基于大學(xué)與政府關(guān)系的高等教育治理趨勢

■王昭靜

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)東方科技學(xué)院，湖南 長沙 410128）

高等教育改革是我國教育體制改革的重要組成部分，我國高等教育改革的總體方向?yàn)楦叩冉逃卫憩F(xiàn)代化。高等教育治理體系及能力的現(xiàn)代化，是教育事業(yè)改革發(fā)展的組成部分，也是實(shí)現(xiàn)我國教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。要實(shí)現(xiàn)高等教育治理的現(xiàn)代化發(fā)展，必須重新對(duì)待政府和高等教育機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題，只有重新調(diào)整大學(xué)和政府的關(guān)系，重新定位大學(xué)與政府各自在高等教育治理中的角色，明確兩者在辦學(xué)中權(quán)利和義務(wù)的界限，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，協(xié)同合作，才能實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系科學(xué)化和治理能力現(xiàn)代化。本文基于對(duì)大學(xué)和政府間關(guān)系的梳理和探討，通過對(duì)中國高等教育治理發(fā)展趨勢分析，希望為中國高等教育治理現(xiàn)代化提供理論支持。

一、高等教育治理的內(nèi)涵解讀

高等教育治理能力是對(duì)治理主體的訴求，也是高等教育部門的重要實(shí)踐過程。從高等教育治理的內(nèi)涵來看，大學(xué)治理體系包括學(xué)術(shù)、行政、決策三個(gè)維度，分為內(nèi)部治理與外部治理兩個(gè)方面，而內(nèi)部治理的本質(zhì)實(shí)為大學(xué)內(nèi)部的制度安排，主要指大學(xué)內(nèi)各組織之間管理實(shí)施、利益協(xié)調(diào)及目標(biāo)追求的過程，其體系的現(xiàn)代化同樣呈現(xiàn)出多維度的特征。其中，國家層面的教育理念、政府層面的管理體制、高校內(nèi)部的治理體制是高等教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。

曾有學(xué)者指出，大學(xué)的治理必須考慮中國的特殊性與階段性，分析傳統(tǒng)與現(xiàn)代、本質(zhì)與現(xiàn)象的矛盾，也必須審視歷史與未來、本土與國際的關(guān)系，而大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)與政府的管理調(diào)控是高等教育改革所要面臨的重要矛盾，也是高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程所要解決的關(guān)鍵問題。實(shí)現(xiàn)高等教育治理的現(xiàn)代化，必須以核心目標(biāo)為中心，在合理科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，讓共同利益成為紐帶，讓高效管理促進(jìn)合作互動(dòng)。

二、大學(xué)與政府的關(guān)系審視

近年來，我國高等教育在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及科研發(fā)展領(lǐng)域都作出了極大的貢獻(xiàn)。自我國大學(xué)出現(xiàn)起，關(guān)于大學(xué)和政府間關(guān)系的爭論一直在繼續(xù)。目前我國高等教育改革的機(jī)遇與矛盾并存，重新討論大學(xué)與政府的關(guān)系對(duì)于如何抓住機(jī)遇、化解矛盾實(shí)現(xiàn)高等教育改革目標(biāo)具有重要意義。大學(xué)與政府關(guān)系的重構(gòu)將對(duì)我國高等教育改革的質(zhì)量產(chǎn)生直接影響，而其中兩者在高等教育體系中包括權(quán)利義務(wù)、職能、地位等博弈關(guān)系一直是大學(xué)和政府關(guān)系重構(gòu)的焦點(diǎn)。

（一）政府角色的重新定位

如何定位政府的地位，是大學(xué)與政府關(guān)系討論中的焦點(diǎn)問題，政府角色從根本上影響了兩者關(guān)系的轉(zhuǎn)型。首先，在以往的博弈中，政府作為國家的最高領(lǐng)導(dǎo)者、管理者以及社會(huì)事業(yè)的主要投資者，在高等教育的管理過程中具有絕對(duì)的話語權(quán)，可以說這也是“全能政府”這一說法的來源。而當(dāng)前我國正處于向“有限政府”的轉(zhuǎn)變過程中，政府在教育制度中的角色也向投資者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。大學(xué)是社會(huì)發(fā)展的主要后備力量，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)高等教育經(jīng)費(fèi)的支出，是政府履行公共教育職能的需要。因此，在政府財(cái)政的強(qiáng)大支撐下，大學(xué)才得以在科學(xué)研究上取得優(yōu)秀成果并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)科教興國，人才興邦。其次，我國服務(wù)型政府的建設(shè)理念要求政府各部門必須積極協(xié)調(diào)與大學(xué)的關(guān)系，為大學(xué)的社會(huì)服務(wù)、人才培養(yǎng)和科研價(jià)值的實(shí)現(xiàn)做好外部環(huán)境的準(zhǔn)備工作。我國政府與大學(xué)的關(guān)系一直是大學(xué)發(fā)展過程中極為重要的關(guān)系，政府為大學(xué)健康持續(xù)發(fā)展提供保障，政府能否切實(shí)履行協(xié)調(diào)者的權(quán)利義務(wù)體現(xiàn)了我國政府對(duì)高等教育管理的職能轉(zhuǎn)變。最后，所謂政府放權(quán)，并不是完全的交出權(quán)力，而是以監(jiān)督權(quán)代管理權(quán)，從主動(dòng)的干預(yù)到適時(shí)的維護(hù)，充分發(fā)揮大學(xué)在自我管理中的主體化趨勢，政府僅需要代表公權(quán)力保證大學(xué)慎重履行人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)和科學(xué)研究的職責(zé)，從外部對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。另外，政府放權(quán)不是完全不管，而是以監(jiān)督代管理，對(duì)大學(xué)自主管理內(nèi)部事務(wù)起外部保障作用，政府作為國家公權(quán)力的代表，有權(quán)利、有職責(zé)對(duì)大學(xué)的行為進(jìn)行外部監(jiān)督。只有政府在適度放權(quán)的基礎(chǔ)上，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，才能構(gòu)建和諧的大學(xué)與政府關(guān)系。

（二）大學(xué)角色的重新定位

我國大學(xué)與政府關(guān)系重構(gòu)與大學(xué)角色的重新定位有密切關(guān)系，大學(xué)角色的定位直接決定高等教育改革的效果，大學(xué)在高等教育改革的風(fēng)口浪尖應(yīng)該堅(jiān)定目標(biāo)、頂住壓力，從自身的辦學(xué)視角出發(fā)，為自身可持續(xù)發(fā)展?fàn)幦「鄼C(jī)會(huì)。大學(xué)是由政府投資成立，受黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)，以人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)為目標(biāo)，對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)權(quán)力義務(wù)的實(shí)體法人。首先，應(yīng)該確立大學(xué)的學(xué)術(shù)主體地位，大學(xué)以學(xué)術(shù)為本才是長久發(fā)展之策；其次，辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)自主權(quán)的重要組成部分也是核心環(huán)節(jié)，只有切實(shí)擁有辦學(xué)方面的權(quán)力才能保證大學(xué)學(xué)術(shù)自由，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治；最后，大學(xué)管理制度化是確認(rèn)大學(xué)與政府關(guān)系、明晰兩者權(quán)責(zé)的根本途徑，制度化的管理是大學(xué)發(fā)展的制度保障，也是政府履行教育監(jiān)督義務(wù)的權(quán)力邊界。

（三）我國大學(xué)與政府的關(guān)系

1.以行政視角探討我國大學(xué)與政府的關(guān)系

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國大學(xué)與政府的行政關(guān)系可以概括為“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級(jí)關(guān)系。這種集權(quán)式的大學(xué)與政府關(guān)系符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境，也為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出具有時(shí)代意義的貢獻(xiàn)。隨著時(shí)代的發(fā)展，大學(xué)與政府的行政關(guān)系變遷，大學(xué)與政府的行政權(quán)力由“管制”向“引導(dǎo)、監(jiān)督”過度，大學(xué)積極自治和政府適度放權(quán)相結(jié)合，打破了過去領(lǐng)導(dǎo)與從屬的上下級(jí)關(guān)系。

2.以經(jīng)濟(jì)視角探討我國大學(xué)與政府的關(guān)系

在改革開放之前，政府一直是唯一的高等教育投資主體，作為高等教育唯一的投資者兼管理者對(duì)大學(xué)內(nèi)外部事項(xiàng)有絕對(duì)的支配權(quán)。高等教育在一定程度上代表了社會(huì)公共利益，而大學(xué)辦學(xué)資金由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)符合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，也是我國高等教育能在較短時(shí)間取得重大發(fā)展的客觀原因之一。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境更加自由，民間資本實(shí)力與日俱增，更多的社會(huì)主體在高等教育領(lǐng)域進(jìn)行投資活動(dòng)，高等教育經(jīng)費(fèi)中國家財(cái)政的作用減弱，其他途徑籌集教育經(jīng)費(fèi)為大學(xué)的發(fā)展帶來新的動(dòng)力。這也為大學(xué)自治提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)可能性。

3.以法律視角探討我國大學(xué)與政府的關(guān)系

在黨和政府大力提倡依法治國精神的時(shí)代背景之下，高等教育制度化也是高等教育改革發(fā)展的重點(diǎn)之一。在過去政府包辦高等教育的時(shí)期，大學(xué)的法律地位沒有清晰的界定，大學(xué)與政府之間表現(xiàn)出緊密的政治關(guān)系，所以政府和大學(xué)在包括權(quán)利義務(wù)和職責(zé)等領(lǐng)域的劃分較為模糊，這一問題的存在大大增加了我國高等教育治理的難度。通過立法措施承認(rèn)大學(xué)法律地位，清晰權(quán)利義務(wù)有利于政府權(quán)力下放和大學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。

三、當(dāng)代高等教育治理的核心審視

當(dāng)代高等教育治理的核心在于大學(xué)舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等自主權(quán)在大學(xué)與政府之間重新分配的問題。隨著改革全面深入，國內(nèi)外環(huán)境的影響之下高等教育治理改革也進(jìn)行到攻堅(jiān)時(shí)期，當(dāng)代高等教育治理的核心主要包括重新劃分學(xué)校和政府的職能，多元主體共治，高校與政府、社會(huì)之間協(xié)同合作。

（一）重新定位大學(xué)和政府的角色

大學(xué)與政府的關(guān)系是當(dāng)代高等教育治理的關(guān)鍵，這也是高等教育治理勢在必行的重要原因。所以，重新定位大學(xué)和政府的角色是當(dāng)代高等教育治理的前提。長期以來，大學(xué)與政府的關(guān)系一直停留在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的階段，政府一手包辦大學(xué)的大小事務(wù)，大學(xué)對(duì)內(nèi)對(duì)外事務(wù)都受到政府約束。當(dāng)代高等教育治理要求大學(xué)積極自治和政府權(quán)力下放，第一，大學(xué)堅(jiān)持在政府的領(lǐng)導(dǎo)之下提升自治能力，證明大學(xué)有足夠的能力離開政府的絕對(duì)管制之后能獲得更好的發(fā)展，讓政府放心將權(quán)力放還給大學(xué)；第二，政府職能的轉(zhuǎn)變與深化行政體制改革存在內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，也從現(xiàn)實(shí)的角度闡釋了高等教育治理的需要，“大政府”“全能政府”到“小政府”“有限政府”的模式轉(zhuǎn)變決定了政府在高等教育治理領(lǐng)域從“管制者”到“監(jiān)督者”的轉(zhuǎn)變。政府將辦學(xué)自主權(quán)還給大學(xué)有利于使公共資源效率最大化，節(jié)約公共人財(cái)物的同時(shí)為高等教育治理提供良好的外部環(huán)境。

（二）高等教育治理主體多元化

長期以來，中國高等教育受政府的絕對(duì)管制，隨著高等教育發(fā)展，矛盾逐漸暴露，弊端日漸明顯。除政府之外的主體參與到高等教育治理中是高等教育改革的重大突破之一，邁出了高等教育治理民主化的重要一步。第一，高等教育發(fā)展方式多樣化，非政府資本在高等教育領(lǐng)域發(fā)揮更大的價(jià)值，民間力量的注入完善了我國高等教育治理體系；第二，民間資本進(jìn)入中國高等教育領(lǐng)域?yàn)槲覈叩冉逃陌l(fā)展注入新的血液，擴(kuò)大了高等教育的供應(yīng)，緩解了高等教育供應(yīng)不足與社會(huì)需求增長的矛盾；第三，在政府的協(xié)調(diào)下，中國高等教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制將極大激發(fā)教育的活力，大學(xué)處理好與社會(huì)、市場、其他院校的關(guān)系，學(xué)校之間共同發(fā)展良性競爭，大學(xué)與社會(huì)的互動(dòng)顯示出高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的社會(huì)價(jià)值。

（三）大學(xué)與政府、社會(huì)之間的協(xié)同合作關(guān)系

合作是治理理論中的重要概念，在中國高等教育的治理中也起到重要作用。高等教育治理也需要多主體的共同合作，政府單一主體的價(jià)值判斷不能準(zhǔn)確全面地確定高等教育治理的方向。在過去，從學(xué)校的課程設(shè)置到人才培養(yǎng)目標(biāo)的設(shè)定都由政府決策，大學(xué)根據(jù)政府的命令嚴(yán)格執(zhí)行，社會(huì)沒有渠道對(duì)教育提出意見，在一定程度上造成公共教育資源利用低效。任何一項(xiàng)涉及公共利益的政策都需要社會(huì)各界的廣泛參與，才能做出最大程度地符合全社會(huì)福祉的決策。在高等教育治理中，從政策制定、課程設(shè)定、人才培養(yǎng)目標(biāo)定位都要綜合考慮國家發(fā)展需要、社會(huì)發(fā)展需求和高等院校科學(xué)研究方向，整合大學(xué)、政府和社會(huì)各方優(yōu)勢，協(xié)同合作，才能為社會(huì)提供更高質(zhì)量的高等教育。

四、基于大學(xué)與政府關(guān)系的高等教育治理趨勢

深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進(jìn)教育治理體系科學(xué)化和治理能力現(xiàn)代化，這一目標(biāo)的提出，為我國高等教育治理指明方向。其中治理體系科學(xué)化水平?jīng)Q定治理能力的水平，治理能力現(xiàn)代化反過來又對(duì)治理體系科學(xué)化產(chǎn)生作用。目前，我國高等教育治理的階段性目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)治理體系科學(xué)化兼顧治理能力的提升。治理體系科學(xué)化是指構(gòu)建一套完善的高等教育運(yùn)行制度，以制度保障高質(zhì)量的高等教育；治理能力是指通過執(zhí)行政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。大學(xué)與政府關(guān)系的變遷方向與高等教育治理趨勢從不同的角度反映高等教育改革的價(jià)值取向，即大學(xué)積極自治和政府適度放權(quán)。我國高等教育治理的方向主要包括，建立健全高等教育治理體系和提升高等教育治理能力需要大學(xué)和政府共同努力，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由、教育公平、大學(xué)自主。基于大學(xué)與政府的政治關(guān)系，我國高等教育治理將由“管制”模式走向“監(jiān)督”模式；基于大學(xué)與政府的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，我國高等教育治理將走向多元主體共治；基于大學(xué)與政府的法律關(guān)系，我國高等教育治理將走向制度化。

（一）政府權(quán)力下放，大學(xué)積極自治

隨著大學(xué)與政府的政治關(guān)系變遷，我國高等教育治理將由“管制”模式走向“監(jiān)督”模式，構(gòu)建服務(wù)政府，創(chuàng)新管理方式。政府權(quán)力撤退，大學(xué)積極自治，大學(xué)和政府關(guān)系的進(jìn)一步緩和，為我國高等教育發(fā)展帶來新的希望。政府逐步退出大學(xué)的教學(xué)管理領(lǐng)域，但是保持宏觀上對(duì)大學(xué)的發(fā)展方向的指引，變直接地干預(yù)大學(xué)教學(xué)辦學(xué)工作為間接管理，使管理權(quán)向監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)變過渡，履行好投資者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的職責(zé)，為我國高等教育治理現(xiàn)代化發(fā)展掃清障礙。大學(xué)作為高等教育治理中主體和客體的連接點(diǎn)，決定了我國高等教育的未來走向，政府將權(quán)力下放給大學(xué)意味著大學(xué)要承擔(dān)更多的責(zé)任，大學(xué)和政府要共同處理好權(quán)力過渡時(shí)期職能對(duì)接工作，明確權(quán)利界限、職責(zé)范圍的劃分，避免管理真空或者權(quán)力重疊的出現(xiàn)。權(quán)利下放和大學(xué)積極自治以尋求新的利益平衡點(diǎn)為目的，國家發(fā)展與高等教育發(fā)展相統(tǒng)一，政府采取措施為高等教育的治理創(chuàng)造物質(zhì)條件和環(huán)境條件，高等教育為國家發(fā)展提供源源不斷的高質(zhì)量人才和先進(jìn)科研成果，實(shí)現(xiàn)大學(xué)和政府共贏的局面。

（二）高等教育多元主體共治

隨著大學(xué)與政府的經(jīng)濟(jì)關(guān)系變遷，我國高等教育已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)多元主體共治，政府權(quán)力逐步退出高等教育治理微觀領(lǐng)域，主要以社會(huì)、大學(xué)、政府為主體的多元權(quán)力制衡局面已經(jīng)形成，高等教育發(fā)展到一定階段必然實(shí)現(xiàn)多元主體共治。大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)籌集渠道更廣闊，政府財(cái)政撥款、民間資本、校辦產(chǎn)業(yè)、個(gè)人捐贈(zèng)都為大學(xué)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)，各方資本也通過投資或資助的方式進(jìn)入到高等教育治理過程中。高等教育多元主體共治，多元利益訴求的表達(dá)有利于政府、大學(xué)和社會(huì)分別在政策制定、教學(xué)管理及政策效果反饋時(shí)能綜合考慮各方需求，做出科學(xué)化、民主化的高等教育治理的決策。

（三）高等教育治理制度化

隨著大學(xué)與政府的法律關(guān)系變遷，我國高等教育治理將逐步實(shí)現(xiàn)制度化，以立法的形式，明晰大學(xué)和政府的權(quán)力義務(wù)和職能，尤其是將大學(xué)自主權(quán)以法律的形式確定下來才能保障大學(xué)切實(shí)享有權(quán)利，履行義務(wù)。任何一項(xiàng)改革最后都要以制度的形式確定下來，以先進(jìn)的制度保障大學(xué)享有自主權(quán)才能真正實(shí)現(xiàn)高等教育治理。高等教育治理制度化有利于淡化大學(xué)與政府之間傳統(tǒng)的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，以法律的強(qiáng)制力為大學(xué)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，使大學(xué)在制度框架內(nèi)審慎履行教育職能。

隨著高等教育改革現(xiàn)代化步伐的推進(jìn)，以及對(duì)管理向治理轉(zhuǎn)變的強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，成為改革進(jìn)程中的重中之重。高等教育治理體系的現(xiàn)代化變革是深刻的，也是艱巨的，需要我們對(duì)其治理趨勢的正確判斷，也需要勇氣和謀略。我們必須總結(jié)歷史的教訓(xùn)，借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，開拓視野與思路，在尊重國情的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新舉措，建設(shè)中國特色高等教育治理體系，全面提高高等教育治理能力，切實(shí)有效地促進(jìn)我國高等教育現(xiàn)代化的全面實(shí)現(xiàn)。