漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償?shù)姆删葷?jì)

吳勝順

漁業(yè)捕撈權(quán)和海域使用權(quán)都是經(jīng)行政主管部門(mén)依法審批并取得相應(yīng)權(quán)利的行政許可，同時(shí)也都是我國(guó)法律明確規(guī)定的用益物權(quán)，但前者不具有排他性，而后者具有排他性。當(dāng)兩者在同一海域存在時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)用益物權(quán)上的沖突。行政機(jī)關(guān)在捕撈許可證記載的同一場(chǎng)所將海域使用權(quán)批準(zhǔn)給他人使用，排斥或者限制了漁業(yè)捕撈權(quán)行使，對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)人如何進(jìn)行法律救濟(jì)，是個(gè)值得討論的問(wèn)題。

一、據(jù)以研究的案例

（一）基本案情

鄭某系“浙普漁011599”船所有人，該船取得了（浙普）船捕（2015）HY-100084號(hào)漁業(yè)捕撈許可證，船籍港普陀，作業(yè)場(chǎng)所本縣A類(lèi)漁區(qū)。因國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程建設(shè)及運(yùn)行，國(guó)電電力浙江舟山海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)有限公司（甲方，簡(jiǎn)稱(chēng)風(fēng)電公司）與浙江舟山群島新區(qū)六橫管理委員會(huì)（乙方，簡(jiǎn)稱(chēng)六橫管委會(huì)）簽訂《國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程涉海海域漁業(yè)政策補(bǔ)償費(fèi)用協(xié)議書(shū)》，約定由甲方向乙方支付包括涉海海域漁船、漁民損失和乙方工作經(jīng)費(fèi)在內(nèi)共計(jì)1500萬(wàn)元，由乙方負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)政策補(bǔ)償。隨后，六橫鎮(zhèn)人民政府對(duì)小型漁船生產(chǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查，召開(kāi)由各漁船管理服務(wù)站站長(zhǎng)、涉漁村（社）主要負(fù)責(zé)人等參加的會(huì)議，確定補(bǔ)償辦法及具體每船的補(bǔ)償金額。鄭某的補(bǔ)償款確定為20.16萬(wàn)元，已匯入漁業(yè)股份經(jīng)濟(jì)合作社賬戶(hù)由其具體發(fā)放，但未領(lǐng)取。2016年12月15日，舟山市人民政府根據(jù)風(fēng)電公司海域使用申請(qǐng)，作出舟海權(quán)通[2016]5號(hào)《海域使用權(quán)批準(zhǔn)通知書(shū)》，批準(zhǔn)該公司位于普陀區(qū)橫島東南側(cè)海域的國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程用海，面積270.602 0公頃，為透水構(gòu)筑物和海底電纜管道用海（工業(yè)用海-電力工業(yè)用海），期限30年。鄭某于2017年12月6日向舟山市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求判決確認(rèn)舟山市人民政府作出的舟海權(quán)通[2016]5號(hào)《海域使用權(quán)批準(zhǔn)通知書(shū)》對(duì)國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程項(xiàng)目的海域使用批準(zhǔn)行為違法，被一、二審裁定駁回起訴。2019年4月17日，鄭某向六橫管委會(huì)提出履職申請(qǐng)，要求就海上風(fēng)電項(xiàng)目對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)造成的影響與其簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，履行補(bǔ)償安置義務(wù)。后鄭某提起訴訟，認(rèn)為六橫管委會(huì)無(wú)視其合法權(quán)益，遲遲不簽訂補(bǔ)償協(xié)議、履行補(bǔ)償義務(wù)，侵犯了其自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，請(qǐng)求判令六橫管委會(huì)支付各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用128.92萬(wàn)元。

（二）法院裁判

寧波海事法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為鄭某的損失是否由六橫管委會(huì)所造成，以及六橫管委會(huì)是否負(fù)有法定的行政補(bǔ)償義務(wù)。鄭某的漁業(yè)捕撈權(quán)受到風(fēng)電公司實(shí)施海上風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)項(xiàng)目的影響，依法享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，但本案中并不能因此認(rèn)定六橫管委會(huì)負(fù)有行政補(bǔ)償職責(zé)。第一，從現(xiàn)行的行政法律法規(guī)來(lái)看，并未規(guī)定新區(qū)管理委員會(huì)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)對(duì)其行政區(qū)域范圍內(nèi)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目造成的漁業(yè)捕撈權(quán)損害負(fù)有補(bǔ)償責(zé)任。六橫管委會(huì)之所以向各漁船所有人發(fā)放補(bǔ)償款，來(lái)源于其與風(fēng)電公司的協(xié)議約定，而非法律規(guī)定的職權(quán)或義務(wù)，六橫管委會(huì)亦不可能通過(guò)與風(fēng)電公司這一市場(chǎng)主體簽訂的協(xié)議而創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)行政管理職權(quán)。故六橫管委會(huì)向漁船所有人發(fā)放補(bǔ)償款的行為，并不是行使行政權(quán)力、履行行政管理職責(zé)的行為。第二，在行政補(bǔ)償制度中，公民、法人或者其他組織所遭受的損害由合法的行政行為引起，補(bǔ)償責(zé)任也應(yīng)由作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。本案中無(wú)任何證據(jù)顯示損害由六橫管委會(huì)實(shí)施的任何行政行為所引起，六橫管委會(huì)分配補(bǔ)償款的行為并非造成鄭某損失的行政行為，補(bǔ)償費(fèi)用也由風(fēng)電公司而非六橫管委會(huì)承擔(dān)，故不滿(mǎn)足行政補(bǔ)償?shù)幕緱l件。第三，風(fēng)電公司與六橫管委會(huì)簽訂有關(guān)協(xié)議，由六橫管委會(huì)對(duì)補(bǔ)償款進(jìn)行分配，六橫管委會(huì)確實(shí)有恰當(dāng)?shù)胤峙鋸娘L(fēng)電公司處獲得的補(bǔ)償款的義務(wù)。但是，該行為并非行政行為，六橫管委會(huì)在分配過(guò)程中確定鄭某的補(bǔ)償款數(shù)額為20.16萬(wàn)元，并未設(shè)立行政法上的法律關(guān)系，對(duì)鄭某不具有直接約束力和強(qiáng)制力。因此，六橫管委會(huì)并不具有對(duì)因海上風(fēng)電項(xiàng)目引起的損失進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，鄭某要求其履行行政補(bǔ)償義務(wù)，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。一審法院遂裁定駁回鄭某的起訴。宣判后，鄭某不服，提起上訴。

浙江省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，對(duì)于行政賠償、補(bǔ)償案件，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。鄭某以六橫管委會(huì)與風(fēng)電公司簽訂過(guò)《涉海海域漁業(yè)政策補(bǔ)償費(fèi)用協(xié)議書(shū)》為由，即主張六橫管委會(huì)對(duì)其負(fù)有法定補(bǔ)償義務(wù)，法律依據(jù)不足。鄭某稱(chēng)，風(fēng)電項(xiàng)目嚴(yán)重影響了其漁業(yè)捕撈權(quán)，致使其喪失了基本的生活保障，造成了128.92萬(wàn)元的直接損失，但其所提供的在案證據(jù)，既無(wú)法印證確有其主張的樁及網(wǎng)數(shù)量，亦無(wú)法印證涉案漁船及船上設(shè)備工具因風(fēng)電項(xiàng)目被毀損或無(wú)法使用，同樣不能印證其因風(fēng)電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而不能繼續(xù)從事捕撈作業(yè)，遂裁定駁回上訴，維持原裁定。①寧波海事法院（2019）浙72行初7號(hào)、浙江省高級(jí)人民法院（2019）浙行終1599號(hào)鄭某訴浙江舟山群島新區(qū)六橫管理委員會(huì)履行行政補(bǔ)償法定職責(zé)案。

（三）值得研究的問(wèn)題

本案系漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償爭(zhēng)議。鄭某前后提起兩個(gè)訴訟，先是請(qǐng)求確認(rèn)舟山市人民政府對(duì)風(fēng)電公司海域使用權(quán)批準(zhǔn)行為違法，被一、二審裁定駁回起訴后，再轉(zhuǎn)而對(duì)六橫管委會(huì)提起訴訟，請(qǐng)求六橫管委會(huì)作出行政補(bǔ)償決定、履行補(bǔ)償義務(wù)。從法律上看，海域使用權(quán)和漁業(yè)捕撈權(quán)都屬于用益物權(quán)，在海洋開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，隨著有償用海制度的不斷完善，在沿海傳統(tǒng)捕撈海域，海域使用權(quán)與漁業(yè)捕撈權(quán)的沖突和矛盾經(jīng)常發(fā)生。②該案同時(shí)涉及100多戶(hù)漁民，大部分漁民簽署了補(bǔ)償協(xié)議，并領(lǐng)取了補(bǔ)償款，但仍有部分漁民不同意補(bǔ)償方案，其中與鄭某同時(shí)提起訴訟的共4名漁民。本案值得研究的問(wèn)題有二：一是當(dāng)漁業(yè)捕撈權(quán)受到合法的海域使用權(quán)妨害時(shí)，漁業(yè)捕撈權(quán)人是否有權(quán)請(qǐng)求行政補(bǔ)償；二是漁業(yè)捕撈權(quán)人如何進(jìn)行法律救濟(jì)。

二、漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償

（一）行政補(bǔ)償

行政補(bǔ)償是國(guó)家通過(guò)行政主體基于社會(huì)公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，合法行使公權(quán)力的行為以及該行為的附隨效果而致公民、法人或者其他社會(huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平原則并通過(guò)正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。[1]727行政補(bǔ)償有以下幾方面的法律特征：一是必須以合法的行政行為為前提；二是以無(wú)義務(wù)的特定人所受的特別損害為要件；三是以損害的實(shí)際存在為基礎(chǔ)，并且損失的發(fā)生必須與合法的行政行為有因果關(guān)系；四是屬于國(guó)家通過(guò)行政主體對(duì)行政相對(duì)人的補(bǔ)償。[1]714-715行政補(bǔ)償既是一種法律制度，也是一種行政行為。行政補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議的一種，行政主體作出的行政補(bǔ)償決定則是一種單方行政決定，兩者都屬于行政行為的范疇，均具有可訴性。從補(bǔ)償主體上看，行政補(bǔ)償通常發(fā)生在征收征用等行政管理領(lǐng)域，本質(zhì)上是一種國(guó)家責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)生活中，往往由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家處理具體事務(wù)，也由該行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任。根據(jù)我國(guó)目前的法律制度，行政補(bǔ)償主體通常與作出行政征收征用決定等行政行為主體一致，即誰(shuí)作出行政行為就由誰(shuí)實(shí)施補(bǔ)償。從補(bǔ)償依據(jù)上看，行政補(bǔ)償是對(duì)行政相對(duì)人合法私人財(cái)產(chǎn)或合法權(quán)益被剝奪的一種彌補(bǔ)，因此必須有嚴(yán)格的法律法規(guī)依據(jù)。世界上大多數(shù)國(guó)家以憲法和法律直接加以規(guī)定，我國(guó)也是如此，如憲法、物權(quán)法、土地管理法、海域使用管理法以及諸多涉及征收、征用、拆遷、安置等方面的法律法規(guī)。從補(bǔ)償范圍上看，適用于所有征收征用等行為，包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和用益物權(quán)，也包括財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益、直接損害與間接損害。從損害原因上看，既包括合法行政行為直接造成的損害，也包括該合法行政行為隨附效果導(dǎo)致的損害。從救濟(jì)方式上看，相對(duì)人對(duì)行政補(bǔ)償行為不服的，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，但要遵循“行政先行處理”原則；當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政補(bǔ)償決定不服的，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政補(bǔ)償協(xié)議的，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。

（二）漁業(yè)捕撈權(quán)的行政補(bǔ)償

1.漁業(yè)捕撈權(quán)及其性質(zhì)

漁業(yè)捕撈實(shí)行許可證制度?！吨腥A人民共和國(guó)漁業(yè)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《漁業(yè)法》）第25條規(guī)定，從事捕撈作業(yè)的單位和個(gè)人，必須按照捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)限、漁具數(shù)量和捕撈限額的規(guī)定進(jìn)行作業(yè)，并遵守國(guó)家有關(guān)保護(hù)漁業(yè)資源的規(guī)定。當(dāng)事人依法取得捕撈許可證后，即具有了按證書(shū)記載內(nèi)容和要求在特定場(chǎng)所從事漁業(yè)捕撈的權(quán)利，該項(xiàng)權(quán)利即為漁業(yè)捕撈權(quán)。關(guān)于漁業(yè)捕撈權(quán)的性質(zhì)，《中華人民共和國(guó)民法典》（簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）第328條和第329條分別規(guī)定了海域使用權(quán)和捕撈權(quán)等用益物權(quán)，但仔細(xì)分析，兩者在權(quán)能和對(duì)世效力上存在著相當(dāng)大的差別，海域使用權(quán)作為典型的用益物權(quán)，具有排他性，而漁業(yè)捕撈權(quán)則不然。漁業(yè)捕撈權(quán)是對(duì)自然狀態(tài)的海洋生物資源予以獲取和收益的權(quán)利，屬于自然資源使用權(quán)的一種，一般情況下，行使?jié)O業(yè)捕撈權(quán)不需要也不能對(duì)特定海域進(jìn)行排他性使用，故理論上也有認(rèn)為漁業(yè)捕撈權(quán)是傳統(tǒng)民法上的一種人役權(quán)，與地役權(quán)相類(lèi)似，只是不以需役地為前提。[3]漁業(yè)捕撈權(quán)包含有特定海域場(chǎng)所的內(nèi)容，同時(shí)不具有排他性，而海域使用權(quán)具有排他性，兩者存在于同一海域時(shí)，便會(huì)發(fā)生不同用益物權(quán)之間的沖突。本案中，風(fēng)電公司進(jìn)行風(fēng)電項(xiàng)目施工，出于安全原因，相關(guān)作業(yè)漁船被當(dāng)?shù)卣锻ǜ妗犯嬷灰谥苓吅Ｓ驈氖律a(chǎn)作業(yè)活動(dòng)，鄭某在同一海域上的漁業(yè)捕撈權(quán)現(xiàn)實(shí)上已經(jīng)受到了風(fēng)電公司海域使用權(quán)的影響。

2.漁業(yè)捕撈權(quán)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)

《漁業(yè)法》未具體規(guī)定漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償，《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《海域使用管理法》）第30條規(guī)定，因公共利益或者國(guó)家安全的需要，在海域使用權(quán)期滿(mǎn)前提前收回的，對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償，但該條不適用于漁業(yè)捕撈權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第8條第2款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”但在本案情形，變更或者限制漁業(yè)捕撈權(quán)人捕撈場(chǎng)所的行政行為并非批準(zhǔn)捕撈許可的行政機(jī)關(guān)作出?！睹穹ǖ洹返?27條對(duì)用益物權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題作了統(tǒng)一規(guī)定，“因不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第二百四十三條、第二百四十五條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”根據(jù)該條規(guī)定，漁業(yè)捕撈權(quán)補(bǔ)償發(fā)生的情形有兩類(lèi)：一是被征收、征用導(dǎo)致漁業(yè)捕撈權(quán)消滅；二是因征收、征用影響漁業(yè)捕撈權(quán)行使，如行政機(jī)關(guān)因公共利益或者安全需要臨時(shí)征用漁船而影響捕撈作業(yè)。但如本案情形中，并無(wú)行政機(jī)關(guān)作出任何征收、征用決定，那么，漁業(yè)捕撈權(quán)人是否有權(quán)獲得行政補(bǔ)償？筆者認(rèn)為：第一，海域?qū)賴(lài)?guó)家所有，所有權(quán)主體單一，并且實(shí)行有償使用制度，行政機(jī)關(guān)依法將特定海域使用權(quán)批準(zhǔn)給申請(qǐng)人，并不需要先行征收、征用該特定海域，至于批準(zhǔn)海域使用權(quán)的行政行為本身是否合法，屬于另外一個(gè)問(wèn)題。第二，行政機(jī)關(guān)將特定海域批準(zhǔn)給海域使用權(quán)人排他性使用，在場(chǎng)所上排斥或限制了漁業(yè)捕撈權(quán)人在同一海域上的捕撈作業(yè)，漁業(yè)捕撈權(quán)的行使勢(shì)必受到影響，因此引起的損害有權(quán)得到彌補(bǔ)。第三，對(duì)《民法典》第327條和第243條、第245條作上下文解釋?zhuān)?27條對(duì)用益物權(quán)的法律保護(hù)作了概括性規(guī)定，用益物權(quán)人損害補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)理解為不限于第243條、第245條規(guī)定的征收、征用。第四，從行政補(bǔ)償發(fā)展過(guò)程和趨勢(shì)看，我國(guó)的行政補(bǔ)償法律制度已日趨完善，補(bǔ)償?shù)姆秶苍絹?lái)越廣①2004年國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償?！?。如《中華人民共和國(guó)水法》第35條②該條規(guī)定：“從事工程建設(shè)，占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌溉工程設(shè)施，或者對(duì)原有灌溉用水、供水水源有不利影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損失的，依法給予補(bǔ)償。”、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第36條③該條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)開(kāi)辦的礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)已有的集體礦山企業(yè)，應(yīng)當(dāng)關(guān)閉或者到指定的其他地點(diǎn)開(kāi)采，由礦山建設(shè)單位給予合理的補(bǔ)償?！薄ⅰ吨腥A人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第10條規(guī)定的補(bǔ)償④該條規(guī)定：“因保護(hù)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)和地方重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物受到損失的，可以向當(dāng)?shù)厝嗣裾疂O業(yè)行政主管部門(mén)提出補(bǔ)償要求。經(jīng)調(diào)查屬實(shí)并確實(shí)需要補(bǔ)償?shù)?，由?dāng)?shù)厝嗣裾凑帐?、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償?！保疾幌抻谡魇?、征用。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)審批海域使用權(quán)的行政行為，雖不屬于《民法典》第243條、第245條規(guī)定的征收、征用，但該行政行為在捕撈作業(yè)場(chǎng)所上確實(shí)排斥或限制了同一海域漁業(yè)捕撈權(quán)的行使，漁業(yè)捕撈權(quán)人對(duì)因此遭受的損害有權(quán)獲得補(bǔ)償。此類(lèi)行政補(bǔ)償，屬于前文所指的行政機(jī)關(guān)合法行使公權(quán)力行為附隨效果而致行政相對(duì)人合法權(quán)益遭受損害產(chǎn)生的行政補(bǔ)償。具體到本案，舟山市人民政府將涉案海域使用權(quán)批準(zhǔn)給風(fēng)電公司使用，該行政行為壓縮了鄭某的捕撈作業(yè)場(chǎng)所，影響了其漁業(yè)捕撈權(quán)的行使，應(yīng)予以相應(yīng)補(bǔ)償。

三、漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償法律救濟(jì)

（一）漁業(yè)捕撈權(quán)損害救濟(jì)方式

漁業(yè)捕撈權(quán)屬于用益物權(quán)，根據(jù)《民法典》相關(guān)規(guī)定，在受到侵害或受有損害時(shí)，有權(quán)獲得物權(quán)保護(hù)。從救濟(jì)內(nèi)容上看，一是在歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，請(qǐng)求確認(rèn)權(quán)利（第234條）；二是在被他人無(wú)權(quán)占有時(shí)，請(qǐng)求返還（第235條）；三是在受到或可能受到妨害時(shí)，請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)（第326條）；四是受到侵害造成損害的，請(qǐng)求損害賠償或者承擔(dān)其他民事責(zé)任（第238條）；五是在被征收、征用時(shí)，請(qǐng)求補(bǔ)償（第243條、第245條）。從救濟(jì)途徑上看，包括和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等（第233條）。從責(zé)任方式上看，包括民事責(zé)任和其他責(zé)任（第239條）。具體到本案，可以從民法和行政法兩個(gè)層面的救濟(jì)上進(jìn)行分析。

1.民法上的救濟(jì)

風(fēng)電公司取得涉案海域使用權(quán)后，該海域使用權(quán)與鄭某的漁業(yè)捕撈權(quán)在場(chǎng)所上發(fā)生用益物權(quán)沖突，形式上看，漁業(yè)捕撈權(quán)取得在前，海域使用權(quán)審批在后，風(fēng)電公司的海域使用權(quán)限制和影響了鄭某的漁業(yè)捕撈權(quán)行使，構(gòu)成對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)的妨害，雙方均屬于民事主體，按《物權(quán)法》第32條的規(guī)定，可以協(xié)商解決損失彌補(bǔ)問(wèn)題，法律自當(dāng)不予限制。本案中，雙方并未通過(guò)直接協(xié)商的方式解決，而是由六橫管委會(huì)統(tǒng)一與風(fēng)電公司簽訂協(xié)議，風(fēng)電公司支付補(bǔ)償款，再由六橫管委會(huì)通過(guò)一定的程序，將補(bǔ)償款按一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給相關(guān)漁業(yè)捕撈權(quán)人，這并不改變風(fēng)電公司與鄭某之間因用益物權(quán)發(fā)生沖突而引起的民事法律關(guān)系，無(wú)論結(jié)果如何，都屬于民法上的救濟(jì)。但鄭某能否以用益物權(quán)受到妨害或侵害對(duì)風(fēng)電公司提起民事訴訟，要求風(fēng)電公司直接向其賠償損失，卻是未必。原因在于用益物權(quán)人請(qǐng)求物權(quán)保護(hù)，要求排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失或者承擔(dān)其他民事責(zé)任，須以相對(duì)人的妨害或損害行為非法或不正當(dāng)為前提，如果妨害或損害有法定或約定事由，權(quán)利人則有容忍的義務(wù)。[4]基于行政行為的效力先定性，風(fēng)電公司經(jīng)舟山市人民政府批準(zhǔn)合法取得涉案海域使用權(quán)，即便確實(shí)構(gòu)成對(duì)同一海域漁業(yè)捕撈權(quán)的妨害或損害，因具有法定事由，且海域使用權(quán)在性質(zhì)上具有排他性，風(fēng)電公司因此對(duì)鄭某并不承擔(dān)物權(quán)侵權(quán)損害賠償責(zé)任。由此可見(jiàn)，在同一海域上當(dāng)漁業(yè)捕撈權(quán)與海域使用權(quán)并存時(shí)，漁業(yè)捕撈權(quán)人對(duì)之后合法取得權(quán)利的海域使用權(quán)人請(qǐng)求民法上的權(quán)利救濟(jì)是有限的。此外，即便是雙方直接協(xié)商，或者是以其他方式協(xié)商解決了損害彌補(bǔ)，由于行政補(bǔ)償以行政相對(duì)人存在實(shí)際損失為基礎(chǔ)，漁業(yè)捕撈權(quán)人也不得再就該部分損失重復(fù)主張行政補(bǔ)償。

2.行政法上的救濟(jì)

漁業(yè)捕撈權(quán)人認(rèn)為其權(quán)利因行政機(jī)關(guān)海域使用權(quán)批準(zhǔn)行為而受到妨害或損害，要求補(bǔ)償損失，可以通過(guò)行政法途徑進(jìn)行救濟(jì)，實(shí)體法上的依據(jù)仍然是《民法典》關(guān)于物權(quán)保護(hù)的規(guī)定。

（1）對(duì)行政機(jī)關(guān)海域使用權(quán)批準(zhǔn)行為提起撤銷(xiāo)或者確認(rèn)違法之訴。前案鄭某訴舟山市人民政府請(qǐng)求確認(rèn)舟海權(quán)通[2016]5號(hào)《海域使用權(quán)批準(zhǔn)通知書(shū)》對(duì)國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程項(xiàng)目的海域使用批準(zhǔn)行為違法一案，便是如此。至于起訴是否符合條件，本文不作討論。從漁業(yè)捕撈權(quán)人的角度講，一旦海域使用權(quán)批準(zhǔn)行為被撤銷(xiāo)或者被確認(rèn)違法，風(fēng)電公司的海域使用權(quán)將失去正當(dāng)合法的依據(jù)，進(jìn)而排除海域使用權(quán)對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)的妨害，這也是《民法典》第236條賦予物權(quán)人請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)的物權(quán)保護(hù)的權(quán)利。

（2）對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政補(bǔ)償訴訟。漁業(yè)捕撈權(quán)人容忍同一海域上另一項(xiàng)用益物權(quán)即海域使用權(quán)的存在，但其權(quán)利或權(quán)益因行政機(jī)關(guān)合法行為而遭受損害，可以要求行政機(jī)關(guān)予以相應(yīng)補(bǔ)償，其法律依據(jù)是《民法典》第327條和第243條、第245條的規(guī)定。這種情況下的行政補(bǔ)償訴訟，分不同情形還可以細(xì)化為三種方式：一是漁業(yè)捕撈權(quán)人要求行政機(jī)關(guān)履行行政補(bǔ)償法定職責(zé)，作出行政補(bǔ)償決定、簽訂補(bǔ)償協(xié)議，本案即如此；二是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政補(bǔ)償決定違法，要求撤銷(xiāo)或者變更；三是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政補(bǔ)償協(xié)議而提起行政協(xié)議之訴。

（二）漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償訴訟要件

如前所述，無(wú)論是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政補(bǔ)償決定，還是對(duì)行政補(bǔ)償協(xié)議本身，行政相對(duì)人提起的訴訟都屬于行政訴訟，需要符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）第25條、第49條規(guī)定的一般起訴條件，至少包括：原告與該行政補(bǔ)償行為有利害關(guān)系；有明確的被告；有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；未超過(guò)法定起訴期限。除此之外，漁業(yè)捕撈權(quán)人提起行政補(bǔ)償訴訟，還需要根據(jù)此類(lèi)行政補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，滿(mǎn)足不同訴訟類(lèi)型的一些特別要件。

1.提起要求行政機(jī)關(guān)履行行政補(bǔ)償法定職責(zé)訴訟，應(yīng)提供已向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)

根據(jù)《行政訴訟法》第38條第1款規(guī)定，在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)。本案已經(jīng)查明，鄭某在提起本案訴訟之前已經(jīng)向六橫管委會(huì)提出申請(qǐng)，符合該前置要件。

2.適格的行政補(bǔ)償主體

行政補(bǔ)償主體一般與作出行政征收征用等行政行為的行政主體一致，即誰(shuí)作出行政行為，就由誰(shuí)實(shí)施補(bǔ)償。本案中，六橫管委會(huì)不是風(fēng)電公司海域使用權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，也不是收回或限制鄭某捕撈許可證記載的捕撈場(chǎng)所的機(jī)關(guān)，不是行政補(bǔ)償主體。至于其基于與風(fēng)電公司簽訂協(xié)議，統(tǒng)一領(lǐng)取相關(guān)補(bǔ)償款再分配給各漁業(yè)捕撈權(quán)人，不是行政法意義上的行政補(bǔ)償行為。

3.有能夠證明損害實(shí)際存在，且與行政機(jī)關(guān)的合法行政行為有因果關(guān)系的證據(jù)

根據(jù)《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定，在行政補(bǔ)償案件中，原告應(yīng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。鄭某一方面拒不領(lǐng)取經(jīng)六橫管委會(huì)分配的補(bǔ)償款，另一方面要求六橫管委會(huì)履行支付共計(jì)128.92萬(wàn)元損失的行政補(bǔ)償義務(wù)，而未提供有關(guān)損害及其因果關(guān)系的證據(jù)，即使其起訴的行政補(bǔ)償主體正確，也不滿(mǎn)足請(qǐng)求行政補(bǔ)償?shù)囊?/p>

四、結(jié)語(yǔ)

行政機(jī)關(guān)在捕撈許可證記載的同一場(chǎng)所，將海域使用權(quán)批準(zhǔn)給他人使用，排斥或者限制了漁業(yè)捕撈權(quán)行使，損害了漁業(yè)捕撈權(quán)人權(quán)利或者權(quán)益，雖非征收征用引起，漁業(yè)捕撈權(quán)人仍有獲得物權(quán)保護(hù)的救濟(jì)權(quán)利。這種權(quán)利救濟(jì)，既可以是民法上的救濟(jì)，也可以是行政法上的救濟(jì)，但基于依法審批的海域使用權(quán)具有合法性和排他性，漁業(yè)捕撈權(quán)人在民法上的權(quán)利救濟(jì)是有限的，而行政法上的權(quán)利救濟(jì)即行政補(bǔ)償請(qǐng)求則應(yīng)遵循“誰(shuí)行為誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，同時(shí)要滿(mǎn)足此情形下行政補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)條件。

漁業(yè)捕撈權(quán)作為用益物權(quán)的一種，不具有排他性，當(dāng)與具有排他性的海域使用權(quán)在空間場(chǎng)所上發(fā)生沖突時(shí)，無(wú)論是《海域使用管理法》還是《漁業(yè)法》都未對(duì)兩者之間的權(quán)利順序作出安排，也未對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)因行政機(jī)關(guān)除征收、征用以外的其他合法行政行為遭受損害時(shí)的行政補(bǔ)償作出直接規(guī)定。因此，除《民法典》第327條和第243條、第245條為漁業(yè)捕撈權(quán)提供物權(quán)上的保護(hù)外，《海域使用管理法》和《漁業(yè)法》可以也應(yīng)當(dāng)為漁業(yè)捕撈權(quán)提供更加直接、更加完善的行政法上的保護(hù)，合理彌補(bǔ)漁業(yè)捕撈權(quán)人因行政機(jī)關(guān)合法行為造成的損害，并銜接好兩種用益物權(quán)之間的關(guān)系。