后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的障礙與突破*

高 昕

縣域經(jīng)濟作為一種獨特的區(qū)域經(jīng)濟，其發(fā)展演進過程衍生于特定的歷史文化背景、資源稟賦條件、經(jīng)濟社會結構、政策制度框架之中，具有顯著的階段性特征。改革開放40多年來，尤其是黨的十八大以來，中國縣域經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展有力地支撐了高質(zhì)量發(fā)展。但應該注意到，在縣域經(jīng)濟發(fā)展的進程中，后發(fā)地區(qū)與先發(fā)地區(qū)相比，縣域經(jīng)濟在體量規(guī)模、質(zhì)量結構、速度效益等方面還存在較大的差距，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等領域仍存在不平衡不充分的問題。新發(fā)展格局下，縣域經(jīng)濟作為貫通城鄉(xiāng)、聯(lián)結工農(nóng)的國民經(jīng)濟基本單元，已經(jīng)成為承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)的關鍵所在、潛力所在、基礎所在。加快引導和推動后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展，不斷縮小后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟與先發(fā)地區(qū)之間的差距，對建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)、實現(xiàn)全體人民共同富裕具有重要的現(xiàn)實意義。這就要求我們客觀認識發(fā)展差距，解析內(nèi)外制約因素，為后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟向更高層次、更廣空間、更深領域的高質(zhì)量跨越式發(fā)展的路徑選擇提供相應的理論依據(jù)。

一、從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展看縣域經(jīng)濟發(fā)展的差異

縣域經(jīng)濟作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基本單元，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要功能節(jié)點，服從服務于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縣域經(jīng)濟發(fā)展好了，整個區(qū)域的發(fā)展空間才能不斷拓展、經(jīng)濟結構才能不斷優(yōu)化，資源配置效率才能全面提升。改革開放以來，以全國百強縣為先鋒的縣域經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展，但不可否認的是，受多重因素的疊加影響，目前中國縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題依然突出，尤其是后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟整體實力偏低、發(fā)展方式粗放、創(chuàng)新動能不足、資源要素流失等問題更為顯著，已經(jīng)成為制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕的關鍵掣肘。

1.百強縣與其他縣發(fā)展差距日益擴大

2021年8月，賽迪顧問縣域經(jīng)濟研究中心發(fā)布的《2021中國縣域經(jīng)濟百強研究》顯示，2016—2020年，百強縣對中國GDP的貢獻率始終保持在10%左右，但同期全國縣域GDP 的占比卻從44.5%下降到38%。2021 年9 月，新華網(wǎng)發(fā)布的《2021 中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告》統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2020 年中國縣域常住人口的全國占比為51.63%，但縣域GDP 僅占全國的38.0%，按常住人口計算的人均GDP 僅為全國平均水平的73.54%。在百強縣GDP 貢獻率維持穩(wěn)定狀況下，整體縣域GDP 占比的大幅下降，一方面反映了中國縣域經(jīng)濟與城市經(jīng)濟發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)，另一方面也反映了百強縣與其他縣之間經(jīng)濟發(fā)展差距的日益擴大態(tài)勢。

2.四大區(qū)域板塊間縣域經(jīng)濟發(fā)展失衡

從四大區(qū)域的縣域經(jīng)濟發(fā)展差距看，2020 年百強縣中來自東部地區(qū)的有65 個，來自中部、西部、東部地區(qū)的分別為22 個、10 個和3 個，百強縣在四大區(qū)域板塊分布極不均衡。以2019 年為例，東部、中部、西部和東北地區(qū)縣域戶籍人口的占比分別為30.0%、33.0%、30.4%和6.6%，但縣域GDP占比則分別為40.6%、30.3%、24.7%和4.4%；縣域一般公共預算收入占比分別為43.6%、30.1%、21.8%和4.4%；縣域住戶儲蓄存款余額占比分別為39.9%、28.7%、24.0%和7.3%，不論是GDP，還是縣域財政收入水平，抑或是住戶儲蓄余額，東部、中部、西部和東北地區(qū)縣域之間的發(fā)展差距都極為顯著（見表1）。

表1 中國東、中、西部及東北地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展指標比較

3.省域之間縣域經(jīng)濟發(fā)展差異化顯著

從省域?qū)用婵矗?020 年全國百強縣席位中，江蘇、浙江、山東三省分別占有25 個、18 個和13 個席位，三省累計貢獻了接近六成的百強縣，其中江蘇一省獨大，百強縣個數(shù)占全國的1/4，而吉林、山西、甘肅、青海、重慶、廣西等10個?。ㄊ校┚鶡o一上榜。在縣域經(jīng)濟體量上，2019 年江蘇、河南、山東、浙江及湖南五省的縣域GDP 均超過22000億元，位列前五位，五省縣域GDP 累計全國占比達到40.4%，其中，僅江蘇一省就為全國縣域GDP 做出了11.0%的貢獻（見圖1）。

圖1 2019年中國各省份縣域GDP總量

從各省份縣域GDP的均值來看，不同省份縣域經(jīng)濟發(fā)展也存在明顯的兩極分化現(xiàn)象。2019年，江蘇縣域GDP 均值遙遙領先，達到1020.3 億元，是位居第二位浙江縣域GDP均值的兩倍多，縣域GDP均值在300 億元—400 億元的省份有3 個，依次是福建、山東與河南；縣域GDP均值在200億元—300億元的省份有5個，依次是湖北、安徽、湖南、重慶和廣東；縣域GDP 均值100 億元—200 億元的省份有13個，不足100億元的省份還有5個，主要分布在西北和東北地區(qū)（見圖2）。

圖2 2019年中國各省份縣域GDP均值

在財政收入水平上，各省份的縣域差異也較為顯著。2019年江蘇、浙江及山東縣域一般公共預算收入均超過2000 億元，分列前三位，三省縣域一般公共預算收入累計占全國縣域一般公共預算收入的30.1%（見圖3）。

圖3 2019年中國各省份縣域財政收入規(guī)模

從縣域之間看，縣域經(jīng)濟發(fā)展兩極分化現(xiàn)象更為突出。賽迪顧問發(fā)布的《2021 中國縣域經(jīng)濟百強研究》顯示，2019 年，全國有33 個縣域的GDP 超過1000 億元的，有208 個縣域的GDP 超過400 億元，有607 個縣域的GDP 達到200 億元，1104 個縣域的GDP 達到100 億元，但還有771 個縣域的GDP不足100 億元（見圖4）。另據(jù)《2021 中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告》顯示，2020 年，全國有38 個縣域生產(chǎn)總值超過1000 億元，其中，有8 個縣域生產(chǎn)總值超過1500 億元，2 個縣域生產(chǎn)總值超過4000 億元，且這些生產(chǎn)總值達千億級的縣域大多分布在國家重點發(fā)展的城市群里。與此同時，還有1501 個縣域的生產(chǎn)總值不足300億元，70多個縣域生產(chǎn)總值低于10 億元。由此可見，當前中國縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分問題十分突出，后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟不僅與先發(fā)地區(qū)差距巨大，而且縣域經(jīng)濟規(guī)模也相對較小。

圖4 2019年中國縣域GDP等級分布

縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡不僅表現(xiàn)在四大區(qū)域板塊之間，而且同一區(qū)域板塊內(nèi)部不同省區(qū)之間，甚至同一省區(qū)的不同地域之間都存在顯著的差距，這種差距深刻反映了當前中國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的本質(zhì)和特征。縣域經(jīng)濟發(fā)展差距的持續(xù)加大已經(jīng)成為制約中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵掣肘，任由這種發(fā)展差距擴大，不僅直接影響中國區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，也將會對實現(xiàn)全體人民共同富裕、全面建設社會主義現(xiàn)代化產(chǎn)生巨大的影響。加快推動后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展，縮小縣域經(jīng)濟發(fā)展差距、補齊縣域經(jīng)濟發(fā)展短板，已成為新發(fā)展階段推動中國高質(zhì)量發(fā)展的必答題。

二、后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的多重障礙

任何一種經(jīng)濟發(fā)展方式都是資源要素與內(nèi)外因素共同作用的過程與結果。地區(qū)經(jīng)濟跨越式發(fā)展是基于區(qū)域資源要素稟賦優(yōu)勢，遵循市場經(jīng)濟客觀規(guī)律，利用經(jīng)濟后發(fā)優(yōu)勢，縮短經(jīng)濟發(fā)展的一般階段，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展預期目標，提高居民生活福利水平，最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領域發(fā)展水平整體躍升的一種新的發(fā)展方式?？h域經(jīng)濟本身就在要素結構、產(chǎn)業(yè)基礎、創(chuàng)新條件、制度環(huán)境等方面就與城市經(jīng)濟有著顯著的差距，且后發(fā)地區(qū)的縣域大多位置偏遠、交通不便、信息閉塞、教育落后，長期處于要素流失狀態(tài)，極大地制約著縣域自我發(fā)展能力的培育。當前，思想觀念陳舊、自然環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、基礎設施滯后、創(chuàng)新要素短缺不僅是后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的普遍難題，也是制約其實現(xiàn)跨越式發(fā)展的關鍵因素。

1.自然生態(tài)較為脆弱

后發(fā)地區(qū)縣域多處于偏遠山區(qū)、邊緣地帶，雖然自然資源種類豐富，生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，但人口基數(shù)大、人均數(shù)量少且分布不均衡，生態(tài)環(huán)境約束與縣域經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾十分突出。前期“先破壞、后治理，重利用、輕保護”的經(jīng)濟高速增長傳統(tǒng)發(fā)展方式，對后發(fā)區(qū)域自然環(huán)境的大量“透支”，導致資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題成為后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的普遍困境，同時，伴隨工業(yè)化進程加速和產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移，大量工業(yè)產(chǎn)能逐漸向縣城匯聚，進一步加大后發(fā)地區(qū)縣域的資源環(huán)境壓力。西南地區(qū)石漠化、西北地區(qū)荒漠化、生活多樣性降低、冰川河流濕地面積萎縮等問題十分明顯，其生態(tài)環(huán)境之脆弱、保護修復任務之艱巨，使得西部地區(qū)成為生態(tài)問題最為嚴重的地區(qū)?！?020 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，目前中國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差和差的縣域面積占31.3%，主要分布在內(nèi)蒙古西部、甘肅中西部、西藏西部和新疆大部地區(qū)等后發(fā)區(qū)域。長遠來看，很多后發(fā)地區(qū)的縣域環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，原有縣域經(jīng)濟發(fā)展模式對資源環(huán)境的壓力快速凸顯，后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨著既要進一步加強生態(tài)建設和自然保護補“欠賬”，又要在資源環(huán)境約束強化條件下為轉(zhuǎn)型發(fā)展增容量。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱

“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”是當前后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的普遍特征。從產(chǎn)業(yè)層面看，大多數(shù)后發(fā)縣域缺乏在國內(nèi)具有影響力、占據(jù)行業(yè)主導地位的大型產(chǎn)業(yè)集群，已有產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展層次依然較低，仍以技術含量不高的勞動密集型行業(yè)為主，這些行業(yè)極易受到要素成本的影響，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)衰退或外移的問題，不利于縣域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)多而不精，更多局限于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)副產(chǎn)品加工和流通體系還沒有真正建立起來，工業(yè)經(jīng)濟支柱作用不夠突出，受市場波動影響較大，且主要集中在冶金、焦化、建材等行業(yè)，產(chǎn)品種類單一，科技含量和管理水平不高，高能耗企業(yè)占比過高。第三產(chǎn)業(yè)缺乏鮮明特色和吸引力，現(xiàn)代服務業(yè)占比重偏小，服務水平不高，僅限于滿足本地消費需求，沒有形成一個大的服務行業(yè)綜合體系，缺乏獨具特色的響亮品牌，對縣域經(jīng)濟帶動作用不明顯。賽迪顧問發(fā)布的《2021中國縣域經(jīng)濟百強研究》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2019年，全國有25%左右的縣域以第二產(chǎn)業(yè)為主導，但黑龍江、海南、吉林、廣西、遼寧五省區(qū)縣域第一產(chǎn)業(yè)占比均超過25%，遠遠高于全國水平。

3.基礎設施建設滯后

良好的基礎設施、便利的交通體系是推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎條件。后發(fā)地區(qū)的縣域大都遠離具有較強輻射能力的核心城市，交通、水利、能源等基礎設施都不夠完善，承載發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力較差，嚴重制約了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?！吨袊鞘薪煌ňG色發(fā)展報告（2020）》發(fā)布的交通基礎設施指數(shù)顯示，目前，中國東部、中部、西部和東北四大區(qū)域的交通基礎設施指數(shù)平均值分別為47.04、34.25、28.44 和29.02，僅有東部地區(qū)的交通基礎設施指數(shù)高于全面平均水平35.62，西部和東北地區(qū)交通基礎設施指數(shù)分別比全國均值低7.18 和6.60。在交通基礎設施指數(shù)超過全國平均水平的12個省份中，東部地區(qū)有9個、中部地區(qū)有2個、東北地區(qū)有1個，西部地區(qū)沒有一個省份達到全國平均水平。另據(jù)《中國新型基礎設施競爭力指數(shù)白皮書（2020 年）》報告顯示，2019年中國西部地區(qū)12個省份中，僅有四川和貴州兩個省份的新型基礎設施競爭力指數(shù)略高于全國平均水平，新疆、青海和西藏墊底。

4.創(chuàng)新要素供給不足

創(chuàng)新要素是后發(fā)縣域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的關鍵支撐，但目前大多數(shù)后發(fā)地區(qū)的創(chuàng)新要素供給嚴重不足，缺人才、缺技術、缺資金、缺信息已經(jīng)成為后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展面臨的普遍難題。《中國區(qū)域創(chuàng)新能力評價報告（2020）》指出，過去20 年來領先地區(qū)與落后地區(qū)創(chuàng)新能力差距沒有明顯縮小，領先地區(qū)的創(chuàng)新投入與產(chǎn)出呈現(xiàn)“極化”現(xiàn)象，區(qū)域間的差距又近乎固化。相對于大中城市、先發(fā)地區(qū)，縣域?qū)用婧苌儆锌蒲袡C構、高等院校的布局，中國優(yōu)質(zhì)高等教育資源主要集中在東部發(fā)達地區(qū)，教育資源分布的“馬太效應”十分明顯，高層次人才主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)。在資本方面，后發(fā)地區(qū)的縣域融資渠道單一、小額貸款利率高、信用擔保機制不健全，直接導致企業(yè)融資難、融資貴問題十分突出，對中小企業(yè)發(fā)展不利。此外，縣鄉(xiāng)財政困難、政府債務負擔沉重也使得一些地方優(yōu)惠政策難以落實，嚴重影響了投資主體的積極性。

三、后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的突破路徑

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分化、經(jīng)濟發(fā)展動力極化、產(chǎn)業(yè)分工格局重塑、傳統(tǒng)人口紅利衰減、資源環(huán)境約束趨緊等內(nèi)外挑戰(zhàn)下，推動后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟在轉(zhuǎn)型升級中實現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須堅持問題導向與目標導向相統(tǒng)一，深化規(guī)律性認識、增強前瞻性思維、采取超常規(guī)舉措，在完整準確全面貫徹新發(fā)展理念中，搶抓新機遇、構筑新格局、激活新優(yōu)勢、拓展新空間、集聚新動能。

1.高位謀劃空間規(guī)劃，構建多維融合發(fā)展新格局

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)?？h域空間規(guī)劃在國家“五級三類”空間治理體系發(fā)揮著承上啟下的作用，既是上位國土空間規(guī)劃的細化落實，也是自身開發(fā)保護建設的具體安排，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的框架指引。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、生態(tài)共生共榮、設施攻堅共享、信息互聯(lián)互通的宏觀背景下，縣域空間規(guī)劃已經(jīng)成為實現(xiàn)多尺度轉(zhuǎn)換及多維度融合的關鍵。實現(xiàn)后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展，要打破縣域規(guī)劃“多規(guī)合一”的路徑依賴，遵循“目標—現(xiàn)狀—措施”的邏輯關系，將產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、資源開發(fā)、交通運輸、人口分布等一體納入，謀劃、編制、實施縣域空間規(guī)劃，推動規(guī)劃理念從問題導向向目標導向轉(zhuǎn)變，規(guī)劃編制從局域建設重點開發(fā)向全域治理保護優(yōu)先轉(zhuǎn)型，規(guī)劃實施從協(xié)調(diào)機制軟性要求向制度設計剛性約束轉(zhuǎn)向，形成分工合理、銜接順暢、功能互補、協(xié)同高效、支撐有力的空間規(guī)劃體系，為區(qū)域融合、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)融合等全方位、全要素、全格局的融會貫通、多元整合提供更具效率的空間載體支撐。

一是拓展縣域空間規(guī)劃視野。強化縣域空間規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃、省域空間規(guī)劃以及重大專項規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的有機銜接，借鑒京津冀、長三角、大灣區(qū)等區(qū)域一體化理念，四川“閬蒼南”等縣域跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗，推動縣域在更大空間、更大范圍、更大領域內(nèi)分工協(xié)作、配置資源，實現(xiàn)攥指成拳、共贏發(fā)展。二是突破行政區(qū)劃界線約束。變行政區(qū)思維為經(jīng)濟區(qū)思維，積極推進有條件的后發(fā)縣市撤縣設市、撤市設區(qū)、縣區(qū)合并，通過區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化縣域與市域的產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟聯(lián)系，打破傳統(tǒng)的單打獨斗、各自為政模式，促進全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈、全供應鏈謀劃和推動要素自由流動，把縣域經(jīng)濟強引向更大區(qū)域的功能強、服務強、協(xié)同強。三是打破城鄉(xiāng)分割規(guī)劃格局。依據(jù)功能定位導向、要素協(xié)調(diào)一致、綜合集成實施的原則，將各縣市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃有機銜接起來，統(tǒng)籌空間、產(chǎn)業(yè)、要素，協(xié)同生產(chǎn)、生活、生態(tài)，依據(jù)要素稟賦差異，界定區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，引導要素優(yōu)化配置，促進城鄉(xiāng)功能和空間融合發(fā)展，形成以縣城為龍頭、中心鎮(zhèn)為節(jié)點、鄉(xiāng)村為腹地的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。四是打破產(chǎn)業(yè)界限，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，按照產(chǎn)業(yè)集群化、生產(chǎn)鏈條化、要素集聚化的思路，依托已有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等載體，把現(xiàn)代科技成果、新一代信息技術、新型經(jīng)營主體和新商業(yè)模式等引入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)的縱向與橫向融合發(fā)展，為縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展強化產(chǎn)業(yè)支撐。

2.推動產(chǎn)業(yè)迭代升級，激活跨越發(fā)展新優(yōu)勢

近年來，遼寧、陜西、河南、重慶、甘肅、山西、寧夏、內(nèi)蒙古等后發(fā)地區(qū)在新型工業(yè)化戰(zhàn)略的推動下，已相繼形成了機械設備、有色金屬、化工能源、電子信息等較為扎實的產(chǎn)業(yè)基礎，但產(chǎn)業(yè)結構仍多以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、初級產(chǎn)業(yè)、上游產(chǎn)業(yè)為主，面臨著擴能增量與提質(zhì)增效的雙重任務，迫切需要在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系上取得突破。為此，應圍繞自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、比較優(yōu)勢，在鞏固提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎上，沿著“存量裂變、增量聚變”的路徑，通過高位承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、精準對接產(chǎn)業(yè)鏈條，高位嫁接傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、積極培育新興產(chǎn)業(yè)、前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)門類優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為場景融合優(yōu)勢，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高端要素鏈接優(yōu)勢，把數(shù)字技術發(fā)展機遇轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機遇，推動縣域產(chǎn)業(yè)迭代升級，培育競爭優(yōu)勢和發(fā)展勝勢。

一是創(chuàng)新開放招商模式。把深化開放招商與構建產(chǎn)業(yè)生態(tài)、引進人才智力、優(yōu)化營商環(huán)境、建設項目工程、服務本地企業(yè)等結合起來，大膽突破行政招商的限制，充分激發(fā)企業(yè)招商活力，發(fā)揮龍頭骨干企業(yè)優(yōu)勢，形成招商引資的連鎖效應和集群效應，完善產(chǎn)業(yè)鏈招商圖譜，精選產(chǎn)業(yè)鏈招商項目，深入推進集群招商、鏈條招商，延長“上下游”、補齊“前后端”，不斷向價值鏈中高端邁進。二是營造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)。開放創(chuàng)新、協(xié)同融合、富有活力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)是縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵，推動后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟迭代升級一定要把產(chǎn)業(yè)生態(tài)放在重要位置，持項目謀劃、項目爭取、招商引資和項目建設“四位一體”協(xié)同，把招商引資、人才引進、金融創(chuàng)新、營商環(huán)境、項目建設、科技支撐等有機結合起來，構建共生共榮“雨林式”產(chǎn)業(yè)生態(tài)，撐起縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“四梁八柱”。三是打造高端產(chǎn)業(yè)平臺。產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開平臺支撐，要依托各自已有的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)孵化區(qū)、創(chuàng)新示范區(qū)等產(chǎn)業(yè)平臺載體，培育產(chǎn)業(yè)集群，推動縣域產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，通過培植龍頭領軍企業(yè)，壯大企業(yè)群體，提高產(chǎn)業(yè)影響力和競爭力，打造一批規(guī)模體量大、專業(yè)化程度高、延伸配套性好、支撐帶動力強的產(chǎn)業(yè)集群，助力后發(fā)縣域全速進入跨越式發(fā)展新軌道。

3.營造最優(yōu)發(fā)展環(huán)境，拓展開放發(fā)展新空間

與先發(fā)地區(qū)相比，后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境基礎差、起步晚、水平低，這就需要下更大的功夫來進行改善提升。一方面，頂格打造一流營商環(huán)境。要全力打造“審批最少、流程最優(yōu)、體制最順、機制最活、效率最高、服務最好”的一流營商環(huán)境。要拓寬視野格局，讓市場主體集聚更主動。在堅持現(xiàn)有好做法、好的經(jīng)驗基礎上，對標北京、上海、廣州等發(fā)達地區(qū)，以一流營商環(huán)境聚資源要素、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、打造創(chuàng)新生態(tài)、塑造后發(fā)優(yōu)勢。要提升治理效能，讓市場主體辦事更便利。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，圍繞審批最少、流程最優(yōu)、體制最順、機制最活、效率最高、服務最好的目標，持續(xù)深化“放管服”改革、加大“放”的力度、優(yōu)化“管”的方式、提升“服”的質(zhì)量，當好企業(yè)服務的“店小二”、市場秩序的“裁判員”、市場規(guī)則的“守護者”。要降低經(jīng)營成本，讓市場主體競爭更有力。不折不扣落實減稅降費政策、多措并舉降低投資融資成本、想方設法釋放資源要素紅利，以政府放權讓利換取企業(yè)群眾滿意，激發(fā)各類市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

另一方面，加快推進“新基建”。后發(fā)地區(qū)在地理區(qū)位、人才市場、開放條件等方面存在天然的不足，傳統(tǒng)基礎設施建設滯后是制約后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。與傳統(tǒng)的基礎設施相比，新型基礎設施具有加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型、拉動新經(jīng)濟發(fā)展、支撐新業(yè)態(tài)形成等獨特功能，在助推后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展中發(fā)揮著引領性和先導性作用。為此，要搶抓當前國家加大“新基建”投資的重大政策機遇，堅持規(guī)劃建設與運營服務相結合、市場主導和政府引導相結合、創(chuàng)新驅(qū)動和應用引領相結合，超前謀劃總體規(guī)劃設計、不斷完善多元投資機制、有序拓展多維應用空間、加速釋放多重撬動效應，為縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、新舊動能轉(zhuǎn)換夯實根基。

4.集聚高端創(chuàng)新要素，培育創(chuàng)新發(fā)展新動能

打造良好創(chuàng)新生態(tài)，集聚高端創(chuàng)新要素是后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展推進高層次科技創(chuàng)新、建設高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)體系、實施高水平對外開放的動力基礎和內(nèi)在要求。相比大中城市，后發(fā)地區(qū)縣域集聚高端創(chuàng)新要素所面臨的約束條件更復雜，外部挑戰(zhàn)多元，這就需要更加注重從實際出發(fā)，選準依托主體，找準有效載體，把準重點方向，推動創(chuàng)新資源向縣域匯聚。

一是強化人才要素供給。人才是新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一資源，面對當前國內(nèi)人口結構性流動趨勢，要對人才政策進行全面審視梳理，從人才工程計劃、引才用才機制、人才培養(yǎng)模式等方面提出新的突破性措施，拿出更加精準的“政策大禮包”，加快形成各類人才在縣域安家落戶、競相奔騰的生動格局。依托產(chǎn)業(yè)平臺、科研平臺等載體，吸引人才、集聚要素，形成以產(chǎn)聚才、以才興產(chǎn)、才產(chǎn)互融的格局。二是拓寬信息要素供給。整合政府和社會公共數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一的公共信息資源開放平臺，推進數(shù)據(jù)合法有序契約開放，推動數(shù)據(jù)資源市場化開發(fā)利用。三是強化土地要素供給。推動土地供給由注重增量轉(zhuǎn)向盤活存量、優(yōu)化增量并舉，加強產(chǎn)業(yè)功能區(qū)用地保障，引導企業(yè)在功能匹配的產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址建設，鼓勵各類園區(qū)自主開發(fā)公共物業(yè)，大力推廣以物流成本為導向的緊湊式工廠布局，構建工業(yè)用地畝產(chǎn)效益評價體系，實行差別化地價政策，對符合產(chǎn)業(yè)目錄導向的重大項目給予用地優(yōu)惠。四是推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)特色化、專業(yè)化、集群化為引領，推動“縱向”上下游企業(yè)銜接和“橫向”配套的中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)企業(yè)的集聚向企業(yè)“成群”的轉(zhuǎn)變。通過招商引資和內(nèi)生成長不斷地強鏈和補鏈，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展智能化生產(chǎn)、網(wǎng)絡化協(xié)同、個性化定制和服務化轉(zhuǎn)型等新業(yè)態(tài)新模式，實現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)的升級。

四、后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的政策建議

經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新，需要“有效的市場”和“有為的政府”的共同作用。推動后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展，意味著后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展要在一個相對較低的水平上與發(fā)達地區(qū)同步實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的目標，面臨著趕超與轉(zhuǎn)型的雙重任務，一方面要繼續(xù)致力于做大蛋糕，在數(shù)量規(guī)模上加快縮小與先發(fā)縣域的差距；另一方面要不斷著眼于提質(zhì)增效，轉(zhuǎn)換動能培育縣域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。這既遵循經(jīng)濟發(fā)展的普遍性規(guī)律，也具有趕超跨越的實踐性特征。在經(jīng)濟“起飛”階段，單純依賴市場的自由調(diào)節(jié)，后發(fā)地區(qū)往往無法在短期內(nèi)達到經(jīng)濟起飛的條件，應在發(fā)揮市場作用同時，運用政府干預促進經(jīng)濟起飛。

1.完善國家宏觀支持政策

國家層面的宏觀支持政策應以優(yōu)化頂層設計為路徑，高度重視后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展問題。一是優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略布局。結合城市群和都市圈發(fā)展戰(zhàn)略的深化實施，將后發(fā)地區(qū)縣域漸次納入到城市群和都市圈的空間布局中，拓展以超大城市為帶動的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略的空間范圍和輻射范圍，構建形成涵蓋中心城市、都市圈、城市群、縣域在內(nèi)，層次更加清晰、結構更加完善的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略布局，為后發(fā)地區(qū)對接中心城市，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新資源外溢創(chuàng)造更為有利的條件，讓其更多地分享經(jīng)濟帶和城市群發(fā)展的紅利。二是建立后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展對口幫扶機制。借鑒對口援疆、對口援藏的實踐經(jīng)驗，選擇若干后發(fā)地區(qū)縣域為試點，在國家和省域兩個層面探索實施后發(fā)地區(qū)縣域跨越式發(fā)展結對幫扶機制，以技術轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)鏈接、飛地合作、人才交流等為重點，以“幫扶方”與“受扶方”利益共享為導向，實施多領域、深層次對口幫扶，暢通發(fā)達地區(qū)與后發(fā)縣域之間的人才、信息、資源、產(chǎn)業(yè)、技術流動通道，推動形成中央部門和省直部門對口幫扶后發(fā)縣域、中心城市幫扶后發(fā)縣域、先發(fā)縣域幫扶后發(fā)縣域的優(yōu)勢互補發(fā)展格局。三是完善后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展配套支持政策。聚焦后發(fā)地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的短板不足，在國家和省域?qū)用嬖O立相應的財政專項資金，以常態(tài)化財政資金直達機制范圍拓展為契機，進一步增強財政支持的精準性、實效性、針對性和規(guī)范性。綜合運用行政、經(jīng)濟和法律手段，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術的作用，進一步優(yōu)化區(qū)域利益分享、分配、平衡、補償?shù)日{(diào)節(jié)機制，分門別類地在生態(tài)保護、資源供給、產(chǎn)品共贏、污染防治、人才流動等領域建立相應的利益均衡調(diào)節(jié)機制。

2.深化省域擴權賦能改革

省域?qū)用娴闹杏^支持政策應以擴權賦能強縣為主線，差異化實施后發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展策略。一方面，深入推進“擴權強縣”改革。按照“能放盡放、應放盡放、減防并舉”的原則，采用“科學試點、分布實施、漸次推進”的方式，借鑒山東、湖北、河南等省份的實踐經(jīng)驗，立足省情，制定符合自身實際的行政許可事項目錄，財政支配全縣目錄等，賦予后發(fā)縣域更大自主權、決策權和裁量權，為后發(fā)縣域特色化發(fā)展提供寬松政策環(huán)境。探索實行后發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展“直通車”制度，建立省級部門與后發(fā)縣域的直接溝通交流機制，在項目報批、資金投放、規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面進一步降低后發(fā)縣域的行政溝通成本。另一方面，持續(xù)完善差異化績效考核和政策扶持體系。精準定位后發(fā)縣域的發(fā)展定位、功能布局特別是主導產(chǎn)業(yè)，規(guī)避縣域經(jīng)濟無序發(fā)展、同質(zhì)化發(fā)展。加快完善縣域經(jīng)濟發(fā)展分類考核辦法，探索構建“綜合指標+共性指標+專項指標+特色指標”差異化的評價指標體系，為處在不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平的縣域量身打造“指揮棒”，激發(fā)創(chuàng)新活力，增強趕超信心。著力要素集聚、流程再造、正向激勵等方面創(chuàng)新體制機制，完善支持和推動后發(fā)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制度環(huán)境。

3.提升縣域經(jīng)濟治理水平

縣域?qū)用娴奈⒂^政策應以激發(fā)內(nèi)生動力為核心，持續(xù)提升縣域經(jīng)濟治理能力和水平。一方面，推動政府職能轉(zhuǎn)變。以激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境為重點，在財稅政策優(yōu)化、土地制度改革、人才引進培育、基本民生改善等方面定向發(fā)力，打造服務政府、民生政府。堅持有所為有所不為，由注重事前審批向注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，又換位思考、強化服務，圍繞企業(yè)所急所難精準發(fā)力，努力退出“越位點”、補上“缺位點”、糾正“錯位點”，最大限度地激發(fā)市場活力、需求潛力和創(chuàng)新動力。尤其是針對亂收費、亂檢查等問題，創(chuàng)新服務理念，打造“無事不擾、有求必應”的政務服務品牌，增強企業(yè)的認同感和歸屬感。另一方面，提升領導干部素養(yǎng)。主動對標跨越式發(fā)展的要求找差距，提高學習研究能力、分析研判能力、運用市場機制能力、輿論引導能力，切實把短板補起來、把本領提上去。不斷提高市場駕馭能力和科學決策水平，在招商引資、營商環(huán)境、市場監(jiān)管、公共服務領域推出改革舉措，為經(jīng)濟發(fā)展注入動力。尤其是要注重提升數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字治理水平，加強網(wǎng)絡知識和數(shù)字經(jīng)濟的學習，堅持學思結合、知行合一，不斷增強利用數(shù)字技術推動經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，助推產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、縣域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。