鄰避治理過程中地方政府治理轉(zhuǎn)型的多重邏輯
——基于廣東省Z市環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目的調(diào)查

歐陽倩

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

一、研究緣起

兼具城鎮(zhèn)化建設(shè)需要和公共服務(wù)供給雙重功能的大型環(huán)境設(shè)施建設(shè)歷來備受地方政府重視。在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)過程中，由地方政府主導(dǎo)建設(shè)的諸如垃圾填埋場、垃圾焚燒火力發(fā)電廠等鄰避設(shè)施，在給社會(huì)帶來收益的同時(shí)，一部分公眾也因項(xiàng)目建設(shè)的負(fù)外部性而損益，使得“一建就鬧，一鬧就停，停后復(fù)建”的“中國式鄰避”循環(huán)事件頻繁發(fā)生。[1]地方政府深陷于“做出決策——遭遇反抗——行政壓制——沖突升級(jí)——妥協(xié)停建——換址再議”的怪圈之中。

已有研究大多將地方政府面臨兩難困境歸因于其“政策執(zhí)行自主性不高、政策公共性偏離、決策過程參與不足”等問題。從政府自主性視角來看，在面對鄰避抗?fàn)帟r(shí)，出于“怕亂”的因素，政府較多采取拖延策略[2]，認(rèn)為國家自主性的削弱是導(dǎo)致鄰避沖突僵局的重要原因。[3]從政策的公共性定位來看，政府將企業(yè)視為城市空間拓展的增長聯(lián)盟，視“正外部性”和“技術(shù)理性”為關(guān)鍵，反而忽略公眾作為社群聯(lián)盟關(guān)注的“負(fù)外部性”，催生政府、企業(yè)與公眾的對立格局。[4]從社會(huì)參與視角來看，在重大公共設(shè)施建設(shè)中，社會(huì)公眾被認(rèn)為是情緒性的、非理性的烏合之眾，是公共設(shè)施建設(shè)的阻礙因素[5]；而政府決策過程專斷，民眾沒有渠道表達(dá)意見和情緒，使得鄰避情結(jié)滋生積蓄。[6]此外，也有其他學(xué)者從多主體的角度分析鄰避困境形成的原因，認(rèn)為政府供給能力與公民參與需求的非均衡、政府對體制外“精英聯(lián)盟”的低容忍構(gòu)成環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生邏輯。[7]上述研究均闡述了地方政府在鄰避設(shè)施建設(shè)中“自主性不強(qiáng)、公共性不足、合法性不夠”的行為邏輯。對比而言，目前學(xué)界對于地方政府成功應(yīng)對鄰避困境的探討還稍有欠缺，這或許與大部分學(xué)者主要關(guān)注案例失敗的原因及對策分析有關(guān)。

本文試圖立足于一個(gè)經(jīng)歷坎坷但最終成功克服鄰避困境的正面案例，基于城市現(xiàn)代化不可逆轉(zhuǎn)背景，地方政府在內(nèi)部運(yùn)行邏輯和外部規(guī)制條件變化的基礎(chǔ)上，解析其治理轉(zhuǎn)型的多重邏輯。需說明的是，本文僅討論分邏輯對地方政府治理轉(zhuǎn)型的共同作用，多重邏輯的組合作用并不在討論范圍。本文對Z市環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行個(gè)案分析，地方政府治理行為在推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)了較為顯著的變化，使得解釋地方政府治理轉(zhuǎn)型的多重邏輯成為了可能。

二、問題提出與分析框架

(一)問題提出

起因于民眾反對“危險(xiǎn)設(shè)施”的環(huán)境抗?fàn)幨浅鞘兄卫磉^程的常規(guī)現(xiàn)象。[8]鄰避沖突的頻繁發(fā)生，勢必導(dǎo)致部分城市化設(shè)施難以落地而影響城市發(fā)展。面對此種情況，政府需要從治理層面進(jìn)行革新，實(shí)現(xiàn)鄰避治理過程中地方政府的治理轉(zhuǎn)型。從科層制層面來看，環(huán)境議題方面，中央政府重視環(huán)保和民生問題，地方政府則對經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)注度更高[9]；另外，為追求政績，地方政府通常在前期準(zhǔn)備未到位的情況下匆匆啟動(dòng)項(xiàng)目，導(dǎo)致群眾對項(xiàng)目不了解，對政府不信任。[10]而鄰避情結(jié)被認(rèn)為是政府公共政策制定和執(zhí)行上難以突破的瓶頸，是政府必須面對和解決的治理問題。[11]為有效治理鄰避困境，地方政府不僅需要處理好高層精神和基層執(zhí)行之間的關(guān)系，還需要協(xié)調(diào)干群關(guān)系。因此，探索一條綜合治理之道尤為必要。

鄰避治理面臨著多重困境。從地方政府行為習(xí)慣來看，地方政府習(xí)慣依循被動(dòng)型遞階強(qiáng)制模式治理鄰避沖突，如采取壟斷權(quán)力、隱蔽決策、格式化反應(yīng)和情景——權(quán)變策略[12]，不利于獲得群眾信任。從地方政府與公眾關(guān)系來看，政府能力應(yīng)與公眾需求相適應(yīng)。如果政府的能力提升滿足不了民眾的參與需求，民眾便會(huì)通過一種激進(jìn)的形式迫使政府轉(zhuǎn)變決策[7]；而對于社會(huì)公眾而言，但凡是他們未參與、不知情的政策，只要對自身不利就會(huì)反對。從社會(huì)參與層面來看，公眾對于鄰避設(shè)施規(guī)劃決策有參與的底層需求，但因參與制度安排含糊、抽象、缺乏操作性而變得有名無實(shí)。[13]此外，政府將企業(yè)納入鄰避設(shè)施建設(shè)，能實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展和輔助建設(shè)雙重目標(biāo)，但是企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新與升級(jí)過程中極易產(chǎn)生的外部協(xié)調(diào)和信息不對稱問題[14]，以及企業(yè)的逐利性本質(zhì)，都將影響到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

以上研究說明當(dāng)下我國地方政府面臨著復(fù)雜的、沖突無處不在的鄰避治理環(huán)境。由此，提出本文的問題——在復(fù)雜的鄰避治理生態(tài)中，地方政府能否平衡種種沖突實(shí)現(xiàn)治理的轉(zhuǎn)型，治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯為何？針對此問題，本文擬采用多重制度邏輯理論框架予以分析回答。

(二)分析框架：多重制度邏輯的調(diào)適

多重制度邏輯分析框架由周雪光等人提出，總結(jié)出“鄉(xiāng)村的邏輯、科層制邏輯和國家的邏輯”這一分析框架。該分析框架強(qiáng)調(diào)多元而非簡約，認(rèn)為某一領(lǐng)域中的制度安排和行動(dòng)機(jī)制形塑的是該領(lǐng)域的行為方式，不同邏輯對制度變遷有著不同的作用，如果僅從單一機(jī)制視角研究，可能導(dǎo)致結(jié)論的偏差。[15]因此，無論是制度變遷還是本文擬研究的政府治理轉(zhuǎn)型，關(guān)注變遷、轉(zhuǎn)型過程中的多重機(jī)制才至關(guān)重要。本文借此思維方式，嘗試探討地方政府治理轉(zhuǎn)型過程中的多重邏輯。作為研究共識(shí)，多重邏輯分析框架的前提是明晰變遷或轉(zhuǎn)型中所涉及到的邏輯，并建立起宏觀制度邏輯與微觀群體行為之間的聯(lián)系。[15]因此，在進(jìn)一步分析之前，對鄰避設(shè)施建設(shè)議題的治理過程和機(jī)制進(jìn)行解構(gòu)和整合顯得尤為必要。

依實(shí)際而言，鄰避設(shè)施建設(shè)涉及實(shí)施主體的地方政府、輔助參與和組織建設(shè)的企業(yè)以及承接項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)當(dāng)?shù)厝愔黧w。所以，本文對原有分析框架進(jìn)行了改造。一是將國家的邏輯融于科層制的邏輯。國家屬于科層制頂端，它在城市化建設(shè)過程中扮演著統(tǒng)籌者角色，為應(yīng)對城市化問題而興建大量公共設(shè)施，其中不乏有鄰避設(shè)施，因此，將國家的邏輯糅合于科層制邏輯，將更有利于理解政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的過程偏差、效果偏差。二是新增了協(xié)商治理的邏輯。政府治理轉(zhuǎn)型多發(fā)于政府信任危機(jī)境遇，政府行使公共權(quán)力，既要有開放的胸懷又要堅(jiān)守信用，如此才能贏得公眾信任。無論是城市化建設(shè)還是應(yīng)對城市化帶來的問題，不能忽視企業(yè)的輔助參與，更不能忽視社會(huì)公眾的參與。如何避免多元主體參與過程中政府信任危機(jī)的出現(xiàn)，就為協(xié)商治理奠定了基礎(chǔ)。三是以社會(huì)的邏輯代替了鄉(xiāng)村的邏輯。社會(huì)的邏輯在此主要指目標(biāo)地區(qū)所涉及到的社會(huì)公眾的邏輯，公眾理性或非理性行為對政府行為均有一定的影響，是地方政府行為轉(zhuǎn)變的重要解釋路徑。所以，科層制的邏輯、協(xié)商治理的邏輯和社會(huì)的邏輯三重邏輯分別發(fā)力，共同作用于地方政府治理行為轉(zhuǎn)變。融合國家邏輯在內(nèi)的科層制邏輯，是促成地方政府治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在因素，而協(xié)商治理的邏輯和社會(huì)的邏輯中宏觀制度與微觀主體行為之間的關(guān)聯(lián)，是促成地方政府治理轉(zhuǎn)型的外在因素。

第一，科層制的邏輯。地方政府需要在中央政府的政策指示下執(zhí)行任務(wù)，但有些任務(wù)自帶矛盾特質(zhì)，如城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾、保障集體利益與犧牲一部分人利益之間的矛盾等?；诙嘀孛艿目剂浚胤秸仨殞χ卫砟繕?biāo)進(jìn)行權(quán)衡，達(dá)成既能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又能最大限度獲益的目的。蓋伊·彼得斯說過“政府利益是一種現(xiàn)實(shí)存在”，作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，政府會(huì)盡可能更順利地推進(jìn)鄰避設(shè)施建設(shè)，但受有限理性制約的同時(shí)，各項(xiàng)決策未必能做到盡善盡美?？梢?，地方政府具有“相對理性”，在應(yīng)對鄰避困境時(shí)需要權(quán)衡政績目標(biāo)與社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)，當(dāng)任務(wù)完成受阻、社會(huì)秩序存亂的情況下，便容易產(chǎn)生治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力。

第二，協(xié)商治理的邏輯。協(xié)商治理是一種“政策制定的方式”，政府創(chuàng)造更多新型的治理空間和機(jī)制，使不同的機(jī)構(gòu)、中介、團(tuán)體、積極分子和公民個(gè)人聚集到一起，就緊迫的社會(huì)問題進(jìn)行協(xié)商[16]，即意味著在協(xié)商治理過程中政府主導(dǎo)性作用減弱，一部分權(quán)力轉(zhuǎn)化為多元共治。政府創(chuàng)造制度化溝通平臺(tái)，多元參與力量一方面約束政府權(quán)力，另一方面也承擔(dān)部分職能。也就是說，協(xié)商治理既對地方政府治理轉(zhuǎn)型構(gòu)成壓力，也為其轉(zhuǎn)型成功增加了可能性。此外，協(xié)商治理要求經(jīng)由討論的公共意見成為影響決策的重要因素，否則協(xié)商只是一種論壇而不是治理的有效工具。[17]如果政府有轉(zhuǎn)型意愿，而溝通平臺(tái)中無社會(huì)成員參與或參與者能力不夠，那么公共意見的價(jià)值也無法凸顯。由此可見，地方政府治理轉(zhuǎn)型成敗與參與公共問題協(xié)商主體的主動(dòng)性、能動(dòng)性有關(guān)。所以，參與主體的能力越強(qiáng)、行為越自主，政府轉(zhuǎn)型的壓力越大、動(dòng)力越充分，相應(yīng)可供多主體整合的資源也就越豐富，即協(xié)商治理的推力與資源整合優(yōu)勢的拉力均成為政府治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。

第三，社會(huì)的邏輯。地方政府治理轉(zhuǎn)型中社會(huì)的邏輯主要表現(xiàn)為社會(huì)公眾的邏輯。社會(huì)公眾作為微觀經(jīng)濟(jì)行為者，既是政府轉(zhuǎn)型的參與者，也是政府成功轉(zhuǎn)型后的受益者，他們有著更完善的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、更好的意見表達(dá)的訴求。[18]作為轉(zhuǎn)型參與者，政策空間的理性釋放有助于公民集體行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣窭硇缘恼邊⑴c，否則容易激發(fā)鄰避運(yùn)動(dòng)。[19]即當(dāng)現(xiàn)行政府行為危害到公眾的既得利益，他們便會(huì)聯(lián)合起來反抗，迫使政府轉(zhuǎn)變行為；當(dāng)行為轉(zhuǎn)變帶來的收益增大，轉(zhuǎn)變需求會(huì)增大。因此，地方政府在推進(jìn)鄰避項(xiàng)目建設(shè)和治理鄰避困境時(shí)，讓社會(huì)公眾相繼產(chǎn)生損益感和獲益希望，社會(huì)公眾損益感越強(qiáng)，地方政府轉(zhuǎn)型越迫切，社會(huì)公眾看到的獲益希望越大，地方政府轉(zhuǎn)型需求越濃。

三、研究方法與案例簡介

(一)研究方法

本文擬采取縱向研究方法，對一個(gè)案例進(jìn)行過程分析，分析不同治理環(huán)境中各要素的影響，以此理解地方政府的治理轉(zhuǎn)型。因此，這對于所選案例具有較高要求，本文所用案例較顯著地呈現(xiàn)出了在推進(jìn)環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目中地方政府的行為演進(jìn)。Z市環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目(以下簡稱項(xiàng)目)從2012年被確定為“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目開始，期間因發(fā)生兩次鄰避運(yùn)動(dòng)而被迫中止，最終在政府行為轉(zhuǎn)變后于2018年9月步入建設(shè)正軌，共歷時(shí)6年。

對案例進(jìn)行清晰的歷時(shí)式概述，將有利于厘清案例脈絡(luò)，并從不同邏輯出發(fā)進(jìn)行具象描述，而后再對各個(gè)邏輯之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行闡述和研討，以此提高案例因果分析的信度和效度。[20]為獲得一手資料，筆者深入實(shí)地調(diào)查，分別采用半結(jié)構(gòu)訪談法、觀察法以及文獻(xiàn)法等方法收集相關(guān)資料，目的是盡可能更完整地呈現(xiàn)地方政府在整個(gè)過程中的行為變化。在判斷政府治理轉(zhuǎn)型的有效性時(shí)，本文以項(xiàng)目建設(shè)是否正規(guī)合法運(yùn)行、群眾是否完全接受滿意為準(zhǔn)，以此增強(qiáng)本文真實(shí)性和有效性。依循常規(guī)要求，本文對涉及到的地名均已進(jìn)行過匿名化處理。

(二)案例概述

作為《廣東省生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十二五”規(guī)劃》的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在歷經(jīng)多年時(shí)間、一次換址、兩次鄰避沖突等坎坷后，逐步邁入正軌并最終實(shí)現(xiàn)點(diǎn)火運(yùn)營。

政府治理是其作為治理主體處理其與社會(huì)、市場和公民等關(guān)系過程中一系列制度安排及其運(yùn)行[21]，判斷地方政府治理轉(zhuǎn)型與否，可從角色的轉(zhuǎn)變、政策的調(diào)整創(chuàng)新[22]和政策工具的轉(zhuǎn)換[23]三個(gè)方面進(jìn)行判斷。整體而言，Z市在項(xiàng)目建設(shè)過程中表現(xiàn)出由單向封閉管理到多元協(xié)商的轉(zhuǎn)變，同時(shí)地方政府的理性、責(zé)任、公開、誠信、效能等品質(zhì)也逐步彰顯(見表1)。

表1 Z市環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)歷程

第一，Z市政府角色定位由主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型?？蓮膬蓚€(gè)方面參考，一是工作重心的轉(zhuǎn)變。項(xiàng)目伊始，Z市整體圍繞推動(dòng)項(xiàng)目落地開展工作，而忽視了公眾的真實(shí)需求，服務(wù)人民成為了附屬的目標(biāo)；然而在項(xiàng)目推進(jìn)過程中地方政府接連受阻，促使其轉(zhuǎn)變工作重心，開始從解決各村歷史遺留問題入手并深入落實(shí)民生微實(shí)事，力在服務(wù)人民、提高群眾認(rèn)可度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目在P鎮(zhèn)二次推進(jìn)前，工作組共完成核心村、重點(diǎn)村共開展水利設(shè)施建設(shè)、道路硬化、路燈照明等事項(xiàng)300余件。二是工作方式的轉(zhuǎn)變。二次選址前，Z市未給村民以表達(dá)和反饋的必要參與渠道，受制于兩次鄰避運(yùn)動(dòng)的影響，當(dāng)?shù)卣饾u將公眾納入項(xiàng)目建設(shè)選址、動(dòng)工、點(diǎn)火全過程，不僅讓群眾發(fā)表意見，還讓群眾參與建設(shè)和監(jiān)督。這種角色轉(zhuǎn)型透過Z市不斷踐行“服務(wù)為了人民、服務(wù)依靠人民”治理理念便能看出來。

第二，伴隨政策的不斷調(diào)整，Z市政府的自主性得以提升。政府對環(huán)保工作一貫?zāi)暤膽B(tài)度無形之中增加了村民對鄰避設(shè)施的不信任，使得村民一旦知情就馬上反對。為增強(qiáng)村民信任，Z市不斷調(diào)整政策，一方面主動(dòng)與研究所、主辦公司和村民密切溝通，制定污染技術(shù)處理方案，確保有效解決點(diǎn)火運(yùn)營后的氣味、噪音、飛灰、爐渣和垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)問題，做到將污染問題降至最低；另一方面分批次先后帶領(lǐng)共10434人次前往M市和N市等能源發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行了現(xiàn)場參觀，給村民吃下了“定心丸”。隨著Z市政策的調(diào)整和創(chuàng)新，地方政府在項(xiàng)目推進(jìn)中自主性不斷增強(qiáng)，在提高決策民主性的同時(shí)也減少了項(xiàng)目建設(shè)的阻力。

第三，政策工具由直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo)。項(xiàng)目最初定址于L鎮(zhèn)，因遭遇強(qiáng)烈反對而被迫中止，為完成上級(jí)政府的“任務(wù)型”項(xiàng)目，Z市不得不重新選址，選址雖有專家參與，但村民依舊被排除在決策之外。伴隨項(xiàng)目的逐步深入，若不弱化政府強(qiáng)制性行政色彩，項(xiàng)目推進(jìn)前景堪憂。因此，Z市開始以引導(dǎo)為主，圍繞主體項(xiàng)目開發(fā)如環(huán)保產(chǎn)學(xué)研旅游示范基地、鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)、惠民“菜籃子”等項(xiàng)目，引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)地打造鄉(xiāng)村旅游特色產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，與此同時(shí)還帶動(dòng)了當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)和增收。這不僅讓村民緩解了后顧之憂，而且還看到了未來發(fā)展的希望，進(jìn)而幫助化解了后期項(xiàng)目推進(jìn)困境。

四、現(xiàn)象解釋：地方政府治理轉(zhuǎn)型的多重邏輯

(一)科層制的邏輯：目標(biāo)沖突與秩序生亂下的理性權(quán)衡

科層制的組織結(jié)構(gòu)及其效率導(dǎo)向是政府治理的應(yīng)有之義[14]22，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的背景下，效率推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、緩解城市發(fā)展問題是Z市政府對上級(jí)政府負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。2016年第一次鄰避運(yùn)動(dòng)發(fā)生之前，盡快讓項(xiàng)目落地是Z市政府的重點(diǎn)工作，因而當(dāng)鄰避項(xiàng)目“謹(jǐn)慎處理”的要求與城市發(fā)展的內(nèi)在要求相沖突時(shí)，地方政府會(huì)優(yōu)先考慮城市發(fā)展。在這種價(jià)值取向下，科層制結(jié)構(gòu)下公職人員在項(xiàng)目推進(jìn)過程中“封閉決策”，向上級(jí)負(fù)責(zé)而非對群眾負(fù)責(zé)；同時(shí)，科層制所涉的專業(yè)知識(shí)和相關(guān)文件的保密性，使得公眾無法真實(shí)地參與到項(xiàng)目當(dāng)中。事實(shí)證明，重效率而輕民主，鄰避運(yùn)動(dòng)將在社會(huì)矛盾不可調(diào)和的時(shí)候發(fā)生，而項(xiàng)目也將被迫中止。

項(xiàng)目推進(jìn)勢在必行，而地方政府在L鎮(zhèn)面臨的阻力只增不減，改變項(xiàng)目選址是地方政府的策略性抉擇，而如何規(guī)避二次選址后同樣的風(fēng)險(xiǎn)，成為Z市政府重點(diǎn)考量的內(nèi)容。吸取第一次群體性事件教訓(xùn)，Z市聘請環(huán)境保護(hù)研究院以環(huán)境污染小、經(jīng)濟(jì)收益大為目標(biāo)，對項(xiàng)目選址進(jìn)行科學(xué)論證，最終確定最佳選址和四個(gè)備選廠址。然而，在選址公示和政策宣傳之前，選址消息在P鎮(zhèn)不脛而走，從而引發(fā)了更為嚴(yán)重的鄰避沖突，群眾在公共場所聚集，學(xué)生罷課、商鋪罷業(yè)持續(xù)多日，項(xiàng)目再次陷入“一談就鬧”的窘境。事實(shí)證明，即便是放緩效率步伐，重科學(xué)但輕共識(shí)同樣不能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

科層制約束下，項(xiàng)目遭遇梗阻使地方政府壓力逐漸增大，平衡民主與效率的關(guān)系，區(qū)別企業(yè)參與和協(xié)商治理的差異，是Z市克服鄰避困境的重中之重。兩次鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生，證明政府重效率而不重視公開透明的封閉式治理模式，滿足不了公眾需求，也破解不了鄰避“怪圈”，其關(guān)鍵在于政府沒有實(shí)現(xiàn)與企業(yè)、社會(huì)的真正勾連。因此，Z市政府轉(zhuǎn)而尋求更多力量以更民主的方式達(dá)成項(xiàng)目建設(shè)共識(shí)，而協(xié)商治理的邏輯也隨即凸顯出來。

(二)協(xié)商治理的邏輯：共治意識(shí)增強(qiáng)基礎(chǔ)上的治權(quán)調(diào)整

協(xié)商治理重視對共同利益的承諾，也強(qiáng)調(diào)政治意愿的表達(dá)和政治需求的滿足，它要求多主體間實(shí)現(xiàn)合作行動(dòng)、信息公開和共識(shí)達(dá)成。[24]Z市在推進(jìn)項(xiàng)目初期，不乏有市場力量的參與，但民間團(tuán)體、積極分子以及公民參與相對匱乏，多主體間參與有限，協(xié)商共治更是難上加難。2017年第二次群體性事件發(fā)生之后，地方政府逐漸意識(shí)到多主體協(xié)商合作的重要性，并開始逐步調(diào)整工作方案。首先，全方位降低政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。Z市政府將利益相關(guān)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、科研等單位，以及項(xiàng)目周邊群眾、垃圾運(yùn)輸沿線群眾均納入決策程序，暢通多主體參與渠道；設(shè)計(jì)及建設(shè)單位在Z市政府的監(jiān)督下，以技術(shù)手段將環(huán)境影響降至最低；科研單位科學(xué)研判項(xiàng)目選址，規(guī)范評(píng)判環(huán)境污染狀況；由地方政府和項(xiàng)目承辦單位組織成立的項(xiàng)目指揮部綜合辦(以下簡稱項(xiàng)目辦)廣泛收集群眾意見并讓群眾直接參與項(xiàng)目建設(shè)，從而使得項(xiàng)目建設(shè)處于利益相關(guān)者合作行動(dòng)之下。其次，多主體合作實(shí)現(xiàn)信息的整合與共享。項(xiàng)目辦制定出項(xiàng)目公示制度，環(huán)評(píng)報(bào)告、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、選址論證報(bào)告等內(nèi)容均定期向群眾公示，群眾對項(xiàng)目有任何意見、建議都可通過電話、傳真、電子郵件、信件等方式實(shí)名向項(xiàng)目辦反饋。最后，確保群眾同意和群眾理解。Z市政府向群眾承諾“兩個(gè)不開工”底線，即“沒有征得群眾充分理解不開工，沒有履行完法定程序不開工”，努力做到一個(gè)環(huán)節(jié)不漏、一項(xiàng)內(nèi)容不缺、一個(gè)步驟不錯(cuò)。

總體來看，地方政府在轉(zhuǎn)變工作方式之后，各主體參與項(xiàng)目建設(shè)的范圍、意愿及主動(dòng)性都有明顯提升，地方政府逐步獲得群眾認(rèn)可和信任。但是，若簡單的將政府與群眾、企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變歸于地方政府行政方式的調(diào)整，則稍顯不嚴(yán)謹(jǐn)。項(xiàng)目建設(shè)初期同樣有多個(gè)企業(yè)單位的參與，但并沒有實(shí)現(xiàn)合作與協(xié)商，其背后邏輯需要進(jìn)一步探究。一方面，鄰避治理的復(fù)雜性是協(xié)商治理的觸發(fā)因素，但主體間的一致性才是合作并協(xié)商的關(guān)鍵。相對于該項(xiàng)目之于Z市的重要性而言，設(shè)計(jì)、施工和科研單位彼此獨(dú)立，且不受地方政府高壓考核，所以最初地方政府只是分別依賴各單位的技術(shù)、資源，而往后隨著項(xiàng)目辦的設(shè)立以及地方政府對項(xiàng)目建設(shè)科學(xué)性的追求，各單位共同致力于同一目標(biāo)，則減少了地方政府與各單位及各單位之間的獨(dú)立性。另一方面，協(xié)商治理離不開群眾的參與，妥善處理群眾顧慮至關(guān)重要。對比之前Z市政府不重視群眾訴求，不征求甚至忽略群眾意見，使項(xiàng)目推進(jìn)頻頻遇阻，直至兩次群眾集體性事件的發(fā)生，讓地方政府逐漸認(rèn)識(shí)到“群眾認(rèn)可”的關(guān)鍵性，這種認(rèn)可與強(qiáng)制性服從不同，本質(zhì)上是政府信任問題，需以民意支撐為前提。以合作為抓手，以公開共享為手段，以共識(shí)達(dá)成為目標(biāo)，是地方政府與各單位、群眾協(xié)商治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也表現(xiàn)出各合作單位及群眾參與能力提升推動(dòng)了地方政府與多個(gè)主體共享治理權(quán)。

事實(shí)上，僅從上層建筑層面考慮鄰避治理問題并不能快速有效地達(dá)成目的，能不能讓當(dāng)?shù)厝罕姾蜕鐣?huì)真實(shí)受益才是破解鄰避“怪圈”的“最后一公里”。因此，提高社會(huì)的受益程度成為了Z市政府治理轉(zhuǎn)型的又一重大問題。

(三)社會(huì)的邏輯：訴求回應(yīng)與利益滿足下的主體重塑

發(fā)電項(xiàng)目主要處理包括Q區(qū)在內(nèi)的四大片區(qū)的生活垃圾，項(xiàng)目審議通過后，選址先后涉及Q區(qū)的L鎮(zhèn)與P鎮(zhèn)。L鎮(zhèn)為第一次選址點(diǎn)，共有人口75636人，下轄25個(gè)村，1個(gè)社區(qū)，P鎮(zhèn)為二次選址點(diǎn)所在城鎮(zhèn)，共有人口31091人，下轄14村，1個(gè)社區(qū)(由Z市某區(qū)委組織部提供)。就項(xiàng)目遇阻的可能性而言，地方政府在L鎮(zhèn)遇阻的可能性大于P鎮(zhèn)；就兩次集體事件的處理而言，地方政府在L鎮(zhèn)選擇了妥協(xié)和退讓，在P鎮(zhèn)則得以成功應(yīng)對；就鄰避效應(yīng)治理結(jié)果而言，地方政府在第一次沖突處理中的妥協(xié)，不僅沒有有效地克服鄰避困境，反而加劇了政府與公眾間的不信任感，其所形成的“反作用力”導(dǎo)致鄰避效應(yīng)的進(jìn)一步加??；而對第二次鄰避沖突的治理，地方政府經(jīng)過多方努力，通過選派駐村工作隊(duì)進(jìn)村入戶、動(dòng)員鄉(xiāng)賢充當(dāng)“宣傳員”、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)等，讓村民們嘗到了甜頭、看到了希望。可見，行政妥協(xié)并不是克服阻力的有效方法，不同的治理方式會(huì)形成不同的社會(huì)治理秩序。

地方政府轉(zhuǎn)變行政策略之后，在駐村工作隊(duì)和鄉(xiāng)賢的協(xié)助下，社會(huì)公眾成為項(xiàng)目建設(shè)舉足輕重的力量，通過訴求反饋、利益表達(dá)等形式，社會(huì)公眾的主體地位得以提高，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化水平和社會(huì)秩序也相應(yīng)得到改善。從施政效果來看，這種帶有社會(huì)邏輯的政策執(zhí)行有別于過去政府主導(dǎo)下的政策執(zhí)行：一是在政府權(quán)威和村莊權(quán)威均式微的狀況下，作為政策接受者的群眾對工作隊(duì)和鄉(xiāng)賢的認(rèn)可度逐漸提高；二是駐村工作隊(duì)和鄉(xiāng)賢將封閉的信息、分散的資源進(jìn)行整合，作為地方政府與公眾間的溝通橋梁，使公眾獲得了知情權(quán)和參與權(quán)；三是社會(huì)參與規(guī)則逐步在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮作用，有序的參與秩序和正規(guī)渠道的意見表達(dá)在社會(huì)治理過程中逐漸常規(guī)和普遍；四是在訴求得到回應(yīng)、意見得以采納的基礎(chǔ)上，群眾的損益感減弱、受益感增強(qiáng)。如上所述，基于利益關(guān)系產(chǎn)生的社會(huì)治理規(guī)則正潛移默化地影響公眾地位和鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，成為市場化條件下創(chuàng)新型的社會(huì)治理邏輯。

分析來看，社會(huì)邏輯的出現(xiàn)并不代表科層制邏輯和協(xié)商治理邏輯的弱化，而是兩種邏輯的作用都得到加強(qiáng)。一方面，政府在行政受阻的情況下，不得不調(diào)整行政手段；而在公眾力量不斷凸顯、自主性不斷增強(qiáng)的條件下，地方政府在政策制定、執(zhí)行過程中也調(diào)整了工作理念和工作方式。另一方面，公民意識(shí)的覺醒、公民社會(huì)的成長被證明能夠有效限制政府決策。[3]在環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目實(shí)踐過程中，公民意識(shí)的覺醒、參與意識(shí)的增強(qiáng)讓協(xié)商治理的內(nèi)涵落地，也讓政策執(zhí)行有了更堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

總而言之，社會(huì)力量的重組和參與減少了地方政府強(qiáng)制干預(yù)的可能性，社會(huì)公眾無論是作為個(gè)體還是整體，均被賦予新的存在價(jià)值，公眾理性的增強(qiáng)提高了政府強(qiáng)行干預(yù)的成本，同時(shí)公眾利益滿足后也一定程度上降低了群體性事件再發(fā)幾率。由此可見，當(dāng)政府目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)相一致的時(shí)候，多個(gè)因素的綜合能發(fā)揮出一定的系統(tǒng)效應(yīng)，即治理系統(tǒng)存在多個(gè)邏輯并存事實(shí)，能在一定程度上緩解政府與社會(huì)、集體與個(gè)人、信息封閉與資源共享之間的矛盾，最大限度地保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而筑牢地方政府治理轉(zhuǎn)型的社會(huì)基礎(chǔ)。

五、討論：幾點(diǎn)啟示

Z市環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目的成功真實(shí)地刻畫了地方政府治理轉(zhuǎn)型過程，同時(shí)也展現(xiàn)出多重邏輯作用下，地方政府、企業(yè)、社會(huì)在原有的制度安排下相關(guān)要素得以分解和重組，并成為地方政府治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程讓我們觸碰到地方政府治理轉(zhuǎn)型的制度邏輯和核心要素。

啟示一：在地方政府、企業(yè)和社會(huì)互動(dòng)關(guān)系調(diào)試過程中，多重邏輯作用下地方政府以制度性和結(jié)構(gòu)性兩種嵌入方式保障了其治理轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)過渡。一方面，政府作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)，借助于政權(quán)力量將國家處理城市生活垃圾的精神及方針政策通過制度化渠道滲入到社會(huì)當(dāng)中，為社會(huì)提供公共服務(wù)，使得社會(huì)整體處于健康良性的發(fā)展軌道。案例中，地方政府通過派駐工作組充實(shí)隊(duì)伍力量、撥付專項(xiàng)資金保障工作開展、以村民作監(jiān)督員創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制等制度創(chuàng)新方式實(shí)現(xiàn)政策自上而下的滲透；同時(shí)，在十九屆四中全會(huì)提出“要求堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”的基礎(chǔ)上，制定環(huán)保能源項(xiàng)目“共建、共治、共享”實(shí)施方案，以暢通公眾自下而上的社會(huì)參與渠道。另一方面，社會(huì)對政府和企業(yè)表達(dá)顧慮、提出訴求，并對自上而下的制度安排做出回應(yīng)；而企業(yè)一是要在政府介入的情況下服從和支持它的安排，營造符合政府要求的項(xiàng)目環(huán)境，二是從始至終以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對專業(yè)負(fù)責(zé)，重視項(xiàng)目“負(fù)外部性”的發(fā)生，加強(qiáng)與公眾的合作，以此減少公眾與政府、企業(yè)之間的對立。這一多重邏輯可用圖表述為：

圖1 Z市政府鄰避治理的整體邏輯

啟示二：地方政府導(dǎo)向下的治理轉(zhuǎn)型源于社會(huì)參與要求的提高和政府走出困境的迫切需求。亨廷頓認(rèn)為，當(dāng)制度化程度低而參與程度高二者不相匹配的時(shí)候，社會(huì)力量將會(huì)借助于其他各種方式直接在政治領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。[25]市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅提高了社會(huì)生產(chǎn)生活水平，還逐步培育出社會(huì)公眾的參與意識(shí)，主體觀和維權(quán)觀不斷增強(qiáng)，使得社會(huì)公眾不再一味順從和接受來自政府的所有主張，當(dāng)政府決策侵害到其利益的時(shí)候，他們便會(huì)采取行動(dòng)予以反擊。案例中，具有整體經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)電項(xiàng)目前期因政府制度化程度不高且未構(gòu)建恰適的參與渠道，而先后讓L鎮(zhèn)和P鎮(zhèn)群眾產(chǎn)生被剝奪感和損益感，使得當(dāng)?shù)厝罕姳黄嚷?lián)合起來采取群體性行為以抵制項(xiàng)目建設(shè)。群體性事件的應(yīng)對及項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)困境，均給地方政府傳統(tǒng)的治理模式帶來了很大的壓力，從而地方政府不由自主地開始推動(dòng)其治理理念、方式和手段的轉(zhuǎn)變。

圖2 Z市地方政府治理轉(zhuǎn)型的核心要素

啟示三：在多重邏輯作用下，分邏輯有瑕疵，但社會(huì)治理態(tài)勢整體向好。在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)過程中，Z市政府實(shí)現(xiàn)了治理轉(zhuǎn)型，同時(shí)值得注意的是，若具體到各分邏輯，依舊能發(fā)現(xiàn)分邏輯狀態(tài)并未達(dá)到前文假定的理想態(tài)勢。如地方政府治理轉(zhuǎn)型動(dòng)力始于形勢倒逼，自身仍缺乏自主的轉(zhuǎn)型動(dòng)力，所表現(xiàn)出來的依舊是企業(yè)獨(dú)立性不夠、公眾自主性不強(qiáng)，但為何最終又實(shí)現(xiàn)了三者的平衡、合作和協(xié)商呢？這便是多重邏輯框架的意義所在。首先，在兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的項(xiàng)目建設(shè)背景下，各邏輯間因項(xiàng)目而串聯(lián)，環(huán)環(huán)相扣、相互促進(jìn)。具體來說，科層制邏輯下政府完成任務(wù)的使命觸發(fā)了治理轉(zhuǎn)型“節(jié)點(diǎn)”，這是Z市政府謀求治理變遷的起因；緊接著設(shè)計(jì)單位、科研單位和建設(shè)單位相繼加入項(xiàng)目之中，不僅提高了項(xiàng)目本身的可信度，也提高了項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)性和科學(xué)性，對公眾顧慮也做出了一定的回應(yīng)；項(xiàng)目受阻，讓政府和各企業(yè)認(rèn)識(shí)到社會(huì)公眾參與的重要性，三者協(xié)商成為可能，從而最終實(shí)現(xiàn)了制度化水平和參與水平的“雙提高”。其次，多重邏輯共同作用，保證了治理的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。企業(yè)的選址研判、風(fēng)評(píng)程序和可行性研究放緩了政府強(qiáng)制推進(jìn)步調(diào)；而企業(yè)的營利本質(zhì)決定其并不一定能完全落實(shí)政府要求，此時(shí)政府通過成立聯(lián)合的項(xiàng)目辦有效地約束了企業(yè)行為，社會(huì)公眾則通過意見反饋、參與建設(shè)、實(shí)時(shí)監(jiān)督等方式起作用，最終使得治理轉(zhuǎn)型在多主體作用下平穩(wěn)演化。最后，鄰避困境有望邁向良性發(fā)展形勢。筆者通過前后對比發(fā)現(xiàn)，Z市經(jīng)過一系列行為的轉(zhuǎn)變，有效改善了“村梗阻”、“門難進(jìn)”和“民怨官”現(xiàn)象，在企業(yè)與社會(huì)中的合法性得已提升。同時(shí)，無論是政府、企業(yè)、項(xiàng)目建設(shè)地群眾還是享受公共服務(wù)的社會(huì)大眾，均在環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目中收益，政府完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)、企業(yè)從中盈利、當(dāng)?shù)厝罕娤硎芑菝裾?，社?huì)大眾的集體利益得到滿足，這種收益共享的事實(shí)同樣也抑制了各種社會(huì)問題的發(fā)生。如此這種多重邏輯觀念有助于我們在具體議題環(huán)境中全面把握各邏輯間的合或融關(guān)系，避免片面、單一地理解該議題中政府的治理變遷。

最后，本文旨在分析一個(gè)政府在歷經(jīng)曲折后最終成功克服鄰避效應(yīng)的成功案例，雖說成功但也來之不易，六年之久換來“皆大歡喜”。所以，筆者也希望通過本文的分析，能給地方政府提供一定前車之鑒和經(jīng)驗(yàn)之談，政府治理轉(zhuǎn)型應(yīng)是先于問題的發(fā)生，倒逼形勢下的治理變遷注定要?dú)v經(jīng)“磨難”。鄰避困境不會(huì)消失，但是鄰避“怪圈”也不是不可攻破，政府如何實(shí)現(xiàn)與企業(yè)、社會(huì)的共治共享是關(guān)鍵。