社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理：關(guān)聯(lián)分析、現(xiàn)實(shí)審視和實(shí)踐策略

高威威，姚云云，東 波

（東北石油大學(xué) 人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶163318）

一、研究緣起

隨著工業(yè)化和快速城市化的持續(xù)推進(jìn)，以城市取向?yàn)楹诵牡膫鹘y(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略現(xiàn)已取得突破性進(jìn)展。國務(wù)院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國常住人口城市化率已由2000年的36.2%攀升至2021年的64.7%，這是農(nóng)村逐步發(fā)展為城市、城市部分取代農(nóng)村的過程，農(nóng)村人口不斷向城市聚集，城市規(guī)模不斷向鄉(xiāng)村地區(qū)擴(kuò)張。然而，基于城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型背景下的農(nóng)村征地拆遷卻為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展帶來一系列的考驗(yàn)：農(nóng)村舊有格局被打破，區(qū)域社會(huì)團(tuán)結(jié)松散化；農(nóng)村農(nóng)業(yè)耕地被征收，生產(chǎn)資本占有萎縮化；農(nóng)民權(quán)益保障不充分，政社關(guān)系互動(dòng)緊張化；農(nóng)村征遷制度不健全，社會(huì)政策執(zhí)行碎片化；征遷末端治理不徹底，次生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重化。這些是由社會(huì)發(fā)展所帶來的不可回避的局部陣痛，它促使我們反思在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的當(dāng)下，如何才能以最小的社會(huì)代價(jià)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系與能力的同步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的良序發(fā)展。

針對(duì)此種社會(huì)現(xiàn)實(shí)，學(xué)者們分別從不同的角度開展了全面而深入的調(diào)查研究與專業(yè)闡釋，而這些研究大體遵循著這樣一個(gè)研究框架：在相關(guān)利益主體的互異、博弈與沖突中把握征地拆遷。具體而言，學(xué)者們將研究重點(diǎn)投放在征遷方與被征遷方的心理機(jī)制、基本態(tài)度、行為邏輯、社會(huì)需求與互動(dòng)結(jié)構(gòu)等方面，借此揭示和應(yīng)對(duì)征遷場(chǎng)域中的多重面向。從征遷方（以地方政府為主要代表）的角度出發(fā)，學(xué)者們主要有兩個(gè)關(guān)注點(diǎn)：其一，關(guān)注地方政府的“土地財(cái)政”策略。學(xué)者認(rèn)為在央地財(cái)政分權(quán)體制下，通過“土地出讓”來充實(shí)地方財(cái)政是地方政府的一種必然選擇。(1)鄭思齊、孫偉增、吳璟、武赟：《“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”——中國特色城市建設(shè)投融資模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第8期。而且據(jù)研究顯示，一些地方的土地出讓金大約占地方財(cái)政的25%～50%，少數(shù)地區(qū)在某一時(shí)期甚至達(dá)80%以上，(2)錢忠好、牟燕：《征地制度、土地財(cái)政與中國土地市場(chǎng)化改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2015年第8期。于蘭華：《身份邊界與秩序沖突：失地老人的“城市菜農(nóng)”行為分析》，《理論月刊》2020年第12期。“經(jīng)營(yíng)土地”之于地方財(cái)政和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用則顯而易見。其二，關(guān)注征遷過程中地方政府的“行政失范”行為。一些公共選擇和政策分析學(xué)者認(rèn)為公共決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其官僚是按“經(jīng)濟(jì)人”模式行事，(3)陳振明：《非市場(chǎng)缺陷的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——公共選擇和政策分析學(xué)者的政府失敗論》，《中國社會(huì)科學(xué)》1998年第6期。在經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)動(dòng)下，他們有著自身的利益動(dòng)機(jī)，或是指向公共利益、或是指向私者利益。而在追求利益最大化的過程中，部分公共決策機(jī)構(gòu)及其官僚出現(xiàn)了一系列行政失范行為：利用職務(wù)套取征遷補(bǔ)償款(4)張明楷：《通過職務(wù)行為套取補(bǔ)償款的行為性質(zhì)》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第2期。；縱容“混混”介入農(nóng)村征地拆遷(5)陳柏峰：《鄉(xiāng)村“混混”介入的基層治理生態(tài)》，《思想戰(zhàn)線》2018年第5期。；逼拆、誤拆、偷拆和暴力強(qiáng)拆；(6)易成非、姜福洋：《潛規(guī)則與明規(guī)則在中國場(chǎng)景下的共生——基于非法拆遷的經(jīng)驗(yàn)研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第4期。拆遷領(lǐng)域的權(quán)力尋租；(7)孫曙生、劉濤：《論行政公共權(quán)力的限度及其法律規(guī)制——以政府參與房屋拆遷案為對(duì)象的考察》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。運(yùn)作一種行政潛規(guī)則性質(zhì)的、背離社會(huì)正義的“協(xié)議拆遷”等。(8)龍峰：《作為行政潛規(guī)則的集體土地“協(xié)議拆遷”：形態(tài)、成因、風(fēng)險(xiǎn)及治理》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期。這些行為既損害了被征遷農(nóng)民的切身利益，又破壞了政府形象，是明顯背離政治要求和人民群眾意愿的作法。而從被征遷方的角度出發(fā)，學(xué)者們立足于關(guān)懷位處弱勢(shì)的被征遷方，主要表現(xiàn)出了三種研究邏輯：其一，是對(duì)被征遷農(nóng)民生活的保護(hù)邏輯，其中包括失地農(nóng)民社保完善的制度保護(hù)(9)肖新喜：《論新型城鎮(zhèn)化背景下集體土地征收立法中失地農(nóng)民社保制度完善》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。、被征遷農(nóng)民公平分配增值收益的收益保護(hù)、(10)史衛(wèi)民、歐陽遠(yuǎn)叢：《保障農(nóng)民公平分享征地增值收益問題探討》，《理論導(dǎo)刊》2017年第8期。重視拆遷安置社區(qū)建設(shè)的權(quán)利保護(hù)等。(11)楊波、許瑩瑩、陳偉楠、咸海昕：《拆遷安置社區(qū)治理中區(qū)塊鏈理念及實(shí)踐嘗試》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期。其二，是對(duì)被征遷農(nóng)民未來的發(fā)展邏輯，也即關(guān)注失地老人的身份建構(gòu)、(12)錢忠好、牟燕：《征地制度、土地財(cái)政與中國土地市場(chǎng)化改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2015年第8期。于蘭華：《身份邊界與秩序沖突：失地老人的“城市菜農(nóng)”行為分析》，《理論月刊》2020年第12期。征遷農(nóng)民安置生活滿意度(13)蘇炎芳、鄒東霖、曾秀蘭：《征地拆遷農(nóng)民安置生活滿意度評(píng)價(jià)——基于廣東省肇慶新區(qū)調(diào)查》，《云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期。、被征遷農(nóng)民的后續(xù)就業(yè)等問題。(14)陳雅芝、郝玲麗：《農(nóng)村被征地拆遷農(nóng)民就業(yè)的路徑探討》，《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。其三，是對(duì)被征遷農(nóng)民行為的評(píng)判邏輯，也即對(duì)被征遷村民的“鬧大”行為(15)楊華、羅興佐：《農(nóng)民的行動(dòng)策略與政府的制度理性——對(duì)我國征地拆遷中“鬧大”現(xiàn)象的分析》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。、“釘子戶”行為(16)周娟：《農(nóng)村征地拆遷中“釘子戶”的產(chǎn)生機(jī)制及其治理》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期。、上訪行為等進(jìn)行描述、分析和評(píng)價(jià)。(17)陳柏峰：《征地拆遷上訪的類型與機(jī)理》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期。從征地拆遷的整體角度出發(fā)，學(xué)者們?nèi)匀皇且劳姓鬟w方與被征遷方雙方而展開的，圍繞雙方的矛盾焦點(diǎn)揭示兩者間的差異、互動(dòng)與對(duì)抗，如地方政府與被征遷農(nóng)民的利益博弈、(18)高威威、姚云云、東波：《從利益博弈到情感嬗變：農(nóng)村征遷的雙重張力及其治理邏輯——基于河南省G村征遷始末的田野考察》，《河北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。雙方掌握信息的對(duì)稱性研究、(19)袁小平、熊濤：《把關(guān)與共謀：農(nóng)村拆遷動(dòng)員中信息傳播不對(duì)稱研究——以江西省A鎮(zhèn)南村為例》，《新聞界》2018年第5期。兩者間的策略性互動(dòng)邏輯、(20)劉志杰：《“象鼠博弈”：城市拆遷中的官民策略性互動(dòng)邏輯——以Q 市“里院”改造項(xiàng)目為例》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2020 年第7期。群體性事件的生成等。(21)吳衛(wèi)軍、馮露：《西部農(nóng)村群體性事件實(shí)證研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2019年第10期。

盡管學(xué)界對(duì)農(nóng)村征遷治理問題有著各種詳盡見解和建議，但難免都偏執(zhí)一端，傾向于將農(nóng)村征地拆遷治理研究單極化、局部化和碎片化理解，缺乏一種“大社會(huì)”的治理思維和“小社會(huì)”的治理手段。所謂“大社會(huì)”的治理思維是指從社會(huì)系統(tǒng)的整體層面出發(fā)，對(duì)社會(huì)中的各個(gè)子系統(tǒng)（政治、經(jīng)濟(jì)、文化等）及其子系統(tǒng)間交互關(guān)系進(jìn)行考察的綜合性思維，用以檢視農(nóng)征遷治理的多元主體、多重面向與多層矛盾；“小社會(huì)”的治理手段是指從與政治、經(jīng)濟(jì)、文化處于同一位階的社會(huì)出發(fā)，關(guān)注社會(huì)性主體，利用社會(huì)性力量，紓解社會(huì)性問題。正是這種“大社會(huì)”治理思維和“小社會(huì)”治理手段的缺位，使得學(xué)者們的建言難以達(dá)到構(gòu)想的治理狀態(tài)或者說不能及時(shí)回應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況。而現(xiàn)實(shí)的征遷治理困境卻從未停止過對(duì)學(xué)者、決策者和政策執(zhí)行者們的詰難，這就要求我們以前人的翔實(shí)研究為參考，不斷豐富治理主體、升級(jí)治理手段、拓展治理空間，努力探尋更加適用于征遷治理的良方妙法。

基于此種學(xué)理背景，本文將具有人文關(guān)懷屬性和社會(huì)整飭功能的社會(huì)工作納入農(nóng)村征遷治理的議事序列，并致力于探討如下議題：社會(huì)工作與農(nóng)村征地拆遷存在著怎樣的關(guān)聯(lián)？對(duì)征地拆遷中的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)應(yīng)采取何種分析框架？在缺乏既成征遷治理模式可借鑒的情況下，社會(huì)工作的實(shí)踐參與又該如何落地？圍繞上述議題，本文以社會(huì)工作與農(nóng)村征地拆遷的關(guān)聯(lián)為論證起點(diǎn)，綜合審視征遷現(xiàn)實(shí)中所存在的主要問題，并嘗試構(gòu)建社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理的基本模式與整體推進(jìn)策略。

二、關(guān)聯(lián)分析：社會(huì)工作與農(nóng)村征遷治理的四維契合

社會(huì)工作和征地拆遷分屬于兩種差異性極大的實(shí)踐領(lǐng)域，表面上這是兩個(gè)永不交叉的平行領(lǐng)域，以至于任何試圖將兩者關(guān)聯(lián)起來的作法看起來都是那么牽強(qiáng)且不明智。然而事實(shí)上，社會(huì)工作與征地拆遷卻是一個(gè)陳舊而又現(xiàn)實(shí)的議題，討論兩者之間的關(guān)聯(lián)性首先要將意識(shí)形態(tài)前置，并從歷史、功能、經(jīng)驗(yàn)和政策四方面進(jìn)行考量。

第一，從歷史視角來看，15世紀(jì)后期的英國上演了一場(chǎng)歷時(shí)持久且頗具掠奪性的“圈地運(yùn)動(dòng)”，新興貴族和地主階層將原本屬于農(nóng)民的土地強(qiáng)占為私有，大批失地農(nóng)民被迫離開家園，進(jìn)城務(wù)工謀生。在資本的有力推動(dòng)下，這場(chǎng)“羊吃人”的運(yùn)動(dòng)從私人剝奪農(nóng)民生產(chǎn)資料逐漸演變?yōu)橹贫刃詣兿鳎?22)張玉林：《大清場(chǎng)：中國的圈地運(yùn)動(dòng)及其與英國的比較》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期。越來越多的土地成為資本家完成資本原始積累的籌碼，越來越多的農(nóng)民淪為無產(chǎn)階級(jí)。18世紀(jì)中后期，“圈地運(yùn)動(dòng)”達(dá)到歷史新高潮。一方面，被圈占的土地得以用最新的和更有效的方法加以耕種，它促成了英國的農(nóng)業(yè)革命，并為工業(yè)革命準(zhǔn)備了兩個(gè)先決條件——為工廠提供了勞動(dòng)力，為城市提供了糧食；(23)［美］斯塔夫里阿諾斯：《全球通史：從史前史到21世紀(jì)》，吳象嬰等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第490頁。另一方面，失地農(nóng)民與地主貴族分化為無產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)兩大陣營(yíng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)被嚴(yán)重撕裂，貧富差距不斷加大，階級(jí)對(duì)立愈發(fā)尖銳。為了應(yīng)對(duì)這種社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)問題，社會(huì)工作作為一種積極的嘗試應(yīng)運(yùn)而生。

第二，從功能視角來看，社會(huì)工作是一門立足平等、價(jià)值和尊嚴(yán)的學(xué)科，其使命是倡導(dǎo)社會(huì)變革、促進(jìn)有關(guān)人類關(guān)系的問題解決并推動(dòng)人們的增權(quán)和解放以增進(jìn)福祉，(24)沈黎：《社會(huì)工作國際定義的文本詮釋》，《社會(huì)福利》2009年第5期。其誕生背景是西方社會(huì)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的劇變時(shí)期。在其發(fā)展過程中，從個(gè)體的臨床診斷到社區(qū)的睦鄰運(yùn)動(dòng)，再到環(huán)境的社會(huì)變革，社會(huì)工作是在社會(huì)變遷中尋求個(gè)體與群體的改變，尋求個(gè)體、群體、社會(huì)三者內(nèi)部及其彼此間的和諧。同樣地，農(nóng)村征地拆遷是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的一個(gè)過渡環(huán)節(jié)，對(duì)于個(gè)體、家庭、社區(qū)和社會(huì)而言，這其中包含著許多的不確定、不穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)性因素。因此，將社會(huì)工作引入農(nóng)村征遷治理過程中，突出其在價(jià)值引領(lǐng)、理論支撐、實(shí)務(wù)執(zhí)行等方面的功能，農(nóng)村征地拆遷中個(gè)體層面的情感與人際需求、家庭和團(tuán)體層面的支持與互惠、社區(qū)層面的建設(shè)與發(fā)展、社會(huì)層面的公平與正義都將得到不同程度的彰顯與改善。

第三，從經(jīng)驗(yàn)視角來看，社會(huì)工作在鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)踐與探索為農(nóng)村征遷治理提供參照經(jīng)驗(yàn)。“清河實(shí)驗(yàn)”開啟了專業(yè)的社會(huì)工作參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐先河，并孕育出“調(diào)查為綱、組織建設(shè)、資源整合、人才培育”的社會(huì)治理思想。(25)蕭子揚(yáng)、馬恩澤、石震：《鄉(xiāng)村振興背景下“清河實(shí)驗(yàn)”社會(huì)治理思想的再研究（1928—1937）》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期。步入新世紀(jì)以來，社會(huì)工作力量主動(dòng)下沉到農(nóng)村地區(qū)，在新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)當(dāng)中為留守老人、留守婦女、留守兒童等弱勢(shì)群體提供專業(yè)服務(wù)(26)蔣國河：《社會(huì)工作與新農(nóng)村建設(shè)：需求與應(yīng)答》，《求實(shí)》2010年第7期。；在脫貧攻堅(jiān)背景下，社會(huì)工作面向農(nóng)村地區(qū)，積極構(gòu)建“社區(qū)為本”的反貧困社會(huì)工作理論(27)文軍、呂潔瓊：《社區(qū)為本：反貧困社會(huì)工作的理論建構(gòu)及其反思》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期。；在社會(huì)工作參與鄉(xiāng)村振興的治理實(shí)踐中，“社工駐村引領(lǐng)、兩委班子決定、村民積極參與”治理模式被總結(jié)出來。(28)陳濤、徐其龍：《社會(huì)工作介入鄉(xiāng)村振興模式研究——以北京市Z村為例》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。從思想理論的凝結(jié)到服務(wù)對(duì)象聚焦，再到治理模式的形塑，社會(huì)工作參與鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)為社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理提供不同層次的治理資源。

第四，從政策視角來看，在中國的政治語境下，征地拆遷可以引發(fā)局部的官民博弈式的結(jié)構(gòu)失調(diào)，但絕不能演變成宏觀的階級(jí)對(duì)立式的結(jié)構(gòu)對(duì)沖。所以，面向社會(huì)范疇的社會(huì)工作參與農(nóng)村社會(huì)治理、處理本土社會(huì)問題、回應(yīng)基層農(nóng)民需求，中央政府對(duì)此的態(tài)度一貫是積極的、明確的和支持的。2012年中組部、民政部等19個(gè)部委和群團(tuán)組織聯(lián)合發(fā)布了《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011—2020年）》，明確將發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作列為十項(xiàng)重點(diǎn)工程之一；2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，社會(huì)工作在社區(qū)治理中的作用得到進(jìn)一步肯定；2018 年中共中央、國務(wù)院頒布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，規(guī)劃要求“積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作”。這些規(guī)劃意見都有一個(gè)共同的指向，那就是支持社會(huì)工作向農(nóng)村地區(qū)傾斜、發(fā)力，支持社會(huì)工作對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的種種問題做出實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。

為了使研究不那么武斷，我們首先發(fā)掘了社會(huì)工作與農(nóng)村征地拆遷的歷史關(guān)聯(lián)，又從現(xiàn)實(shí)中找到了社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理的合法性基礎(chǔ)——政策需求，而社會(huì)工作產(chǎn)生和發(fā)展過程中所積淀的專業(yè)特質(zhì)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參與農(nóng)村征遷治理提供了合理性解釋?？偟膩砜?，從過往的歷史沿革到時(shí)下的政策倡導(dǎo)，再到社會(huì)工作自身特質(zhì)和治理經(jīng)驗(yàn)的支持，社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理是深化社會(huì)治理、維護(hù)社會(huì)發(fā)展秩序的題中應(yīng)有之義。

三、現(xiàn)實(shí)審視：農(nóng)村征地拆遷中的主要問題

2020年國內(nèi)部分地區(qū)施行的“合村并居”“農(nóng)民上樓”等地方政策一度引發(fā)全社會(huì)的廣泛關(guān)切與深入討論。那么，征地拆遷究竟是怎樣的一種現(xiàn)實(shí)存在？能在全社會(huì)范圍內(nèi)引發(fā)廣泛關(guān)注，并在區(qū)域間產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。帶著這樣的疑問，我們以一種綜合性視角來審視征遷現(xiàn)實(shí)，解蔽其中具有共性的復(fù)雜性問題與復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)。

（一）利益剝奪：地方政府與失地農(nóng)民間的權(quán)益張力

從宏觀機(jī)制層面來講，征地拆遷背后運(yùn)行著三大隱形機(jī)制——國家、村社與市場(chǎng)，而這三者在征遷場(chǎng)域中各有其主要代理主體：地方政府、失地農(nóng)民與用地企業(yè)；并且內(nèi)在地?fù)碛懈髯圆煌乙欢ǔ潭壬舷嗷ャｋx的利益自主性。地方政府在征地拆遷中有著多層次的權(quán)益考量，即對(duì)中央政府負(fù)責(zé)、為區(qū)域發(fā)展服務(wù)、提升個(gè)人政績(jī)；用地企業(yè)的權(quán)益出發(fā)點(diǎn)是通過土地入市賺取更多的土地增值收益；失地農(nóng)民的目標(biāo)則是維護(hù)自身合法產(chǎn)權(quán)?？陀^來看，地方政府、失地農(nóng)民和用地企業(yè)在角色扮演、權(quán)利稟賦和行動(dòng)能力上差異顯著，而三者維護(hù)和發(fā)展自身權(quán)益的能動(dòng)特征則是一致的。不同主體間客觀力量的差距經(jīng)由利益自主性的驅(qū)動(dòng)，便自然地形成了征遷場(chǎng)域中地方政府與失地農(nóng)民間的權(quán)益沖突格局?，F(xiàn)行土地制度背景下，政府享有對(duì)土地征收權(quán)和土地出讓權(quán)的合法壟斷，(29)孟存鴿：《農(nóng)民公平分享征地增值收益的制度保障研究》，《理論導(dǎo)刊》2019年第6期。這也就意味著地方政府直接掌握著征地拆遷中有關(guān)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案和利益劃分的主動(dòng)權(quán)。而用地企業(yè)如果想要實(shí)現(xiàn)土地的商品化，就必須要同地方政府合作甚至結(jié)成聯(lián)盟來完成土地征收。這樣一來，征遷場(chǎng)域中三方主體的利益維護(hù)與利益發(fā)展就會(huì)演變?yōu)榈胤秸螜?quán)與失地農(nóng)民產(chǎn)權(quán)間的權(quán)益沖突，而這一權(quán)益沖突本質(zhì)上帶有利益剝奪或相對(duì)利益剝奪的色彩。研究顯示，在分配“農(nóng)地轉(zhuǎn)非”的增值收益中，地方政府及各部門約占60%-70%，村級(jí)集體組織約占25%-30%，經(jīng)過層層利益剝奪后失地農(nóng)民只能得到5%-10%的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。(30)楊帥、溫鐵軍：《經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、財(cái)稅體制變遷與土地資源資本化——對(duì)中國改革開放以來“三次圈地”相關(guān)問題的實(shí)證分析》，《管理世界》2010年第4期。也有學(xué)者分析省級(jí)和城市層面的土地收益比例，結(jié)果發(fā)現(xiàn)集體（農(nóng)民）、政府和開發(fā)商增值收益的平均比例分別為3.70∶22.32∶73.98 和4.21∶26.01∶69.78，(31)林瑞瑞、朱道林、劉晶、周鑫：《土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究》，《中國土地科學(xué)》2013年第2期。失地農(nóng)民在土地收益分配中始終處于劣勢(shì)。此外，基于“成本-收益”的對(duì)比分析，失地農(nóng)民的成本轉(zhuǎn)化率相較于地方政府和開發(fā)商也是最低的，即付出了大量的社會(huì)成本、精神成本和人力成本，而僅僅獲得不甚樂觀的經(jīng)濟(jì)收益。與同區(qū)域內(nèi)其他無需拆遷的村民相比，失地農(nóng)民共享區(qū)域發(fā)展成果的代價(jià)是遷居離群，這也直接造就了相對(duì)剝奪事實(shí)與相對(duì)剝奪感。這樣一種非均衡、非協(xié)調(diào)、非對(duì)稱性的利益分配格局勢(shì)必會(huì)誘發(fā)更多的畸形利益觀和利益追求方式，從而增強(qiáng)了征遷場(chǎng)域中的利益沖突。

（二）政治疏離：地方政府與失地農(nóng)民間的關(guān)系張力

農(nóng)村征地拆遷本質(zhì)上是一場(chǎng)政治引領(lǐng)性的社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)，在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中施政主體與施政客體形成近距離、深層次且高頻率的官民互動(dòng)關(guān)系——但也是一對(duì)充滿張力的、缺乏政治信任的非良性互動(dòng)關(guān)系。從簡(jiǎn)約主義認(rèn)識(shí)論出發(fā)，追溯征遷場(chǎng)域中政治信任缺失的主要原因是地方政府未能依照民眾的預(yù)期路徑行使公權(quán)力，期望與現(xiàn)實(shí)之間的落差導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)公權(quán)力產(chǎn)生不信任感。具體而言，首先，一些地方政府在開展征遷經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)將經(jīng)濟(jì)考慮置頂于民眾需求之上，最初制定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總是低于最終的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且當(dāng)有民眾有所抵抗補(bǔ)償金額才會(huì)有所提升，這也就意味著部分基層公權(quán)力的運(yùn)作開始偏離以人民為中心的總宗旨。其次，地方政府在執(zhí)行征遷政策時(shí)存在著遮蔽政策文本，彈性制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算房屋面積、認(rèn)定房屋等級(jí)的種種現(xiàn)象。(32)王福強(qiáng)：《政治嵌入行政：鄉(xiāng)村拆遷補(bǔ)償安置政策的“彈性運(yùn)作”》，《求實(shí)》2020年第1期。不可否認(rèn)，地方政府彈性執(zhí)行征遷政策有利于彌補(bǔ)一般性政策在具體實(shí)踐中的盲點(diǎn)，但也極易出現(xiàn)地方政府或其政治行為人通過政策的彈性執(zhí)行來為自身牟利，擠壓失地農(nóng)民利益空間的情況。再次，地方政府在征遷過程中強(qiáng)勢(shì)吸納村民委員會(huì)成為自己的征遷工具，使得村民暫時(shí)失去表達(dá)公共意志、維護(hù)公眾利益、踐行民主政治的平臺(tái)和途徑。再者，地方政府在面對(duì)強(qiáng)烈抗拒征遷的村民時(shí)，往往會(huì)采取一些非正式的灰色手段，如放任社會(huì)閑散人員參與征地拆遷、重提村內(nèi)之前的擱置事件作為要挾，以政府的其他惠民政策為交換條件等。權(quán)威地方政府在征遷過程中的政治價(jià)值異化、政策彈性執(zhí)行、行政吸納民主和灰色手段，嚴(yán)重地破壞了失地農(nóng)民與地方政府間的信任結(jié)構(gòu)，加之政治價(jià)值、政治知識(shí)和政治制度在基層的社會(huì)化程度較低，尚未擁有現(xiàn)代公民政治品格的失地農(nóng)民難以客觀、全面、理性地體認(rèn)地方政府的政治實(shí)踐。因此，失地農(nóng)民將地方政府的行政行為片面地等同于執(zhí)政黨和中央政府的施政理念，進(jìn)而在思維和行動(dòng)上開始出現(xiàn)政治疏離的傾向，也可以認(rèn)為這是通過政治渠道表達(dá)不滿情緒的方式。他們將對(duì)地方政府的不滿與疏遠(yuǎn)衍射到對(duì)公共組織、公共政策、官僚政府、政治價(jià)值乃至于政治共同體的態(tài)度上，也即對(duì)各類公共事務(wù)表現(xiàn)出冷漠、無關(guān)緊要、事不關(guān)己甚至是行為抵制的消極姿態(tài)，征遷領(lǐng)域的黨群關(guān)系開始疏遠(yuǎn)，干群關(guān)系愈發(fā)緊張。

（三）社會(huì)缺位：基本公共服務(wù)供給與需求間的張力

長(zhǎng)期以來，受“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”政社結(jié)構(gòu)的影響，征地拆遷領(lǐng)域中的利益分配、群眾動(dòng)員、公共服務(wù)和問題干預(yù)主要是在國家框架下依靠地方行政體系來完成的。在征地拆遷過程中，地方政府依靠其強(qiáng)大的服務(wù)供給系統(tǒng)為失地農(nóng)民提供各類咨詢服務(wù)、平臺(tái)服務(wù)、生計(jì)服務(wù)、安全服務(wù)等。但應(yīng)當(dāng)注意，無論是從失地農(nóng)民的視角還是從局外人的視角來看，地方政府在征遷場(chǎng)域中都是一種悖論性存在——既是征地拆遷的發(fā)起者，又是征遷矛盾的調(diào)停者；既是征遷增值利益的分配者，又是征遷增值利益的獲益者。地方政府的二重性角色也就注定其在基本服務(wù)供給方面難以滿足失地農(nóng)民在各階段各層次各維度的服務(wù)需求，而社會(huì)性力量又處于一種缺位或弱存在的狀態(tài)：第一，內(nèi)生性自組織失靈，民間村社的豐富性及基層社群的自我服務(wù)能力被忽視。村莊內(nèi)部的宗族系統(tǒng)和村民委員會(huì)是內(nèi)嵌于村社共同體的自組織，它們?cè)趯?duì)內(nèi)的價(jià)值整合、意見統(tǒng)合、利益整合、群眾動(dòng)員、沖突調(diào)解、自我服務(wù)和對(duì)外的價(jià)值輸出、意見表達(dá)、利益爭(zhēng)取、共同行動(dòng)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但是，政權(quán)建設(shè)對(duì)宗族體系的消解、(33)李翠玲：《祖先進(jìn)城：武漢市郊一個(gè)村莊遷墳的文化邏輯》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期。地方政府對(duì)村委會(huì)的行政吸納限制了村社的資源動(dòng)員、社會(huì)參與和自我服務(wù)。第二，外來性社會(huì)組織缺席，地方政府的公共服務(wù)內(nèi)容單一且乏力。囿于無限責(zé)任制的管理思維和對(duì)征遷利益的壟斷思維，地方政府使用行政手段長(zhǎng)期承擔(dān)征遷領(lǐng)域服務(wù)供給任務(wù)，社會(huì)組織發(fā)揮作用的空間狹小，中介性角色的社會(huì)組織缺位，征遷領(lǐng)域缺乏高質(zhì)量的官民對(duì)話、群體性沖突預(yù)警機(jī)制、失地農(nóng)民上訪處理機(jī)制，以及其他具有針對(duì)性的專業(yè)服務(wù)。第三，社會(huì)資本應(yīng)用率低，難以構(gòu)建有效的社會(huì)支持系統(tǒng)。盡管失地農(nóng)民在鄉(xiāng)土社會(huì)中積累了豐厚的社會(huì)資本，但在征遷背景下社會(huì)資本出現(xiàn)了不同程度的流失狀況，(34)葉繼紅，孫崇明：《農(nóng)民上樓：風(fēng)險(xiǎn)與治理——基于“結(jié)構(gòu)-過程”的分析框架》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。加之失地農(nóng)民運(yùn)用社會(huì)資本處理征遷問題的意識(shí)不強(qiáng)。所以，也就造成了各類社會(huì)資源難以進(jìn)入征遷場(chǎng)域，無法對(duì)失地農(nóng)民形成有效的社會(huì)支持系統(tǒng)。第四，志愿服務(wù)系統(tǒng)無法入場(chǎng)，志愿服務(wù)供給不暢。征遷場(chǎng)域作為一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境，所有的外來力量都能引起它足夠的警惕，志愿服務(wù)組織也不例外。因此，志愿服務(wù)組織在社會(huì)動(dòng)員、社會(huì)保障、社會(huì)整合、社會(huì)教化和社會(huì)信任等方面的社會(huì)功能(35)廖懇：《論志愿服務(wù)的社會(huì)功能及其形成》，《中國青年研究》2012年第3期。被征遷場(chǎng)域中的各類主體所忽視，征遷場(chǎng)域內(nèi)失地農(nóng)民的服務(wù)需求無法得到全面照顧。

（四）文化沖擊：社會(huì)變遷與文化秩序間的潛在張力

征地拆遷作為社會(huì)變遷的一種具體形式，它帶來的不僅是由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的社會(huì)形態(tài)變化，而且更是對(duì)文化秩序的一種有力沖擊——既對(duì)客觀的物質(zhì)文化造成沖擊，又對(duì)主觀性的制度和人的文化觀念造成沖擊。由征地拆遷帶來的文化沖擊主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，文化破壞風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)村社區(qū)作為鄉(xiāng)土文化的重要載體，它擁有意蘊(yùn)獨(dú)特的物質(zhì)性文化景觀和非物質(zhì)性文化符號(hào)，比如村落的結(jié)構(gòu)布局、村舍民居、宗祠廟宇、古井老樹、民俗節(jié)慶、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村規(guī)民約和公共精神等。然而，征地拆遷導(dǎo)致物質(zhì)性文化景象遭到破壞而消失、非物質(zhì)性文化符號(hào)逐漸被消解，城市主義取向的征地拆遷對(duì)鄉(xiāng)土文化秩序的破壞和威脅不得不引起重視。其二，文化適應(yīng)困境。作為鄉(xiāng)土文化承載活體，失地農(nóng)民對(duì)本村社文化有著深刻的認(rèn)同，鄉(xiāng)土文化也早已成為其思考和行動(dòng)的根本依據(jù)，征地拆遷帶來的“被迫移民”，使得失地農(nóng)民不得不遷居另一個(gè)文化系統(tǒng)，落入陌生的制度安排、行為邏輯和社會(huì)評(píng)價(jià)體系。陌生文化給失地農(nóng)民帶來的文化適應(yīng)性問題如果不能得到應(yīng)有的重視，心理問題或越軌行為的發(fā)生概率將大幅度提升。其三，文化滯后問題。奧格本認(rèn)為文化滯后是社會(huì)變遷中文化集叢中的一部分會(huì)落后于其他部分而呈現(xiàn)呆滯的現(xiàn)象，也即是說文化系統(tǒng)中物質(zhì)性文化與非物質(zhì)性文化發(fā)生斷裂與錯(cuò)位。(36)［美］威廉·費(fèi)爾丁·奧格本：《社會(huì)變遷：關(guān)于文化和先天的本質(zhì)》，王曉毅、陳育國譯，杭州：浙江人民出版社，1989年，第106、107頁。征地拆遷過后，一部分失地農(nóng)民將會(huì)變?yōu)榉寝r(nóng)身份，將戶口遷至城市當(dāng)中，擁有鄉(xiāng)土文化觀念的他們生活在都市主義文化圈卻無法與城市的思維方式和行為習(xí)慣對(duì)接。盡管從制度和環(huán)境上來說失地農(nóng)民已經(jīng)是身體和身份同時(shí)在場(chǎng)，但失地農(nóng)民的觀念卻無法融入城市，這樣一種文化滯后問題給失地農(nóng)民帶來諸多困擾。

總的來看，作為一種整體性社會(huì)事實(shí)，農(nóng)村征地拆遷主要涉及經(jīng)濟(jì)層面的利益分配問題、政治層面的政民關(guān)系問題、社會(huì)層面的服務(wù)供給問題、文化層面的物質(zhì)文化和精神文化的保育問題，這些問題并非單一存在的，而是彼此勾連、相互影響、共同作用的問題集合。

四、實(shí)踐策略：社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理的模式與路徑

邁克爾·伊拉特將專業(yè)知識(shí)劃分為兩類(37)Eraut.M，Developing Professional Knowledge and Competence，London：The Falmer Press，1994，pp.103-116.，一是實(shí)證研究揭示的命題性知識(shí)，也就是專業(yè)范疇內(nèi)關(guān)于解釋研究對(duì)象是什么的知識(shí)，比如社會(huì)工作在參與農(nóng)村征遷治理中所體現(xiàn)的獨(dú)特的價(jià)值理念、系統(tǒng)的學(xué)科理論、可操作的技術(shù)指南。另一類便是實(shí)踐過程中關(guān)于如何做的知識(shí)，也就是綜合考慮實(shí)踐主體、實(shí)踐目標(biāo)、實(shí)踐場(chǎng)域而采取的行動(dòng)性知識(shí)，如社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理的模式與路徑。

（一）社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理的模式探討

社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理的模式選擇主要是在“社工駐村”與“社工進(jìn)村”之間進(jìn)行的，前者是“零距離”參與治理，后者是“有距離”參與治理。(38)李偉：《農(nóng)村社會(huì)工作參與鄉(xiāng)村振興：理念、模式與方法》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第8期?！吧绻ゑv村”與“社工進(jìn)村”各具優(yōu)勢(shì)也都有不足，單純采取其中一種模式不足以克服征遷治理難題。因此，本文主張將兩者相結(jié)合的社會(huì)工作參與征遷治理模式，也即在征地和拆房環(huán)節(jié)采取“社工駐村”的模式，在遷居環(huán)節(jié)采取“社工入‘村’”的模式。

社會(huì)工作向來有“駐村”服務(wù)的傳統(tǒng)，在西方社會(huì)工作早期的“睦鄰組織運(yùn)動(dòng)”中，就有入住貧民窟、和窮人做鄰居的服務(wù)理念；在民國時(shí)期，晏陽初等知識(shí)分子在河北定縣開展的平民教育運(yùn)動(dòng)，也提倡服務(wù)者與村民同吃共住，相互嵌入?！吧绻ゑv村”不僅是歷史傳統(tǒng)的要求，也是基于現(xiàn)實(shí)情況的需要——以“共在”增促彼此間的信任關(guān)系。(39)趙萬林：《共在與信任：“社會(huì)工作的想象力”的基本內(nèi)涵與實(shí)踐意義》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。首先，每個(gè)村莊都在地理區(qū)位、組織規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)俗習(xí)慣上和其他村莊存在著差異，因而不存在通約性的服務(wù)方案，這就需要社會(huì)工作者通過駐村服務(wù)來探索適合本村的征遷治理方案。其次，社會(huì)工作者作為“局外人”的角色，想要了解村莊內(nèi)部狀況、取得村民信任都是極其困難的，只有“社工駐村”后的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和生活性融入，才能緩解“局外人”的尷尬。最后，征地和拆房環(huán)節(jié)是整個(gè)征遷治理的重點(diǎn)，矛盾尤為突出，“社工駐村”有利于第一時(shí)間了解和掌握村民的想法、需求及行動(dòng)，并及時(shí)回應(yīng)。而在遷居后的“社工入‘村’”，則是指社會(huì)工作者對(duì)搬遷后的村民進(jìn)行回訪，由于村莊已經(jīng)被拆除，“進(jìn)入村莊”已不再可能，但卻可以進(jìn)入村民新居對(duì)征遷后的遺留問題、附帶問題加以關(guān)照。實(shí)際上，征地拆遷并非是短期就會(huì)平復(fù)的事情，它往往有著比較長(zhǎng)的生命周期，短則幾個(gè)月，長(zhǎng)則幾年甚至十幾年，從而積累大量的矛盾和隱患。因而，“社工入‘村’”就顯得十分必要，這是實(shí)現(xiàn)征遷末端治理的內(nèi)在要求。

（二）社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理的路徑探析

1.利益協(xié)調(diào)：社會(huì)工作協(xié)作下的利益表達(dá)機(jī)制構(gòu)建

傳統(tǒng)的征地拆遷研究一味地呼吁加強(qiáng)拆遷補(bǔ)償機(jī)制的改善，提高拆遷補(bǔ)償，其邏輯出發(fā)點(diǎn)是只要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)轿?，農(nóng)村征遷問題就會(huì)迎刃而解。這是將復(fù)雜現(xiàn)實(shí)簡(jiǎn)約化處理的一種分析路徑。事實(shí)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深度追問如何了解失地農(nóng)民的利益訴求、如何讓其表達(dá)出自身的合理利益訴求。而這個(gè)前提就是要構(gòu)建以人民為中心的利益表達(dá)機(jī)制，優(yōu)化失地農(nóng)民的利益分配。第一，培養(yǎng)理性化的社會(huì)評(píng)價(jià)體系，營(yíng)造友好型利益表達(dá)環(huán)境。社會(huì)公眾對(duì)于拆遷戶的利益訴求持有很大的偏見與貶抑，他們認(rèn)為拆遷戶爭(zhēng)取利益的行為是罔顧大局和利欲熏心的表現(xiàn)，也即是說畸形的利益觀驅(qū)使著社會(huì)大眾從道德的角度對(duì)拆遷戶進(jìn)行價(jià)值矮化。這就需要社會(huì)工作力量聯(lián)合其他正式和非正式力量，加強(qiáng)社會(huì)宣傳與社會(huì)引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)各類利益之于我們生存和發(fā)展的關(guān)鍵作用，實(shí)現(xiàn)利益的世俗化（利益的去價(jià)值化），為失地農(nóng)民爭(zhēng)取自身合法利益營(yíng)造公平理性的社會(huì)評(píng)價(jià)環(huán)境。第二，培育個(gè)體化的利益表達(dá)自主性，優(yōu)化失地農(nóng)民的利益表達(dá)意識(shí)、能力和途徑。失地農(nóng)民在維護(hù)自身利益時(shí)容易陷入過度謀利及利益表達(dá)失語、失能和失范的困局，此時(shí)社會(huì)工作應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)者角色，一方面，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民摒棄“拆遷暴富”等不切實(shí)際的想法；另一方面，鼓勵(lì)失地農(nóng)民維護(hù)自身合理合法的權(quán)益訴求，引導(dǎo)他們勇于表達(dá)訴求、合理表達(dá)訴求，并加強(qiáng)失地農(nóng)民利益表達(dá)的能力建設(shè)。第三，培植組織化利益表達(dá)方式，由社會(huì)工作充當(dāng)失地農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制。社會(huì)工作以組織的形式為利益表達(dá)欠缺的失地農(nóng)民發(fā)聲，可以彌補(bǔ)失地農(nóng)民利益表達(dá)的個(gè)體性、非理性、無序性和非制度性缺陷。更具優(yōu)勢(shì)的是，社會(huì)工作可以通過有效的社會(huì)調(diào)查和人文感知搜集失地農(nóng)民的各項(xiàng)真實(shí)利益需求，關(guān)注失地農(nóng)民的相對(duì)剝奪事實(shí)和相對(duì)剝奪感，并呼吁構(gòu)建以人民為中心的利益表達(dá)機(jī)制，建立土地增值收益共享機(jī)制。

2.政治認(rèn)同：社會(huì)工作參與下的官民信任結(jié)構(gòu)重塑

征遷場(chǎng)域中所出現(xiàn)的政治疏離本質(zhì)上是公權(quán)力的信任問題，它是失地農(nóng)民與地方政府間信任結(jié)構(gòu)消解后的結(jié)果，而當(dāng)公權(quán)力缺乏公信力時(shí)，基層社會(huì)的穩(wěn)定和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)都將受到威脅。因此，社會(huì)工作參與官民信任結(jié)構(gòu)重塑就顯得尤為迫切。第一，健全信息公開機(jī)制，解釋政策文本。社會(huì)工作行動(dòng)者協(xié)助地方政府及時(shí)、全面、真實(shí)地公開各項(xiàng)信息，依法保障失地農(nóng)民的知情權(quán)，縮小地方政府與失地農(nóng)民間的信息鴻溝。同時(shí)，地方政府應(yīng)開放各級(jí)各類有關(guān)征地拆遷的政策文件，社會(huì)工作行動(dòng)者則負(fù)責(zé)研究并向失地農(nóng)民解釋各類政策的內(nèi)容和要求。第二，注重聽取民情民意，尊重失地農(nóng)民的表達(dá)權(quán)與參與權(quán)。只有廣泛聽取民意的決策才是具有執(zhí)行基礎(chǔ)的決策，即使最終的決策無法吸納每個(gè)意見，也要將每個(gè)意見考慮在內(nèi)，也即是廣泛聽取失地農(nóng)民的意見，但要超越其中的偏見，而社會(huì)工作行動(dòng)者則可以幫助搜集、整理、傳達(dá)民情民意。第三，社會(huì)工作負(fù)責(zé)搭建第三方在場(chǎng)的理性溝通平臺(tái)。平臺(tái)建立的前提是，社會(huì)工作行動(dòng)者在法治框架下規(guī)制地方政府及失地農(nóng)民的灰色手段。應(yīng)當(dāng)注意地方政府和失地農(nóng)民的分歧不可能全部消除，只能是由社會(huì)工作作為沖突預(yù)警、緩沖機(jī)制，鼓勵(lì)雙方通過意見交換、友好協(xié)商，以及開展高質(zhì)量的討論，來獲得一個(gè)較為滿意的結(jié)果。第四，以政府為名，開展社會(huì)工作服務(wù)。由政府購買服務(wù)項(xiàng)目或者開發(fā)社工崗位，使社會(huì)工作行動(dòng)者進(jìn)入到征遷領(lǐng)域?yàn)槭У卮迕裉峁┥鐣?huì)工作服務(wù)，接受到良好社會(huì)工作服務(wù)的失地農(nóng)民將因政府的服務(wù)關(guān)懷，而減少對(duì)地方政府的負(fù)面看法。

3.社會(huì)在場(chǎng)：社會(huì)工作聯(lián)動(dòng)下的多中心協(xié)同治理

現(xiàn)代性社會(huì)治理理念強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與、多元共治，強(qiáng)調(diào)征遷場(chǎng)域內(nèi)的社會(huì)在場(chǎng)是對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)權(quán)利的一種真切關(guān)照。構(gòu)建社會(huì)工作聯(lián)動(dòng)下的多元共治機(jī)制，重新厘定基層社會(huì)中的政社關(guān)系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)在場(chǎng)、滿足失地農(nóng)民多元服務(wù)需求的現(xiàn)實(shí)路徑。首先，積極培育農(nóng)村自組織，形成內(nèi)源式服務(wù)供給系統(tǒng)。無論是式微的宗族還是失去自主性的村委會(huì)，它們都仍保有部分話語權(quán)和行動(dòng)能力，因此，社會(huì)工作行動(dòng)者要積極重視對(duì)它們的組織整合，激發(fā)其內(nèi)在的組織動(dòng)力。同時(shí)，社會(huì)工作行動(dòng)者也要善于發(fā)現(xiàn)村莊中擁有共同特征的群體，由此培育新的有機(jī)自組織。其次，以社會(huì)工作為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)治理。地方政府應(yīng)意識(shí)到自身治理和服務(wù)角色的局限性，主動(dòng)讓渡部分空間給以社會(huì)工作為代表的社會(huì)組織。社會(huì)工作入場(chǎng)后以其專業(yè)服務(wù)彌補(bǔ)行政服務(wù)之不足，而且還可以以資源鏈接者的身份邀請(qǐng)法律援助組織、生計(jì)培訓(xùn)組織、金融服務(wù)組織等，各類社會(huì)組織間彼此合作，共同為失地農(nóng)民提供多元化服務(wù)。再次，社會(huì)工作行動(dòng)者協(xié)助失地農(nóng)民完成社會(huì)資本的整合與利用。要挖掘失地農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資本，充分利用好其社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來完成基礎(chǔ)的社會(huì)支持系統(tǒng)。此外，由于社會(huì)工作等社會(huì)組織的介入，失地農(nóng)民的社會(huì)組織資本增量巨大，幫助失地農(nóng)民與社會(huì)組織完成對(duì)接也是完善其社會(huì)支持系統(tǒng)的關(guān)鍵。最后，保障志愿服務(wù)組織的生存資源和發(fā)展機(jī)會(huì)，引導(dǎo)志愿服務(wù)組織發(fā)揮治理功能。在征遷治理中，社會(huì)工作倡導(dǎo)志愿服務(wù)組織入場(chǎng)，引導(dǎo)志愿服務(wù)組織明確工作范圍及重點(diǎn)，協(xié)調(diào)志愿服務(wù)的開展，最大程度地發(fā)揮志愿服務(wù)在形成良好的社會(huì)道德風(fēng)尚、發(fā)動(dòng)廣泛社會(huì)參與、創(chuàng)新社會(huì)政策等方面的作用。

4.文化整合：社會(huì)工作倡導(dǎo)下的文化復(fù)現(xiàn)與習(xí)得

征地拆遷給失地農(nóng)民帶來了物質(zhì)、制度及觀念層面的文化沖擊，其中有些是不可修復(fù)的，有些可以通過另一種方式再現(xiàn)，有些則可以通過習(xí)得新的文化形態(tài)進(jìn)行替代。因此，社會(huì)工作要有足夠的文化敏感性，及時(shí)捕捉和回應(yīng)失地農(nóng)民文化方面的各類需求，實(shí)現(xiàn)征地拆遷整體性治理。首先，倡導(dǎo)再現(xiàn)物質(zhì)類文化景觀，留住“鄉(xiāng)愁”。征地拆遷對(duì)房屋瓦舍、草木溝渠及公共場(chǎng)所等文化景象的破壞，同時(shí)也是對(duì)失地農(nóng)民精神寄托的破壞。因而要再現(xiàn)失地農(nóng)民的公共生活空間，留住“鄉(xiāng)愁”。社會(huì)工作倡導(dǎo)相關(guān)部門重視這一問題，并積極尋求相關(guān)資源支持，如通過比例縮放建造以拆遷村莊為原型的主題公園，以拆遷村莊中的標(biāo)志性建筑或元素為基礎(chǔ)制作紀(jì)念品。其次，倡導(dǎo)社會(huì)關(guān)注失地農(nóng)民的貢獻(xiàn)，培育公共精神。失地農(nóng)民因?yàn)樯鐣?huì)整體需求而“被迫移民”，失去自己賴以生存的文化系統(tǒng)和公共社群。所以，社會(huì)工作行動(dòng)者倡導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注失地農(nóng)民的奉獻(xiàn)精神，通過各種方式銘記與宣傳失地農(nóng)民的貢獻(xiàn)，如在拆遷村莊原址立下碑文紀(jì)念失地農(nóng)民的貢獻(xiàn)，將失地農(nóng)民載入地方志。這將極大地促進(jìn)失地農(nóng)民公共精神的養(yǎng)成，也有利于在社會(huì)上樹立樂于奉獻(xiàn)的社會(huì)風(fēng)氣。再次，社會(huì)工作可以發(fā)揮社區(qū)教育功能，協(xié)助失地農(nóng)民習(xí)得新的文化樣態(tài)，破解文化適應(yīng)難題。對(duì)于由文化差異帶來的文化適應(yīng)問題，社會(huì)工作行動(dòng)者依托學(xué)校、社區(qū)、居委會(huì)、網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)等平臺(tái)開展開放性社區(qū)教育，幫助失地農(nóng)民了解、學(xué)習(xí)、認(rèn)可和融入新的文化系統(tǒng)。最后，加強(qiáng)觀念引導(dǎo)，擺脫文化滯后困境。由于失地農(nóng)民觀念變化滯后于其身份轉(zhuǎn)換，進(jìn)而出現(xiàn)一系列不適行為，此時(shí)社會(huì)工作行動(dòng)者應(yīng)致力于引導(dǎo)失地農(nóng)民加強(qiáng)身份認(rèn)同，引導(dǎo)失地農(nóng)民的思維觀念自覺同非農(nóng)身份相匹配。

五、總結(jié)與反思

為了擺脫傳統(tǒng)征遷研究中征遷方與被征遷方互異、分歧、對(duì)立的二元分析框架的桎梏，本文主張農(nóng)村征遷整體性治理，即：以大社會(huì)的治理思維綜合分析征地拆遷中的利益劃定、政治信任、公共服務(wù)與文化困境；以小社會(huì)的治理手段引入第三域的社會(huì)工作整體性推進(jìn)征遷治理。然而，囿于篇幅限制、文章結(jié)構(gòu)安排和筆者學(xué)術(shù)水平等因素，文中所涉及的相關(guān)議題尚未完全解決，有待進(jìn)一步深入澄清。

其一，在對(duì)征遷場(chǎng)域的整體性審查中，本文以經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化為四維坐標(biāo)展開析解，但僅限于在各自維度上的探討，各個(gè)維度間的具體關(guān)聯(lián)及互動(dòng)機(jī)制隱而未彰。其二，本文未就社會(huì)工作的入場(chǎng)方式進(jìn)行探討，它是主動(dòng)入場(chǎng)，還是被迫卷入，抑或是應(yīng)邀參與，這都將深刻影響到社會(huì)工作本身的立場(chǎng)、態(tài)度及實(shí)踐。其三，社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理的內(nèi)在要求是協(xié)同治理，也即征地拆遷問題的解決需要黨組織、政府、社會(huì)工作、失地農(nóng)民、市場(chǎng)主體、社會(huì)力量等多元主體協(xié)同共治，而非社會(huì)工作包攬一切或領(lǐng)導(dǎo)其他主體。其四，本文從不同維度對(duì)社會(huì)工作為何及如何參與農(nóng)村征遷治理做出了大量的解釋，恐會(huì)給人一種社會(huì)工作在征遷治理中“無所不能”的錯(cuò)覺。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)工作在征遷治理中并非全知、全智和全能的，它只能促進(jìn)失地農(nóng)民權(quán)利的部分實(shí)現(xiàn)、推動(dòng)農(nóng)村征地拆遷問題的有限解決。而在具體的征遷治理實(shí)踐中，社會(huì)工作行動(dòng)者可以提供領(lǐng)域廣泛甚至是缺乏專業(yè)選擇的社會(huì)工作服務(wù)，(40)高威威、姚云云：《“全能化服務(wù)”：社會(huì)工作本土發(fā)展的邏輯悖論與實(shí)踐傾向——基于鄭州市六家社工機(jī)構(gòu)的調(diào)查研究》，《中共南京市委黨校學(xué)報(bào)》2020年第4期。這并非是踐行“社工萬能論”，而是由社會(huì)工作在地化解決地方性難題的實(shí)踐理性所決定的。此外，筆者在樣本觀察、思想厚度、知識(shí)體系和方法論等方面仍有較多不足，對(duì)農(nóng)村征遷治理問題的認(rèn)識(shí)難免有失偏頗，因此期待更多的學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者加入到這一行列，深入探索社會(huì)工作參與農(nóng)村征遷治理之可能。