后脫貧時期甘肅普惠金融預防返貧機制研究

杜黎霞

（蘭州文理學院，甘肅 蘭州 730010）

2020年是甘肅省實現(xiàn)脫貧攻堅目標歷史上最為不平凡的一年，在過去三十年多里中央政府以舉國之力開展脫貧攻堅扶貧事業(yè)，貧困地區(qū)的易地搬遷工作、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都取得了巨大的成就，特別是農(nóng)村貧困現(xiàn)狀得到了很大的緩解和改善。自2012年至2018年末這六年期間，甘肅省農(nóng)村貧困發(fā)生率累計下降19.0個百分點[1]，而甘肅省貧困程度深，減貧難度較大，但扶貧工作開展以來貧困地區(qū)減貧效果非常顯著，農(nóng)村貧困人口由2012年的596萬人口減至121萬，減少率達79.8%；貧困發(fā)生率也由2012年的28.5%減至5.8%。截至2020年末甘肅省所有的貧困縣實現(xiàn)脫貧。

脫貧后的貧困地區(qū)還將存在相對貧困問題，需要資金持續(xù)支持其經(jīng)濟發(fā)展。要滿足脫貧、減貧的巨大資金需求，不僅要依靠中央的財政專項扶貧資金，更要發(fā)揮金融杠桿的作用，調(diào)劑好資金的流動性，建立健全、高效的普惠金融體系，彌補農(nóng)村金融發(fā)展的“短板”，增強貧困地區(qū)的內(nèi)生動力[2]，做好資金供給，在鞏固好脫貧攻堅的成果的同時，構建好返貧預防機制，進一步助力農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，帶動農(nóng)戶發(fā)家致富，實現(xiàn)小康生活。

1 文獻綜述

1.1 普惠金融發(fā)展的減貧效應

普惠金融在扶貧、減貧中越來越擔負著重要使命，關于普惠金融發(fā)展與減貧、防貧的研究也越來越多。國內(nèi)外學者對于金融發(fā)展減貧效應的研究中絕大多數(shù)觀點認為金融發(fā)展對于減貧具有正向作用。周澤炯，梁嶺（2020）研究認為普惠金融發(fā)展對集中連片貧困地區(qū)具有直接和間接性減貧效應[3]。直接效應主要通過增加貧困地區(qū)居民金融服務易得性來體現(xiàn)，加大金融機構的覆蓋面、實現(xiàn)金融服務品種多樣化能夠減少傳統(tǒng)金融排斥的負面影響，滿足居民的金融需求。間接效應是通過提高居民收入來實現(xiàn)減貧效應。普惠金融是本著公平、公正的原則為所有階層的人群提供金融服務，進而能夠促進居民收入，實現(xiàn)減貧目的。朱洋、劉陽（2018）論證得出普惠金融發(fā)展與減貧之間存在非線性關系，即結合地方差異性來加大普惠金融投入的力度可產(chǎn)生較大的減貧效應[4]。李佩佩（2018）研究認為普惠金融能夠有效地減緩西部地區(qū)的貧困狀況，但要考慮到普惠金融減緩貧困的系數(shù)偏小，需加強西部貧困地區(qū)金融服務的覆蓋率、提升普惠金融服務可得性和使用效用才能達到減貧的目標[5]。任碧云、陳曦（2019）構建了普惠金融發(fā)展指數(shù)，建議要不斷完善欠發(fā)達省份普惠金融服務體系，發(fā)揮普惠金融的包容性特質(zhì)，對緩解貧困起到正向促進作用。[6]楊紅麗、辛瑞、王云魁(2020)提出普惠金融市場化的運作模式能夠為連片貧困地區(qū)發(fā)展提供資金保障，突出普惠金融的重要地位，構建持續(xù)而穩(wěn)定的普惠金融服務供給機制，盡快走向鄉(xiāng)村振興。[7]熊正德（2021）等學者運用C-D生產(chǎn)函數(shù)分析得出普惠金融的廣度因子和深度因子均能對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展因子產(chǎn)生顯著正向影響，但在鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興方面普惠金融廣度因子比深度因子發(fā)揮了更為重要的作用。[8]

1.2 金融阻斷返貧理論

貧困地區(qū)主體通常具有脆生性，這些主體即便脫貧仍然具有返貧的風險。普惠金融不僅在減貧、緩貧中發(fā)揮重要的作用，在后脫貧時期需要進一步發(fā)揮阻斷返貧作用。宋彥峰（2020）認為脫貧地區(qū)的金融排斥問題依然存在，普惠金融通過向所有具有潛在返貧風險的群體提供金融服務和風險管理工具，以此增加生計資產(chǎn)和避險能力，幫助具有返貧風險群體儲備抵御風險的資產(chǎn)，提升家庭收入，降低貧困脆弱性和返貧概率。[1]李凌寒（2020）通過研究我國301個地市近12年的面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)金融支持與農(nóng)民致富之間有關聯(lián)性，加強金融支持有利于農(nóng)民致富增收，但強化金融支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的效果在全國存在區(qū)域差別，東部地區(qū)效果最好，西部地區(qū)效果最差，提倡要增強農(nóng)村金融的內(nèi)生動力，起到推動農(nóng)民致富的作用。[9]陳彥宇、任 玎（2020）通過對普惠金融可獲得性的考量，認為普惠金融可獲得性提高能夠增加農(nóng)民消費支出，進而改善農(nóng)民消費結構，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。[10]

上述理論研究表明，普惠金融對貧困地區(qū)減貧效應比較突出，深化普惠金融發(fā)展有助于提高農(nóng)民收入，增加農(nóng)民生計資本。本文認為貧困地區(qū)在獲得現(xiàn)階段“脫貧摘帽子”的勝利后依然不能松懈，要構建普惠金融預防返貧的長效機制，防止返貧風險發(fā)生，助力農(nóng)民增收致富。

2 普惠金融的發(fā)展有效推進貧困地區(qū)脫貧、減貧

本文通過實地走訪、調(diào)研甘肅省慶城縣普惠金融脫貧的實踐情況，普惠金融不斷創(chuàng)新發(fā)展，對于扶貧開發(fā)中拓展資金渠道起到了非常重要的作用。

2.1 普惠金融積極助力慶城縣產(chǎn)業(yè)扶貧

慶陽市慶城縣屬于甘肅省58個集中連片特困縣之一，該縣農(nóng)業(yè)人口居多有24萬人，占總人口數(shù)的75%，是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的貧困縣。2013年識別建檔立卡貧困村51個，占行政村總數(shù)的33.3%，貧困人口有53074人，貧困發(fā)生率高達22.16%。[11]

慶城縣自脫貧工作開展以來依托地域、資源優(yōu)勢，深入推進農(nóng)村金融服務創(chuàng)新、實現(xiàn)金融惠民，慶城縣共在農(nóng)村設置金融營業(yè)網(wǎng)點26個，協(xié)調(diào)放貸扶貧性質(zhì)款項12.7億元，通過產(chǎn)業(yè)資金合作社作為脫貧的抓手，以村級合作社為平臺，已向入社農(nóng)戶發(fā)放各類貸款8.71億元，為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入資金，挖掘產(chǎn)業(yè)潛力，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動扶貧，形成蘋果、蔬菜種植加工、中藥材種植、肉羊養(yǎng)殖等具有一定規(guī)模的扶貧產(chǎn)業(yè)，致使慶城縣經(jīng)濟逐年增長，農(nóng)民收入逐步增加。2019年全縣生產(chǎn)總值完成76.1億元，增長6%，至2019年底經(jīng)過不懈努力減貧成果顯著，已有51個貧困村脫貧，慶城縣于2020年年初正式脫離“貧困縣”行列[2]。

2.2 普惠金融基礎設施逐步完善，提升了金融助農(nóng)服務的便捷性

在農(nóng)村偏遠貧困地區(qū)大力投放金融設備，深化農(nóng)村普惠金融基礎設施建設。2016年慶城縣白馬鄉(xiāng)高戶村金融服務站揭牌標志著普惠金融深度扶貧邁出了實質(zhì)性步伐，至今慶城縣已設立融服務點58個，布放“四融”平臺服務終端107臺和轉(zhuǎn)賬電話153部，共計318臺，實現(xiàn)了153個行政村全覆蓋，有效緩解了農(nóng)村金融服務網(wǎng)點少的困境[3]。

2.3 及時加強農(nóng)戶保險保障，做好返貧預防工作

慶城縣在脫貧之后為了防止農(nóng)戶返貧，及時采取了防止農(nóng)戶返貧的有效舉措，借力中國人壽甘肅省分公司為當?shù)鼐哂蟹地氾L險的農(nóng)戶提供了脫貧攻堅防返貧致貧保險。返貧致貧保險主要以存在返貧、致貧風險邊緣的農(nóng)戶為主，慶城縣通過對貧困戶進行返貧監(jiān)測確定了需進一步監(jiān)測農(nóng)戶259戶、具有致貧風險的邊緣戶497戶、尚未脫貧194戶共計3568人，按照每人20元保費的標準將這“三類戶”納入到保障范圍。這一保險保期一年，保險責任包括意外傷害、因病、因災致貧可享受的保額，因?qū)W致貧的捐助等。保險給付額度根據(jù)保障責任上至22000元下至1000元不等，起到了較好的預防作用。

3 后脫貧時期普惠金融預防返貧的困境

3.1 貧困的脆弱性是脫貧質(zhì)量不高的農(nóng)戶返貧內(nèi)因

“貧困脆弱性”是個人或家庭遭受風險后生活水平會低于某一水平的概率，即生活水平會回到貧困線以下，具有較大的返貧風險。特別是貧困地區(qū)低收入群體內(nèi)在抗風險能力弱，容易受到各種風險的沖擊出現(xiàn)返貧的情況。這一部分群體在脫貧地區(qū)所占人口比重比較大，人口自身的發(fā)展能力較為有限，應是普惠金融今后扶持的重點對象，也是鞏固脫貧攻堅的重點領域。[12]

為研究農(nóng)戶脫貧后存在的返貧內(nèi)在因素，本文對慶陽市慶城縣進行了調(diào)查研究，對經(jīng)濟狀況相近的3個村子200戶進行了走訪，對其生活情況進行了了解。通過走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶返貧的風險比較高。

3.1.1 農(nóng)戶年齡偏大，勞動力的缺失導致增收較慢

走訪農(nóng)戶中年齡在45歲（不含45歲）以上的人口占到了62.5%，農(nóng)戶整體年齡偏大，年輕勞動力大多數(shù)外出務工，而剩余勞動力則在村鎮(zhèn)扶貧企業(yè)中務工。勞動力的缺失影響了當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，家庭增收較慢。另外由于年齡偏大的人口數(shù)較多，對于農(nóng)戶的健康狀況也有一定的風險。

3.1.2 農(nóng)戶受教育程度低致使農(nóng)戶缺乏議價能力

農(nóng)戶整體受教育程度比較低，大多數(shù)農(nóng)戶的受教育水平為文盲、半文盲、小學和初中，這幾類群體占總人數(shù)的92.5%，只有極個別勞動者收過高等教育。低文化水平對于農(nóng)戶的思想禁錮較明顯。通過走訪也感觸到農(nóng)戶思想觀念依然守舊，在市場上缺乏農(nóng)產(chǎn)品議價能力，增收有一定困難。同時這些農(nóng)戶易于知足，不愿意大膽創(chuàng)新，對于通過信貸方式獲取資本的意愿較薄弱，特別是新型金融產(chǎn)品接受能力較弱，這對返貧可能性的影響非常大。

3.1.3 家庭收入偏低，缺乏抵御風險能力

農(nóng)戶家庭收入來源一是靠養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)，二是依靠外出務工獲得收入。當?shù)刂饕匀庋蝠B(yǎng)殖和蘋果種植為主，產(chǎn)業(yè)規(guī)模雖然在逐步擴大，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，農(nóng)戶收入有限。多數(shù)家庭收入靠外出務工，一旦勞動力失業(yè)，收入就會有中斷的風險。2019年家庭收入低于2萬元的農(nóng)戶占41%，因此，脫貧后的農(nóng)戶內(nèi)在返貧風險還是比較大，抵御各種風險的能力比較差。

3.2 外部不確定因素的影響

慶城縣地處黃土高原，溝壑縱橫，自然條件和基礎設施都比較薄弱，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展水平都比較有限，農(nóng)戶的生計資本少并且容易受自然災害的影響，再加上經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動、突發(fā)事件的發(fā)生都具有很大的不確定性，農(nóng)戶的損失也難以預估，因此返貧風險較大。

3.3 后脫貧時期普惠金融的排斥效應依然存在

金融排斥問題是農(nóng)村普惠金融普惠目前發(fā)展所面臨的的困境，也是長期以來未能“根治”的問題。金融為低收入家庭和貧困戶提供了生產(chǎn)資本，增加經(jīng)濟收入，提高了生活水平，但普惠金融的排斥現(xiàn)象依然延續(xù)，金融供給不能滿足金融需求，在一定程度上影響扶貧成果的鞏固，通過調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)普惠金融助力扶貧過程中還有許多方面亟待改善。[13]

3.3.1 普惠金融發(fā)展水平不高

慶城縣普惠金融的金融供給不足，能夠就近為農(nóng)戶提供金融業(yè)務辦理的金融機構主要是農(nóng)村信用社，只有不到10%的農(nóng)戶可以就近去農(nóng)業(yè)銀行辦理業(yè)務。金融服務半徑在1公里以內(nèi)有30戶，服務半徑在2-3公里以內(nèi)的有54戶，4-5公里以內(nèi)的有76戶，可見金融服務的便利度還比較低。而主要的商業(yè)銀行都在縣城設有分支機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要是農(nóng)村信用社，盡管在鄉(xiāng)村設置了金融便利店，通常需要有金融專業(yè)人員長期駐守在便利店，這樣金融服務的人工成本是比較高的，再加上人才緊缺無法滿足金融便利店的需求，導致金融便利店的利用率非常低。普惠金融只能是實現(xiàn)了“普及性”，金融機構數(shù)量的發(fā)展一定程度上有效地緩解了金融接觸性排斥，還尚未實現(xiàn)“普惠性”，金融排斥的深層次矛盾未有效解決。

3.3.2 農(nóng)戶金融信貸意愿不強，普惠金融發(fā)展缺乏活力

受訪農(nóng)戶中62%的農(nóng)戶沒有在銀行貸款，而是選擇在親朋好友那里借錢從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在銀行中有過借貸行為的農(nóng)戶63%貸款金額都在5萬元以下，農(nóng)戶信貸意愿低的原因主要是認為銀行貸款手續(xù)較為復雜、放款額少、利息高、自身信用差影響貸款。農(nóng)戶生計資產(chǎn)少，在信貸過程中風險評估過不了，缺乏擔保品和擔保形式的創(chuàng)新，目前采取的形式是幾戶聯(lián)保，信用擔保。甚至用農(nóng)產(chǎn)品做抵押。脫貧增收離不開大量資金支持，很顯然農(nóng)戶可運用的生產(chǎn)資本規(guī)模較小，長期以來會影響脫貧質(zhì)量，具有潛在返貧風險。甚至有少數(shù)農(nóng)戶有過民間高息借貸行為，一旦按期不能償還就會導致生活水平低下重新陷入貧困。

另外當?shù)仄栈萁鹑跈C構經(jīng)營活力欠缺，機構發(fā)展和其他商業(yè)金融機構差距較大。特別是地方性金融機構放貸風險比較大，得不到其他大型金融機構的支持，扶貧壓力較大。

4 普惠金融預防返貧機制研究

4.1 后脫貧時期推動農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的政策設計與支持

扶貧、脫貧、致富是一項長期任務，農(nóng)村普惠金融的自我完善、創(chuàng)新發(fā)展離不開政府的大力支持。在新時期，減少相對貧困、防止返貧至最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興還需一段過渡期，普惠金融要不斷完善發(fā)展機制，明確新的工作重心是提高貧困地區(qū)人口的脫貧質(zhì)量，預防和降低貧困地區(qū)人口返貧風險。[14]一些返貧質(zhì)量不高、返貧風險較大的低收入群體應被作為普惠金融重點關注的對象，充分運用信息技術將農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟情況建立系統(tǒng)檔案，構建返貧風險對象重點監(jiān)測機制，以便于對低收入家庭做好返貧風險預警工作。

4.2 強化普惠金融對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推作用，促動農(nóng)戶增收致富

發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是脫貧致富的重要路徑。慶城縣擁有許多豐富的資源和特色農(nóng)產(chǎn)品，在近幾年的扶貧、減貧過程中已初具規(guī)模，特別是肉羊養(yǎng)殖和果樹種植方面已形成了特色產(chǎn)業(yè)，同時也組建了不少農(nóng)民專業(yè)合作社，但總體上產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模有限，未能形成當?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，起不到示范帶動效應，農(nóng)戶入社的積極性也不高。普惠金融應以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手，繼續(xù)加強與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對接機制。以農(nóng)民專業(yè)合作社為平臺，鼓勵農(nóng)戶積極參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來，帶動農(nóng)戶增收。

4.3 深化普惠金融發(fā)展，深度緩解金融排斥現(xiàn)象

普惠金融無論是機構數(shù)量、業(yè)務覆蓋面都在不斷快速發(fā)展，但后脫貧時期其發(fā)展的重心應著眼于質(zhì)的變化，著力于提高普惠金融的服務水平、提高服務的專業(yè)化程度。

4.3.1 金融機構持續(xù)助力普惠金融的創(chuàng)新發(fā)展

近五年來隨著 《推動普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》的頒布與實施，普惠金融的發(fā)展速度驚人，在扶貧、減貧方面成績斐然，但面對脫貧后潛在的返貧風險，未來的發(fā)展任務還很艱巨。一方面在制度層面要繼續(xù)加大對普惠金融的扶持力度。無論是政策性融資還是商業(yè)性融資要積極引導資金流入，持續(xù)性增強普惠金融機構的資金實力。另一方面普惠金融是貧困治理中業(yè)務下沉力度最大的金融機構，要更好地滿足農(nóng)戶的金融需求，提高資本運作效率就必須具有較為靈活的機制。所以政策上要賦予普惠金融機構更多的自主性和靈活性，使其能夠進一步滲透到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展中去。

4.3.2 繼續(xù)加大金融基礎設施建設，做到硬件設備廣普及

要優(yōu)化普惠金融機構的分布格局，做到真正意義上的廣覆蓋、普惠農(nóng)。鼓勵更多的金融機構在農(nóng)村增設分支機構，讓偏遠村鎮(zhèn)都能實現(xiàn)金融全覆蓋，提升農(nóng)戶辦理金融業(yè)務的便利度。同時還要繼續(xù)加大金融設施的投放量，布放更多的轉(zhuǎn)賬設備、各類金融業(yè)務平臺的服務終端增設更多的金融服務點，使客戶隨時隨地就能夠享受到便利的金融服務。

4.3.3 繼續(xù)研發(fā)具有扶貧特色的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新?lián)C制

金融機構應切實調(diào)查研究農(nóng)戶真正的金融需求所在，提供具有針對性和特色化的金融產(chǎn)品，對短期的、小額的扶貧性質(zhì)貸款要簡化辦理手續(xù)，金融服務實現(xiàn)高效、精煉。普惠金融通常提供的是短期貸款，用于農(nóng)戶季節(jié)性、臨時性的用款，而受客觀因素制約很少發(fā)放用于擴大生產(chǎn)規(guī)模的長期性貸款，因此要為用戶研發(fā)提供長期性融資產(chǎn)品，在融資條件方面盡可能給予信貸優(yōu)惠，鼓勵和引導農(nóng)戶擴大自身的信貸需求，積極將資金運用在農(nóng)產(chǎn)品種植和養(yǎng)殖領域，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進致富。

擔保機制不完善是長期以來制約普惠金融深入發(fā)展的重要因素。金融機構因無法有效防范和控制風險而惜貸；農(nóng)戶因信用差、缺乏擔保品而懼貸。擔保機制需加速創(chuàng)新，可嘗試土地經(jīng)營權和農(nóng)戶宅基地使用權做抵押的模式，也可適度運用一些農(nóng)產(chǎn)品做抵押物等，要積極探索多種擔保形式，滿足農(nóng)戶金融信貸需求。

4.3.4 大力培育金融專業(yè)人才，對農(nóng)戶加強金融專業(yè)輔導

當前面向農(nóng)村貧困地區(qū)的普惠金融機構專業(yè)人才較少、人才素質(zhì)不均衡對于提升金融服務水平、創(chuàng)新農(nóng)村普惠金融發(fā)展具有制約性。當務之急應大力培育金融專業(yè)化人才，提高金融扶貧的效率和專業(yè)水平。金融機構可面向全國高等院校引進專業(yè)人才，加強校企合作，積極與相關領域的科研成果進行對接，為普惠金融扶貧提供技術保障。對現(xiàn)有人才隊伍進行定期、有計劃專業(yè)培訓，提升從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能。對于環(huán)境較為艱苦地區(qū)可實施多項優(yōu)惠政策吸引專業(yè)人才落戶，更好地促進普惠金融發(fā)展。

普惠金融機構應定期為農(nóng)戶舉辦金融知識宣講活動，利用各種形式的活動普及金融、風險防范、信用保護知識，手把手教會農(nóng)戶使用金融設備的操作，普及金融法律法規(guī)知識。通過強化對農(nóng)戶的金融專業(yè)輔導，讓農(nóng)戶對消費、信貸、投資有了進一步的認識，思想觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，以便于金融扶貧更好地開展工作。