行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責任的落實

■ 劉亮 眉山市消防救援支隊

近年來，各行業(yè)部門認真履行“部門依法監(jiān)督”職責，對所屬行業(yè)系統(tǒng)單位消防安全責任制落實情況加大監(jiān)督管理力度，在助推行業(yè)系統(tǒng)單位開展消防安全標準化管理工作中發(fā)揮著積極作用，但各類較大及有影響的火災事故仍時有發(fā)生，且在個別行業(yè)還十分突出。筆者結(jié)合日常工作，簡要分析了行業(yè)部門在消防安全監(jiān)督管理中存在的主要問題，提出了行業(yè)部門落實消防安全監(jiān)督管理責任的一些建議，以期對加強和改進行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理工作有所幫助。

一、行業(yè)部門火災數(shù)據(jù)分析

從應急管理部消防救援局發(fā)布的火災數(shù)據(jù)來看，2020年全國共接報火災25.2 萬起，死亡1183 人，受傷775 人，直接財產(chǎn)損失40.09 億元。其中生產(chǎn)企業(yè)共發(fā)生火災9264 起，占總數(shù)的3.7%，是除住宅火災外占比較大的一類火災；此外，商業(yè)場所發(fā)生火災6679起，文娛賓館飯店發(fā)生火災6320 起，倉儲場所發(fā)生火災4161 起，建筑工地發(fā)生火災2682 起，合計占總數(shù)的7.9%，但亡人占總數(shù)的15.8%、損失占總數(shù)的45.9%，造成了較大社會影響。 從大火的分布看，這幾類場所的火災只占總數(shù)的11.6%，但其中過火面積在1000m2以上的火災占總數(shù)的26.4%；較大以上火災23 起，占總數(shù)的34.8%。

二、行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理存在的主要問題

（一）監(jiān)管歸口不精準，監(jiān)督管理存在盲區(qū)

部分行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理職責不明晰，有的未落實歸口管理部門，有的歸口管理部門只管大安全，未落實專人履行消防安全監(jiān)督管理職責。個別行業(yè)部門在消防安全監(jiān)督管理上還存在多方管理多方不管的現(xiàn)象，對所屬行業(yè)部門失控漏管，未能發(fā)揮行業(yè)部門消防監(jiān)督管理作用。

（二）監(jiān)管職責不明晰，監(jiān)督管理無從著手

部分行業(yè)部門未對消防安全監(jiān)督管理職責進行明確細化，制定責任清單，在日常工作檢查指導中只順帶過問，對行業(yè)系統(tǒng)單位應履行的消防安全職責不清楚，找不到抓手。

（三）監(jiān)管力量未整合，監(jiān)管管理單打獨斗

部分行業(yè)部門雖負有消防安全監(jiān)督管理職責，但缺乏有效行政管理手段，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題缺少行政強制和處罰措施，難以形成有效監(jiān)管，且在開展日常監(jiān)管時未組織多行業(yè)部門綜合監(jiān)管，僅靠一家單打獨斗，未形成監(jiān)管合力。

（四）監(jiān)管能力不匹配，監(jiān)督管理浮于表面

部分行業(yè)部門開展日常消防安全監(jiān)督管理過程中，不具備開展消防安全監(jiān)督管理業(yè)務能力，對單位消防安全責任內(nèi)容、消防安全管理情況、防火檢查、火災隱患整改、消防安全宣傳教育培訓、滅火應急疏散預案演練及消防檔案建立等工作檢查浮于表面，既發(fā)現(xiàn)不了問題，更無法指導改進。

（五）監(jiān)管方法不完善，監(jiān)督管理無法閉環(huán)

部分行業(yè)部門在發(fā)現(xiàn)單位存在火災隱患或違法行為后，未督促指導單位落實整改責任人、整改時限、整改措施，未對單位整改情況進行復查驗收形成閉環(huán)，導致火災隱患或違法行為長期存在。

（六）監(jiān)管機制不健全，監(jiān)督管理未能常態(tài)

部分行業(yè)部門僅在上級部署專項整治或重大節(jié)假日期間下發(fā)文件、組織例行檢查，未將消防安全監(jiān)督管理常態(tài)化，建立健全長效機制，行業(yè)系統(tǒng)單位也未引起重視，往往應付了事，“單位全面負責”成為空談。

三、從“5·25”特別重大火災事故整改措施落實看行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責任

2015年5月25日，河南省平頂山市魯山縣康樂園老年公寓發(fā)生特別重大火災事故，造成39 人死亡、6 人受傷，過火面積745.8m2，直接經(jīng)濟損失2064.5萬元，火災發(fā)生后，58 名責任人被依法依規(guī)追究責任。2021年1月，國務院安委會辦公室發(fā)布了《關于近5年來特別重大生產(chǎn)安全事故整改措施落實情況“回頭看”工作情況的通報》，通報了康樂園老年公寓特別重大火災事故后各級在解決政策標準層面、責任目標考評、硬件設施提升、監(jiān)督管理和宣傳等問題中采取的系列整改措施。

（一）解決政策標準層面問題

一是國務院辦公廳出臺了《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》，通過深化放管服改革、促進養(yǎng)老服務基礎設施建設等六個方面共28 條具體政策措施，為養(yǎng)老服務工作為打通“堵點”，消除“痛點”，同時強調(diào)制定“履職照單免責、失職照單問責”的責任清單，制定加強養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管的相關政策文件，建立各司其職、各盡其責的跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，完善事中事后監(jiān)管制度；二是通過制定《社會福利機構(gòu)消防安全管理十項規(guī)定》，對社會福利機構(gòu)日常消防安全管理內(nèi)容提出明確要求；三是河南省細化了黨政及部門安全生產(chǎn)和消防安全責任，制定11 份省級政策文件、地方標準。

（二）解決責任目標考評問題

在國務院層面制定目標責任，將養(yǎng)老機構(gòu)消防安全作為省級政府安全生產(chǎn)和消防工作考核的重要內(nèi)容，每年堅持對省級政府進行考核，同時要求省級政府、市級政府對下也要進行考評。

（三）解決硬件設施提升問題

一是應急管理部會同有關部門修訂了《建筑設計防火規(guī)范》，對老年人照料設施、安全疏散設計、消防設施配置等進行優(yōu)化；二是將消防安全改造納入特困人員供養(yǎng)服務設施（敬老院）改造提升工程，解決硬件上存在的先天不足；三是在河南省3341 家養(yǎng)老服務機構(gòu)推行安全標準化建設，整治養(yǎng)老機構(gòu)重大風險隱患6700多處，累計投入3.4 億元為公辦養(yǎng)老機構(gòu)配備煙感報警等安全設施，實施民辦養(yǎng)老機構(gòu)消防安全達標提升工程，省級投入33 億元支持城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設。

（四）解決監(jiān)督管理和宣傳問題

民政部、應急管理部部署社會福利機構(gòu)消防安全專項治理、養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設專項行動和養(yǎng)老機構(gòu)消防安全集中宣傳等活動，消除42.2 萬處隱患。通過開展專項整治、專項行動、集中宣傳等活動，解決日常消防管理不到位、風險防范意識差、安全應急應對機制不完善等問題，有效提升風險防范能力。

四、如何落實行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責任

依法依規(guī)嚴肅追究責任不是目的，通過對責任的追究，查找問題的出處，采取針對性整改措施方為根本。前文中國務院安委會辦公室的通報已經(jīng)為我們?nèi)绾温鋵嵭袠I(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責任指明了方向，所謂前事不忘，后事之師，再從被追責去發(fā)現(xiàn)問題、采取措施實為不智之舉。當前行業(yè)部門如何有效落實消防安全監(jiān)督管理責任，筆者認為有以下幾方面：

（一）成為消防安全明白人

1.要明白法定職責要求

對于行業(yè)部門消防安全職責，在《消防法》中早有明確規(guī)定，“部門依法監(jiān)督”“實行消防安全責任制”“縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)，依照本法和其他相關法律、法規(guī)的規(guī)定做好消防工作”，但明顯對政府有關職能部門、行業(yè)部門的消防安全職責規(guī)定不夠具體。2017年10月29日，國務院辦公廳印發(fā)了《消防安全責任制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），首次對消防安全責任制的實施作出全面、具體規(guī)定，對每個行業(yè)部門確定了消防安全職責，并在第十二、十三、十四條中作出具體的消防安全職責規(guī)定。

2.要明白失職追責規(guī)定

《實施辦法》第二十七條、第二十八條對消防安全責任追究作出明確規(guī)定，行業(yè)部門負責人和工作人員既要面臨因消防安全責任不落實發(fā)生一般及以上火災事故，履行職責不力、失職瀆職的責任追究，還要面臨不依法履行職責，在消防安全行政審批、公共消防設施建設、重大火災隱患整改、消防力量發(fā)展等方面工作不力、失職瀆職的責任追究。從這兩條規(guī)定可以看出，對行業(yè)部門消防安全責任的追究，不僅僅停留在發(fā)生火災事故后的追責，對事前未依法履行職責的相關情況也作出了追責規(guī)定，追責關口的前移，正與《消防法》“預防為主、防消結(jié)合”的方針保持了高度一致。

3.要明白盡職免責情況

國務院《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18 號）規(guī)定，要健全盡職免責辦法，明確履職標準和評判界線，對符合嚴格依據(jù)法律法規(guī)履行監(jiān)管職責的情況下監(jiān)管對象出現(xiàn)問題的要予以免責。2019年《四川省消防安全責任制實施辦法》作出明確規(guī)定，對經(jīng)查實已經(jīng)履行相關職責，并全面落實了上級有關工作部署的，不予或者免予追究責任。《江西省消防安全責任制實施辦法》規(guī)定，發(fā)生火災事故，負有工作職責的政府工作人員已經(jīng)履行有關職責，并按照要求落實黨委和政府有關工作部署的，或者因行政管理相對人采取隱瞞、欺騙等行為，致使無法正確履行監(jiān)管職責的，可以依法依規(guī)從輕、減輕或者免予責任追究。雖然并非所有地方消防安全責任制實施辦法都規(guī)定了盡職免責條款，但盡職免責已經(jīng)正式寫入國務院《指導意見》，必將在不久得以落地。

（二）正確履行消防安全職責

1.要強化消防安全綜合監(jiān)管，形成合力

一是要及時轉(zhuǎn)變觀念，消防安全工作是“部門依法監(jiān)督”，不是哪個部門一家之事，要建立健全跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制，實現(xiàn)違法線索共享、監(jiān)管標準共用、處理結(jié)果共認；二是行業(yè)主管部門要發(fā)揮牽頭作用，在規(guī)則和標準制定、風險研判、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面積極作為，指導行業(yè)系統(tǒng)開展事中事后監(jiān)管，相關部門要積極配合，加強工作協(xié)調(diào)。

2.要履行消防安全監(jiān)管職責，履職盡責

參照“5·25”特別重大火災事故整改措施，一是要強化頂層設計，切實解決本行業(yè)系統(tǒng)消防安全工作面臨的“堵點”和“痛點”；二是要強化責任考評，將行業(yè)系統(tǒng)消防安全工作納入目標績效考評重要內(nèi)容；三是要強化監(jiān)督管理，開展有針對性的消防安全檢查治理；四是要強化教育培訓，提高行業(yè)從業(yè)人員消防安全意識。

3.要制訂消防安全責任清單，照單履責

一是通過將消防安全政策、法律法規(guī)、標準、規(guī)范的要求和實際工作的需要以消防安全責任清單的形式固化下來，精準聚焦重點行業(yè)領域、重點企業(yè)單位、重點環(huán)節(jié)部位、重點崗位人員，實現(xiàn)照單履責；二是通過多渠道廣泛深入開展宣傳發(fā)動，讓各類企業(yè)（單位）及時準確掌握消防安全責任清單制管理的核心要義、方法路徑和工作要求，營造消防安全責任清單制管理工作的濃厚氛圍，積極動員各類企業(yè)（單位）全面加快推行消防安全清單制管理工作模式。

4.要督促落實消防安全責任清單，照單檢查

一是要制訂檢查計劃，做到監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空，同時全面實行“雙隨機、一公開”模式；二是要提升信用監(jiān)管效能，采取“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”模式，將各部門履職過程中形成的執(zhí)法結(jié)果信息進行關聯(lián)整合，歸集到相關單位主體名下，規(guī)范認定并設立市場主體信用“黑名單”，并將之與“雙隨機、一公開”隨機抽查的比例頻次、被抽查概率掛鉤；三是要規(guī)范監(jiān)督檢查，要按照消防安全責任清單，通過查閱資料、交流詢問、實地檢查等方式，核查單位落實消防安全職責情況，切忌蜻蜓點水走過場；四是要規(guī)范填寫消防安全檢查記錄，對發(fā)現(xiàn)的問題隱患進行照相或錄像，對問題隱患整改情況及整改后照片進行整理歸檔，使問題隱患形成閉環(huán)。