(kuò)展的趨勢(shì),香港國(guó)安法正是此種背景下的立法產(chǎn)物——根據(jù)該法第38條,該法可以超越其制定者或?qū)嵤┱叩墓茌牱秶鴮?duì)有關(guān)的違法行為進(jìn)行管轄。①嚴(yán)格來(lái)說(shuō),不具有香港永居身份的中國(guó)內(nèi)地居民在內(nèi)地針對(duì)香港實(shí)施的危害國(guó)家安全的行為也屬于香港國(guó)安法第38條規(guī)定的內(nèi)容,但是,這種情況一般會(huì)根據(jù)中國(guó)刑法來(lái)直接進(jìn)行定罪處罰,因此本文對(duì)這種情形不作討論。換言之,對(duì)于不具有香港永居身份的人針對(duì)香港實(shí)施的香港國(guó)安法規(guī)定的犯罪行為,即使犯罪人身在香港以外、犯罪行為也主要在香港以外完成,香港國(guó)安法對(duì)此也具有約束力,體現(xiàn)著香港國(guó)安法的域外效力。該條規(guī)定的合理性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)鞏固本國(guó)刑法目的的同時(shí)也符合了國(guó)際刑法上通行的保護(hù)原則

從本質(zhì)上看,運(yùn)用刑事管轄權(quán)規(guī)定和懲罰發(fā)生在本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的犯罪成為各國(guó)國(guó)家主權(quán)的重要內(nèi)容,同時(shí)也是各國(guó)的國(guó)內(nèi)事務(wù),他國(guó)無(wú)權(quán)進(jìn)行干預(yù)。但是,隨著跨國(guó)性活動(dòng)的出現(xiàn)和增多,特別是像歐洲那樣的跨國(guó)性交往十分頻繁的地區(qū),一國(guó)運(yùn)用自己的刑事管轄權(quán)追訴犯罪的活動(dòng),有時(shí)會(huì)由于某種原因而受到阻礙。當(dāng)這種情況出現(xiàn)的時(shí)候,為了保障追訴犯罪的活動(dòng)能夠順利進(jìn)行,以維護(hù)本國(guó)國(guó)家和人民的利益,每個(gè)國(guó)家都需要通過自己在國(guó)際上的努力,通過有關(guān)國(guó)家的協(xié)助來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)刑法的域外適用。這種努力逐漸促成了各國(guó)之間在實(shí)施國(guó)內(nèi)刑法上的刑事合作,如相互引渡罪犯、進(jìn)行司法協(xié)助等;另一方面,世界各國(guó)在相互交往的過程中也需要遵循一定的規(guī)則,嚴(yán)重違反國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的交往規(guī)則的行為,特別是發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)、危害全人類利益等行為,成為嚴(yán)重威脅國(guó)際社會(huì)和平與安寧的不穩(wěn)定因素,禁止這種行為成為各國(guó)人民的共同要求。而世界各國(guó)的共同努力也逐漸形成了一系列的刑法規(guī)范,導(dǎo)致各國(guó)在制裁國(guó)際刑事犯罪方面的合作。①趙秉志主編:《國(guó)際區(qū)際刑法問題探索》,法律出版社2004年版,第16頁(yè)。這兩方面的現(xiàn)實(shí)決定了在符合法律規(guī)定與相關(guān)國(guó)家各自利益的前提下,擴(kuò)展本國(guó)刑法的域外效力成為實(shí)現(xiàn)一國(guó)刑事法律保護(hù)法益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要途徑。

在鞏固本國(guó)刑事立法目的的同時(shí),發(fā)揮刑事法律的域外效力也符合國(guó)際刑法上通行的保護(hù)原則。在現(xiàn)代國(guó)際刑法中,保護(hù)國(guó)家利益或者維護(hù)國(guó)家安全是現(xiàn)代國(guó)家主權(quán)的含義,保護(hù)原則因此也被稱為安全原則。保護(hù)原則的必要性,通常是這樣證明的:大多數(shù)地方法律在將危害行為加以犯罪化方面,或者在起訴那些雖在國(guó)外實(shí)施但卻是直接針對(duì)本國(guó)安全的行為方面,都缺乏恰當(dāng)?shù)拇胧?。②See Harvard Rseearch.Draft Convention on Jurisdiction with Respect to Crime.reprinted in 29 AJIL(1935 Supp),note58,p.552.這個(gè)理論的問題在于:特定國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)在制定保護(hù)原則時(shí),對(duì)于什么是真正侵害了本國(guó)利益這一點(diǎn),往往會(huì)采取一種較為寬泛的或者至少是主觀的觀點(diǎn)。如果被告人沒有被起訴國(guó)關(guān)押,那么,當(dāng)這個(gè)人在逮捕地沒有實(shí)施犯罪行為時(shí),引渡的請(qǐng)求就可能被拒絕。

不難看出,盡管受到了一定的限制,但只要特定行為侵害了該國(guó)或其國(guó)民的利益,即便犯罪人身處國(guó)外,特定國(guó)家也可以發(fā)揮法律的域外效力,行使對(duì)該案的管轄權(quán)。以上事實(shí)決定了,針對(duì)香港實(shí)施的危害國(guó)家安全類犯罪,香港國(guó)安法對(duì)這些犯罪行為行使管轄權(quán)不僅具有現(xiàn)實(shí)需要性,也符合了國(guó)際刑法通行的保護(hù)原則,具有正當(dāng)性。

(二)與中國(guó)刑法第8條具有相同的立法考量

中國(guó)刑法第8條規(guī)定:“外國(guó)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外對(duì)中華人民共和國(guó)國(guó)家或者公民犯罪,而按本法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑的,可以適用本法,但是按照犯罪地的法律不受處罰的除外”。這一般被稱為刑法的保護(hù)管轄,針對(duì)的是實(shí)施了危害中國(guó)或者中國(guó)公民利益的犯罪行為卻身在國(guó)外的外國(guó)犯罪人。如果從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,要對(duì)這種案件行使管轄權(quán)客觀上確實(shí)存在著一定的困難,因?yàn)榉缸锶耸峭鈬?guó)人,犯罪地點(diǎn)又是在國(guó)外,如果該犯罪人不能被引渡,或者沒有在中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)被抓獲,就無(wú)法對(duì)其進(jìn)行刑事追究。但是,如果刑法不對(duì)此加以規(guī)定,就等于放棄了自己的管轄權(quán),犯了罪的外國(guó)人就可以肆無(wú)忌憚地對(duì)中國(guó)或者中國(guó)公民的利益進(jìn)行侵害。因此,刑法作出這樣的規(guī)定,是為了在立法層面表明立場(chǎng),即對(duì)任何侵害了中國(guó)或者中國(guó)公民利益的犯罪行為都要給予其否定性的評(píng)價(jià)和有效的刑罰處罰。這對(duì)于保護(hù)中國(guó)的國(guó)家利益,保護(hù)中國(guó)駐外工作人員、考察訪問人員、留學(xué)生、僑民的正當(dāng)利益都是必要且大有裨益的。秉承這種思路,立法者特意在香港國(guó)安法中加入了與中國(guó)刑法第8條類似的規(guī)定(即香港國(guó)安法第38條),其目的同樣在于給香港地區(qū)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、香港居民的合法權(quán)利、國(guó)家整體的安定繁榮提供周全的立法保護(hù)。

從適用條件來(lái)看,根據(jù)中國(guó)刑法第8條的規(guī)定,適用保護(hù)管轄需要滿足三個(gè)條件:(1)所犯之罪必須侵犯了中國(guó)國(guó)家或者中國(guó)公民的法益。這一條件既有利于保護(hù)中國(guó)與中國(guó)公民的法益,又尊重了他國(guó)的主權(quán)。(2)所犯之罪按刑法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑。這一條件將保護(hù)管轄原則的適用范圍限定在嚴(yán)重犯罪之內(nèi)。(3)所犯之罪按照犯罪地的法律也應(yīng)受到處罰。這一限制條件的必要性在于:外國(guó)人在國(guó)外時(shí)只需要遵守所在國(guó)的法律,不能要求一個(gè)人在任何地方都必須要遵守所有國(guó)家的法律?？梢哉f(shuō),以上三個(gè)基本條件對(duì)尊重別國(guó)主權(quán)、減少法律適用過程中的矛盾與摩擦、使中國(guó)刑法的域外效力得到切實(shí)有效的發(fā)揮具有積極意義。對(duì)比來(lái)看,香港國(guó)安法第38條似乎并沒有對(duì)其適用的條件作出類似規(guī)定,這是不是意味著香港國(guó)安法第38條要比中國(guó)刑法第8條的規(guī)定更為嚴(yán)格?其實(shí)不然,原因在于,中國(guó)刑法第8條規(guī)定的條件已經(jīng)全部隱含在了香港國(guó)安法第38條的規(guī)定當(dāng)中——從香港國(guó)安法規(guī)定的具體罪名來(lái)看,主要有分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪、勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全罪等,如果不具有香港永居身份的人針對(duì)香港實(shí)施上述犯罪行為,毫無(wú)疑問損害了中國(guó)和中國(guó)公民的合法權(quán)益。與此同時(shí),上述危害國(guó)家安全類犯罪屬于普世性的規(guī)定,現(xiàn)代各國(guó)基本都將這類行為規(guī)定為犯罪且都是重罪,因此可以說(shuō),中國(guó)刑法為適用保護(hù)管轄所設(shè)立的三個(gè)基本條件已經(jīng)全部?jī)?nèi)化于香港國(guó)安法第38條的規(guī)定,立法者沒有必要對(duì)此進(jìn)行重復(fù)性的規(guī)定。

(三)鞏固了香港刑事法律的基本立場(chǎng)

判例是香港刑事法律的重要淵源。但是,自20世紀(jì)初以來(lái),由于社會(huì)生活和國(guó)家活動(dòng)的日益復(fù)雜化,為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的需要,普通法系國(guó)家和地區(qū)普遍借鑒大陸法系國(guó)家和地區(qū)的法典形式,加強(qiáng)了立法活動(dòng),頒布了大量的法律、條例,以調(diào)整各領(lǐng)域中的社會(huì)關(guān)系,成文法典在國(guó)家、社會(huì)治理的過程中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。香港也不例外,頒布出臺(tái)了大量的刑事條例,明確、具體、詳盡地規(guī)定了各種各樣的犯罪及其刑罰,使發(fā)端于大陸法系國(guó)家的罪刑法定原則得以在香港刑事法律中確立起來(lái)。由于國(guó)民總是根據(jù)現(xiàn)行有效的法律來(lái)計(jì)劃和實(shí)施自己的行為,在這種情況下,國(guó)民之所以是自由的,是因?yàn)槟軌蛑垃F(xiàn)行有效的法律內(nèi)容,完全可以在法律允許的范圍內(nèi)自由行事。香港刑法也奉行罪刑法定原則,各種不同的具體犯罪及其刑罰由眾多的刑事法例予以規(guī)定,不會(huì)將“莫須有”的罪名加諸任何人身上。香港國(guó)安法在對(duì)危害國(guó)家安全的犯罪行為及其刑事責(zé)任進(jìn)行規(guī)定以后,以專門條款(第38條)特意規(guī)定了該項(xiàng)法律的效力,事前明文告知所有人,只要針對(duì)香港實(shí)施了危害國(guó)家安全的犯罪行為,即使犯罪主體不具有香港永居身份,甚至身處香港以外,香港國(guó)安法依然對(duì)其具有法律效力,可以依法對(duì)該案件行使管轄權(quán)。由此可見,香港國(guó)安法第38條的規(guī)定體現(xiàn)了罪刑法定原則中事前的罪刑法定的立法精神,在保障居民行動(dòng)自由的同時(shí),也有助于遏制犯罪、發(fā)揮刑罰的一般預(yù)防效果。整體來(lái)看,香港國(guó)安法第38條對(duì)香港刑事法律基本立場(chǎng)的鞏固主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是堅(jiān)持了事前的罪刑法定原則,危害國(guó)家安全的犯罪行為無(wú)論發(fā)生在香港之內(nèi)還是之外,都要追究行為人的刑事責(zé)任,都要在事前以刑事立法的方式作出明確規(guī)定;另一方面,刑法對(duì)法益的保護(hù)必須周延,因此無(wú)論犯罪行為發(fā)生在香港之內(nèi)還是之外,只要對(duì)國(guó)家安全造成了危害,都要予以有效預(yù)防和堅(jiān)決打擊。以往的香港刑事法律在這方面可能存在立法不足,但隨著香港國(guó)安法(第38條)的刊憲和實(shí)施,可以有效彌補(bǔ)這一不足,使對(duì)危害國(guó)家安全犯罪的預(yù)防更加有效、懲治更有力度,鞏固了香港刑事法律保護(hù)法益的基本立場(chǎng)。

三、香港國(guó)安法第38條可能面臨的適用困境及消解路徑

對(duì)香港國(guó)安法第38條立法背景與法理依據(jù)的明確,是從理論層面對(duì)該條款正當(dāng)性與合理性的說(shuō)明,與此同時(shí),要賦予法律規(guī)范以生命力,還要關(guān)注法律的適用過程。本部分?jǐn)M從司法實(shí)踐出發(fā),重點(diǎn)關(guān)注香港國(guó)安法第38條在適用過程中已有的規(guī)范基礎(chǔ)以及可能遇到的適用困境并試圖找到消解這些困境的路徑,以便為充分發(fā)揮該法的功能提供指引。

(一)香港國(guó)安法第38條可能面臨的適用困境

1.從以往實(shí)踐看香港國(guó)安法發(fā)揮域外效力可能面臨的問題

司法獨(dú)立是主權(quán)獨(dú)立的重要內(nèi)容,因此各國(guó)對(duì)發(fā)生在本國(guó)境內(nèi)的犯罪行為往往都會(huì)排他性地行使管轄權(quán),尤其是對(duì)危害國(guó)家安全類的犯罪,更會(huì)將審理權(quán)與裁判權(quán)牢牢握在自己手中,此即為屬地管轄。與此同時(shí),當(dāng)實(shí)施了危害國(guó)家安全犯罪的行為人身處國(guó)境之外時(shí),出于保護(hù)本國(guó)利益的考慮,主權(quán)國(guó)家也會(huì)想盡各種方法將犯罪人引渡到本國(guó)境內(nèi)來(lái)進(jìn)行宣判,此即為保護(hù)管轄。在這種情況下,如果在特定國(guó)家境外針對(duì)該國(guó)家實(shí)施了危害其利益與安全的犯罪行為,該主權(quán)國(guó)家的保護(hù)管轄與犯罪人所在地的屬地管轄之間就會(huì)不可避免地出現(xiàn)沖突。

(1)涉及治理危害國(guó)家安全犯罪刑事合作的國(guó)際公約被擱置。隨著危害國(guó)家安全犯罪對(duì)國(guó)家整體與公民個(gè)人利益侵害的加重以及國(guó)際人員流動(dòng)的頻繁,各國(guó)越來(lái)越重視在治理危害國(guó)家安全犯罪過程中的溝通與合作,涉及治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作的雙邊、多邊、區(qū)域、國(guó)際公約、條約的數(shù)量迅速增多。美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯和印度等國(guó)都已開始重視在國(guó)際上國(guó)家與國(guó)家之間的相互協(xié)助?！皩?shí)際上,自1937年,在當(dāng)時(shí)的國(guó)際聯(lián)盟主持下簽署《防止和懲治恐怖主義公約》以來(lái),締結(jié)打擊恐怖活動(dòng)犯罪的多邊合作條約就已經(jīng)成為國(guó)際上通行的做法?！雹兕櫲A詳:《國(guó)際合作打擊“三股勢(shì)力”策略探析》,《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。一個(gè)典型的例證是,簽署于1971年2月2日的《美洲國(guó)家組織關(guān)于防止和懲治恐怖主義行為公約》就已作出明文規(guī)定:“在本公約內(nèi),綁架、謀殺和對(duì)依據(jù)國(guó)際法國(guó)家有義務(wù)給予特別保護(hù)的那些人的生命和人身安全進(jìn)行襲擊,及同這些罪行有關(guān)的勒索,不論其動(dòng)機(jī)如何,均應(yīng)視為國(guó)際意義的刑事犯罪?！奔热皇菄?guó)際意義上的刑事犯罪,那么只要是該條約的締約國(guó),就有義務(wù)給予有效的預(yù)防和精準(zhǔn)的打擊。但是,在如此眾多的公約、條約中,有多少治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際合作機(jī)制得到了實(shí)際應(yīng)用,卻是一個(gè)值得反思的問題——根據(jù)國(guó)際法的一般原理,國(guó)際公約中的條款并不當(dāng)然具有約束力,其要在締約國(guó)內(nèi)生效,必須要得到各締約國(guó)國(guó)內(nèi)法的接受?，F(xiàn)在多數(shù)國(guó)家的做法是,將國(guó)際條約中的內(nèi)容以立法的形式轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法,以使條約在國(guó)內(nèi)生效。①王鐵崖主編:《國(guó)際法》,法律出版社1995年版,第422頁(yè)。這一過程不僅需要大量的人力、物力,而且往往需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的立法周期,導(dǎo)致目前關(guān)于治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際公約雖然數(shù)量較多,但實(shí)際上將國(guó)際法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法并進(jìn)而予以執(zhí)行的國(guó)家卻非常少,在國(guó)家之間開展治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作時(shí)能將其作為依據(jù)的恐怕更是少之又少。

(2)治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作機(jī)制實(shí)際上啟動(dòng)很少。國(guó)家之間對(duì)犯罪人的移交主要是通過引渡來(lái)完成的,而引渡必須要有可以引以為據(jù)的法律規(guī)定。引渡程序的啟動(dòng)依據(jù),可以是請(qǐng)求國(guó)與被請(qǐng)求國(guó)共同簽訂的某一包含引渡內(nèi)容的國(guó)際公約,也可以是請(qǐng)求國(guó)與被請(qǐng)求國(guó)單獨(dú)簽訂的引渡條約,還可以是請(qǐng)求方與被請(qǐng)求方之間平等、互惠的地位。例如,中國(guó)香港地區(qū)與捷克共和國(guó)在2013年簽訂的《關(guān)于移交就刑事法律程序而被通緝的人的協(xié)定》第6條就明確規(guī)定:“凡要求移交某人是為執(zhí)行判刑,而看來(lái)該人是在缺席的情況下被定罪,則被要求方可拒絕把該人移交;但如該人有機(jī)會(huì)在他出席的情況下獲得重審,則屬例外,而在這種情況下,他須被視為本協(xié)定所指的被控人”。這一條款表明,即便是在雙方簽訂有司法互助協(xié)定的情況下,對(duì)于請(qǐng)求方的引渡或者移交請(qǐng)求,被請(qǐng)求方也可以拒絕,更遑論雙方未共同加入某項(xiàng)包含引渡內(nèi)容的國(guó)際公約或者雙方暫未簽訂引渡條約、刑事司法互助協(xié)定的情況。這也反映出,雖然一方面國(guó)際社會(huì)鼓勵(lì)主權(quán)國(guó)家簽訂涉及治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作機(jī)制的國(guó)際公約,并積極組織刑事實(shí)體法、程序法方面的專家和國(guó)際法的專家完善各國(guó)際、區(qū)域公約中的治理危害國(guó)家安全犯罪的刑事合作機(jī)制,但另一方面,主權(quán)國(guó)家在實(shí)際進(jìn)行刑事司法互助時(shí),并未完全采用國(guó)際條約中業(yè)已構(gòu)建的刑事合作機(jī)制,而是更多地采用臨時(shí)的變通方法。這導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)構(gòu)建治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際刑事合作機(jī)制雖然越來(lái)越細(xì)致、越來(lái)越完善,但是這些機(jī)制的實(shí)際使用頻率卻相對(duì)較低。香港國(guó)安法出臺(tái)以后,美國(guó)、加拿大、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等“五眼聯(lián)盟”國(guó)家紛紛宣布“終止與香港的引渡條約”,這種做法顯然粗暴干涉了中國(guó)內(nèi)政,也破壞了香港與這些國(guó)家之間刑事司法合作的相互信任。當(dāng)然,作為反制,我國(guó)不僅宣布香港暫停港加、港澳、港英、港新、港美的移交逃犯協(xié)定,也決定同時(shí)暫停與上述國(guó)家的刑事司法互助協(xié)定。

2.治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作中存在的其他問題

(1)法律制度方面的差異使國(guó)家之間的犯罪治理實(shí)踐不能有效對(duì)接。由于在政治體制、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的差異,世界各國(guó)在法律制度上不盡相同,存在著或多或少、或大或小的差異。以刑法理念而言,法治發(fā)展程度較高的國(guó)家由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、社會(huì)福利待遇較好、社會(huì)秩序較為平穩(wěn)、境內(nèi)公民的守法意識(shí)較強(qiáng),因此危害國(guó)家安全等惡性犯罪的發(fā)生率相對(duì)較低,這類國(guó)家秉承的刑法理念多為“入罪易,刑罰輕”;與之相對(duì),在法治化程度相對(duì)較低的國(guó)家中,由于國(guó)內(nèi)矛盾較為尖銳、危害國(guó)家安全等惡性犯罪發(fā)生頻率較高,從政府到民眾都希望依靠刑法來(lái)消滅犯罪,因此其秉承的刑法理念必然是“重刑主義”。如果一個(gè)法治化程度相對(duì)較低的國(guó)家想要就某個(gè)跨國(guó)危害國(guó)家安全犯罪的案件尋求另一個(gè)法治化程度相對(duì)較高的國(guó)家的協(xié)助,此時(shí),依據(jù)被請(qǐng)求國(guó)的刑事法律,可能就會(huì)存在被請(qǐng)求協(xié)助的犯罪由于法定刑相對(duì)較低,而不足以成為被請(qǐng)求國(guó)提供司法協(xié)助對(duì)象的情況,此時(shí)法治化程度相對(duì)較低的國(guó)家得到對(duì)方提供司法協(xié)助的可能性微乎其微。反之,如果某一法治化程度相對(duì)較高的國(guó)家想要尋求另一法治化程度相對(duì)較低的國(guó)家就某一跨國(guó)危害國(guó)家安全的案件進(jìn)行合作,此時(shí),因法治化程度相對(duì)較低的國(guó)家所存在的重刑主義思想,死刑可能被規(guī)定為該被請(qǐng)求協(xié)助的犯罪的法定刑,鑒于“死刑犯不引渡”的各國(guó)通識(shí),法治化程度相對(duì)較高的國(guó)家也同樣會(huì)遇到因刑種問題而得不到協(xié)助的情況。由此可見,不論發(fā)生上述哪種情況,請(qǐng)求方與被請(qǐng)求方之間的刑事合作都不可能順利進(jìn)行,會(huì)存在某些銜接上的真空區(qū)域。

(2)治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作中弱勢(shì)國(guó)家的主權(quán)可能遭受侵犯。治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際刑事合作必然會(huì)涉及兩個(gè)以上的主權(quán)國(guó)家,而主權(quán)國(guó)家之間無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上,還是在政治實(shí)力上都會(huì)存在或大或小的差距。雖然各國(guó)際公約和區(qū)域公約都明確強(qiáng)調(diào)治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際刑事合作應(yīng)當(dāng)在尊重彼此主權(quán)的基礎(chǔ)上開展,但從以往的實(shí)踐看,在治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際刑事合作中,請(qǐng)求國(guó)或被請(qǐng)求國(guó)中的一方主導(dǎo)整個(gè)刑事合作的進(jìn)程是不可避免的。尤其是在國(guó)際刑事合作的雙方在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治實(shí)力上相差較為懸殊時(shí),綜合實(shí)力相對(duì)較弱的國(guó)家往往會(huì)成為被主導(dǎo)者。如若治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作的全過程,即從請(qǐng)求的提出到請(qǐng)求的審查再到請(qǐng)求的執(zhí)行都由綜合實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的國(guó)家來(lái)主導(dǎo),則綜合實(shí)力相對(duì)較弱國(guó)家的主權(quán)獨(dú)立、司法獨(dú)立無(wú)疑都會(huì)受到撼動(dòng),加之弱國(guó)本身司法制度存在的缺陷,強(qiáng)國(guó)想要借機(jī)染指弱國(guó)的司法主權(quán)極為容易。

(3)政治體制與意識(shí)形態(tài)上的差異讓治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際刑事合作時(shí)而陷入困境。治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作機(jī)制中的引渡、刑事訴訟移交等多項(xiàng)機(jī)制都涉及合作國(guó)之間的管轄權(quán)沖突問題。對(duì)某個(gè)被請(qǐng)求引渡人是否進(jìn)行引渡、對(duì)某個(gè)危害國(guó)家安全犯罪的案件是否進(jìn)行移交,被請(qǐng)求國(guó)一般都需要進(jìn)行雙重審查,即除了要進(jìn)行司法審查外,還要進(jìn)行行政審查。在這兩項(xiàng)審查結(jié)果中,行政審查的結(jié)果往往決定著被請(qǐng)求國(guó)最終是否同意進(jìn)行刑事合作。因此政治體制和意識(shí)形態(tài)對(duì)一國(guó)治理危害國(guó)家安全犯罪刑事合作的態(tài)度有著舉足輕重的影響。

此外,“政治犯不引渡”原則和政治迫害條款的適用,讓治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作中的政治意味更加濃厚。由于各國(guó)際公約中都沒有明確的關(guān)于政治犯范圍及判斷標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,這讓政治犯罪處于一種模糊的狀態(tài)。某些對(duì)政治犯罪較為敏感的國(guó)家可能就會(huì)將與政治有略微牽連的、實(shí)施了危害別國(guó)國(guó)家安全犯罪的行為人都定性為政治犯而拒絕提供司法協(xié)助,從而讓這部分犯罪行為人得以輕易逃脫刑事法律的制裁。

(4)國(guó)家利益的博弈讓被請(qǐng)求協(xié)助國(guó)怠于進(jìn)行治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際刑事合作。在治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際刑事合作中,被請(qǐng)求國(guó)一般都處于被動(dòng)協(xié)助的地位。被請(qǐng)求國(guó)為了執(zhí)行請(qǐng)求協(xié)助事宜,必定都會(huì)動(dòng)用本國(guó)的一部分司法資源,但在協(xié)助完成后,被請(qǐng)求國(guó)往往只能得到為進(jìn)行司法協(xié)助而支出的合理費(fèi)用的補(bǔ)償,除此之外,被請(qǐng)求國(guó)一般得不到任何的額外利益。這樣的無(wú)償協(xié)助,讓許多國(guó)家都喪失了積極配合執(zhí)行刑事合作事宜的動(dòng)力,導(dǎo)致請(qǐng)求國(guó)的刑事合作請(qǐng)求被長(zhǎng)期擱置。雖然部分國(guó)際公約和區(qū)域公約已經(jīng)注意到了這一問題,在公約中鼓勵(lì)締約國(guó)就追回的犯罪所得進(jìn)行“分享”,但出于對(duì)本國(guó)國(guó)家利益的考量,請(qǐng)求國(guó)很難同意與被請(qǐng)求國(guó)分享其具有合法所有權(quán)的司法收益。這樣基于國(guó)家利益的博弈,讓主權(quán)國(guó)家之間的司法協(xié)助難以及時(shí)、順利、有序地進(jìn)行。

(二)保障香港國(guó)安法域外效力的路徑選擇

基于以上論述,可能會(huì)有觀點(diǎn)認(rèn)為香港國(guó)安法域外效力的發(fā)揮面臨著諸多困境,其第38條的規(guī)定或許只具有宣示性的作用。誠(chéng)然,考慮到主權(quán)國(guó)家司法的獨(dú)立性以及國(guó)際法中屬地管轄原則的主導(dǎo)地位,一國(guó)的國(guó)內(nèi)法律意欲發(fā)揮域外效力確實(shí)面臨著不少的困難與挑戰(zhàn)。但是,國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性保障,以此次香港國(guó)安法的制定與實(shí)施為契機(jī),我們可以以危害國(guó)家安全犯罪的治理為切入,構(gòu)建更為科學(xué)、合理、高效的國(guó)際司法合作機(jī)制,在保障香港穩(wěn)定與繁榮的基礎(chǔ)上,為構(gòu)建良好的國(guó)際秩序與國(guó)際環(huán)境貢獻(xiàn)力量。

1.發(fā)揮香港國(guó)安法域外效力的原則

(1)香港國(guó)安法發(fā)揮域外效力不應(yīng)違反國(guó)際法規(guī)則。是否違反國(guó)際法規(guī)則是衡量國(guó)內(nèi)法域外效力、域外管轄權(quán)和域外適用是否合理適度的重要標(biāo)準(zhǔn)。不違反國(guó)際法的域外措施,不僅能獲得國(guó)際道義方面的制高點(diǎn),也有利于域外措施的實(shí)施。①廖詩(shī)評(píng):《中國(guó)法域外適用法律體系:現(xiàn)狀、問題與完善》,《中國(guó)法學(xué)》2019年第6期。在所有國(guó)際法規(guī)則中,最重要的就是治理危害國(guó)家安全犯罪的國(guó)際刑事合作必須基于平等、自愿來(lái)展開。需要說(shuō)明的是,基于自愿而達(dá)成的國(guó)際刑事合作,不應(yīng)被視為主權(quán)國(guó)家對(duì)其部分國(guó)家主權(quán)的放棄,而應(yīng)被理解為主權(quán)國(guó)家對(duì)其部分國(guó)家主權(quán)的讓渡與轉(zhuǎn)移。正如有學(xué)者所言:“在國(guó)際合作中,讓渡并不是放棄,而是共享。讓渡的那部分國(guó)家主權(quán)仍是出讓國(guó)的國(guó)家主權(quán)的一個(gè)組成部分。且讓渡是相互的,讓渡的結(jié)果是國(guó)家主權(quán)得到了某種程度的延伸和擴(kuò)展。另外,主權(quán)意味著國(guó)家能自由地加入對(duì)自己有吸引力的任何條約,但前提是這一條約不是在別國(guó)的脅迫下簽訂的,是國(guó)家自愿選擇的,具有自主性的特點(diǎn)?！雹俣未鎻V:《從絕對(duì)主權(quán)到實(shí)效主權(quán):對(duì)國(guó)家主權(quán)原則的再認(rèn)識(shí)》,《太平洋學(xué)報(bào)》2003年第2期。即權(quán)力的讓渡不意味著當(dāng)事國(guó)失去了這些權(quán)力,而只是其不再單獨(dú)行使這部分原來(lái)屬于自己的權(quán)力,我們所追求的應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)意義上的國(guó)家主權(quán),而非形式意義上的國(guó)家主權(quán)。在實(shí)質(zhì)層面,一國(guó)有權(quán)根據(jù)自己的利益選擇是否參加某一國(guó)際組織,是否締結(jié)某一條約,是否對(duì)條約中的某一條款宣布保留。每個(gè)國(guó)家在這一過程中所讓渡的部分國(guó)家主權(quán)和承擔(dān)的相關(guān)國(guó)際義務(wù),對(duì)該國(guó)而言,不僅不損害其國(guó)家主權(quán),相反還是維護(hù)其國(guó)家主權(quán)的必要條件之一。

(2)香港國(guó)安法發(fā)揮域外效力應(yīng)以維護(hù)國(guó)家利益作為價(jià)值基點(diǎn)。如上所述,香港國(guó)安法具有域外效力的法理基礎(chǔ)之一是保護(hù)管轄原則,對(duì)國(guó)內(nèi)刑事管轄而言,保護(hù)管轄與屬地管轄同屬“第一級(jí)次性質(zhì)”(primary nature)的規(guī)范,而不像屬人管轄那樣僅僅具有補(bǔ)充性質(zhì)(residuary nature)。而所謂“第一級(jí)次性質(zhì)”,意味著對(duì)于侵犯國(guó)內(nèi)法律秩序和法益的犯罪行為,國(guó)內(nèi)刑法具有優(yōu)先適用的性質(zhì)。②森下忠:《國(guó)際刑法入門》,阮齊林譯,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版,第72頁(yè)。因此,香港國(guó)安法域外效力的發(fā)揮應(yīng)以維護(hù)香港特別行政區(qū)的整體利益作為價(jià)值基點(diǎn)——國(guó)家利益至上,這是主權(quán)國(guó)家在進(jìn)行國(guó)際交往、國(guó)際合作中所考量的核心要素。國(guó)家利益應(yīng)當(dāng)被作為國(guó)際刑事合作能否順利開展的核心要素進(jìn)行考量?；诖?在治理危害國(guó)家安全犯罪國(guó)際刑事合作過程中,各國(guó)在強(qiáng)調(diào)自身國(guó)家利益的同時(shí),也必須盡可能地找到與合作國(guó)家之間的共同利益匯合點(diǎn),只有從此匯合點(diǎn)出發(fā),才能更有效地促進(jìn)國(guó)家間刑事合作的順利進(jìn)行。

2.保障香港國(guó)安法域外效力的具體措施

(1)進(jìn)一步加強(qiáng)香港與其他國(guó)家、地區(qū)之間的刑事司法合作。從現(xiàn)有的立法來(lái)看,香港國(guó)安法必須要有關(guān)于域外效力的規(guī)定,原因在于香港現(xiàn)行刑事管轄中的保護(hù)管轄不是全面執(zhí)行的——香港有《刑事司法管轄條例》(第461章),但該條款僅適用于兩類罪行,即海盜類罪行和欺詐類罪行。香港的《刑事訴訟程序條例》(第221章)第19條有“在公海或香港以外任何地方所犯罪行”的規(guī)定,但這針對(duì)的是海盜行為,體現(xiàn)的是刑事管轄的“普遍原則”(該原則以保護(hù)各國(guó)的共同利益為標(biāo)準(zhǔn),凡發(fā)生國(guó)際條約所規(guī)定的侵害各國(guó)共同利益的犯罪,不論犯罪人是本國(guó)人還是外國(guó)人,也不論犯罪地在本國(guó)領(lǐng)域內(nèi)還是本國(guó)領(lǐng)域外,都可以適用本國(guó)刑法)。香港《刑事罪行條例》(第200章)第153P條有“附表2所列性罪行條文的域外法律效力”規(guī)定,但主要涉及的是性犯罪。也正是因?yàn)槿绱?才會(huì)出現(xiàn)香港陳姓男子在臺(tái)灣殺死女友后逃回香港,香港當(dāng)局無(wú)法以殺人罪起訴他的情況。與此同時(shí),由于香港與臺(tái)灣之間沒有逃犯移交協(xié)議,臺(tái)灣當(dāng)局也無(wú)法要求香港當(dāng)局將陳姓男子移交臺(tái)灣受審?；谏鲜隽⒎ìF(xiàn)實(shí),有必要通過簽訂雙邊或者多邊協(xié)定的方式來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)香港與其他國(guó)家、地區(qū)之間的刑事司法合作。

(2)通過個(gè)案移交的方式來(lái)行使管轄權(quán)。通過個(gè)案“專事專辦”來(lái)行使管轄權(quán)是近年來(lái)香港接連出現(xiàn)幾起殺人命案,均因嫌疑犯逃往海外、至今逍遙法外的現(xiàn)實(shí)催生的一種行使管轄權(quán)的方式。尤其是在上面提及的陳姓男子的案件出現(xiàn)后,為了更好處理這類個(gè)案,同時(shí)推動(dòng)修補(bǔ)法律漏洞,香港特區(qū)政府保安局建議對(duì)相關(guān)法案進(jìn)行修訂。從具體程序上看,“政府建議仿效英國(guó)及加拿大等國(guó)家的法律和做法,由行政長(zhǎng)官簽發(fā)證明書以啟動(dòng)個(gè)案移交程序,把疑犯交由法庭作聆訊及判決。英國(guó)是由內(nèi)政大臣簽發(fā),而加拿大是由外交部長(zhǎng)簽發(fā)”。同時(shí),這些單一個(gè)案,必須符合《逃犯條例》內(nèi)所有人權(quán)保障,包括逃犯涉及的罪行須在當(dāng)?shù)睾拖愀弁瑢傩淌伦镄?屬于條例中規(guī)定的46項(xiàng)嚴(yán)重罪類,會(huì)對(duì)該人執(zhí)行死刑的不移交,政治性質(zhì)的罪行不移交,等等。由此可見,保安局提出的修訂法案,實(shí)際上是一案一報(bào)、特事特辦,具體情況具體分析,既彌補(bǔ)了現(xiàn)有法律中的明顯漏洞,能夠?qū)⒆锓咐K之以法,又避免了大規(guī)模修改法律所要消耗的巨大人力、物力、財(cái)力和種種現(xiàn)實(shí)困難,是現(xiàn)行司法制度下較優(yōu)的選擇。

除此以外,通過“移管被判刑人”的方式來(lái)行使管轄權(quán)也應(yīng)該成為發(fā)揮香港國(guó)安法域外效力的一種重要途徑。從實(shí)質(zhì)上看,移管被判刑人是相關(guān)國(guó)家在相互承認(rèn)和執(zhí)行對(duì)方的刑事判決方面進(jìn)行的合作,在移管被判刑人的合作中,移交國(guó)和接收國(guó)往往是同時(shí)受益的。原因在于,從移交國(guó)的角度來(lái)看,把外籍囚犯送回其“老家”,則可以不再花費(fèi)相關(guān)的人力、物力和財(cái)力去解決因生活習(xí)慣、物質(zhì)待遇、文化隔閡等因素給刑罰執(zhí)行活動(dòng)帶來(lái)的困難;對(duì)于接收國(guó)而言,把在外國(guó)犯了罪的本國(guó)國(guó)民接回國(guó)內(nèi)服刑,有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)本國(guó)國(guó)民的保護(hù)和維護(hù)被判刑人及其家庭的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,同時(shí)也是對(duì)國(guó)家利益和國(guó)際形象的一種維護(hù)。①黃風(fēng):《國(guó)際刑事司法合作的規(guī)則與實(shí)踐》,北京大學(xué)出版社2008年版,第259頁(yè)。

(3)依靠國(guó)家的整體力量來(lái)推動(dòng)香港國(guó)安法的域外效力。與一般的犯罪類型不同,危害國(guó)家安全罪保護(hù)的法益是國(guó)家安全。香港是中國(guó)重要的組成部分,香港的整體安全、社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)繁榮是中國(guó)重要的國(guó)家利益,一些不具有香港永居權(quán)的人在香港之外針對(duì)香港實(shí)施的危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng),如果依據(jù)香港既有的法律以及相關(guān)的多邊、雙邊協(xié)定短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)有效治理,也可以嘗試通過外交途徑來(lái)進(jìn)行協(xié)商解決。正如學(xué)者所言:“在現(xiàn)有域外適用的立法基礎(chǔ)上,后續(xù)立法還可以將保護(hù)管轄加以模糊化擴(kuò)張,將國(guó)家利益擴(kuò)張解釋為中國(guó)當(dāng)事人的利益等”②馬忠法、龔文娜:《法律域外適用的國(guó)際法依據(jù)及中國(guó)實(shí)踐》,《武陵學(xué)刊》2020年第5期。。國(guó)家的整體利益與公民的個(gè)人利益息息相關(guān),有必要以維護(hù)國(guó)家整體利益的方式來(lái)保障公民的個(gè)人利益。例如,通過孟晚舟事件可以看出,在維護(hù)國(guó)家整體利益、公民個(gè)人利益最為緊迫的關(guān)鍵時(shí)刻,國(guó)家就是最為堅(jiān)強(qiáng)、最為可靠的后盾,對(duì)于一些實(shí)施了針對(duì)香港特別行政區(qū)的危害國(guó)家安全犯罪的行為人,可以通過外交途徑來(lái)向特定國(guó)家提出引渡或者移送的請(qǐng)求,以保障香港的安全穩(wěn)定與香港居民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益。換言之,可以由國(guó)家直接出面,與特定國(guó)家進(jìn)行談判,以解決特定個(gè)案中犯罪人的移交問題與雙方的合作機(jī)制。③曹亞偉:《國(guó)內(nèi)法域外適用的沖突及應(yīng)對(duì)——基于國(guó)際造法的國(guó)家本位解釋》,《河北法學(xué)》2020年第12期。與此同時(shí),在被動(dòng)打擊之外,中央人民政府以及香港政府也可以適當(dāng)?shù)亍爸鲃?dòng)出擊”,加強(qiáng)針對(duì)香港實(shí)施的危害國(guó)家安全犯罪的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制,完善國(guó)家、社會(huì)安全與穩(wěn)定的協(xié)調(diào)保障體系,有效應(yīng)對(duì)和消除危害國(guó)家安全的傳統(tǒng)威脅和非傳統(tǒng)威脅。

(4)注意防范外國(guó)法人針對(duì)香港實(shí)施的危害國(guó)家安全的犯罪行為。香港國(guó)安法第38條規(guī)定:不具有香港永居身份的人在香港以外針對(duì)香港實(shí)施本法規(guī)定的犯罪的,適用本法。根據(jù)該法條的表述,“不具有香港永居身份的人”既可能是自然人,也可能是法人,那么,如果外國(guó)法人在香港以外針對(duì)香港實(shí)施危害國(guó)家安全的犯罪行為,香港國(guó)安法應(yīng)該如何發(fā)揮域外效力?由于法人是擬制的人,它具體的犯罪行為總是由自然人實(shí)施,使得法人與具體實(shí)施犯罪的自然人在客觀上可以分離,法人的雇員可以為了法人的利益到國(guó)外去犯罪,從而構(gòu)成該法人在外國(guó)(或?qū)ν鈬?guó))的犯罪。④張穎軍:《法人跨國(guó)犯罪的國(guó)際法問題研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版,第197頁(yè)。以此類推,如果不具有香港永居身份的人在國(guó)外注冊(cè)、成立公司,在公司運(yùn)營(yíng)過程中與國(guó)外的組織或者個(gè)人勾結(jié),共同針對(duì)香港實(shí)施了危害國(guó)家安全的犯罪行為(極端情況下,成立公司的目的就是為了實(shí)施犯罪),香港國(guó)安法自然也應(yīng)該具有管轄權(quán)。當(dāng)然,為了更好地發(fā)揮香港國(guó)安法的域外效力,實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)生在香港以外的危害國(guó)家安全的犯罪行為的有效管轄,宜進(jìn)一步確立“最低限度聯(lián)系原則”的管轄原則,將確定法人國(guó)籍的標(biāo)準(zhǔn)從單一的注冊(cè)地?cái)U(kuò)展至外國(guó)法人在我國(guó)有實(shí)質(zhì)性的財(cái)產(chǎn)聯(lián)系。這樣一來(lái),如果有外國(guó)法人在香港以外實(shí)施危害國(guó)家安全的犯罪行為,香港司法機(jī)關(guān)就可以依據(jù)國(guó)安法的規(guī)定對(duì)該外國(guó)法人在香港境內(nèi)設(shè)立的與其有利益關(guān)聯(lián)的分公司、子公司、代表處或者其他機(jī)構(gòu)提起刑事指控。

(5)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家做法,解決香港國(guó)安法域外適用的具體問題。毫無(wú)疑問,香港國(guó)安法的域外適用必然涉及域外執(zhí)法工作,如調(diào)查與起訴工作。而這些工作通常會(huì)面臨法律和外交方面的障礙。在這方面,美國(guó)的做法是值得借鑒的。美國(guó)通常是通過相互法律協(xié)助條約或協(xié)議來(lái)增進(jìn)雙邊或多邊執(zhí)法行動(dòng)的合作。美國(guó)已經(jīng)簽署了70份以上生效的法律協(xié)助協(xié)議。⑤See Charles Doyle,p.23,pp.24-25,p.25.這些協(xié)議大同小異,涉及確定有關(guān)人和物,發(fā)出傳票,執(zhí)行搜查令,證人作證,說(shuō)服外國(guó)人自愿前往美國(guó)作供,沒收有關(guān)扣押物。⑥See Charles Doyle,p.23,pp.24-25,p.25.證人證言可以在外國(guó)用委托書進(jìn)行。⑦See Charles Doyle,p.23,pp.24-25,p.25.與此同時(shí),美國(guó)執(zhí)法人員通常在海外使用非正式與合作的方式調(diào)查和起訴域外犯罪者。①See Charles Doyle,p.25,p.25,p.25,p.8.例如,美國(guó)司法部刑事部門在45個(gè)國(guó)家派駐法律顧問,美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局在78個(gè)外國(guó)城市有法律辦公室,等等。②See Charles Doyle,p.25,p.25,p.25,p.8.同樣的,為了體現(xiàn)合作原則,美國(guó)國(guó)會(huì)制定相關(guān)法律協(xié)助外國(guó)執(zhí)法人員工作并給予對(duì)等待遇。例如,2009年的《外國(guó)證據(jù)請(qǐng)求有效法案》(Foreign Evidence Request Efficient Act)授權(quán)司法部請(qǐng)求聯(lián)邦法官簽發(fā)一系列命令,幫助外國(guó)執(zhí)法人員在美國(guó)展開調(diào)查工作。③See Charles Doyle,p.25,p.25,p.25,p.8.可見,如何通過與其他國(guó)家建立刑事司法互助的方式,讓一個(gè)實(shí)施了針對(duì)香港危害我國(guó)國(guó)家安全行為卻身在香港以外的人(包括法人與非法人組織)在香港接受相應(yīng)的法律處罰,使香港國(guó)安法第38條的規(guī)定能夠切實(shí)發(fā)揮實(shí)際效果,從而彰顯香港國(guó)安法的域外效力,也是必須研究的課題。

(6)做好香港國(guó)安法的宣傳工作。在一個(gè)國(guó)家中,法律一經(jīng)公布,就視為全體公民知曉,因?yàn)槊總€(gè)人都有學(xué)習(xí)法律的義務(wù),不能因?yàn)椴恢滥撤N行為是犯罪而免責(zé)。但是,一國(guó)公民有學(xué)習(xí)本國(guó)法律的義務(wù)并不等于有學(xué)習(xí)外國(guó)法律的義務(wù)。因此,一國(guó)刑法的域外效力可能會(huì)遇到的一個(gè)限制就是:該國(guó)刑法所禁止的行為在另一國(guó)也許屬于合法行為,如果追究有關(guān)刑事責(zé)任就意味著該行為人是在不知違反有關(guān)法律的情況下被追責(zé)的,這在美國(guó)就可能有違反正當(dāng)程序的嫌疑。④See Charles Doyle,p.25,p.25,p.25,p.8.香港國(guó)安法在對(duì)危害國(guó)家安全的犯罪行為及其刑事責(zé)任進(jìn)行規(guī)定以后,以專門條款(第38條)規(guī)定了該項(xiàng)法律的效力問題,事前明文告知所有香港居民與不具有香港永居權(quán)的人,只要針對(duì)香港實(shí)施了危害國(guó)家安全的犯罪行為,即使犯罪主體不具有香港永居權(quán),甚至身處香港以外,香港國(guó)安法依舊對(duì)其具有法律效力,可以依法對(duì)該案件行使管轄權(quán)。一方面加大力度宣傳香港國(guó)安法是必要的;另一方面,也可以考慮建立“明知”的連接點(diǎn),例如,美國(guó)愛國(guó)者法要求在美國(guó)為外國(guó)銀行維持代理賬戶的金融機(jī)構(gòu)建立盡職調(diào)查政策以便發(fā)現(xiàn)賬戶中是否存在洗錢行為。⑤See ROBERT J.GRAVES AND INDRANIL GANGULI,Extraterritorial Application of the USA PATRIOT Act and Related Regimes:Issues for European Banks Operating in the United States,Privacy&Data Security Law Journal,October 2007,p.072.這就意味著外國(guó)銀行是明知愛國(guó)者法的有關(guān)規(guī)定的。

(7)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化香港國(guó)安法域外適用規(guī)則中的法律責(zé)任。目前國(guó)安法主要對(duì)四種罪規(guī)定了刑事責(zé)任,第31條第2款還規(guī)定:“公司、團(tuán)體等法人或者非法人組織因犯本法規(guī)定的罪行受到刑事處罰的,應(yīng)責(zé)令其暫停運(yùn)作或者吊銷其執(zhí)照或者營(yíng)運(yùn)許可證”。這看上去更像是隨后的行政處罰,是一個(gè)刑事責(zé)任+行政責(zé)任的良好思路。將行政責(zé)任納入責(zé)任體系是必要的,因?yàn)閷⒘P款、沒收違法所得、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等措施作為具體手段,可以加強(qiáng)法律域外適用的實(shí)效。再者,在具體執(zhí)行中也可參照美國(guó)的“訴辯交易”制度,即通過訴訟迫使被告方與美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)和解,以認(rèn)罪、認(rèn)繳、繳納罰款與承諾不再違反美國(guó)國(guó)內(nèi)法來(lái)?yè)Q取司法管轄權(quán)的豁免。⑥See Plea and Charge Bargaining Research Summary,Http://www.bja.gov/Publications/PleaBargaining Research Summary.pdf,2020-11-1.