城鄉(xiāng)公共物品均等化供給問(wèn)題分析及對(duì)新疆的啟示

朱夢(mèng)云，袁 培

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，新疆烏魯木齊 830012）

一、引言

公共物品的有效、均衡供給是公共管理主體實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與和諧發(fā)展的基本途徑[1]。如何實(shí)現(xiàn)公共物品的供需均衡成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。改革開(kāi)放初期，城鄉(xiāng)非均衡戰(zhàn)略的實(shí)施，使我國(guó)農(nóng)村公共物品供給不足和供給質(zhì)量低的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。這種現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施。隨著“新三農(nóng)”問(wèn)題的出現(xiàn)，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品均等化供給成為貫徹落實(shí)“共治共享共建”發(fā)展理念和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展大背景下，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共物品均等化供給成為縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義，維護(hù)公民民生福利的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)要求[2]。

二、國(guó)外研究綜述及供給模式借鑒

（一）公共物品概念的發(fā)展

公共物品，是相對(duì)于私人物品而言的。國(guó)外學(xué)者主要聚焦于公共物品的供給方式和模式研究，公共物品這個(gè)概念首次由國(guó)外學(xué)者林達(dá)爾提出，隨后被學(xué)術(shù)界所應(yīng)用。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密認(rèn)為離開(kāi)了政府，像國(guó)家安全、司法、公共機(jī)關(guān)和公共工程這些公共物品的提供就無(wú)法得到保障，政府的各項(xiàng)權(quán)利均受到限制，主體地位也會(huì)受到威脅[3]。為了避免出現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題，薩繆爾森等根據(jù)公共物品的特征，即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，定義了公共物品的概念，即任何人對(duì)一種物品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少，在此基礎(chǔ)上對(duì)公共物品進(jìn)行了明確的區(qū)分，這樣就明顯地將私人物品和公共物品劃分開(kāi)來(lái)[4]。

（二）公共物品供給模式的演變

國(guó)外學(xué)者對(duì)于公共物品供給模式也是樂(lè)于研究的，學(xué)者們經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)公共物品的供給模式一般分為三類(lèi)，即政府供給、社會(huì)供給和市場(chǎng)供給。約翰·穆勒在他的著作《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中列舉了只能由政府強(qiáng)制性稅款去提供的一些公共物品，例如照明、海港修建、道路鋪設(shè)等，因?yàn)檫@類(lèi)公共物品由私人提供沒(méi)有任何可得利益，他還認(rèn)為國(guó)家的一些法律法規(guī)，特別是有關(guān)居民人身和財(cái)產(chǎn)安全方面的都應(yīng)由政府決定[5]。

三、國(guó)內(nèi)公共物品供給及內(nèi)涵

（一）公共物品供給

基于歷史原因，城鄉(xiāng)分割是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一個(gè)特征，在二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，城鄉(xiāng)公共物品供給差異化逐漸顯現(xiàn)。國(guó)家將有限的財(cái)政資源主要投向城市，農(nóng)村地區(qū)的公共物品供給被長(zhǎng)期忽略，加之城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本身就存在差距，這就更進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)公共物品供給的差異化，公共物品供給問(wèn)題日益突出。國(guó)內(nèi)學(xué)者致力于解決城鄉(xiāng)公共物品偏向化供給問(wèn)題，對(duì)公共物品的研究主要集中于公共物品供給主體、供給效率、機(jī)制和模式等方面，進(jìn)而探究如何以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給均等化。

1.公共物品供給主體

李燕凌等運(yùn)用動(dòng)態(tài)博弈模型對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析得出結(jié)論：中央政府在多元公共物品供給主體中處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，地方基層政府發(fā)揮關(guān)鍵作用，第三方投資也可以參與到公共物品供給的合作中[6]。張要杰分析了為什么政府在稅費(fèi)改革之后要作為農(nóng)村公共物品主要供給方，并提出了要積極倡導(dǎo)第三方供給主體的加入，使各供給主體之間形成良好的合作關(guān)系，建立農(nóng)村公共物品融資決策機(jī)制[7]。葉文輝提出在公共物品制度外供給體制下，為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題和緩解政府作為公共物品主要供給者的壓力，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展實(shí)際有效變通供給方式，積極引導(dǎo)其他主體參與公共物品的供給[8]。

2.公共物品供給機(jī)制

我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制形成于人民公社時(shí)期，當(dāng)時(shí)主要以制度外公共財(cái)政為主要資金來(lái)源，這時(shí)公共物品的供給主要由政府和集體組織來(lái)提供，形成了以自上而下的決策機(jī)制的運(yùn)作方式，而這種運(yùn)作方式?jīng)Q定了農(nóng)村公共物品數(shù)量和類(lèi)型要由政府的偏好來(lái)決定。面對(duì)公共物品供給中存在的問(wèn)題，劉鳳偉分析了公私合作參與農(nóng)村公共物品供給的可行性以及民間資本與農(nóng)村公共物品供給之間的關(guān)系，認(rèn)為公共物品可以通過(guò)公私合作的方式來(lái)提供，提高農(nóng)村公共物品供給水平和供給效率[9]。

3.公共物品供給模式

張金沖從服務(wù)型政府理論出發(fā)簡(jiǎn)單探討了我國(guó)農(nóng)村公共物品供給中存在的問(wèn)題，公共物品單一的供給模式難以滿(mǎn)足農(nóng)民的訴求[10]。曲延春對(duì)農(nóng)村公共物品供給模式創(chuàng)新的必要性進(jìn)行了分析，通過(guò)分析當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給存在的問(wèn)題，提出了“多元協(xié)作供給”模式，由之前的“自上而下”的供給模式逐步向“自下而上”為主、“上下結(jié)合”的供給模式轉(zhuǎn)變，以提高公共物品的供給效率[11]。鄧蒙芝分析了不同供給模式的適用范圍，通過(guò)模型估計(jì)得出結(jié)論不同供給模式的影響因素也是不同的[12]。

（二）公共物品均等化供給內(nèi)涵

均等化一方面是指不存在超額供給也不存在超額需求的一種均衡的狀態(tài)，另一方面是指參與機(jī)會(huì)均等和所得結(jié)果均等。那么對(duì)于城鄉(xiāng)公共物品均等化供給而言，是指不論城市居民還是農(nóng)民都有平等的權(quán)利去享受公共物品帶來(lái)的幸福感，不因戶(hù)口性質(zhì)而有所差別。馮海波等認(rèn)為，在城鄉(xiāng)分離時(shí)期，公共物品供給非均衡現(xiàn)象毋庸置疑，而要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展目標(biāo)，公共物品供給非均衡現(xiàn)象就與此相違背[13]。就目前公共物品供給現(xiàn)狀而言，結(jié)果均等是比較重要的。

從上述文獻(xiàn)研究中我們可以簡(jiǎn)要總結(jié)出公共物品的特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。本文認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)公共物品均等化供給，首先政府要承擔(dān)起自己供給主體的責(zé)任，在滿(mǎn)足公民生活需要和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，向公民直接提供或者委托第三方機(jī)構(gòu)提供公共物品，形成政府主導(dǎo)下的多元化供給模式。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)的互動(dòng)、共建、共進(jìn)與共享，加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

（1）通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于公共物品的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)大多學(xué)者的研究聚焦于公共物品的內(nèi)涵、分類(lèi)、供給現(xiàn)狀、供給模式、供給效率及影響因素等方面，研究成果頗為豐富，并且形成了一定的共識(shí)，但是由于新疆特殊的地理位置和人文情懷，對(duì)新疆公共物品這幾類(lèi)的研究還尚少。

（2）國(guó)內(nèi)研究公共物品供給可及性在省際之間研究較多，多體現(xiàn)在區(qū)域差異，但個(gè)體差距層面上的研究較少，比如對(duì)于一個(gè)城市、一個(gè)農(nóng)村，內(nèi)部公共物品供給差異有待研究。

（3）很多學(xué)者運(yùn)用DEA 模型測(cè)算公共物品的供給效率，但主要局限于其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的研究，對(duì)于新疆這一特殊區(qū)情地方的研究尚少。還有就是在實(shí)證研究中，不同地區(qū)應(yīng)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

我國(guó)提倡市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、私人部門(mén)參與公共物品供給，但對(duì)政府和其他機(jī)構(gòu)合作這種府際關(guān)系供給公共物品的研究較少。新疆轄區(qū)面積大，地區(qū)之間距離遠(yuǎn)，居住的民族多，對(duì)于新疆這樣的特殊區(qū)情，更應(yīng)該采用府際合作的方式解決城鄉(xiāng)間公共物品供給不均衡的問(wèn)題。

課程目標(biāo)是在一定時(shí)期范圍內(nèi)的長(zhǎng)期教育目標(biāo)，而課堂目標(biāo)是短期的能夠在課堂教學(xué)中實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，但教師往往會(huì)搞混兩者之間的概念。有的教師把情感態(tài)度價(jià)值觀教育理想層面的長(zhǎng)期目標(biāo)視為課堂教學(xué)目標(biāo)，例如“使學(xué)生喜歡英語(yǔ)”、“讓學(xué)生感到學(xué)習(xí)英語(yǔ)的樂(lè)趣和信心”、“培養(yǎng)學(xué)生的英語(yǔ)思維”等，力圖在一節(jié)課或幾節(jié)課的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，實(shí)際上卻難以實(shí)施，最終在課堂教學(xué)中落空。

四、我國(guó)公共物品均等化供給存在的問(wèn)題及原因分析

（一）我國(guó)公共物品均等化供給存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村公共物品供給效率不高

目前，我國(guó)公共物品的供給特別是國(guó)防、公安主要來(lái)源于政府，政府仍然是公共物品供給的主導(dǎo)者。郭晉認(rèn)為各地政府在鼓勵(lì)非政府部門(mén)參與公共物品供給缺乏有效的資金扶持、利益共享等激勵(lì)政策，導(dǎo)致供給效率不高[14]。劉天軍等運(yùn)用生產(chǎn)率指數(shù)法分析影響公共物品供給效率的主要因素，并指出公共物品的供給效率還存在地區(qū)差異[15]。李巖等認(rèn)為PPP模式可以提高公共物品的供給水平和供給效率，純公共物品只能由政府提供，純私人物品由市場(chǎng)來(lái)供給，那么介于純公共物品與純私人物品中間的準(zhǔn)公共物品就可以通過(guò)政府與社會(huì)資本合作的方式提供[16]。

2.農(nóng)村公共物品供給總量不足

當(dāng)前，我國(guó)公共物品供給總量依然存在不足，特別是對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)。仝晨曦等指出農(nóng)村公共物品的供給資金主要依賴(lài)于財(cái)政，政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)良好的融資機(jī)制，市場(chǎng)功能沒(méi)有得到有效發(fā)揮，政府不能靈活運(yùn)用多種渠道進(jìn)行融資，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給總量不足[17]。談淼認(rèn)為在現(xiàn)行的公共財(cái)政體制下，國(guó)家財(cái)政資金中的轉(zhuǎn)移支付主要投向于城市，農(nóng)村公共物品供給一直處于短缺狀態(tài)。而地方政府憑其有限的財(cái)力，無(wú)法提供足夠的農(nóng)村公共物品，久而久之，農(nóng)村公共物品缺口越來(lái)越大，農(nóng)民平等享受公共物品的權(quán)利無(wú)法得到保障[18]。

3.農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制不健全

田孟認(rèn)為政府作為公共物品的首要供給者，公共物品種類(lèi)的決定者，而農(nóng)民作為公共物品的需求者，供給者和需求者不一致，致使政府自上而下的供給模式與農(nóng)民個(gè)體自下而上的需求偏好之間不可避免地存在不匹配、不對(duì)接的情況，但由于政府作為主要供給者的主體地位，故而農(nóng)民只能不斷地調(diào)整自己的需求偏好，去適應(yīng)政府自上而下供給的公共物品[19]。還有一些政府官員為了滿(mǎn)足部門(mén)利益或者個(gè)人利益，提供的公共物品只是為了搞政績(jī)工程，并沒(méi)有考慮到農(nóng)民的實(shí)際需求，造成農(nóng)民急需的公共物品短缺，極大浪費(fèi)了社會(huì)資源。這種自上而下的供給模式使農(nóng)民表達(dá)自身需求的機(jī)會(huì)被剝奪，損害了農(nóng)民的利益。

（二）城鄉(xiāng)公共物品不均等的原因分析

1.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依舊存在

2.公共財(cái)政體制不健全

目前，我國(guó)公共物品供給不均等的原因也在于公共財(cái)政體制的不健全，地方政府想供給更多的公共物品但沒(méi)有足夠的財(cái)政資金，總的來(lái)說(shuō)就是中央財(cái)政和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分、事權(quán)和支出職責(zé)的劃分不合理。李玲從稅費(fèi)改革的角度分析了農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共物品供給的影響，在改革農(nóng)業(yè)稅后導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入減少，加之上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度不夠，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力不對(duì)稱(chēng)，承擔(dān)了許多應(yīng)該由中央、省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的職責(zé)[22]。這種上級(jí)政府決策、下級(jí)政府出錢(qián)的現(xiàn)象直接加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出壓力。

3.公共物品的供給決策機(jī)制不健全

目前，我國(guó)公共物品供給主要由政府提供，有些社會(huì)組織和個(gè)人也積極加入到公共物品的供給中，形成多方供給合作機(jī)制，其中政府要作為領(lǐng)導(dǎo)主體發(fā)揮作用，決定提供什么公共物品。如政府必須提供哪些公共物品，哪些公共物品由社會(huì)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人供給都可以，哪些公共物品是人們所需要的，這些都需要一個(gè)健全的公共物品供給決策機(jī)制來(lái)規(guī)定。祝德認(rèn)為由于我國(guó)公共物品供給決策過(guò)程中存在的濫用職權(quán)的行為違背了正義原則，加之現(xiàn)存的農(nóng)村公共物品自上而下的供給決策體制沒(méi)有將農(nóng)民對(duì)公共物品的需求考慮在內(nèi)，致使農(nóng)民喪失了表達(dá)自己意愿的權(quán)利，嚴(yán)重影響了公共物品的有效供給[23]。

五、實(shí)現(xiàn)公共物品均等化供給對(duì)策建議及對(duì)新疆的啟示

目前新疆城鄉(xiāng)公共物品供給仍存在差異，戶(hù)籍制度限制了要素之間的流動(dòng)，農(nóng)村居民無(wú)法享受到城鎮(zhèn)居民所能享受到的公共物品。因此，基于新疆地理位置的特殊性，加之新疆邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的貧困性，城鄉(xiāng)公共物品均等化供給不僅要從財(cái)政上發(fā)力，更要從供給機(jī)制上改革，不僅要實(shí)現(xiàn)公共物品人人享用的機(jī)會(huì)均等，更要在高層次上滿(mǎn)足農(nóng)村居民能力均等和需求均等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕的總目標(biāo)。本文通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)公共物品均等化供給方面的研究，以期為新疆如何推動(dòng)城鄉(xiāng)公共物品均等化供給提供方向。

（一）完善供給主體體系，推動(dòng)公共物品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

構(gòu)建多元供給主體體系，明確各供給主體的職能范圍，從供給端解決公共物品存在的有效需求不足和總量過(guò)剩的局面。新疆地處偏遠(yuǎn)，區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距。因此，一方面對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)要進(jìn)一步加大教育、醫(yī)療等公共物品的供給力度，地方政府可以加大水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施公共物品的投放力度。另一方面要激發(fā)非政府主體的市場(chǎng)活力。非政府市場(chǎng)主體的目標(biāo)是利益最大化，因此政府要制定一些激勵(lì)政策，比如減免稅收、加大扶持財(cái)政力度等，在明確公共物品產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，有效保證非政府主體參與公共物品供給的利益。在調(diào)整好制度內(nèi)外成本分?jǐn)偟幕A(chǔ)上，減少無(wú)效供給和低端供給，減少面子工程、政績(jī)工程，增加有效供給，從而改善公共物品供給數(shù)量和質(zhì)量。

（二）建立以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向的公共財(cái)政體制

依舊存在的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象不利于城鄉(xiāng)公共物品均等化供給的實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政支農(nóng)的扶持力度，完善地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在每年新增政府財(cái)政支出中，繼續(xù)增大地方政府對(duì)基層政府公共物品供給的資金配置和轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品公平供給原則。政府要進(jìn)一步明確自己的主體功能，對(duì)只能由政府提供的公共物品，承擔(dān)起自己的供給責(zé)任。基層政府提供的公共物品，上級(jí)政府要做好監(jiān)督職責(zé)，統(tǒng)籌規(guī)劃，下放財(cái)權(quán)和事權(quán)，增加財(cái)政資金投入，把控供給結(jié)果，做到把每一分錢(qián)都花在刀刃上。

（三）完善農(nóng)民公共物品需求表達(dá)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，由政府主導(dǎo)的“自上而下”公共物品供給模式，政府按照自身的目標(biāo)向居民提供公共物品，但沒(méi)有考慮到居民特別是農(nóng)民的需求，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給過(guò)剩和短缺并存的局面。因此，一方面，要通過(guò)加強(qiáng)宣傳來(lái)提高農(nóng)民需求表達(dá)意識(shí)。這就需要政府引導(dǎo)，加大教育投入力度，通過(guò)教育提升農(nóng)民表達(dá)需求的能力。另一方面，進(jìn)一步暢通農(nóng)民表達(dá)需求的渠道。政府應(yīng)建立農(nóng)民需求表達(dá)平臺(tái)，由專(zhuān)門(mén)人員收集農(nóng)民對(duì)于公共物品的訴求并如實(shí)上報(bào)給上級(jí)政府，上級(jí)政府對(duì)上報(bào)的公共物品供給清單進(jìn)行合理篩選，并借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村網(wǎng)上信息渠道和政府官方網(wǎng)站的對(duì)接，不斷優(yōu)化溝通渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的最優(yōu)供給。

六、總結(jié)

本文在對(duì)梳理國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國(guó)公共物品供給過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因。我國(guó)公共物品供給中存在農(nóng)村公共物品供給效率不高、農(nóng)村公共物品供給總量不足以及農(nóng)民需求機(jī)制表達(dá)不健全等問(wèn)題，并分析我國(guó)公共物品供給存在問(wèn)題的原因。在此基礎(chǔ)上結(jié)合新疆特殊的地理位置，聯(lián)系新疆的實(shí)際情況，進(jìn)一步提出新疆在公共物品供給中相應(yīng)的政策建議，實(shí)現(xiàn)公共物品均等化供給和新疆的社會(huì)穩(wěn)定及長(zhǎng)治久安。本文研究只是基于全國(guó)公共物品供給的視角看新疆，整體來(lái)說(shuō)并未涉及新疆內(nèi)部不同地區(qū)之間公共物品供給研究，有待下一步進(jìn)行新疆內(nèi)部地區(qū)公共物品供給具體研究。