美國“印太戰(zhàn)略”視角下拜登政府的東盟政策

呂一彤，陳奕蓉

（1.上海政法學(xué)院 政府管理學(xué)院，上海 201701；2.武漢大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，武漢 430072）

美國從奧巴馬政府時期的“重返亞洲”“亞太再平衡”到“重返亞太”，再到特朗普政府時期提出美國“印太戰(zhàn)略”，美國的國家戰(zhàn)略重心越來越向大國戰(zhàn)略競爭轉(zhuǎn)移。拜登就任美國總統(tǒng)以來，美國對印太地區(qū)的關(guān)注度較特朗普政府時期有增無減，積極推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，與東盟成員國互動頻繁、姿態(tài)活躍，頻頻向東盟示好，不斷提升東盟在其印太乃至全球戰(zhàn)略布局中的優(yōu)先程度。

1 戰(zhàn)略雛形

拜登政府繼承了特朗普政府時期印太戰(zhàn)略的主要精神，始終將印太地區(qū)視為重點(diǎn)關(guān)注對象，主動修補(bǔ)了與歐盟、日本等傳統(tǒng)盟友的關(guān)系，盡力爭取東盟成員國等伙伴國家，加強(qiáng)了“美日印澳”“美日韓”“美國-東盟”機(jī)制。

1.1 加強(qiáng)介入

較特朗普政府時期，拜登政府對印太地區(qū)的關(guān)注程度有增無減，各部門已展現(xiàn)出對印太地區(qū)的強(qiáng)硬干預(yù)態(tài)度。其明確發(fā)出信號，降低了中東地區(qū)在美國全球防務(wù)事務(wù)中的優(yōu)先級，試圖擺脫中東泥潭，更將焦點(diǎn)聚焦亞洲。

第一，白宮方面表示將加強(qiáng)與印太的聯(lián)系，尤其是增強(qiáng)力量部署。白宮于2021年3月發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略過渡指南》，兩處沿用了特朗普政府時期對“印太”（Indo-pacific）的說法：第一處指出，美國的國家利益要求拜登政府與印太地區(qū)建立深刻聯(lián)系；第二處表明，為威懾對手并捍衛(wèi)本國利益，美國將與其伙伴合作在印太地區(qū)等地保證強(qiáng)有力的部署［1］。

第二，五角大樓力圖在印太地區(qū)實(shí)現(xiàn)“綜合威懾”。2021年7月27日，美國國防部長奧斯汀首次訪問新加坡，于國際戰(zhàn)略研究所（IISS）呼吁建立新的印太地區(qū)秩序，號召美國盟友與伙伴與其共同使用所有軍事及非軍事工具，在印太實(shí)現(xiàn)綜合威懾［2］。奧斯汀進(jìn)一步解釋，“綜合威懾”指“使用現(xiàn)有能力并發(fā)展全新能力，以互聯(lián)方式部署上述能力”。此外，美國印太司令部向美國會要求，在51億美元預(yù)算基礎(chǔ)上增加8.9億美元，以加強(qiáng)美軍基地建設(shè)并鞏固美國在印太地區(qū)的導(dǎo)彈防御水平［3］。

第三，美國國會批準(zhǔn)五角大樓提案，拓展特朗普政府時期提出的“大平洋威懾倡議”（Pacific Deterrence Initiative）。美國參議院軍事委員會于2021年7月21日發(fā)布2022財年《國防授權(quán)法案》，向印太司令部批準(zhǔn)增加超過7億美元預(yù)算，同意美國國防部拓展“太平洋威懾倡議”，以改善美國印太地區(qū)的兵力部署，對該地區(qū)的軍事及非軍事基礎(chǔ)設(shè)施集中投資，提升盟友及伙伴在該地區(qū)的實(shí)力［4］。

1.2 布局印太

為加強(qiáng)印太地區(qū)力量，拜登政府在該地區(qū)聯(lián)合盟友及伙伴國家，初步完成美國在該地區(qū)的戰(zhàn)略布局。

第一，升級“美日印澳”四邊機(jī)制。拜登執(zhí)政以來，四邊機(jī)制的作用不斷升級。2021年3月12日舉行的“美日印澳”領(lǐng)導(dǎo)人峰會象征著四邊機(jī)制完成以下轉(zhuǎn)變：部長級會議升級為首腦會議，四國首腦均線上參與此次峰會；四邊機(jī)制議題的務(wù)實(shí)性大大增強(qiáng)，“美日印澳”起初作為一個戰(zhàn)略性論壇大多以信息分享、軍事演習(xí)為特色，此次峰會的目標(biāo)已具體化為應(yīng)對疫情和氣候危機(jī)、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作［5］。

第二，嘗試推動“美日韓”三邊合作。2021年3月，美日韓防長、外長分別就印太戰(zhàn)略深入交談，美日與美韓“2+2”會議及會后發(fā)布的聯(lián)合聲明表明，拜登政府對振興“美日韓”三邊合作愿望強(qiáng)烈。日本對此態(tài)度積極，但韓國對拜登政府“聯(lián)合抗中”提議反應(yīng)冷淡［6］。

第三，重建“美國-東盟”伙伴關(guān)系。特朗普政府時期，美國總統(tǒng)多次錯過東盟峰會，其高級助手也多次對東盟國家進(jìn)行訓(xùn)誡和威脅。拜登政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略過渡指南》，提出“要與東盟成員國共同努力達(dá)成共同目標(biāo)”并特別強(qiáng)調(diào)“與新加坡、越南兩個成員國的伙伴關(guān)系”。美國國防部長奧斯汀直言，訪問新加坡、越南等的目的是加固美國與盟友及伙伴國家的關(guān)系，試圖借助東盟在印太地區(qū)實(shí)現(xiàn)“綜合威懾”。

2 戰(zhàn)略動機(jī)

東盟成員國位于印度洋與太平洋“十字路口”，為印太地區(qū)地理中心，且國際影響日益增長，成為美國在印太地區(qū)關(guān)注、爭取的對象。拜登政府對東盟的關(guān)注度較以往明顯提高，與東盟成員國互動頻繁、姿態(tài)活躍。

2.1 利用東盟“中心地位”

東盟的“中心地位”，一是地緣政治上的“中心地位”。東盟地處印度洋和太平洋的交接地帶，經(jīng)濟(jì)上是國家間貿(mào)易的“十字路口”，軍事上是兵家必爭之戰(zhàn)略支點(diǎn)。二是功能平臺上的“中心地位”。東盟無論從經(jīng)濟(jì)體量上還是軍事實(shí)力上都并非東亞或印太地區(qū)的權(quán)力中心，但東盟在1997年首創(chuàng)“10+3”模式后不斷推廣“10+n”合作框架，從而繪制并拓展出以東盟為中心的關(guān)系與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)并鞏固了自身的“中心地位”［8］。

東盟在印太框架里的“中心地位”相對穩(wěn)定，這對美國來說具有重要價值。自拜登政府上任以來，美國不斷肯定東盟在印太地區(qū)的中心地位，對東盟的重視程度明顯提高。從美國國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)東盟的新聞數(shù)量來看，拜登上臺至2021年8月，已有23篇相關(guān)報道。另外，對其“中心地位”的肯定也體現(xiàn)在美國政府高層在重要會議講話中——2021年6月28日，美國國務(wù)院東亞和太平洋事務(wù)局高級官員梅健華在出席東盟地區(qū)高級官員會議期間，強(qiáng)調(diào)拜登政府對東盟“中心地位”以及東盟在印太架構(gòu)中重要作用的肯定［10］。2021年8月3日，在“東盟-美國外長會議”期間，國務(wù)卿安東尼·布林肯重申了美國對東盟中心地位的肯定，并強(qiáng)調(diào)美國支持東盟在印太地區(qū)的發(fā)展，認(rèn)為這是美國在該地區(qū)發(fā)展愿景的一部分［11］。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）也指出：“隨著拜登政府加強(qiáng)對華戰(zhàn)略，美國不能再忽視東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN）?！保?2］

2.2 拉攏東盟“親美”

相比于美國傳統(tǒng)盟友，東盟對美國持中立態(tài)度，盡量避免在大國競爭中“選邊站”。2020年8月8日，東盟各國外長于東盟創(chuàng)立53周年之際共同發(fā)表《東盟外長關(guān)于維護(hù)東南亞地區(qū)和平與穩(wěn)定的聯(lián)合聲明》，其第三條重申《和平、自由與中立區(qū)宣言》精神，即東盟成員國對保持中立的承諾［13］。印尼總統(tǒng)佐科·維多多2016年接受美媒采訪時表示“不愿介入圍繞南海問題的大國沖突”，稱“同中國領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)系很近，同美國領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)系也很近”［14］；新加坡總理李顯龍2021年3月接受BBC專訪時表示“我們不可能選擇任何一方，因?yàn)槲覀兣c美國和中國在經(jīng)濟(jì)乃至其他領(lǐng)域都有非常緊密和廣泛的合作，許多其他國家也是如此”。此外，東盟成員國多數(shù)民眾認(rèn)為，東盟內(nèi)部凝聚力的發(fā)展比“選邊站”更重要。新加坡的東南亞研究所（ISEAS）最新民調(diào)顯示，東盟地區(qū)96%受訪民眾認(rèn)為沒必要在大國中“選邊站”［16］。

拜登政府則希望通過“拉踩”戰(zhàn)略來打破東盟的“等距離外交”選擇——拉近東盟與美國的關(guān)系。一方面，美國通過塑造與東盟的重要伙伴形象來拉近東盟與美國的距離。第34次“東盟-美國對話會”上，美國國務(wù)院東亞和太平洋事務(wù)局首席副助理阿圖爾·凱沙普（Atul Keshap）強(qiáng)調(diào)“美國堅定地與東南亞朋友站在一起”，“東盟是美國的第四大貿(mào)易伙伴”以及“美國政府在新冠疫情期間對東南亞國家大力支持”［17］等，強(qiáng)調(diào)美國對東盟的重要性。另一方面，美國還使用“離間計”，借敏感問題挑撥東盟與周邊大國的關(guān)系，間接拉攏東盟“親美”。美國國務(wù)卿曾反復(fù)表示“面對中國威脅，美國與東南亞國家站在一起”［18］。值得注意的是，美方已認(rèn)識到，在美國-東盟-中國三角關(guān)系中，經(jīng)濟(jì)與商業(yè)因素比軍事及政治因素更容易拉攏東盟親美［19］?？深A(yù)見，美國將會更多地在經(jīng)貿(mào)方面施惠東盟國家，拉近彼此間關(guān)系。

3 政策動向

拜登政府頻頻向東盟示好，肯定東盟“中心地位”，不斷提升東盟在印太乃至全球戰(zhàn)略部局中的優(yōu)先程度。

3.1 外交聚焦東盟

印太戰(zhàn)略框架下，拜登政府顯著提升了對東盟地區(qū)的關(guān)注。菲律賓學(xué)者理查德·海德林認(rèn)為，拜登所在民主黨的回歸讓東盟國家重新燃起希望，將從根本上重建東盟和美國的關(guān)系［20］。

頻繁與東盟展開外交互動并示好。2021年5月6日，雙方舉辦了第34次“東盟-美國對話會”；6月24日，雙方都參加了“東亞峰會”；6月28日，美國參加了東盟地區(qū)論壇的高級官員會議；7月13日，雙方召開了“美國-東盟外長特別會議”。上述活動中，美國國務(wù)卿安東尼·布林肯、東亞和太平洋事務(wù)局首席副助理國務(wù)卿阿圖爾·凱沙普及高級官員梅建華均重申，拜登政府承認(rèn)東盟“中心地位”并強(qiáng)調(diào)東盟在印太中的重要作用。在與東盟各國交流中，美國表現(xiàn)出三個特點(diǎn)。一是頻繁派高官出訪。2021年5～8月，美國副國務(wù)卿舍曼訪問了印度尼西亞、柬埔寨和泰國，防長奧斯汀出訪了新加坡、越南和菲律賓，副總統(tǒng)哈里斯訪問了新加坡和越南。二是重點(diǎn)關(guān)注利益相關(guān)國。菲律賓和泰國是美國較為歷史悠久的盟友，印度尼西亞和越南是所謂“南海聲索國”，柬埔寨是東盟2022年輪值主席國。這些國家都是美國關(guān)注重點(diǎn)。三是強(qiáng)調(diào)對東盟各國的援助。副國務(wù)卿舍曼會見柬埔寨首相洪森時提醒，美國自1991年以來對柬埔寨提供了30億美元以上的援助，并在新冠肺炎疫情期間提供了1 100萬美元幫助；美國與泰國舉行的第七次戰(zhàn)略對話中，美國官員提醒，美方在新冠肺炎疫情期間向泰國提供了近3 000萬美元的衛(wèi)生援助。美國此類行為顯然是希望東盟各國作出相應(yīng)回報。

通過“新冠病毒疫苗實(shí)施計劃（COVAX）”在東盟開展“疫苗外交”。按美國官方數(shù)據(jù)，截至2021年7月底，拜登政府已向東盟七國捐贈了約5 580萬劑次疫苗。據(jù)披露，美國于2021年7月和8月分別向菲律賓捐贈了320萬劑次強(qiáng)生疫苗和300多萬劑次莫德納（Moderna）疫苗，總計捐贈超過1 330萬劑次疫苗、2 750萬美元［21］；于2021年7月首次向柬埔寨捐贈100多萬劑次強(qiáng)生疫苗［22］；于2021年7月首次向泰國捐贈150多萬劑次輝瑞疫苗［23］；總計向老撾捐贈130萬劑次左右疫苗［24］。美國對東盟的疫苗援助存在“厚此薄彼”現(xiàn)象。從目前掌握的公開信息看，美國捐助疫苗數(shù)量較多的國家，如菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、越南四國均為所謂“南海聲索國”，捐贈數(shù)量與其在東盟地區(qū)的利益正相關(guān)。

3.2 許諾經(jīng)濟(jì)援助

拜登政府通過雙邊及多邊渠道向東盟國家許諾實(shí)際利益，試圖從根本上改善自身在東盟的形象與地位。

延續(xù)特朗普政府時期的所謂“美版‘一帶一路’”。特朗普政府時期，美國政府授權(quán)美國國際開發(fā)金融公司（U.S.International Development Finance Corporation，DFC）為中低收入國家的私人發(fā)展項(xiàng)目提供融資，該項(xiàng)目被西方媒體稱為“美版‘一帶一路’”。拜登政府更新DFC管理團(tuán)隊(duì)后，延續(xù)了這一項(xiàng)目并向印度尼西亞等東盟國家提供了政策援助，國務(wù)卿布林肯出席了DFC 2021年首次董事會。2021年第一季度，拜登政府共批準(zhǔn)了20個DFC項(xiàng)目，例如為印度尼西亞教育金融科技公司品極電子（Pintek）提供了800萬美元貸款組合擔(dān)保，為印度尼西亞學(xué)生提供了1 600萬美元的高等教育和職業(yè)教育貸款［25］。此外，DFC董事會還對東盟官員許下援助承諾。2021年4月7日，DFC代理董事與越南駐美大使何金玉等展開線上交流，DFC方面表示“將在東南亞發(fā)展中發(fā)揮積極作用，優(yōu)先發(fā)展湄公河次區(qū)域”。該交流研討了DFC繼續(xù)支持東南亞地區(qū)（尤其是湄公河次區(qū)域國家）的可持續(xù)供應(yīng)鏈如何提高數(shù)字貿(mào)易能力，如何提高DFC對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資［26］。

DFC項(xiàng)目外，美國還通過其他一系列計劃投資了東盟基礎(chǔ)設(shè)施。一是推動“日-美-湄公河電力伙伴計劃”（Japan-U.S.-Mekong Power Partnership，JUMPP）。該計劃于2020年9月正式啟動，得到拜登政府的重視和支持。美國最初承諾投資2 950萬美元于湄公河次區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)該地區(qū)電力供應(yīng)組合優(yōu)化，推動電力跨境多邊貿(mào)易。美國與日本還提出要通過技術(shù)援助加強(qiáng)與湄公河地區(qū)的合作，整合可再生能源和私人投資機(jī)會，支持湄公河電力監(jiān)管和系統(tǒng)發(fā)展［27］。2021年6月14～18日舉辦的亞洲清潔能源論壇（Asia Clean Energy Forum）上，美國國際開發(fā)署（USAID）與DFC共商了JUMPP計劃；2021年6月29日，美國外交官在“湄公河-美國伙伴關(guān)系高級官員年度會議”時再提該計劃［28］；2021年8月4日，美國國務(wù)院發(fā)布的《美國支持東盟的印太展望》中也標(biāo)榜了該計劃［29］。二是推進(jìn)“美國-東盟智能城市”（The U.S.-ASEAN Smart Cities Partnership，USASCP）合作?！懊绹?東盟智能城市”伙伴關(guān)系始于2018年，美國政府希望通過私營部門參與東盟26個城市的水安全、交通便利、城市健康、綜合城市服務(wù)、能源系統(tǒng)建模和交通安全等公共服務(wù)領(lǐng)域，主要方式是城市間“結(jié)對”，例如柬埔寨金邊和美國馬薩諸塞州波士頓、印度尼西亞雅加達(dá)和美國加州洛杉磯等。拜登政府將繼續(xù)推動該項(xiàng)目，美國環(huán)保局計劃于2021年9月與新加坡在第三國展開“通過綜合廢物管理戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則解決塑料污染”的項(xiàng)目合作［29］。此外，拜登政府還將與東盟延續(xù)“美國-東盟商業(yè)委員會中小微企業(yè)學(xué)院”“美國-東盟連結(jié)數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“美國-東盟綠色經(jīng)濟(jì)”等一系列計劃。

3.3 鞏固軍事影響

美國防長奧斯汀對越南、菲律賓和新加坡的連續(xù)訪問，凸顯了東盟在美國軍事安全戰(zhàn)略中的重要地位。美國對東盟國家防務(wù)上的“友好幫助”實(shí)際上都是為“印太戰(zhàn)略”排兵布陣。

修補(bǔ)與菲律賓的盟友關(guān)系，博得菲律賓對美軍事政策緩和。特朗普政府時期，美菲關(guān)系一度惡化。2016年，美國未續(xù)簽對菲律賓的一攬子援助計劃，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特威脅要終止菲美“訪問部隊(duì)協(xié)議”（Visiting Forces Agreement，VFA），該協(xié)議簽訂于1988年，允許美國軍用飛機(jī)和軍艦自由進(jìn)入菲律賓，且放寬了對美國軍事人員的簽證限制；2020年初，美國取消菲律賓國家警察局局長德拉羅莎的簽證后，杜特爾特再次警告要終止VFA［30］。拜登上臺以來努力挽回美菲兩國關(guān)系。2021年3月，值美菲建交75周年之際，美國助理國務(wù)卿金成、東亞和太平洋事務(wù)局首席副助理國務(wù)卿阿圖爾·凱沙普訪問菲律賓以改善雙方關(guān)系［31］；2021年7月11日，在所謂“南海仲裁案”5周年之際，美國務(wù)卿布林肯特意聲明“對菲軍事援助”，稱“美國將根據(jù)《美菲共同防御條約》繼續(xù)對菲律賓武裝部隊(duì)、公共船只和飛機(jī)履行共同防御承諾”［32］。拜登政府對菲律賓的頻繁示好，終于在美國防長奧斯汀訪問菲律賓時得到反饋。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特一改在菲美軍事問題上的冷漠態(tài)度，其防長洛倫扎納表示恢復(fù)VFA。

在印度尼西亞援建培訓(xùn)中心，并開展聯(lián)合軍演。美國投資350萬美元在印度尼西亞廖內(nèi)群島的巴淡島建造了一個海岸警衛(wèi)隊(duì)培訓(xùn)中心。巴淡島靠近南海南部的爭議水域，是印度尼西亞的工業(yè)與交通樞紐、第三大入境口岸。其重工業(yè)園區(qū)駐有印度尼西亞國家石油公司（Pertamina），造船業(yè)和電子制造業(yè)十分發(fā)達(dá)。2021年6月25日，美國駐印尼大使館和印度尼西亞海岸警衛(wèi)隊(duì)代表出席了該海軍基地的奠基儀式。2021年7月，近2 250名美軍在巴圖拉加訓(xùn)練區(qū)、安博拉旺和馬卡利松與印度尼西亞陸軍舉行了為期2周的聯(lián)合軍事演習(xí)，被西方媒體稱為兩國有史以來最大規(guī)模軍演［33］。軍演的目的，除鞏固美印防務(wù)伙伴關(guān)系之外，美國也毫不避諱地指出是針對印太地區(qū)［34］。軍演的同時，印度尼西亞外長雷特諾·馬爾蘇迪前往華盛頓會見了美國國務(wù)卿布林肯，重點(diǎn)討論了海上安全和所謂南?！昂叫凶杂伞?。