防疫動力下的民國淮河流域環(huán)境衛(wèi)生治理

楊立紅 朱正業(yè)

(1.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230012；2.安徽大學(xué) 歷史學(xué)院，安徽 合肥 230039)

民國時期，淮河流域持續(xù)動蕩不安，各種自然災(zāi)害頻發(fā)，兵燹匪禍此起彼伏。與此同時，城市化發(fā)展步伐加快，大量人口向城市流動與集聚，由此引發(fā)的環(huán)境衛(wèi)生問題嚴(yán)重威脅著民眾的生命與健康。在衛(wèi)生強國保種的時代背景下，淮河流域各級政府以中央政府頒行的環(huán)境衛(wèi)生章則以及租界、沿海沿江大城市環(huán)境衛(wèi)生治理方略為藍本，并將這些晚近習(xí)得的知識與經(jīng)驗運用于流域環(huán)境衛(wèi)生狀況觀察、環(huán)境衛(wèi)生與傳染病之間因果關(guān)系分析以及環(huán)境衛(wèi)生治理，取得了一定成效。本文主要運用官方記載的資料，對民國時期淮河流域環(huán)境衛(wèi)生與治理作一系統(tǒng)研究，以期從一個側(cè)面呈現(xiàn)淮河流域社會生活狀況與近代化轉(zhuǎn)型歷程。

一、道路的清潔與垃圾的處置

道路猶如血管一樣遍布城市，不僅承載著城市的交通功能，還是民眾日常生活、買賣交往的公共空間。民國時期，“考察市政者，恒以街衢為著眼點，良以道路之整潔與否，不僅關(guān)系衛(wèi)生一途，而一切市容之特征，莫不由以表現(xiàn)”[1]35。道路作為一座城市的門面，其清潔與否，既是城市市容的直觀反映，也與民眾健康密切攸關(guān)。其時，淮河流域城市街道衛(wèi)生狀況如何呢？據(jù)時人描述，開封街道“狹隘齷齪得厲害！所有的道路，都是用石片摻沙礫筑成的，石子道，晴時亂石壘壘，塵土飛揚；雨時污水橫流，泥濘難行。在無溝渠的街道，固不足提，即有溝渠的街道，也多淤塞不通，瘴氣蒸騰！……他如較小的街巷……濁水遍地，垃圾滿街，炎夏之交，臭氣熏人！”[2]此外，開封“差不多不能隔三天不刮風(fēng)，尤以春秋二季為然。每刮起風(fēng)來，塵土飛揚，迷蔽天空，蓋地盈寸。一般商民及住戶，每把這些塵埃及院內(nèi)積存的垃圾與污水，傾潑于街中，或堆置于路旁屋隅，霉?fàn)€污穢，蒼蠅塵集”[2]。作為省會城市的開封尚且如此，其他地方的街道衛(wèi)生不難想見。在豫南特區(qū)，普通住戶墻基路側(cè)垃圾積水比比皆是[3]。登封、密縣、禹縣城鄉(xiāng)各處街道污穢骯臟，“垃圾糞便，隨意傾遺”[4]。鹽城縣沙溝、大岡兩鎮(zhèn)，“廢棄物滿布街坊，污水潴留，臭氣四溢”[5]。阜寧各鎮(zhèn)街道，“不啻一垃圾展覽會，尤以集會期間，沿途充滿人畜之排泄物……是以每年間，罹流行性之傳染病而亡者，其數(shù)殆指不勝屈”[6]。

減少疫癘與改善市容的雙重動力，使流域地方政府認識到“清道一端，實為要圖”[1]35。民國時期，流域各地道路清潔衛(wèi)生工作通常由衛(wèi)生警察或清道夫負責(zé)。在開封，清道工作由路工廠負責(zé)，原有工夫380名，1935年7月變更預(yù)算，縮減至346名，通稱清道夫，內(nèi)分14棚，為方便管理，每棚設(shè)棚頭1名，棚頭之上設(shè)工頭2人。清道夫每日工作10小時，上午5點至10點半，下午1點至5點半。其中，部分清道夫每天攜帶掃帚小車，分赴各街，遇有垃圾隨時掃除[1]30—36。1931年，永城縣有清道夫4名，由于不夠分配，擬再增加2名[7]。商城縣設(shè)衛(wèi)生警3名，除灑掃街道外，還要負責(zé)布告種痘，檢查飯館、澡堂、理發(fā)所與公共廁所等處衛(wèi)生清潔工作[7]，顯然力不從心。每年春夏都是傳染病的高發(fā)時段，為減少疫癘與經(jīng)費支出，部分縣份臨時增雇清道夫負責(zé)道路清潔工作。如，1925年，江都添招臨時清道夫50名，挨段清掃瓜皮等垃圾[8]；1947年，河南省衛(wèi)生處組織開封臨時清潔隊1隊，雇用清道夫60名，自5月1日至9月底，共計工作5個月[9]7—8。

設(shè)置垃圾箱與集中傾倒地點，不僅可以減輕清道夫的工作量，還對城市衛(wèi)生、市容市貌以及民眾衛(wèi)生行為的養(yǎng)成大有裨益。1925年，江都縣添購垃圾箱150具，分派各區(qū)設(shè)置[8]。1931年以來的三年間，開封在市內(nèi)空曠適宜處所設(shè)立垃圾傾倒點41處，樹立木牌，作為標(biāo)識，并勸令市民設(shè)置垃圾箱，由清道夫每天清運[10]。隨著時間推移，很多木牌標(biāo)識損壞，而且原定垃圾傾倒地點，有的位置不合適，有的面積狹小。1935年7月，各區(qū)分局重新查勘妥適垃圾傾倒地點，并制換新牌。此外，鑒于“市民倒臟時不加注意，往往致臟物溢出箱外，狼藉滿地，殊欠整潔”的情狀，河南省會公安局一方面規(guī)定各繁盛市衢垃圾箱一律移至院內(nèi)，清道夫每天趕著騾馬大車分駛各街，經(jīng)過商民住戶門口時，搖鈴為號，各戶將垃圾倒于車內(nèi)，然后運至垃圾集中傾倒點；一方面于各偏僻街道選擇適宜地點，用磚灰建筑新式(長方形)固定垃圾箱，專備院宅過狹、無處存放污物者使用。經(jīng)調(diào)查，應(yīng)行設(shè)立地點計有356處[1]20—21,36。

“處置垃圾，為都市衛(wèi)生重要問題?！盵1]19建設(shè)焚穢爐、將垃圾焚化是當(dāng)時很多大城市的通用做法，其優(yōu)點是“能使穢物灰化，菌類死滅，質(zhì)量為之減縮，病毒因以消弭”，故被時人認為是“近今處置垃圾較優(yōu)之法”[1]20。開封雖為河南省會，“向日處置垃圾辦法，或堆棄于曠地，或遷填于污地，腐臭蒸發(fā)，蠅蟲滋育，傳染疫癘”。為防范傳染病，1933年，開封學(xué)習(xí)借鑒北平、南京經(jīng)驗，擬選擇適宜地點4處，建筑焚穢爐[10]。然困于財政，僅于館驛街西口試建焚穢爐1處。1936年，河南省會公安局飭令各分局查勘地點，擬依照部頒圖式建造22座。由于垃圾多，焚穢爐少，“或塞水淌，或填道路”也是路工廠常用的垃圾處置方法[1]20。

街道灑水是清道夫的另一職責(zé)。為壓塵降燥，開封市區(qū)大小街道，每天上下午各灑水1次，根據(jù)季節(jié)與天氣隨時酌予變通。其中，各新關(guān)大馬路，使用汽車，各石子路、磚渣路、土路，使用噴水鐵車[1]36。在鄭州，市內(nèi)道路每天亦予灑水[11]。為提高工作效率，各地陸續(xù)添置各種車輛。以開封路工廠為例，至1936年，已有噴水大車5輛，每車容量2000余斤，大車12輛，人力挽車30輛，推車70輛，累計各種車輛117輛，“已能應(yīng)付裕如矣”[1]35。

垃圾有固體液體之分，關(guān)于液體垃圾的處置，時人認為“非藉泄排力不可”[1]20。長期以來，開封市“積潦池塘，苦無排泄之路，洗衣者之污穢，與陰溝中之污水，傾注池內(nèi)，臭氣熏騰，蚊蚋滋生，每屆秋令，市民致多瘧疾，尤以去歲(1932年)為甚。[10]”19世紀(jì)早期，類似問題也困擾著歐洲。由于污水處理不當(dāng)，歐洲城市面臨著霍亂的嚴(yán)重威脅。工程師約瑟夫·巴澤爾杰帶領(lǐng)工程師團隊在倫敦主持建設(shè)了全方位地下污水管道系統(tǒng)。1928年，鄭州市政府學(xué)習(xí)借鑒西方經(jīng)驗，擬根據(jù)街道面積、人口數(shù)量、全市用水情形及雨量多少，精密設(shè)計貫通整個市區(qū)的下水道。根據(jù)地勢高低走向，以西南隅為上游，順地勢下趨，東北隅為下游，在下游引一總管，將污水排入直達距市區(qū)東北二十余里的賈魯河。為免凍裂，濁水總管埋入地下至少1.5米以下，每隔30米建一窨井，方便修理疏通[12]。在開封，主要通過陰溝與過路溝排污。為防積穢壅塞，1934年10月至1935年10月，路工廠新筑及翻修陰溝25道，過路溝15道[1]32。經(jīng)過疏浚，各街陰溝及過路溝“已如脈絡(luò)貫通，將污水分別導(dǎo)入黃惠河，隨波東流，逐漸分化，較諸昔日積潦淤淹，無處宣泄，一經(jīng)日蒸，臭氣四溢者，固不啻霄壤之殊矣”[1]20。建設(shè)下水道或溝渠網(wǎng)絡(luò)，將城市生活污水引入附近河流，是民國時期淮河流域城市污水主要排泄方式。該方式雖然解決了城市污水排泄問題，但隨著城市人口日益增多，大量未經(jīng)任何處理的污水直接排放，無疑使納污河流受到不同程度的污染，病菌也隨之進入河流，危及下游民眾的身體健康。

二、糞溺的收集、清運與處置

英國化學(xué)家威廉·米勒(William Allen Miller)從有機化學(xué)角度強調(diào)，“人類糞尿含有比一般農(nóng)場堆肥高出很多的氮化合物和磷酸鹽，是具有極高價值的肥料”[13]264。早在封建社會，中國農(nóng)業(yè)就廣泛使用糞便作為肥料，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。民國時期，糞桶或戶廁是淮河流域百姓解決內(nèi)急、收集水肥的基本設(shè)施。然而，由于缺少衛(wèi)生常識，在皖北農(nóng)村，廁所糞坑緊鄰住房[14]。在城市，也零星建有公共廁所，但建造方式與設(shè)備極其簡陋。街頭巷尾，常有百姓私設(shè)的廁所，“均不過擇一空地，圍以土圈而已”，“其意不過藉便行人，并以取利而已，至于地位之是否合宜，處理之是否清潔，固絕不問焉”[15]。由于缺少管理，開封廁所設(shè)施極為簡陋，“一般市民，隨地便溺，糞土狼藉，污水四溢，其屬于私人廁所，尚有可原，獨怪公共廁所，也不加整頓，任其糟蹋，可嘆殊甚！”[2]在鄭州，“公私廁所向無專人負責(zé)整理，以致蠅菌繁殖，穢氣蒸騰”[16]。在永城，雖有公廁數(shù)處，“但多系任意便溺，污穢不堪”[7]。在豫南特區(qū)，隨地排泄的大小便到處可見，一到夏季，臭不可聞[3]。由于沒有水肥處理工程技術(shù)與相應(yīng)設(shè)施，無論公廁還是私廁，都任由糞穢堆積數(shù)日，直至整個糞坑堆滿才予出清，然后以暴曬的方式進行簡單處理。以開封為例，時人曾如此描述自己的觀感與憂慮：“一般貧苦人民，常于本市較僻之處，設(shè)置糞場，隨地暴曬，每遇夏日，則附近居民，無日不生活于臭氣之中，來往行人，多迅速狂奔，掩鼻而過，此不特有礙衛(wèi)生，而且有妨觀瞻?！盵1]1—2每天清早，糞夫拿著糞桶挨門逐戶搜拾糞便，“糞桶上從不加蓋，任其放溢，早晨的空氣本來很清新，這樣一來，反弄得非常惡濁！”[2]

糞溺的腐敗過程雖是肥料的形成過程，也會因處理不當(dāng)釀成疫病。據(jù)不完全統(tǒng)計，1928 年前，我國因糞便處置不善，每年死于腸胃病者達160 萬人[17]。如何妥善處理水肥以增進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并預(yù)防疾病，是民國時期淮河流域亟待解決的環(huán)境衛(wèi)生問題。人多廁所少是各地的普遍現(xiàn)象，也是民眾隨地便溺的原因之一。選擇適宜地點添建公廁，是其時重要的環(huán)衛(wèi)與市政建設(shè)工程。1929年，在蚌埠，擬于適當(dāng)?shù)攸c建筑爪哇式廁所[18]。在鄭州，市政府?dāng)M將全市劃成數(shù)區(qū)，每區(qū)根據(jù)戶口多少，酌設(shè)公廁若干處，由承辦者在指定地點內(nèi)負責(zé)出資建造。廁所建成后，所出肥料歸承辦者所有，清潔工作亦由其承擔(dān)，公安局負責(zé)監(jiān)督，如有懈怠，一經(jīng)查出，立予換人承辦[15]。同年3月，作為示范工程的舊十四師摻場仿爪哇式廁所完工[19]。6月，鄭州擬再添設(shè)公廁數(shù)十處[20]。在市政經(jīng)費支絀的情況下，鄭州市政府制定的公廁建設(shè)辦法，“既可省建筑之經(jīng)費，又可得清潔之實效，于住戶鄉(xiāng)民均有裨益焉！”[15]同年，永城擬擇合適地點籌建公廁3處，其中，中山市場公廁1處已完工[7]。1932年，魯山縣添建公廁11處[21]。1931—1933年，開封添建公廁31處[10]。至1935年，開封市已有廁所235所，其中公廁22處，私廁213處[22]。掣肘于財政經(jīng)費有限，開封廁所以私人建筑與經(jīng)營為主。抗戰(zhàn)期間，大量廁所慘遭破壞。1947年，河南省政府督飭各縣一保建一公廁。據(jù)鄭縣等60縣報告均已完成，其余未完成縣份，也積極督促盡快完成[23]。

除添建新廁外，對已有廁所進行改良也是流域各地采取的重要措施之一。1931年，永城縣公安局督令各公私廁所將便溺池改為磚砌，每廁放置鐵锨與干土，方便便后掩蓋[7]。在開封，原有公廁因年久失修，或上蓋滲漏，難避風(fēng)雨，或便池破壞，污水橫流。1935年，河南省會公安局撥款200余元對10處公廁進行修建，同時，督飭衛(wèi)生警察對轄區(qū)內(nèi)所有私廁逐一檢查，其中，無設(shè)立必要者勒令取消，平墊清潔；不能不設(shè)者，責(zé)令業(yè)主按照公廁式樣，修蓋瓦屋，或搭建灰棚，添砌糞池便池；如確系赤貧無力整修者，須建筑圍墻，常備笤帚、蓋土、木牌等物，并對廁內(nèi)糞勤加掏拾[1]5。

廁所污穢不堪是民國時期淮河流域各地的一個共性問題，嚴(yán)重損害民眾健康與城市形象。為此，各地政府出臺相關(guān)章則，加強監(jiān)管工作。1929年，鄭州市出臺《鄭州市廁所管理處暫行規(guī)則》，規(guī)定：特設(shè)廁所管理處，管理市內(nèi)大街小巷廁所；管理處聯(lián)合市內(nèi)糞廠，按照警察管轄區(qū)域分段擔(dān)任清潔工作。每分署為1段，設(shè)管理員1人，負責(zé)段內(nèi)廁所清潔督察工作；每門牌30個安排清潔夫1人，負責(zé)各戶廁所清潔；清潔夫于每日上午6時至8時、下午4時至5時，清掃兩次廁所，等等[24]。該規(guī)則非常具體細致，明晰了廁所的管理權(quán)與具體清潔職責(zé)，對廁所基本設(shè)施、清掃次數(shù)、糞穢出清時間等作了統(tǒng)一規(guī)范，可操作性較強。

糞肥是民國時期我國農(nóng)業(yè)普遍使用的肥料。為增加土地肥力，農(nóng)民不惜高價購買。以襄城為例，1935年，每車糞肥售價高達1.5元[25]。因售價較高，大大小小私設(shè)的糞坑、糞場以及露天暴曬干糞的現(xiàn)象在淮河流域?qū)乙姴货r。為取締此陋習(xí)，1928年，鄭州市公安局制訂《取締糞廠辦法》，依照公安局管轄的9個分署，將全市劃為9段，每段設(shè)糞廠1處，招人承辦；每天5點至8點，糞夫須完成段內(nèi)商號、住戶廁所糞便掏拾工作，并將廁所打掃干凈，如查有污穢及漫溢情形，糞夫及該管廠主一并處罰；便桶與運糞小車須帶蓋，嚴(yán)禁在街市停放；段內(nèi)自行經(jīng)理的私廁，須自備工具，并按規(guī)定時間進行掏運，不得在段內(nèi)私設(shè)糞廠，違者處罰。1935年，河南省會公安局對開封市內(nèi)糞坑糞場數(shù)量進行調(diào)查，擬訂限期填蓋及遷移郊外辦法。經(jīng)議決，在城外擇地建筑公共糞場9處，所有城內(nèi)糞場限期于9月底遷至城外新場。同時，制定《取締城內(nèi)糞場辦法》《取締糞業(yè)工人辦法》《管理糞場及糞業(yè)規(guī)則》，規(guī)定：公共糞場由糞業(yè)工會修建出租，受省會公安局監(jiān)督；公共糞場以外地域不得堆積或攤曬糞便；糞場周圍修建高6尺以上圍墻一道，木質(zhì)大門一座；無論公私廁所，糞業(yè)工人每日至少掏取糞便1次，不得隔日；繁華區(qū)域的公共廁所及娛樂場的廁所，每日應(yīng)掏取2次以上；糞業(yè)工人工作時間，為每日上午5時至8時與下午5時至8時；糞業(yè)工人掏取糞便后，應(yīng)用灰土鋪墊糞池，將糞池內(nèi)外打掃干凈，并將糞便立即運往公共糞場，不得堆積廁內(nèi)或停放于其他處所；糞業(yè)工人所用糞車、糞具須按照省會公安局規(guī)定的式樣制備[1]2—5。鄭州與開封兩市公安局動用行政力量，不僅取締了居民隨處晾曬糞便與私設(shè)糞場的陋習(xí)，還對公共糞場的建設(shè)要求、糞夫作業(yè)時間、作業(yè)工具與作業(yè)規(guī)范等都作了明確規(guī)定，推動了糞場與糞業(yè)工人的職業(yè)化發(fā)展，有助于改善城市環(huán)境衛(wèi)生狀況與居民生活健康水平。

三、殯葬方式的改良

受傳統(tǒng)宗法觀念與民間信仰影響，葉落歸根、入土為安一直是中國人固守的傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗。然而，長期以來，親人死后，或苦于貧困，或客死他鄉(xiāng)，或惑于風(fēng)水，或因襲禮俗，死者棺柩不能及時入土安葬，或暫厝廟宇會所家宅，或停放地面，或淺埋待葬，短則一星期，長則數(shù)月或數(shù)年，以致“荒塚累累，到處浮厝”[26]的現(xiàn)象隨處可見。來自西方的鎮(zhèn)江海關(guān)醫(yī)官對中國停棺不葬現(xiàn)象持強烈的貶責(zé)：死者無法得到莊重埋葬，下葬前往往被放在制造甚差的木箱中很久，任由自然腐爛的過程緩慢進行，滋生出更多的疾病與死亡。倫敦傳道會派至中國的醫(yī)療傳教士德貞斷言：這種習(xí)俗在疾病好發(fā)的季節(jié)必然造成嚴(yán)重災(zāi)難[13]244—245。西方細菌學(xué)說與公共衛(wèi)生理論的引入，各地傳染病的肆虐，租界公墓制的對比，浮厝棺柩對城市生活空間的擠占，讓中國官方也對這一沿襲多年的喪葬習(xí)俗提出質(zhì)疑。1929年，衛(wèi)生部咨文稱：“我國各地城市，多有廟宇會所，停柩千百，或即在住宅之內(nèi)，停靈暫厝，鄉(xiāng)村隙地，則殯屋鱗比，無人顧問。推究其原，或則因作客身故，愿仍歸葬，或則惑于風(fēng)水，期獲牛眠，以致終年卜兆，窀穸無期，實為我國民間之陋習(xí)！其在棺木菲薄，或封漆不嚴(yán)者，尤易致穢氣播騰，引起寢疫，妨礙公共衛(wèi)生?！盵27]此類現(xiàn)象在淮河流域亦屢見不鮮，如1929年蚌埠市建設(shè)方案提到：“無主孤棺，比比皆是，停放年久，風(fēng)雨侵蝕，每有散裂，尸骨暴露，為狀至慘，殊傷人道，且礙衛(wèi)生?！盵28]1932年，開封市政建設(shè)總結(jié)指出：“查本市城內(nèi)四隅空地，地面空闊，墳冢壘壘，多屬淺埋浮厝，每值夏令，不獨雨浸日曝，濁穢四播，有礙于衛(wèi)生，而落日荒柩，零星白骨，尤令人觸目而生凄涼之感！”[1]5若遇天災(zāi)流行，“如客秋之瘟瘧，前夏之霍亂，菌類傳染，為害殆難言狀”[10]。傳染病的頻繁造訪與細菌學(xué)等相關(guān)知識的引入令官方對停柩不葬習(xí)俗進行重新審視，指出了這一現(xiàn)象與傳染病的相關(guān)性，斥責(zé)其為“我國民間之陋習(xí)”[27]。

從衛(wèi)生防疫角度來看，大量寄存于市區(qū)的棺柩因長期停放導(dǎo)致棺木朽腐，遺骸腐爛，尸骨暴露，難聞的臭氣與細菌四處播布。特別是在春夏時節(jié)，氣溫升高，細菌滋生，極易引發(fā)疫癘，著實是城市公共衛(wèi)生的巨大隱患。如何在兼顧公共衛(wèi)生、社會秩序穩(wěn)定與土地經(jīng)濟的前提下對傳統(tǒng)喪葬習(xí)俗進行改良，是民國政府必須正視與亟待解決的棘手問題。學(xué)習(xí)西方建設(shè)公墓，移葬浮厝棺柩，禁革停柩不葬習(xí)俗，成為政府革新傳統(tǒng)喪葬禮俗的基本思路。1928年10月，南京國民政府內(nèi)政部頒行《公墓條例》，要求各市縣政府于市村附近選擇適宜地點設(shè)立公墓；公墓須設(shè)于土性高燥地方，并與工廠學(xué)校及各公共處所、住戶、飲水井及上下水道、鐵路大道、河塘溝渠保持一定距離；墓地內(nèi)劃分地段建筑公路、栽植花木，周圍建筑堅固圍墻；各市縣政府按墓編號，派人管理；葬者姓名、籍貫及殯葬日期刊刻在墓碑上，等等[29]。該條例借鑒西方公墓制度，對公共墓地的選擇標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)要求與日常管理等作了明確規(guī)定，體現(xiàn)了文明殯葬與預(yù)防時疫的雙重訴求。但訴諸現(xiàn)實，其執(zhí)行難度頗大，原因是既沒有明確規(guī)定公共墓地如何劃定、如何征收，也沒有明確規(guī)定龐大的建設(shè)費用如何籌措。核心問題沒有解決，僅靠一紙法令予以推行，政策很難落地。

按照計劃，公墓建設(shè)先行，取締停柩浮厝工作隨之跟進。1929年4月，內(nèi)政部頒行《取締停柩暫行章程》，規(guī)定已有停柩由其親屬或關(guān)系人于兩個月內(nèi)一律遷葬?；厮?929年中國交通運輸發(fā)展情狀，鐵路、公路、輪運等現(xiàn)代交通雖已初見端倪，但發(fā)展緩慢，且存在極大的區(qū)域不平衡性，多數(shù)地區(qū)仍以肩挑畜馱、木帆船等傳統(tǒng)交通運輸方式為主，對于路途遙遠者，兩個月內(nèi)運柩回籍的時限顯然不切實際。其次，規(guī)定新柩停擱待葬時間最多60天，但遇特別事故，呈請該管地方官署核準(zhǔn)，展限30天；因葬地過遠而請求延期者，根據(jù)搬運路途遠近酌定限期。該條規(guī)定雖考慮到了路途遠近因素，但卻忽略了考量死因，如果該死者因某種烈性傳染病死亡，仍按上述時限停柩，其結(jié)果可想而知。即便死者未患傳染病，規(guī)定的60天停擱待葬時間也未免過長，如在夏季，遺體腐爛在所必然。為此，章程又規(guī)定若有棺木質(zhì)料單薄或尸水滲漏情況，該管地方官署限令于24小時內(nèi)遷葬。由于新柩侍葬時間過長，章程規(guī)定該管地方官署參照《公墓條例》規(guī)定，選擇適宜地點作為公共停柩場所[30]。上述規(guī)定顯然是政府為彌補章程部分條款的妥協(xié)規(guī)定而打的一個制度“補丁”。南京國民政府初建，時局動蕩，財政拮據(jù)，建設(shè)多端，積習(xí)難改，此乃政府為減少阻力而做出的無奈與折中之舉。事實上，這種制度上的“補丁摞補丁”做法，只會使其執(zhí)行力愈加削弱。

公墓條例頒行后數(shù)月，全國各地依例籌建者寥寥。南京國民政府衛(wèi)生部不得不正視“在外縣僻遠地方或因迷信太深，經(jīng)濟困難，一時不易普及”的現(xiàn)實，對之前一刀切的做法予以調(diào)整，要求于文到3個月內(nèi)，各省省會及各市政府所在地選定一兩處適當(dāng)?shù)攸c建設(shè)公墓，嚴(yán)禁在省會或各市政府100米以內(nèi)增添墓葬，已經(jīng)暴露或浮厝棺柩設(shè)法掩埋或移葬公墓[26]。然而，掣肘于資金短缺的先天弱勢，流域各地公墓建設(shè)歷程頗為波折。以河南省淮河流域為例，雖經(jīng)衛(wèi)生部迭次通令籌辦公墓，但至1931年未建成1處。無奈，河南省政府責(zé)令開封及鄭州公安局遵照部頒條例，于3個月內(nèi)籌建公墓，“藉資倡導(dǎo)”，所需經(jīng)費，開封由省庫籌撥，鄭州由公安局捐益項下或違警罰款內(nèi)籌撥[31]9。1932年，河南省會公安局?jǐn)M具墳?zāi)惯w葬計劃，由建設(shè)廳購定城西南劉寺北坡地基58畝作為公共墓場，“嗣因遷葬經(jīng)費無著，遂告停頓”。直至1935年4月，17823.2元遷葬經(jīng)費撥發(fā)到位，河南省會城區(qū)墳?zāi)惯w葬辦事處成立，限期3個月遷葬完竣。接到遷葬令后，省會公安局會同建設(shè)廳勘測地形，繪具墓場圖樣，計有主柩葬位800余穴，無主柩葬位6000余穴，并對葬位長寬、前后左右間距、棺木埋入泥內(nèi)深度等都作了限定。墓地勘定后，著手起墳、抬運、埋葬事宜。其中，起墳工資，每具0.24元；抬運工資，每具0.45元；挖坑埋葬工資，每日0.3元。啟墳后棺木腐朽而尸骨完整者，用大棺木將尸骨檢入；棺木腐朽而尸骨凌亂不整者，用木匣秉藏。從1935年6月至8月遷葬工作結(jié)束，累計遷移有主無主墳?zāi)?484穴，共計支出16808.95元，結(jié)余1014.25元。隨后，省會公安局籌劃利用遷葬結(jié)余款項，在墓地周圍挖修溝壕1道，建筑石牌2座，“以壯觀瞻”[1]5—6。

南京國民政府希冀借助行政力量介入殯葬改良事業(yè)。1935年3月，中央政府督令各地年內(nèi)劃定公墓地區(qū)，嗣后嚴(yán)禁公私田畝擅自筑墳[32]79。河南省政府出臺《河南省籌辦公募實施辦法》，規(guī)定自1935年7月1日至1936年6月30日分三期籌辦公墓，每期4個月，第一期先就省會近郊及各縣城區(qū)辦理，第二期推及各縣區(qū)署所在地，各區(qū)之其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)于第三期完成；公墓建成后，舊有墳?zāi)箲?yīng)一律勸導(dǎo)遷葬公墓，不愿遷葬者酌量平除；嚴(yán)禁另起新墳，違者除勒令遷葬公墓外，并處以5元以上20元以下的罰金；籌辦公墓所需經(jīng)費由各縣政府就地籌集[33]。為推動公墓建設(shè)，河南省政府又頒行《各縣設(shè)置公墓實施辦法》與《河南省籌辦公墓實施辦法補充辦法》，規(guī)定每縣于各區(qū)之中劃定公墓2至4處，并逐漸推及各鄉(xiāng)村；鼓勵人民團體或私人建立公墓[34]；各縣籌辦公墓所用墓地，優(yōu)先就地方官荒土地或原有義冢撥用，無官地義?；虍€數(shù)不夠，可酌購民地；建筑經(jīng)費向富有紳商勸募，不足之?dāng)?shù)由地方公款開支[35]9。公共墓地作為最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，理應(yīng)由政府出資建設(shè)，統(tǒng)一管理。然而，長期以來，經(jīng)費問題一直令流域各地政府倍感頭痛，無奈之下，只能寄希望于社會力量酌予補救，在國弊民窮的時代背景下，其結(jié)果不言而喻?；赝春恿饔蚋鞯毓菇ㄔO(shè)的滯阻歷史，既映射了政府在殯葬改良上的有心無力，同時也是政府執(zhí)政有效性與公信力日漸式微的佐證。

民國時期，淮河流域環(huán)境衛(wèi)生變遷過程也是流域近代化的一個重要組成部分與縮影。作為環(huán)境衛(wèi)生狀況的觀察者與新學(xué)說、新理念的教導(dǎo)引介者，流域政府官員運用傳統(tǒng)瘴氣論、細菌學(xué)、公共衛(wèi)生學(xué)等方面知識與經(jīng)驗，重新審視流域環(huán)境衛(wèi)生狀況與傳統(tǒng)習(xí)俗，認真思考其與頻繁肆虐的傳染病之間的關(guān)系，并以“改善環(huán)境衛(wèi)生為根絕疫癘之基本”[9]，除了努力致力于街道清潔、糞穢處置及喪葬習(xí)俗改良外，還在飲水衛(wèi)生、病媒管制(如捕滅蒼蠅)、公共場所衛(wèi)生整治以及民眾衛(wèi)生觀念的形塑與衛(wèi)生行為的養(yǎng)成等方面作出諸多努力。環(huán)境衛(wèi)生管理機構(gòu)的建立，諸多章則的陸續(xù)頒行，相關(guān)衛(wèi)生設(shè)施的不斷添建，不衛(wèi)生行為的強行禁止，不僅在一定程度上改善了流域的環(huán)境衛(wèi)生狀況與城市觀瞻，同時在提升民眾衛(wèi)生意識與保障其健康方面亦有所助益。不過，處在社會過渡時期與社會動蕩時代，受諸多因素的制約，淮河流域環(huán)境衛(wèi)生治理還存在諸多局限與不足：第一，財政資金短缺的先天缺陷導(dǎo)致環(huán)境衛(wèi)生治理工作舉步維艱，許多章則與規(guī)劃難以落地，前述的公墓建設(shè)曲折歷程即是鮮明例證。第二，連年的兵燹嚴(yán)重阻滯了流域環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)步伐。以河南省為例，“原有衛(wèi)生事業(yè)，戰(zhàn)前即未臻完善，抗戰(zhàn)期間復(fù)被破壞無余”[36]。第三，民眾衛(wèi)生意識的提升與衛(wèi)生習(xí)慣的養(yǎng)成需要一個長期過程，在此過渡時期，難免有部分民眾舊習(xí)難改，這無疑也增加了政策的執(zhí)行難度。如，1934年夏天，阜寧舉行新生活運動大會，就在演講者講述新生活運動意義之際，到會民眾竟“鬧出隨便撒尿吐痰之把戲”[6]。又如10月中旬，城內(nèi)公安局率領(lǐng)全體警士舉行大掃除，“當(dāng)時街道一新，大有一塵不染之概。而未及三日，復(fù)垃圾塞途矣”[6]。誠然，西方環(huán)境衛(wèi)生制度與理念“在地化”的過程，也是國家權(quán)力介入個人(大眾)生活空間，對其行為、觀念進行操控和規(guī)訓(xùn)的過程。在此過程中，由諸多差異與時代局限性導(dǎo)致的人們對新規(guī)章、新理念接受與內(nèi)化程度的參差不齊，以及隨之而來的舊習(xí)與新規(guī)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的“混雜”，也是轉(zhuǎn)型時期必須經(jīng)歷的艱難調(diào)適與不可回避的社會面相。歷史證明，環(huán)境衛(wèi)生問題不是一個孤立的存在，是隨著時代的發(fā)展與人類生活方式的改變而不斷演變的。如何解決已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境衛(wèi)生問題固然重要，充分汲取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，盡可能規(guī)避可能引起疾病的新的環(huán)境衛(wèi)生問題出現(xiàn)，更應(yīng)該是我們深入思考的時代命題。