破解老齡化之困:歐盟老年人權(quán)益的軟法保護暨經(jīng)驗啟示

茹 麗 靜

(1.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；2.大連大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116622)

老齡化背景下的老年人權(quán)益保護問題是一個日益嚴峻的世界性公共問題。早在21世紀初，歐盟國家就開始面臨日益嚴峻的人口老齡化的“銀色浪潮”。而老年人權(quán)益保護問題也日益成為影響歐盟各國社會整體發(fā)展的重要公共問題，具有明顯的涉外性特征，亟須在歐盟層面進行整體化應(yīng)對或一體化治理。在既有硬性法規(guī)無法有效應(yīng)對而新的硬性法規(guī)又難以及時跟進的情形下，軟法則以其自身的柔性優(yōu)勢，恰到好處地彌補了硬性法規(guī)在老年人權(quán)益保護中的缺憾。歐盟老年人權(quán)益保護中的軟法運用經(jīng)驗，對于破解我國人口老齡化之困具有一定的啟示意義。

一、歐盟老年人權(quán)益保護在客觀上需要軟法

歐盟共同市場的日漸形成過程也是勞動力日漸自由的流動過程，進而使勞動力的失業(yè)保險、醫(yī)療保險尤其是老年人最基本權(quán)益的養(yǎng)老保險等社會保障問題日漸具有涉外性特征，亟須歐盟頂層的一體化協(xié)調(diào)。雖然歐盟出臺了一系列相對硬性的協(xié)調(diào)性文件，但受制于各成員國的相對獨立性或特殊性，難以形成切實具有法律約束力的協(xié)議。與此同時，多元靈活的軟法則日漸成為社會保障尤其是老年人權(quán)益保護的重要工具。

(一)老年人權(quán)益保護成為歐盟社會的一個重要公共問題

為應(yīng)對人口老齡化日益嚴峻的形勢，歐盟27個成員國普遍建立起了老年人權(quán)益保護的法律體系并取得了一定的實效。但是，由于各成員國之間日益寬松自由的人口流動，數(shù)量龐大的流動人口面臨著法律管轄相沖突的窘境，使得歐盟老年人權(quán)益保護問題的涉外性特征日益凸顯，成為影響歐盟社會一體化發(fā)展的重要公共問題，亟須歐盟層面的整體化應(yīng)對或一體化治理。

人口老齡化帶來的問題既包括老年人基本權(quán)益保護問題，也包括隨之而來的經(jīng)濟、政治、社會、文化等一系列問題。人口老齡化在經(jīng)濟層面會對勞動力市場、養(yǎng)老金制度等造成沖擊；在政治層面會影響社會群體的政治利益格局以及投票方式等；在社會層面會影響醫(yī)療保健和健康照護、代際融合、住房安置等；在文化層面會對文化模式等產(chǎn)生深刻影響。歐盟老年人權(quán)益保護問題就其空間范圍而言，不是少數(shù)國家存在的個別問題，而是關(guān)系到歐盟各國利益的普遍性問題；就其嚴重程度而言，不是歐盟范圍內(nèi)的一般問題，而是嚴重影響歐盟一體化發(fā)展的重大問題。

(二)歐盟既有硬性法規(guī)不足以有效保護老年人的權(quán)益

目前，歐盟涉及老年人權(quán)益保護的硬性法規(guī)主要有兩類:一類是相對宏觀的《歐洲人權(quán)公約》和《歐洲社會憲章》等；另一類是相對具體的條約性文件，如《阿姆斯特丹條約》和《歐盟基本權(quán)利憲章》等。從一體化的角度看，這兩類法規(guī)對老年人權(quán)益的保護作用是非常有限的，主要原因是受制于成員國的相對獨立性或特殊性，難以形成切實具有法律約束力的協(xié)議。這兩類法規(guī)只具有相對的硬性或者說其法律約束力非常有限，且呈現(xiàn)出以下缺陷。

一是沒有針對老年人權(quán)益保護問題做出專章專節(jié)的明確規(guī)定。老年人權(quán)益保護問題是嚴重影響歐盟社會發(fā)展的重大問題，但作為頂層設(shè)計的《歐洲人權(quán)公約》并未將老年人作為特殊群體予以特殊對待，關(guān)于老年人權(quán)益保護的規(guī)定沒有設(shè)置專章專節(jié)而只是規(guī)定于一般性的條款中?；凇稓W洲人權(quán)公約》的歐洲人權(quán)法院，很少涉及或?qū)ｉT研究老年人權(quán)益保護問題，雖然最近幾年發(fā)布了一些有關(guān)老年人權(quán)益保護的判決，但未能觸及老年人權(quán)益保護的重要領(lǐng)域，因此老年人權(quán)益無法得到根本性的保護。

二是缺失老年人文化權(quán)益的明確規(guī)定。老年人應(yīng)老有所樂，因為在老年人的日常生活中，獲得文化娛樂的機會要比參加選舉或政治活動更為重要。遺憾的是，《歐洲人權(quán)公約》和《歐洲社會憲章》中均未有老年人參與文化生活的有關(guān)規(guī)定，以致老年人的文化權(quán)益似乎成了一個“被遺忘的角落”。

三是關(guān)于老年人權(quán)益保護的規(guī)定比較抽象且缺乏強制性的約束力。如歐盟首腦會議通過的法律性文件《阿姆斯特丹條約》，雖然確立了禁止年齡歧視原則但沒有貫徹該原則的具體規(guī)定；旨在保障歐盟公民權(quán)利的《歐盟基本權(quán)利憲章》，雖將老年人權(quán)利確定為基本權(quán)利，但沒有保障該基本權(quán)利的具體規(guī)定，并將老年人權(quán)利解釋為不可訴性權(quán)利，且沒有給各成員國設(shè)定保護老年人權(quán)利的條約義務(wù)。從國際法角度看，如果沒有設(shè)定條約義務(wù)，條約中關(guān)于老年人權(quán)利的規(guī)定就極易成為“空中樓閣”。

四是老年人權(quán)益保護的規(guī)定被“嫁接”在一套幾乎完全以經(jīng)濟目標為立法目的的條約中。盡管歐盟對相關(guān)條約進行了多次擴容性修改以改變純經(jīng)濟聯(lián)盟的形象，這從對老年人權(quán)益的規(guī)定中即可看出，但老年人權(quán)益保護多被作為實現(xiàn)一體化經(jīng)濟目標的一項社會政策或一種手段而被載入條約中的[1]。也就是說，盡管條約的條款發(fā)生了一些變化，但條約首要的關(guān)注點仍然是經(jīng)濟目標。這種制度供給上的欠缺使得具有強制約束力的條約無法滿足歐盟老年人權(quán)益保護的需求。

(三)軟法已成為歐盟老年人權(quán)益保護的重要工具

在歐盟各國難以形成硬性的統(tǒng)一法規(guī)以對老年人權(quán)益予以有效保護的情形下，軟法因其自身特性而顯得尤為重要，并在統(tǒng)一性與多樣性的平衡中成為歐盟老年人權(quán)益保護的重要工具。

長期以來，盡管一些歐盟有識之士呼吁“要市場經(jīng)濟，不要市場社會”[2]，意即經(jīng)濟領(lǐng)域可以市場化，社會領(lǐng)域不能市場化。但鑒于資本的強勢，經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的脫節(jié)一直是歐盟一體化發(fā)展的障礙，亦即將內(nèi)部市場的經(jīng)濟自由置于社會權(quán)利之上而使社會權(quán)利仍屬各國國內(nèi)法的調(diào)整范疇[3]。也就是說，雖然歐盟層面的經(jīng)濟一體化已經(jīng)實現(xiàn)了憲法化，但在社會領(lǐng)域則更多地運用輔助性原則和比例性原則協(xié)調(diào)不同國家間的法律和政策。

雖然歐盟一體化使得各成員國的主權(quán)受到了一定的限制，但因各成員國的歷史、文化、發(fā)展水平等各不相同，各國利益訴求并不完全相同；歐盟層面法律和政策的制定，需要各成員國之間進行談判和協(xié)商；歐盟對各成員國的主權(quán)限制并不是無限的，各成員國仍擁有保護本國利益的主權(quán)。具體到老年人權(quán)益保護問題，由于歐盟在立法過程中經(jīng)常會遇到一些成員國或利益集團的抵制，難以形成具有法律約束力的協(xié)議，于是便另尋他途采用權(quán)力共享且多元靈活的新治理方式即軟法方式，因為這要優(yōu)于僅強調(diào)法律約束力的硬法方式[4]。

作為歐盟社會的一種客觀存在，軟法在20世紀70年代歐洲經(jīng)濟共同體的公法中就曾廣泛出現(xiàn)，并很快在歐洲法研究領(lǐng)域被人們所關(guān)注[5]，但直至今天人們對軟法的定義仍存有爭議。無論學(xué)界怎樣爭議，鑒于軟法的靈活開放協(xié)調(diào)性抑或開放包容多元性及其實踐效果，都使其獲得了學(xué)界的普遍認可。

軟法可以最大限度地尊重不同主體的主體性，且容易在不同主體間達成沒有壓制的規(guī)范性共識。哈貝馬斯指出:“科學(xué)為之奮斗的目標就是社會解放，是在人與人之間建立一種沒有統(tǒng)治的交往關(guān)系和取得一種普遍的、沒有壓制的共識?！盵6]為達成一種沒有壓制的共識，歐盟保護老年人權(quán)益的軟法通過軟性語言如“適當?shù)拇胧薄氨M最大的努力”“逐步實現(xiàn)”等允許各成員國根據(jù)具體情況靈活適用，從而排解老年人權(quán)益保護中因各成員國法律制度的差異性和多樣性所帶來的困擾，將不同主張以及不同類型的行為主體包含在同一制度框架之中，并最終使各國的訴求都得到不同程度的滿足。因此在歐盟老年人權(quán)益保護中，軟法因其獨特的優(yōu)勢而成為不可或缺的重要工具。

二、歐盟老年人權(quán)益保護的軟法運用及其雙重價值

歐盟老年人權(quán)益保護之所以呈現(xiàn)出軟法保護的特征，主要在于軟法特有的雙重價值:一是轉(zhuǎn)化價值，亦即軟法具有向硬性法規(guī)轉(zhuǎn)化的“中轉(zhuǎn)站”功能，扮演一種依附于硬性法規(guī)的臨時性、補充性角色；二是獨立價值，亦即軟法憑借自身特點和優(yōu)勢，在可預(yù)期的時間內(nèi)穩(wěn)定存在和發(fā)展并獨立地發(fā)揮作用，與硬性法規(guī)相輔相成、協(xié)調(diào)共生。

(一)軟法運用的主要體現(xiàn)

歐盟老年人權(quán)益保護的軟法運用，主要體現(xiàn)在憲章、建議、綠皮書等政策性規(guī)范中。這些政策性規(guī)范雖然不具有硬法特征，卻隨著歐盟一體化的深入發(fā)展而日漸具有越來越強的規(guī)范意義，主要表現(xiàn)為以下幾點。

第一，歐盟不斷完善或強化老年人權(quán)益保護的頂層設(shè)計。如《歐洲共同體行動計劃》《關(guān)于歐洲共同體老年人狀況和問題的決議》《歐洲共同體工人基本社會權(quán)利憲章》《關(guān)于老年人醫(yī)療和福利權(quán)利的建議》等都對老年人的養(yǎng)老金領(lǐng)取、醫(yī)療照護和公共服務(wù)等做出了規(guī)定。盡管這些規(guī)定權(quán)益保護的范圍有限，但總體來看呈現(xiàn)出日益完善和強化之勢，尤其是在2014年《促進老年人人權(quán)建議書》和2021年《歐盟人口老齡化綠皮書》出臺之后，這種日益完善和強化之勢更加彰顯。

第二，歐盟早在1997年就召開了關(guān)于積極老齡化的國際研討會，并在此基礎(chǔ)上開始將老年人權(quán)益保護的基點由健康老齡化轉(zhuǎn)向積極老齡化，亦即不僅關(guān)注老年人的身心健康，更關(guān)注老年人對經(jīng)濟、政治、文化等社會活動的積極參與。如2001年出臺的 《歐洲就業(yè)指南》，要求各成員國應(yīng)堅持積極的老齡化政策，采取積極措施以保證老年工人享有充分的繼續(xù)教育和培訓(xùn)的機會。

第三，自2002年開始，根據(jù)歐盟層面相對軟性的有關(guān)條約或建議已逐步于成員國間建立起養(yǎng)老保險制度的協(xié)調(diào)機制，促使大多數(shù)成員國從剛性的法律層面確立起相對均衡的養(yǎng)老保險制度。

第四，在2000年制定的《歐盟基本權(quán)利憲章》中，首次明確提及老年人權(quán)利，確立了老年人的權(quán)利主體地位。

第五，2012年1月啟動“歐洲積極老齡化和代際團結(jié)年”，基于歐盟國家推行積極老齡化政策的成功案例，討論如何在醫(yī)療保健、教育以及勞動力市場上實現(xiàn)創(chuàng)新，旨在創(chuàng)造條件讓老年人成為社會發(fā)展資源的一部分并提高老年人的生活品質(zhì)。

第六，2014年歐洲理事會出臺《促進老年人人權(quán)建議書》，目的是促進、保護和確保所有老年人充分、平等地享有所有人權(quán)和基本自由，并通過“非歧視”“自主和參與”“防止暴力和虐待”“社會保護和就業(yè)”“照護”“司法行政”等條款，具體規(guī)制了各成員國落實積極老齡化政策的有關(guān)措施。

第七，2021年歐盟委員會出臺《歐盟人口老齡化綠皮書》，主要針對新冠肺炎疫情下老年人權(quán)益保護方面出現(xiàn)的新問題或新挑戰(zhàn)，旨在推進積極健康老齡化戰(zhàn)略的實施。

第八，基于《促進老年人人權(quán)建議書》等規(guī)范性文件，歐盟各國逐步形成了相互施壓的促進機制和良好聲譽的激勵機制，比較好地解決了老年人權(quán)益軟法保護的有效性問題。

(二)軟法的轉(zhuǎn)化價值

在歐盟老年人權(quán)益保護的軟法運用中，很重要的一個方面就是軟法向硬法的轉(zhuǎn)化。在歐盟，根據(jù)《馬斯特里赫特條約》軟法將為最低限度的協(xié)調(diào)、監(jiān)管競爭或選擇退出提供一個可行的替代方案，亦即軟法為具有法律約束力的規(guī)范奠定了基礎(chǔ)，可以視為硬法的前身，一旦不確定性減少而達成了更高度的共識，軟法就會變成具有法律約束力的規(guī)范[7]。據(jù)此，軟法或?qū)⒈患{入相對剛性的歐盟條約中，或?qū)⒊蔀閲鴥?nèi)法的一部分。

從老年人權(quán)益保護的角度看，軟法向歐盟層面相對剛性的硬法轉(zhuǎn)化，不僅在于學(xué)理界定的內(nèi)在動力，更在于歐盟社會發(fā)展需求的外在動力。如2000年《歐盟基本權(quán)利憲章》所載的老年人權(quán)利于2009年正式生效的《里斯本條約》中將其上升為基本權(quán)利，使得老年人權(quán)益保護成為歐盟既定的剛性目標之一，這是歐盟老年人權(quán)益保護中的重要里程碑。

就老年人權(quán)益保護之軟法向國內(nèi)硬法轉(zhuǎn)化而言，既基于國內(nèi)實踐的需要，也基于歐盟層面的呼吁或建議，即盡快把老齡化問題納入國家和社會發(fā)展計劃中[8]。故于此，很多國家都將老齡化問題納入國家發(fā)展計劃中，或修改或頒布保護老年人權(quán)益的剛性法規(guī)。比如《促進老年人人權(quán)建議書》，不僅擁有一個執(zhí)行機制，而且建議各成員國確保其附錄中所列的原則體現(xiàn)在各國國內(nèi)的立法實踐中，且要求采取適當?shù)氖侄魏托袆右源_保國內(nèi)相關(guān)機構(gòu)和人員對這一建議書的有效執(zhí)行，并要求各成員國繼續(xù)提供執(zhí)行這項建議的最佳實踐以便與其他成員國共享經(jīng)驗。據(jù)此建議書，很多成員國已經(jīng)將老年人問題作為國家發(fā)展的優(yōu)先事項上升到國家戰(zhàn)略高度，并根據(jù)建議書修改或制定了一系列保護老年人權(quán)益的法規(guī)。

根據(jù)一些學(xué)者關(guān)于軟法“硬化”的建議[9]，歐盟軟法的轉(zhuǎn)化價值還體現(xiàn)在司法程序中，軟法的實際約束力在歐盟司法實踐中得到了較好的體現(xiàn)。一個典型例證就是歐共體時期的“Grimaldi案”(1)意大利人薩爾瓦多·格里馬爾迪曾在比利時工作，其間他因患有一種職業(yè)疾病而向比利時職業(yè)疾病基金會請求賠償，但比利時職業(yè)疾病基金會認為該疾病并不屬于其所認定的職業(yè)疾病類型，予以拒絕。他又將訴訟提交到比利時布魯塞爾勞動法庭，因涉及對《歐共體條約》的解釋，因此布魯塞爾勞動法庭決定中止訴訟程序，將案件提交給歐共體法院。薩爾瓦多·格里馬爾迪認為該疾病在《關(guān)于采用歐洲職業(yè)病清單的建議》所附的歐盟職業(yè)疾病表之中，而且該建議要求成員國將該疾病納入國家職業(yè)疾病名單當中。歐共體法院審理后認為，雖然《關(guān)于采用歐洲職業(yè)病清單的建議》不具有法律約束力，但國家法院在裁決爭議時必須考慮這些建議。。歐共體法院根據(jù)此案申明，當歐共體的建議對于解釋各國用于執(zhí)行的規(guī)則具有啟發(fā)意義或旨在補充具有法律約束力的共同體規(guī)定的情形下，各成員國法院在判決案件時要考慮歐共體的建議；雖然歐共體的建議不具有法律約束力，但在歐洲法院將其納入一致性解釋原則的范疇之后，便賦予了歐共體的建議一定的法律約束力[10]。據(jù)此案例，在《歐盟基本權(quán)利憲章》具有相對剛性的法律約束力之前，歐盟法院曾將其作為解釋歐盟法律甚至界定歐盟機構(gòu)責(zé)任的輔助來源，并在判例法中認可了《歐盟基本權(quán)利憲章》的法律約束力。

老年人權(quán)益保護的軟法轉(zhuǎn)化價值，誠如歐洲理事會所指出的那樣，軟法提出了一些需要遵循的原則，并給出了可以幫助政府采取適當措施以促進尊重老年人固有尊嚴的最佳實踐[11]。

(三)軟法的獨立價值

軟法在歐盟老年人權(quán)益保護中的意義和作用并不僅限于轉(zhuǎn)化價值，更在于其自身的獨立價值。有學(xué)者指出，在全球治理和公民社會興起的背景下，軟法的蓬勃發(fā)展是必然的現(xiàn)象和趨勢，軟法除了轉(zhuǎn)化為國際條約、習(xí)慣法或國家法外，仍具有自己獨立的發(fā)展空間[9]。

軟法之所以具有獨立價值，就在于其相較于硬法具有若干優(yōu)勢。一是由于軟法的非強制性或非精確性，使得各成員國間更易于達成協(xié)議。因此，對于復(fù)雜性或爭議性問題，可以降低有關(guān)方的談判成本。二是軟法可以運用“適當?shù)拇胧薄氨M最大的努力”“逐步實現(xiàn)”等軟性語言來應(yīng)對不同國家的利益訴求，有助于打破談判中的僵局。三是軟法可以根據(jù)情況變化重新談判或修改協(xié)議，適應(yīng)全球化的瞬息萬變。四是軟法可以避免批準過程中的煩瑣程序，有利于解決那些緊急出現(xiàn)并需要快速達成協(xié)議的問題。五是軟法允許所有利益相關(guān)方參與協(xié)議的制定，增強了協(xié)議制定的開放性和透明性[12]。

相較于剛性規(guī)范的硬法而言，軟法的制定更為便捷，修訂更為簡易，成本更為低下，加之其所推崇的柔性治理、所采用的靈活機制，使其能夠獲得各成員國的青睞，并幫助各成員國“在重大問題上相互協(xié)商，從彼此建議中獲益，并充分注重彼此的意見”[13]，進而促進共識的達成和彼此的合作。正如Kenner所言，雖然硬法“制定了會員國必須遵守的規(guī)則”，但軟法“實質(zhì)上是共同體指導(dǎo)的方法或規(guī)則，它們期望成員國的行為與之相符，只是沒有附帶的法律義務(wù)”[14]。

值得一提的是，由于軟法的靈活適應(yīng)性，人們可以根據(jù)試圖解決的具體問題來選擇更具有效性的軟法類型。在不同情形下，要選擇更可接受或更能奏效的軟法類型。

軟法不僅在歐盟老年人權(quán)益保護的立法中被大量運用，而且其在實際中也發(fā)揮了重要作用:一是軟法確定了老年人的權(quán)利主體資格，為老年人享有全部社會權(quán)益奠定了基礎(chǔ)；二是軟法協(xié)調(diào)了歐盟成員國老年人權(quán)益保護中的法律沖突。從功能上而言，軟法可以被視為一種溝通協(xié)調(diào)方式，可以成為讓一國接受其他國家法律規(guī)則和制度的途徑，從而避免了因國家間法律規(guī)定的不同而造成老年人權(quán)益保護不足或無法獲得保護的情形。歐盟層面的軟性法規(guī)在維護成員國多元法律制度有序并存方面發(fā)揮了重要的融合作用。

三、歐盟老年人權(quán)益軟法保護的經(jīng)驗性啟示

當今世界，我國是人口最多的國家也是老齡人口最多的國家，人口老齡化問題日益嚴峻。2021年第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國大陸60歲及以上人口已達2.64億人，占總?cè)丝诘?8.70%[15]。1996年實施、2013年修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》)提出“積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)”。2020年黨的十九屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)，首次提出“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。在此背景下，既要發(fā)揮《老年人權(quán)益保障法》等硬法作用，也要借鑒歐盟軟法保護的經(jīng)驗。

(一)充分發(fā)揮法律性硬法的作用

歐盟層面的硬法之所以不足以有效保護老年人權(quán)益，主要是受制于各成員國的相對獨立性或特殊性，難以形成切實具有法律約束力的硬法，只能依靠成員國間相互協(xié)商且有所保留的軟法。我國是獨立的主權(quán)國家，我國不同地區(qū)雖然具有相對特殊性但不具有獨立性，且在“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[16]國情下，《老年人權(quán)益保障法》等硬法具有絕對的約束力，關(guān)鍵是要依據(jù)不同地區(qū)的相對特殊性而予以有效的落實。

(二)充分發(fā)揮政策性軟法的作用

所謂政策，就是國家或政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而制定的行動根據(jù)和準則。政策雖然不具有硬法特征，但有根據(jù)或準則的軟法特征。在中國特色社會主義的特殊國情下，黨的政策直接影響甚至指導(dǎo)法律的制定。就老年人權(quán)益保護而言，在《老年人權(quán)益保障法》等硬法難以及時修訂或有效跟進的情況下，政策性的軟法則有特殊的意義。

根據(jù)我國遠期有戰(zhàn)略、中期有規(guī)劃、近期有部署的治國之道，老年人權(quán)益的政策性軟法保護應(yīng)主要體現(xiàn)于國家層面的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，尤其是地方層面的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。為應(yīng)對日益嚴峻的老齡化問題，從“十五”到“十三五”發(fā)展規(guī)劃，國家層面既有綜合性的發(fā)展規(guī)劃，也有獨立的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并于2019年出臺了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，提出了一系列積極應(yīng)對人口老齡化的政策。我國縣以上的地方人民政府，雖然都有落實國家五年發(fā)展規(guī)劃的地方性五年發(fā)展規(guī)劃，卻少有獨立性的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，多是在綜合性發(fā)展規(guī)劃中有老齡事業(yè)方面的一些宏觀政策的規(guī)定。在我國新發(fā)展階段，老年人權(quán)益保護的當務(wù)之急就是要依據(jù)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》尤其是《建議》編制地方性的老齡事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，切實將積極老齡化政策落實到老齡事業(yè)中，例如健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，等等，以積極老齡化政策破解我國人口老齡化的困局。

(三)充分發(fā)揮孝道性軟法規(guī)范即道德規(guī)范的作用

破解中國特色的人口老齡化之困，既要有法律性的硬法，也要有政策性的軟法，還要有道德性的軟法。中國傳統(tǒng)文化的一個鮮明特征就是家文化，支撐家文化的關(guān)鍵就是孝道文化。孝道文化主要體現(xiàn)為“尊老”“養(yǎng)兒防老”，這是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老之道。鑒于我國還是發(fā)展中國家的現(xiàn)實，國家的法律或政策就老年人權(quán)益保護而言，不可能實現(xiàn)兜底性的大包大攬，因此需要發(fā)揮孝道的道德規(guī)范作用。例如，在全社會弘揚“百善孝為先”“老吾老以及人之老”等孝道文化，倡導(dǎo)尊老、敬老、愛老、助老的社會風(fēng)尚，營造養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境，從而形成家庭、社會、政府共同參與老年人權(quán)益保護的社會氛圍。

(四)切實建立健全老年人權(quán)益保護的促進機制和良好聲譽的激勵機制

無論是居家養(yǎng)老還是社區(qū)養(yǎng)老，抑或呼吁全社會關(guān)愛老年人，都需要建立健全老齡事業(yè)綜合監(jiān)管機制，特別是要建立健全促進機制和良好聲譽的激勵機制。例如，在全國文明城市的評選或文明社區(qū)的創(chuàng)建活動中，要設(shè)定若干監(jiān)測老年人權(quán)益保護狀況的指標，以此激發(fā)地方政府及職能部門、社會大眾、家庭及個人關(guān)愛老年人的主動性和積極性。