整體性治理視角下教育政策執(zhí)行問題研究
——以中小學(xué)心理健康教育政策為例

孫 娟

(哈爾濱師范大學(xué),黑龍江 哈爾濱 150025)

中小學(xué)心理健康教育相關(guān)政策的頒布實(shí)施已有20余年，從1994年中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》第一次正式提出“心理健康教育”，提出“通過多種方式對(duì)不同年齡層次的學(xué)生進(jìn)行心理健康教育和指導(dǎo)，幫助學(xué)生提高心理素質(zhì)”，[1]到2016年《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中提出“促進(jìn)心理健康，提升心理健康素養(yǎng)”，[2]再到2022年4月，教育部印發(fā)《義務(wù)教育課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)(2022年版)》，對(duì)心理健康教育的課程設(shè)置、實(shí)施要求和課程內(nèi)容結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化，研制了學(xué)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。[3]由此可以看到，我國(guó)對(duì)中小學(xué)心理健康教育的重視程度。然而，在具體落實(shí)方面，通過相關(guān)學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)中小學(xué)心理健康教育仍存在形式化、教師隊(duì)伍水平較差的問題，因此，需要對(duì)中小學(xué)心理健康教育政策執(zhí)行過程中的問題進(jìn)行研究，提出建議進(jìn)而促進(jìn)中小學(xué)心理健康教育政策的落實(shí)。

一、整體性治理理論概述

整體性治理理論興起于20世紀(jì)90年代中期，繼新公共服務(wù)后第四波公共行政理論思潮，是一種對(duì)新公共管理導(dǎo)致政府碎片化問題的解決方式，其代表人物是佩里·希克斯和帕卻克·登力維等人。整體性治理是以顧客需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，以整合、協(xié)調(diào)為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行解決，最終達(dá)到提升政府能力和績(jī)效、滿足多方面社會(huì)需求的目的。[4]其主要思想有以下觀點(diǎn)：第一，逆碎片化。?？怂拐J(rèn)為由于政府過多的關(guān)注效率，將一些其他項(xiàng)目外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)，而導(dǎo)致部門之間缺少聯(lián)系和信息資源的共享，進(jìn)一步導(dǎo)致提供服務(wù)與實(shí)際需求出現(xiàn)偏差。因此，?？怂拐J(rèn)為首要問題就是解決碎片化。第二，一站式服務(wù)。一站式服務(wù)現(xiàn)在普遍應(yīng)用于縣市級(jí)的政府服務(wù)大廳，是以公民需求為基礎(chǔ)，通過信息技術(shù)使得政府內(nèi)部各部門工作流程有效銜接。第三，重新整合。重新整合分為兩個(gè)方面，一方面是政府整體性整合，對(duì)不同層級(jí)或者同級(jí)部門整合，將不同部門中有相同功能職責(zé)的部門整合起來，形成大部門式治理，將公共部門、私人部門和第三部門整合起來。另一方面是對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合，包括政策整合、規(guī)章整合、服務(wù)整合以及監(jiān)督整合。?？怂拐J(rèn)為整合程度越高，凝聚力越大，各自為政就越小，部門之間聯(lián)系越緊密。第四，靈活政府。跨組織功能邊界進(jìn)行合作，并且鼓勵(lì)較小部門和機(jī)構(gòu)共同使用相關(guān)服務(wù)。第五，互動(dòng)信息搜尋和提供，從而打破信息孤島。

之所以選擇整體性治理理論有兩方面的原因。第一，問題相同。?？怂拐J(rèn)為無論是傳統(tǒng)行政模式，還是新公共管理模式，過多關(guān)注內(nèi)部利益來提高效率的同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)碎片化的問題。教育政策執(zhí)行同樣也是如此，從而導(dǎo)致教育政策落實(shí)不到位。第二，目標(biāo)一致。整體性治理是為滿足公眾需求，教育政策執(zhí)行目標(biāo)是為解決公眾關(guān)心的問題，也是滿足公眾的需求。

二、中小學(xué)心理健康教育政策執(zhí)行中存在的問題

1.基層評(píng)估監(jiān)測(cè)目標(biāo)碎片化

目標(biāo)是組織通過協(xié)調(diào)配合所要達(dá)到的結(jié)果，能夠?qū)M織成員給予激勵(lì)，并且能夠意識(shí)到協(xié)作溝通的重要性，而評(píng)估監(jiān)測(cè)目標(biāo)的達(dá)成也意味著政策的貫徹落實(shí)，基層評(píng)估監(jiān)測(cè)目標(biāo)更是政策落實(shí)的最后一公里，而評(píng)估監(jiān)測(cè)目標(biāo)碎片化則是阻礙組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要問題。在中小學(xué)心理健康教育政策執(zhí)行中，存在著評(píng)估監(jiān)測(cè)目標(biāo)碎片化的主要表現(xiàn)形式就是目標(biāo)的偏離與異化。無論是學(xué)校還是政府教育督導(dǎo)部門的評(píng)估監(jiān)測(cè)，都不是以評(píng)估監(jiān)測(cè)名義開展統(tǒng)考，而是深入學(xué)校、深入課堂真實(shí)了解檢查。然而部分地區(qū)關(guān)于評(píng)估監(jiān)測(cè)的理念認(rèn)識(shí)存在偏差，以評(píng)估監(jiān)測(cè)之名開展統(tǒng)考統(tǒng)測(cè)的做法并不少見。[5]部分地區(qū)只對(duì)數(shù)學(xué)、語文等重要學(xué)科進(jìn)行教育評(píng)估檢測(cè)，對(duì)學(xué)生心理健康、道德等方面不進(jìn)行評(píng)估。這種做法有利于對(duì)學(xué)科知識(shí)的學(xué)習(xí)與檢測(cè)，但忽視了學(xué)生全面發(fā)展的需要。一些地方會(huì)將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行排名，沒有考慮學(xué)校與學(xué)生的水平與基礎(chǔ)，從而部分地區(qū)與學(xué)校出現(xiàn)應(yīng)付調(diào)查的現(xiàn)象。降低學(xué)校的積極性，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不真實(shí)。忽視了對(duì)原因和影響因素的分析，容易造成資源的浪費(fèi)，這需要對(duì)所有學(xué)科進(jìn)行正確科學(xué)的評(píng)估檢測(cè)，并對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行全面分析，從中發(fā)現(xiàn)在心理健康教育過程中存在的缺陷和不足并進(jìn)行指導(dǎo)。雖然評(píng)估檢測(cè)已經(jīng)進(jìn)行了多年的探索實(shí)踐，但仍有不足之處。特別是評(píng)估的內(nèi)容和方式單一，當(dāng)前評(píng)估主要針對(duì)學(xué)科課程內(nèi)容，多以測(cè)試和調(diào)查為主，[5]忽略了學(xué)生接受和運(yùn)用能力的評(píng)估，由于個(gè)體的不同，對(duì)信息的接受和運(yùn)用也不盡相同，當(dāng)今社會(huì)需要學(xué)生能夠?qū)W以致用和思辨的能力，并且，在信息化的時(shí)代，僅以紙面作答的方式不利于全面評(píng)估學(xué)生對(duì)知識(shí)的掌握和運(yùn)用能力。由于對(duì)評(píng)估監(jiān)測(cè)的認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致采取不正確的方法和手段，進(jìn)一步使得評(píng)估監(jiān)測(cè)目標(biāo)遠(yuǎn)離實(shí)際需求。

2.各部門關(guān)系碎片化

部門關(guān)系碎片化是指在教育政策執(zhí)行過程中，政府相關(guān)部門之間缺乏溝通交流與協(xié)調(diào)配合，從而導(dǎo)致教育政策落實(shí)效率不高。對(duì)于教育政策的落實(shí)監(jiān)督和評(píng)估是屬于教育督導(dǎo)的任務(wù)，但需要各部門的相互配合。并且處于百年未有之大變局的今天，普遍的教育問題涉及多個(gè)部門，僅靠教育督導(dǎo)是無法得到有效解決的，因此，需要各部門相互協(xié)調(diào)溝通，共同解決公眾關(guān)心的教育問題。在《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》中有關(guān)心理健康教育的規(guī)定，其中明確說明“教育行政部門同有關(guān)部門健全學(xué)校學(xué)生保護(hù)的支持措施、服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校學(xué)生保護(hù)工作的支持、指導(dǎo)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)”。[6]因此，中小學(xué)心理健康教育政策的落實(shí)過程中，可能會(huì)到涉及教育督導(dǎo)部門、教育行政部門、衛(wèi)生部門和婦聯(lián)等部門。但是由于涉及部門較多，相關(guān)部門存在職責(zé)交叉的問題，從而導(dǎo)致部門協(xié)作效率較低。

3.執(zhí)行主體知識(shí)儲(chǔ)備碎片化

執(zhí)行主體是指教育政策落實(shí)中所涉及的各級(jí)政府、各級(jí)各類學(xué)校和教師。執(zhí)行主體知識(shí)儲(chǔ)備碎片化也就是說相關(guān)部門人員、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備較少，專業(yè)水平較低。

首先，政府層面的教育督導(dǎo)人員知識(shí)儲(chǔ)備碎片化。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)不合理，教育督導(dǎo)隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)偏大，督導(dǎo)人員學(xué)歷偏低，培養(yǎng)機(jī)制不成熟，師資短缺，師資專業(yè)性較低，培訓(xùn)方式單一且培訓(xùn)內(nèi)容不全面等原因造成其專業(yè)水平較低。[7]由于涉及各部門相關(guān)事務(wù)，教育督導(dǎo)人員專業(yè)能力與知識(shí)有限，無法正確科學(xué)的解讀評(píng)估監(jiān)測(cè)結(jié)果。再加上專業(yè)水平較低和知識(shí)儲(chǔ)備較少，進(jìn)一步使得評(píng)估結(jié)果無法得到科學(xué)解讀。

其次，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面。受到傳統(tǒng)教育應(yīng)試考試的影響，部分學(xué)校還是較為注重學(xué)生的成績(jī)。部分地區(qū)只對(duì)語文、數(shù)學(xué)等重要學(xué)科進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)，而心理健康、思想品質(zhì)等不進(jìn)行評(píng)估。并且對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行排名，導(dǎo)致政策落實(shí)的偏離。另外，面對(duì)上級(jí)對(duì)中小學(xué)心理健康教育的督查，存在應(yīng)付的態(tài)度與行為。中小學(xué)校心理咨詢室等設(shè)備較為齊全，但設(shè)備較新，利用率較低，往往是檢查時(shí)才使用。這些現(xiàn)象也都說明學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)心理健康教育重視不足，儲(chǔ)備的知識(shí)不充分，不能隨著時(shí)代的要求和上級(jí)的指示及時(shí)更改做法和知識(shí)結(jié)構(gòu)，從而使中小學(xué)心理健康教育政策落實(shí)更加困難。

最后，學(xué)校教師層面。心理健康教師的知識(shí)儲(chǔ)備不足，這是由于學(xué)校中心理健康教師有專業(yè)背景的較少，再加上學(xué)校編制的緊缺，即使有編制也會(huì)優(yōu)先安排其他主課教師，從而導(dǎo)致部分心理健康教師教授其他課程。另外，存在給心理健康教師安排其他任務(wù)的現(xiàn)象，在有限的時(shí)間內(nèi)學(xué)習(xí)相關(guān)心理健康知識(shí)顯得更加困難。這些原因，使部分教師對(duì)心理健康教育的認(rèn)識(shí)仍停留在對(duì)問題學(xué)生的危機(jī)干預(yù)，而教師只是枯燥的在課堂講述心理學(xué)的概念和理論，并通過考試成績(jī)來考核學(xué)生學(xué)習(xí)效果，[8-9]這種做法非但沒有解決問題，還給學(xué)生增加了學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和壓力，起到教學(xué)的反作用，更不利于心理健康教育政策的落實(shí)。

4.評(píng)估監(jiān)測(cè)結(jié)果碎片化

評(píng)估監(jiān)測(cè)結(jié)果碎片化是指對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果運(yùn)用不到位，對(duì)其深度挖掘不充分。這是由于教育督導(dǎo)部門專業(yè)性較低，使得督導(dǎo)意見常被“束之高閣”。還由于評(píng)估監(jiān)測(cè)缺少信息化，不能夠深層次的分析評(píng)估結(jié)果。并且評(píng)估監(jiān)測(cè)結(jié)果應(yīng)用程度有限，缺乏分工協(xié)作機(jī)制，[5]評(píng)估監(jiān)測(cè)結(jié)果的應(yīng)用應(yīng)是多個(gè)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，在實(shí)施過程中卻將所有任務(wù)交給教育督導(dǎo)部門，沒有傳達(dá)給相關(guān)部門，缺乏專業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，對(duì)結(jié)果解讀不充分。

三、改進(jìn)策略

1.整合評(píng)估監(jiān)測(cè)目標(biāo)

由于教育督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)這一職能是近幾年納入教育督導(dǎo)之中，教育督導(dǎo)人員對(duì)其的理解與認(rèn)識(shí)有偏差，這就需要整合評(píng)估監(jiān)測(cè)的目標(biāo)，糾正偏差。評(píng)估監(jiān)測(cè)是對(duì)計(jì)劃實(shí)施過程中相關(guān)要素進(jìn)行收集與持續(xù)追蹤，評(píng)估是對(duì)預(yù)期結(jié)果與實(shí)際結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，從而評(píng)估達(dá)成度。教育督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)應(yīng)能夠正確理解教育政策，對(duì)教育中熱點(diǎn)和難題進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)，反映教育政策落實(shí)情況，找到各級(jí)學(xué)校的不足，監(jiān)督指導(dǎo)學(xué)校和相關(guān)部門整改落實(shí)。因此，需要了解評(píng)估監(jiān)測(cè)與傳統(tǒng)考試評(píng)價(jià)的不同。在評(píng)價(jià)目的上，評(píng)估監(jiān)測(cè)是對(duì)整體教育狀況進(jìn)行診斷，對(duì)于出現(xiàn)的偏差及時(shí)修正，并改進(jìn)實(shí)施計(jì)劃與決策，提高教育資源使用效率；而傳統(tǒng)考試評(píng)價(jià)是總結(jié)性評(píng)價(jià)，更多關(guān)注最終結(jié)果，并根據(jù)結(jié)果對(duì)學(xué)生、學(xué)校進(jìn)行選拔評(píng)比。在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，評(píng)估監(jiān)測(cè)注重對(duì)學(xué)生德智體美勞各方面進(jìn)行多方位、全面評(píng)價(jià)；在評(píng)價(jià)方式上，注重結(jié)果判定和歸因分析；在評(píng)價(jià)結(jié)果上，更加注重對(duì)改進(jìn)的效果進(jìn)行常態(tài)跟蹤。而傳統(tǒng)評(píng)估是終結(jié)性評(píng)估，為下一循環(huán)提供信息反饋。另外，為防止監(jiān)測(cè)目標(biāo)碎片化，應(yīng)讓更多的利益相關(guān)者參與其中，從多角度促進(jìn)評(píng)估監(jiān)測(cè)作用的發(fā)揮。

2.整合部門關(guān)系

整合部門關(guān)系需要提高各部門教育政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性，需要加強(qiáng)整體的責(zé)任意識(shí)。首先，需要明確各部門的職責(zé)。各部門知道自己的職責(zé)，才知道要做什么、怎么做、達(dá)到什么目標(biāo)和要求。其次，跨部門溝通協(xié)調(diào)的重要性。明確各自職責(zé)之后，知道各部門應(yīng)該做什么，但是中小學(xué)心理健康教育的落實(shí)，不是一個(gè)部門能夠完成的，需要跨部門的溝通。當(dāng)中小學(xué)校發(fā)生心理健康事件，就需要多部門進(jìn)行解決、需要彼此的相互溝通?？绮块T式的溝通協(xié)調(diào)是中小學(xué)心理健康教育政策落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。最后，明確責(zé)任追究。責(zé)任追究的目的不是懲罰，而是確保各部門能夠承擔(dān)跨部門的責(zé)任。只有明確做什么、怎么做、達(dá)到什么目標(biāo)，才知道出現(xiàn)違規(guī)怎么處理、才能加強(qiáng)中小學(xué)心理健康教育政策的落實(shí)。

3.加強(qiáng)執(zhí)行主體隊(duì)伍建設(shè)

基層政府、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師是教育政策落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，因此需要對(duì)其進(jìn)行選拔、培訓(xùn)和考核。在人員選拔方面，應(yīng)嚴(yán)把關(guān)口，對(duì)執(zhí)行主體的年齡學(xué)歷作出規(guī)定，對(duì)于教育督導(dǎo)人員需要選拔專業(yè)水平高、熟知教育政策法規(guī)、有專業(yè)背景的人員。[10]在培訓(xùn)方面，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的培訓(xùn)大綱，并結(jié)合線上線下培訓(xùn)，提高培訓(xùn)效果。[7]處理線上線下模式，還應(yīng)創(chuàng)新多元培訓(xùn)方式，并且對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行持續(xù)性的培訓(xùn)。另外，對(duì)于政府各部門人員應(yīng)根據(jù)職責(zé)內(nèi)容安排培訓(xùn)內(nèi)容，加強(qiáng)其對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的科學(xué)解讀，加深原因的挖掘。除了提升專業(yè)水平，還需提高執(zhí)行主體的自身素養(yǎng)和魅力，蘊(yùn)積道德權(quán)威，提升整體權(quán)威。在考核評(píng)價(jià)方面，定期學(xué)習(xí)之后進(jìn)行測(cè)評(píng)，檢驗(yàn)知識(shí)儲(chǔ)備的結(jié)果，并且在執(zhí)行主體回歸工作之后，對(duì)其進(jìn)行考察，檢驗(yàn)知識(shí)運(yùn)用程度。還可以從多方位對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而評(píng)價(jià)其行為是否促進(jìn)教育政策的落實(shí)。另外，及時(shí)將考評(píng)結(jié)果進(jìn)行公示，考評(píng)結(jié)果與執(zhí)行主體獎(jiǎng)懲、執(zhí)法、整改掛鉤。

4.優(yōu)化評(píng)估監(jiān)測(cè)結(jié)果

評(píng)估監(jiān)測(cè)是教育政策的重要環(huán)節(jié)，為下一階段工作奠定基礎(chǔ)，并且結(jié)果不是一次性使用，而是重復(fù)使用。首先，評(píng)估監(jiān)測(cè)的結(jié)果不能只停留在問題和現(xiàn)象表面，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行深入的研究分析和科學(xué)的解讀，必要時(shí)還要開展專項(xiàng)調(diào)研，使調(diào)研的性質(zhì)分析和量化的評(píng)估監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相互印證，以此尋求解決問題的途徑和方法。避免只關(guān)注學(xué)業(yè)成績(jī)而忽視學(xué)生的身心健康，從而使心理健康教育高質(zhì)量發(fā)展。其次，建立專門的獎(jiǎng)懲制度，需要將評(píng)估監(jiān)測(cè)結(jié)果與各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、獎(jiǎng)懲結(jié)合起來。最后，搭建教育督導(dǎo)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)資源共享，減少重復(fù)性的工作，從而提高效率，也有助于心理健康教育政策的落實(shí)。評(píng)估監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)眾多，既包括各級(jí)政府也包括各級(jí)各類學(xué)校的數(shù)據(jù)，如督政數(shù)據(jù)、督學(xué)數(shù)據(jù)和評(píng)估監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。督政的主體是政府，督學(xué)主體是學(xué)校，評(píng)估監(jiān)測(cè)則既包括政府也包括學(xué)校。建立數(shù)據(jù)平臺(tái)之后，各部門資源互通有無，提高各部門的精準(zhǔn)性。還有，將教育投入數(shù)據(jù)、教育過程數(shù)據(jù)和教育結(jié)果數(shù)據(jù)進(jìn)行互通，并將往年的教育數(shù)據(jù)分門別類進(jìn)行整理，不僅能夠了解各地區(qū)的教育背景及產(chǎn)出效益，對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)、預(yù)測(cè)未來趨勢(shì)，還能打破區(qū)域間的封閉性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間資源零距離分享與經(jīng)驗(yàn)交流。通過在實(shí)踐中不斷交流和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的無縫銜接，促進(jìn)跨部門的溝通協(xié)調(diào)，提高相關(guān)人員的素質(zhì)，提高政府隊(duì)伍建設(shè)的續(xù)航能力。