城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

文/韓明睿,趙周華

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古包頭 014000）

為了更有效吸引項(xiàng)目投資方，拓展籌資渠道，提高城市軌道交通建設(shè)效率以及軌道運(yùn)行質(zhì)量，我國(guó)學(xué)者開始研究不僅能夠緩解國(guó)家政府財(cái)政資金緊張局面、降低資金風(fēng)險(xiǎn)，還能夠?yàn)樯鐣?huì)各界創(chuàng)造商機(jī)、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的模式。在這些模式中，PPP模式開始受到人們的關(guān)注，其能夠廣泛應(yīng)用于城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中。PPP模式是全新的企業(yè)融資體系，它強(qiáng)有力地吸納著地方社會(huì)資本積極參與投資當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中，極大地緩解了中央政府以及地方政府的壓力。[1]

然而，在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行過程中，地方政府缺乏大型公共設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式缺乏科學(xué)性，許多政府管理人員和社會(huì)投資者都不認(rèn)同這種模式。從本質(zhì)上看，PPP合作模式運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)，前期投資的數(shù)額巨大。只有制定科學(xué)的發(fā)展策略，才能減少操作過程中的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)作造成的風(fēng)險(xiǎn)。[2]

1.PPP模式的基礎(chǔ)性概念

PPP模式的全稱為“公私合作伙伴關(guān)系”(Public Private Partnership)，它通常被譯為公私合營(yíng)合作制。通常來說，PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或?yàn)榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此形成一種合作伙伴關(guān)系。這種合作伙伴關(guān)系一般需要經(jīng)過正規(guī)的合作協(xié)議來確定。在合作伙伴關(guān)系中，政府與私人組織需要充分利用自己的優(yōu)點(diǎn)來提供各項(xiàng)城市公共服務(wù)，雙方共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益。合作伙伴關(guān)系模式極為靈活，它包括合資公司模式、合同承包模式等。在各類模式中，私人組織的參與程度以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程度都不相同。在PPP模式下，一些政府承擔(dān)的工作需要被轉(zhuǎn)移到私人組織，但是政府從始至終承擔(dān)著提供公共物品和服務(wù)的責(zé)任[3]。

2.城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

2.1 城市軌道交通PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

2.1.1 政府對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目缺乏重視

在應(yīng)用和推廣城市軌道交通PPP模式時(shí)，一些地方政府為了提高政績(jī)，向社會(huì)資本承諾過多的經(jīng)濟(jì)效益，但在建設(shè)結(jié)束或者開始運(yùn)營(yíng)時(shí)卻不能兌現(xiàn)承諾。在項(xiàng)目初期，考慮到政府信用問題，社會(huì)資本方會(huì)更加謹(jǐn)慎，從而導(dǎo)致彼此不信任。這種情況與官本位思想、政府領(lǐng)導(dǎo)換屆以及債務(wù)壓力過大等因素有關(guān)，但主要原因是政府對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目缺乏重視，沒有充分認(rèn)識(shí)到PPP模式對(duì)提高城市軌道交通管理和公共服務(wù)質(zhì)量的重要性。

2.1.2 市場(chǎng)監(jiān)管體制不健全

城市軌道交通PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行周期非常長(zhǎng)，涉及的環(huán)節(jié)以及參與方、利益方非常多。從當(dāng)前我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的整體發(fā)展情況來看，市場(chǎng)監(jiān)管體制還不健全。一些地方政府往往按照以往的相關(guān)規(guī)定來落實(shí)PPP項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任。然而，這些規(guī)定難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。另外，在PPP項(xiàng)目創(chuàng)建過程中，許多地方政府沒有有效落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目質(zhì)量得不到保障，進(jìn)而導(dǎo)致貪污受賄等問題屢有發(fā)生。

2.1.3 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全

當(dāng)前，中國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在PPP項(xiàng)目一開始，政府往往會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方身上。PPP項(xiàng)目后期容易出現(xiàn)爛尾現(xiàn)象，從而增加了地方政府的財(cái)政壓力。這和城市軌道交通PPP項(xiàng)目建設(shè)的初衷不相符，極大地?fù)p害了社會(huì)公共利益。從客觀角度來看，中國(guó)的城市軌道交通PPP模式起步較晚，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，相關(guān)部門缺乏處理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從主觀角度來看，地方政府與社會(huì)資本方、其他參與方缺乏溝通與交流。[4]

2.2 城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理策略

2.2.1 提高政府角色轉(zhuǎn)變速度

城市軌道交通項(xiàng)目是我國(guó)各大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵部分。在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，相關(guān)部門需要在具有自然壟斷特征的公共事業(yè)范圍內(nèi)建立競(jìng)爭(zhēng)體制。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于政府職能的科學(xué)定位以及高效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，政府往往采用資金撥款或者發(fā)行項(xiàng)目債券等模式來投資與融資，并且將項(xiàng)目交由國(guó)有企業(yè)來建設(shè)、運(yùn)行以及管理。這種政府大包大攬的模式，使政府成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資主體、決策主體以及運(yùn)營(yíng)主體，極易導(dǎo)致決策的隨意性，從而無法確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的安全性和質(zhì)量。在PPP模式中，政府與私人組織之間的關(guān)系是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成的一種合作伙伴關(guān)系。因此，政府需要及時(shí)轉(zhuǎn)變?cè)诔鞘熊壍澜煌≒PP項(xiàng)目投資建設(shè)中的角色——政府應(yīng)該從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者。在轉(zhuǎn)變過程中，政府需要健全城市軌道交通PPP項(xiàng)目融資機(jī)制，創(chuàng)新城市軌道交通PPP項(xiàng)目管理體系，充分發(fā)揮職能作用。

2.2.2 提供政策支持

政策支持是PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要條件，它會(huì)提高投資方的投資信心，并且有效降低項(xiàng)目的成本與風(fēng)險(xiǎn)。政府需要在PPP模式的應(yīng)用范圍、應(yīng)用程序、應(yīng)用特許權(quán)，以及PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、監(jiān)管、爭(zhēng)議解決方法等方面提供政策支持。政府應(yīng)及時(shí)優(yōu)化城市軌道交通PPP項(xiàng)目的實(shí)施程序，減少社會(huì)投資方在城市軌道交通建設(shè)上的成本投入。政府應(yīng)與PPP項(xiàng)目企業(yè)建立合作關(guān)系，從而為城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)行、管理打下良好基礎(chǔ)。

2.2.3 健全資本市場(chǎng)，拓展融資渠道

政府需要適當(dāng)放松對(duì)銀行貸款的限制。資本市場(chǎng)的發(fā)展往往會(huì)受到一些政策的限制。一些私人組織在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，很難獲得優(yōu)惠的貸款。因此，政府需要突破政策瓶頸，健全資本市場(chǎng)，拓展融資渠道，建立完善的貸款政策以及管理模式。

2.2.4 建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的合理性是PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素。PPP模式適合城市軌道交通項(xiàng)目的原因是，在PPP項(xiàng)目中，政府與私人組織共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。因此，相關(guān)部門必須建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。政府可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市軌道交通PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來科學(xué)預(yù)測(cè)和合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。政府與私企都必須明確各自的責(zé)任，不能相互推諉責(zé)任。雙方應(yīng)承擔(dān)各自的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并且積極消除項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，從而保證城市軌道交通PPP項(xiàng)目的順利完成。[5]

2.2.5 建立高效監(jiān)管體系

只有建立高效的監(jiān)管體系，才能保證城市軌道交通PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。政府需要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管，建立承諾機(jī)制，保證私人企業(yè)的資產(chǎn)安全。另外，政府還需要鼓勵(lì)私人企業(yè)投資，減少私人企業(yè)的融資成本，從而保證私人企業(yè)能夠獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流，同時(shí)又不損害公眾利益。鑒于我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)，為了能夠收回前期投入成本，政府必須建立一個(gè)有效的、適用于城市軌道交通PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)程序。另外，政府還必須建立相應(yīng)的監(jiān)管體系，從而保證合作雙方的經(jīng)濟(jì)利益。

2.2.6 加強(qiáng)人才培養(yǎng)

政府需要提前制訂城市軌道交通PPP項(xiàng)目的融資方案。規(guī)則制度對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)起著導(dǎo)向作用。PPP模式需要依靠復(fù)雜的法律以及金融等知識(shí)來運(yùn)作。政府需要用制度來規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序，并且為PPP項(xiàng)目的運(yùn)作提供相應(yīng)的政策支持、技術(shù)支持。因此，政府應(yīng)采用專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)等方式來培育國(guó)家所需要的PPP項(xiàng)目人才。另外，政府需要增強(qiáng)私人企業(yè)或者外商的投資決心和信心，保證PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)以及實(shí)施等都可以高質(zhì)量完成，以實(shí)現(xiàn)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的目標(biāo)。

3.結(jié)語

綜上所述，在新時(shí)代背景下，采用PPP模式，有利于發(fā)揮政府和私人組織的積極性。PPP模式已經(jīng)成為政府實(shí)現(xiàn)城市軌道交通項(xiàng)目目標(biāo)的重要途徑。在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行與管理的過程中，政府需要制定合理的戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的原則，制定更加嚴(yán)格的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。另外，政府還需要加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立完善的組織制度，并且根據(jù)當(dāng)前的外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)來完善風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)。