論義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的主要矛盾
——廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的視角

史夢(mèng)婷

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校(以下簡(jiǎn)稱標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校)系指達(dá)到政府制定標(biāo)準(zhǔn)且經(jīng)過教育督導(dǎo)部門驗(yàn)收合格的義務(wù)教育學(xué)校。20世紀(jì)90年代以來，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)一直是推動(dòng)義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的重要政策舉措[1]。在全國(guó)范圍內(nèi)，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)已有超過十五年的歷史。不僅《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》等文件均明確要求推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，而且《教育部國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》也對(duì)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方向與重點(diǎn)提出了間接要求。作為一項(xiàng)國(guó)家行動(dòng)，義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是深入推進(jìn)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升的必要依托，地方實(shí)踐尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐更能檢驗(yàn)行動(dòng)的執(zhí)行成效。

依據(jù)2013年9月廣東省教育廳印發(fā)的《廣東省義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》)，義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校一律改稱為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校。2014年7月廣東省人民政府教育督導(dǎo)室印發(fā)的《廣東省義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校督導(dǎo)評(píng)估實(shí)施辦法和評(píng)估方案》規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校評(píng)鑒的操作細(xì)則，規(guī)范了標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的認(rèn)定和驗(yàn)收。然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的實(shí)際成效并不理想，主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)達(dá)標(biāo)率不高、督導(dǎo)評(píng)估主體重心下移、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)等。要破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)難題，必須厘清其主要矛盾，明晰矛盾的主要方面。

一、供需矛盾始終是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的主要矛盾

廣東省于2004年開始推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)。從2011年到2019年，全省標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的覆蓋率從41.6%提高至99%，珠三角地區(qū)從87.6%上升到100%[2]。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校無論在數(shù)量還是質(zhì)量上均存在較大差距。以粵東的A市為例，截至2020年，A市民辦義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的覆蓋率僅達(dá)到64.5%，鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的比例偏少，尤其是小規(guī)模學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化率有待提高[3]。從整體上看，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中始終存在著總需求量與總供給量不匹配的矛盾。

(一)資金供給與需求的矛盾

政府資金投入是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的前提和保障。2006年頒布的新《義務(wù)教育法》雖然開啟了“以縣為主，省級(jí)統(tǒng)籌”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給新模式，但由于縣級(jí)政府財(cái)政總量不足、市級(jí)政府財(cái)政職能弱化和省級(jí)政府統(tǒng)籌力度不夠，欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)目前依然在較低水平上運(yùn)行。

其一，縣級(jí)政府供給絕對(duì)量不足。這不僅折射出欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)力薄弱，反過來也將制約標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的建設(shè)進(jìn)程。以Y縣為例，本應(yīng)由縣財(cái)配齊的校舍改造維修資金缺口依然較大。按學(xué)校分，不達(dá)標(biāo)學(xué)校建設(shè)及改造資金仍需8483.1萬元，其中非完全小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)300.2萬元，小學(xué)6205.7萬元，中學(xué)1977.2萬元；按項(xiàng)目分，教學(xué)輔助用房建設(shè)6265萬元，辦公用房建設(shè)339.3萬元，生活服務(wù)用房建設(shè)1581.2萬元，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地建設(shè)297.6萬元信息化設(shè)備資金為1506萬元，實(shí)驗(yàn)室設(shè)備經(jīng)費(fèi)為197萬元，教學(xué)儀器及器材經(jīng)費(fèi)159萬元，總裝備經(jīng)費(fèi)仍需約1862萬元(1)粵東，粵北，等地.義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)基本情況(調(diào)研資料)，2015—2020年。。然而，本身就要靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的Y縣級(jí)政府根本無力滿足上述需求，更勿論對(duì)義務(wù)教育的投入按一定比例保持增長(zhǎng)?？h級(jí)財(cái)力不足注定了義務(wù)教育管理的“以縣為主”只能停留于形式。

其二，市級(jí)政府供給相對(duì)弱化。在國(guó)家立法層面，《義務(wù)教育法》確立了義務(wù)教育“以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌”的財(cái)政投入格局，關(guān)于市級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任的規(guī)定語焉不詳。在省級(jí)政策層面，不僅《廣東省推動(dòng)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案》對(duì)市縣主體職責(zé)未作區(qū)分，而且《廣東省教育領(lǐng)域省級(jí)與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案》對(duì)市縣財(cái)政責(zé)任也是以一句“按屬地管理原則”帶過，這相當(dāng)于為市級(jí)政府在標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中“為但又不全為”做了暗示。目前，市所在城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入已形成“區(qū)域塌陷”格局。據(jù)X市城區(qū)教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人反映，市級(jí)經(jīng)費(fèi)投入常常自動(dòng)忽略城區(qū)學(xué)校，省級(jí)傾斜性政策對(duì)其也難以兼顧，城區(qū)所轄義務(wù)教育學(xué)校的邊緣地位尚未獲得足夠關(guān)注。

其三，省級(jí)政府供給成效有待檢驗(yàn)?；诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性、差異性及不平衡性，欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校對(duì)省級(jí)政府加大教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度具有迫切需求。在廣東基礎(chǔ)教育“創(chuàng)強(qiáng)”期間的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)齡人口眾多、教育基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政收入較低、歷史欠債過多等一系列因素共同導(dǎo)致了省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并不能有效彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)巨大的教育經(jīng)費(fèi)缺口。2021年，廣東省財(cái)政下達(dá)省級(jí)教育發(fā)展專項(xiàng)資金、基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金共138795萬元，實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的管理模式[4]。按照《廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理試行辦法》的規(guī)定，專項(xiàng)財(cái)政的撥付具有“競(jìng)爭(zhēng)性”“績(jī)效化”分配的特點(diǎn)，一般需要基層政府予以相應(yīng)配套，且限定專款專用，這對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)政供給能力與分配使用將是一個(gè)較大的挑戰(zhàn)。對(duì)粵東西北的各市縣來說，專項(xiàng)資金或獎(jiǎng)補(bǔ)資金并不能從根本上緩解當(dāng)?shù)氐呢?cái)政緊張局面，反而還可能潛藏風(fēng)險(xiǎn)，即立足于供給方而非需求方的財(cái)政供給體制，可能會(huì)導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)資金因地方政府配套投入的“不能”或“不愿”，或者績(jī)效目標(biāo)難以達(dá)成而陷入僵局。

(二)土地供給與需求的矛盾

土地是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的基礎(chǔ)和根本。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地供不應(yīng)求成為阻礙義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的瓶頸。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的用地困境主要表現(xiàn)在如下方面。

城區(qū)學(xué)校土地資源緊張。這與農(nóng)村學(xué)校土地供給的相對(duì)充足形成鮮明對(duì)比。由于人口密度集中、隨遷子女較多以及人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求不斷增長(zhǎng)，城市義務(wù)教育學(xué)校的土地資源奇缺。雖然《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了生均占地面積市中心城區(qū)小學(xué)不低于9.4m2、初中不低于10.1m2，校舍建筑面積小學(xué)生均校舍建筑面積(不含宿舍)不低于7m2、初中(不含宿舍)不低于9m2的標(biāo)準(zhǔn)。但據(jù)了解，生均占地面積不足5m2、生均建筑面積不足3m2的學(xué)校在A市城區(qū)不在少數(shù)。在廣東省十三屆人大一次會(huì)議上，來自A市的人大代表反映“本市最好的一所小學(xué)有3100多名學(xué)生，學(xué)校運(yùn)動(dòng)場(chǎng)只有1400平方米，生均才0.4平方米。有的中學(xué)一個(gè)教研室120位老師，辦公室是由兩間教室打通的，老師下課后盡量不回辦公室，因?yàn)闆]有能坐的地方，連板凳都不夠”[5]。而與此同時(shí)，學(xué)校周圍土地大多用于建設(shè)商業(yè)區(qū)或居民區(qū)，學(xué)校增建、擴(kuò)建、擴(kuò)容工作寸步難行。相比于農(nóng)村學(xué)校校舍的大量閑置，大班額已成為困擾城區(qū)學(xué)校管理和教師教育教學(xué)的頭等難題。A市教育局官網(wǎng)發(fā)布的《2021年以來全市教育工作情況報(bào)告》[6]顯示，雖然城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校在控制大班額方面取得了明顯成效，但要完成國(guó)家和省政府確定的全面消除中小學(xué)大班額的目標(biāo)要求，仍然面臨著新改擴(kuò)建學(xué)校和教職工配備的雙重壓力。

歸根結(jié)底，教育資源配置的不均衡不僅導(dǎo)致了人們客觀上不能隨機(jī)選擇學(xué)校，主觀上也不愿隨機(jī)入學(xué)。另外需強(qiáng)調(diào)的是，在地方政府高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、日益依賴“土地財(cái)政”的現(xiàn)實(shí)背景下，城區(qū)學(xué)校土地供給不足的難題單單依靠教育行政部門行使“軟性”權(quán)力實(shí)在無法解決。換言之，城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)教育差異的現(xiàn)狀如不改變，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)空間不夠的問題將無解。

(三)師資供給與需求的矛盾

教師是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的主力和核心。城鎮(zhèn)化在給城區(qū)義務(wù)教育帶來無限壓力的同時(shí)，也在沖擊著農(nóng)村義務(wù)教育的根基。城鄉(xiāng)學(xué)校的差距一直在拉大，其中師資不均衡問題尤為突出。在“招生難”造成學(xué)校設(shè)施設(shè)備投入浪費(fèi)的同時(shí)，教師的有效供給卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足義務(wù)教育均衡發(fā)展的需要。

首先，就數(shù)量而言，教師供給極為短缺。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)倒掛教師編制制度的影響下，農(nóng)村學(xué)校往往存在著“新人進(jìn)不去、能人留不住”的尷尬局面。其中，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的師資狀況更加岌岌可危，“在編不在崗”的現(xiàn)象也是屢見不鮮。隨著標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的建設(shè)，學(xué)校維持基本運(yùn)營(yíng)的成本逐年增大。很多小規(guī)模學(xué)校6個(gè)教學(xué)班，一般也只有6～8個(gè)教職員工。除老弱病殘和二胎產(chǎn)假，小規(guī)模學(xué)?！伴_齊課程，開足課時(shí)”更是困難重重[7]。

其次，就結(jié)構(gòu)而言，師資供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。具體表現(xiàn)為符合學(xué)歷的教師、青年骨干教師及音體美教師供給極其不足。教師年齡偏大、職稱學(xué)歷較低、性別男少女多幾乎成了學(xué)校的“通病”。但由于受到現(xiàn)行編制制度的制約，教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理的局面短時(shí)間內(nèi)又難獲改觀。這不僅于教育教學(xué)質(zhì)量的提高無益，也與素質(zhì)教育的要義相違背。

總體而言，供需總量的不匹配是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的主要矛盾。但具體到地區(qū)層面，矛盾的側(cè)重點(diǎn)又有所不同。如土地供需矛盾主要是針對(duì)城區(qū)學(xué)校而言，師資供求矛盾則在農(nóng)村學(xué)校較為突出。由于“教育的供求問題不單是要求受教育和社會(huì)能提供多少的問題，還包括提供什么樣的教育問題”[8]，由此產(chǎn)生的矛盾實(shí)則涉及兩個(gè)方面：一是數(shù)量上，人力、物力、財(cái)力資源供給難以滿足人們對(duì)基本教育教學(xué)條件的需求；二是結(jié)構(gòu)上，質(zhì)量與數(shù)量供給失衡，即質(zhì)量上的供給小于數(shù)量上的供給或是數(shù)量上的供給大于質(zhì)量上供給的狀態(tài)。當(dāng)前，此種狀況在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校普遍存在。值得一提的是，師資作為教育教學(xué)中最具能動(dòng)性和創(chuàng)造力的要素，在其供給不足的前提下，土地與資金即使供應(yīng)充足也終會(huì)因?yàn)槿狈D(zhuǎn)化手段和途徑而失去意義。由此，農(nóng)村師資供給與需求矛盾不僅是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中主要矛盾愈加突出和尖銳的主因，也是貫穿在三種供需矛盾表現(xiàn)形式中的主線。此矛盾若是解決，反過來也將釋放城區(qū)學(xué)校的生源壓力、緩解其用地需求。

二、政府作為義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的矛盾主要方面

近年來，廣東省義務(wù)教育人口數(shù)量呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。2020學(xué)年廣東義務(wù)教育階段在校學(xué)生達(dá)到1445萬人，增加基礎(chǔ)教育學(xué)位供給是推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，是擺在廣東面前最刻不容緩的事情[9]。學(xué)生數(shù)的不斷上升進(jìn)一步刺激了社會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的需求不斷增長(zhǎng)。囿于欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的義務(wù)教育供給水平有限，社會(huì)對(duì)高質(zhì)量義務(wù)教育需求的無限性與政府能力有限性之間的矛盾有不斷加劇之勢(shì)[10]。根據(jù)矛盾論的觀點(diǎn)，“矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，另一方面是次要的。其主要方面即所謂矛盾起主導(dǎo)作用的方面。事物的性質(zhì)，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所決定的”[11]。而在標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)過程中，政府顯然處在矛盾主要方面的位置。在教育資源有限的狀態(tài)下，增加教育有效供給是緩解供求矛盾的關(guān)鍵。有效的教育供給應(yīng)當(dāng)是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、最大限度地滿足、適應(yīng)與引導(dǎo)各種教育需求的教育供給[12]。在厘清標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中主要矛盾的前提下，政府應(yīng)該扮演好教育需求的供給者角色。

(一)政府供給體現(xiàn)了義務(wù)教育的基本性質(zhì)

義務(wù)教育作為一項(xiàng)國(guó)家的教育制度和法律制度，具有強(qiáng)迫性、公共性、免費(fèi)性及基礎(chǔ)性等特點(diǎn)[13]。其公共性反映在政府提供相對(duì)均等的辦學(xué)條件和統(tǒng)一的學(xué)校教育之中，免費(fèi)性體現(xiàn)在政府依靠國(guó)家公共財(cái)政舉辦義務(wù)教育、開辦義務(wù)教育學(xué)校、免除學(xué)生學(xué)費(fèi)的行為之中；強(qiáng)制性具體表現(xiàn)為政府采取必要手段強(qiáng)制要求父母或監(jiān)護(hù)人送子女入學(xué)，否則課以不利法律后果的命令之中；而基礎(chǔ)性則蘊(yùn)含在政府向所有兒童提供基本的教育條件和均等的教育機(jī)會(huì)以促進(jìn)教育公平的辦學(xué)宗旨里。正如我國(guó)《義務(wù)教育法》第二條規(guī)定，“義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”。在此，“國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施”之規(guī)定明確了政府的義務(wù)教育責(zé)任，“義務(wù)”之涵義則意味著政府“應(yīng)當(dāng)、必須做出一定行為或不得做出一定行為”[14]。因此，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校作為實(shí)施義務(wù)教育的基本組織形式和有效載體，其建設(shè)過程中的政府供給不僅體現(xiàn)了義務(wù)教育的基本性質(zhì)，而且也將避免義務(wù)教育淪為精英教育。

(二)政府供給能夠滿足標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的基本需求

當(dāng)前，教育不均衡現(xiàn)實(shí)與教育公平理想的差距仍然較大，教育資源有限性與教育需求無限性的矛盾依然突出，這必然會(huì)阻礙標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的建設(shè)步伐?！笆袌?chǎng)確實(shí)是了不起的，但市場(chǎng)不能給予我們安全的街道、清潔的環(huán)境、平等的教育機(jī)會(huì)、貧窮嬰孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年?！盵15]可以說，維護(hù)好標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)這一義務(wù)教育的“最低保障線”是政府應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。這在《義務(wù)教育法》第六條之“政府合理配置教育資源”和“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的規(guī)定中亦可得到明確體現(xiàn)。具體來看，政府滿足標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)基本需求的途徑有二：一是行政途徑。即憑借法律賦予的政策制定與管理規(guī)劃?rùn)?quán)力，充分發(fā)揮政府在義務(wù)教育管理中相對(duì)于公民個(gè)人和社會(huì)組織的支配力與控制力[16]，關(guān)注并優(yōu)先滿足弱勢(shì)群體的基本教育需求；二是經(jīng)濟(jì)途徑。即通過調(diào)整現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制和實(shí)施辦法，優(yōu)先滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的剛性需求，逐步消除財(cái)力、物力不足對(duì)其發(fā)展造成的限制。

(三)政府供給決定了標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的基本狀態(tài)

它反映了政府在供需矛盾統(tǒng)一體中具有主導(dǎo)性地位和決定性作用。標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)作為一項(xiàng)政府的法定行為，主要包括入學(xué)機(jī)會(huì)平等、辦學(xué)條件相當(dāng)、師資優(yōu)質(zhì)均衡等基本要素。其中，每一要素的實(shí)現(xiàn)都離不開政府的積極有效供給。政府供給對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)基本狀態(tài)的作用與影響是無可替代的。首先，政府經(jīng)費(fèi)供給不僅是保障義務(wù)教育穩(wěn)定發(fā)展的必要因素，更是決定標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)品質(zhì)的重要條件；其次，政府關(guān)于教育資源配置的政策供給不但決定了經(jīng)費(fèi)投入能否以及如何在義務(wù)教育事業(yè)中發(fā)揮作用，而且也將成為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的導(dǎo)向和依據(jù)；再次，政府還可以通過行使行政管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的規(guī)劃與監(jiān)督，充分保障標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中其供給內(nèi)容的有效。需要指出的是，盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)公辦義務(wù)教育學(xué)校已基本完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，但是民辦學(xué)校在標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的受惠面和受惠力度并不盡如人意，距離全省在2017年全部完成民辦義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目標(biāo)尚有距離。如何保持義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的持續(xù)性、落實(shí)好對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校的供給責(zé)任，政府現(xiàn)階段推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)應(yīng)當(dāng)予以考量。

三、義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的政策重點(diǎn)

政府作為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的責(zé)任主體，其地位毋庸置疑。為切實(shí)履行好該項(xiàng)職責(zé)，政府從未停止過相關(guān)政策的制定。在教育供需矛盾日益嚴(yán)峻的大背景下，政府究竟該如何通過制定相關(guān)政策來實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的政策目標(biāo)，則是今后必須考慮的重點(diǎn)。

(一)分類供給，統(tǒng)籌保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求

城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展面臨的需求不同，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的政府供給指向也應(yīng)有所區(qū)別。不僅不同層級(jí)政府的職能重點(diǎn)不同，而且同一層級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)不同區(qū)域的義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入方向與比例、軟硬件投入比重也要予以側(cè)重。根據(jù)激勵(lì)相容原則，只有政府的資源投入與人們的利益訴求相匹配時(shí)，才能產(chǎn)生最高的教育效益。從教育公平的角度，不斷加大的經(jīng)費(fèi)投入也必須體現(xiàn)出“同種情況同等對(duì)待、不同情況差異對(duì)待”的原則。雖同在財(cái)力艱難的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但市域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村落范圍內(nèi)各學(xué)校面臨的“待遇”各異，而若“為不同地區(qū)提供數(shù)量相同的資金，最終帶來的是服務(wù)量必定不相等”[17]。在此意義上，加大經(jīng)費(fèi)投入并優(yōu)化配置結(jié)構(gòu)直至滿足所需是對(duì)政府的一項(xiàng)基本要求。省級(jí)政府要不斷加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付，并逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，以減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要基層政府配套資金產(chǎn)生的反向制約。市、縣級(jí)政府要明確協(xié)調(diào)管理責(zé)任，清晰劃分各自的主體責(zé)任。市級(jí)政府在發(fā)揮其“上傳下達(dá)”的橋梁功能的同時(shí)，也要對(duì)市城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校予以重點(diǎn)關(guān)注?？h級(jí)政府不能總以“吃飯財(cái)政”為由逃避責(zé)任，不能一味地等著上級(jí)政府“救窮救急”，而應(yīng)該提升分配、使用省級(jí)和市級(jí)財(cái)政投入的精準(zhǔn)度，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)狀態(tài)與需要?jiǎng)討B(tài)地投入資金。各級(jí)政府尤其要注意處理好增量與存量的關(guān)系，嚴(yán)格按照各地義務(wù)教育發(fā)展的均衡程度，“將存量資源重新調(diào)配，將增量資源按照一定規(guī)則分配”[18]。在考慮教師工資待遇與福利、學(xué)校新建與改擴(kuò)建、“麻雀學(xué)?！碧幚淼炔煌马?xiàng)輕重緩急的基礎(chǔ)上，既統(tǒng)籌推進(jìn)資金供給、又有所側(cè)重地規(guī)劃資金類目并分類細(xì)化資金去向，避免再走“重硬件、輕軟件”“重標(biāo)準(zhǔn)、輕特色”“重配置、輕使用”“重手段、輕目的”等義務(wù)教育學(xué)?！皽\層”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的老路。

(二)形成聯(lián)動(dòng)，重點(diǎn)解決城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)空間難題

學(xué)位緊張、空間不足的現(xiàn)狀不僅折射出城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校用地難，而且也將嚴(yán)重影響其教育教學(xué)及管理。因此，有必要充分調(diào)動(dòng)并發(fā)揮各級(jí)政府土地管理部門的職能，使其與教育主管部門形成聯(lián)動(dòng)，共同為城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校創(chuàng)設(shè)、開拓辦學(xué)空間。一是省級(jí)規(guī)劃建設(shè)及土地管理部門要突出統(tǒng)籌引導(dǎo)職能。由于未占有學(xué)校所需土地的實(shí)際信息，在省域地區(qū)差異顯著的情況下，省級(jí)規(guī)劃建設(shè)及土地管理部門要合理行使規(guī)劃管理和土地審批權(quán)，主動(dòng)平衡發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村學(xué)校的用地需求。除給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校用地充分關(guān)注外，也要向未滿足學(xué)校實(shí)際用地需求的地方政府部門提出指導(dǎo)意見與整改要求。二是市級(jí)規(guī)劃建設(shè)及土地管理部門要發(fā)揮監(jiān)督協(xié)調(diào)職能。從管理層次上看，市級(jí)土地規(guī)劃管理部門聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)并接受省級(jí)部門的指導(dǎo)監(jiān)督，向下可以指導(dǎo)教育用地規(guī)劃，向上亦能反饋學(xué)校土地需求。其根本職責(zé)即在于有效溝通政府、學(xué)校之間的土地利用信息，著力保障標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)土地資源及時(shí)供應(yīng)。此外，縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))級(jí)土地規(guī)劃管理部門可基于對(duì)所在區(qū)域?qū)W校用地需求信息的掌握，制定具體可操的土地規(guī)劃方案交上級(jí)審批。基于教育用地的特殊性，各級(jí)土地規(guī)劃管理部門在編制標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)用地專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)要綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程、人口出生率等因素，積極聽取教育行政和戶籍管理部門的意見與建議，以加強(qiáng)土地供應(yīng)的計(jì)劃性、針對(duì)性及前瞻性。具體地說，教育行政部門作為義務(wù)教育學(xué)校的業(yè)務(wù)主管部門，應(yīng)以縣(市、區(qū))為單位科學(xué)編制城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃，科學(xué)測(cè)算學(xué)位需求，建立入學(xué)矛盾突出地區(qū)的分區(qū)分級(jí)預(yù)警機(jī)制，積極向土地管理部門、住建部門爭(zhēng)取資源，減輕擴(kuò)大城區(qū)學(xué)位增量的現(xiàn)實(shí)阻力。其中，城市周邊和新建小區(qū)配套義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)該成為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的一個(gè)明確政策點(diǎn)。而對(duì)于那些雖已建成但用地面積低于標(biāo)準(zhǔn)、在原有基礎(chǔ)上又?jǐn)U容無望的學(xué)校，各部門可積極探索用學(xué)校重組、土地置換等方式創(chuàng)造性地解決其用地難題。

(三)強(qiáng)師留師，著力破解農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的師資困局

《廣東省“強(qiáng)師工程”實(shí)施方案(2017—2020年)》針對(duì)粵東西北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的師資困局，尤其是農(nóng)村學(xué)校合格教師培養(yǎng)不足、補(bǔ)充困難的情況提出明確要求。要真正破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村教師“補(bǔ)充難、穩(wěn)定難、提升難”的窘局，還有賴于政府在以下方面積極作為。

一是多維核定編制，補(bǔ)足教師數(shù)量。基于現(xiàn)行編制管理機(jī)制下欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺編缺資源的現(xiàn)狀，建議廣東省按照“總量控制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有增有減”的原則多維度核定教師編制[19]，針對(duì)不同類型學(xué)校的實(shí)際需求采取差異化核編規(guī)則。比如可適當(dāng)放寬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教師編制，積極采用“班師比”或“生師比”與“班師比”相結(jié)合的方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)編制核定與管理?；虿扇?qiáng)制性政策將由財(cái)政保障的教師編制首先撥付給農(nóng)村學(xué)校，并兼顧滿足城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的師資需求。換言之，師資配置的順序要逐步實(shí)現(xiàn)從重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先向非重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先、城市學(xué)校優(yōu)先到農(nóng)村學(xué)校優(yōu)先的轉(zhuǎn)變。而針對(duì)藝體學(xué)科教師的結(jié)構(gòu)性缺編矛盾，可考慮在固定區(qū)域內(nèi)采取學(xué)生集中上課或教師走教的方式予以緩解。此外，可利用與珠三角地區(qū)學(xué)?！敖Y(jié)對(duì)子”的機(jī)會(huì)，著手區(qū)縣教師發(fā)展中心建設(shè)，探索教師本土化培養(yǎng)路徑，為本地本校骨干教師的成長(zhǎng)搭建平臺(tái)。

二是著力優(yōu)化激勵(lì)政策，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。良好的激勵(lì)政策與機(jī)制不僅是調(diào)動(dòng)教師工作積極性的有效手段，更是穩(wěn)定教師隊(duì)伍的重要保障。2015年，廣東省開始針對(duì)山區(qū)和農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師發(fā)放每人每月700元的崗位津貼。但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)助方式?jīng)]有差異性，教師津貼難免會(huì)因過于形式化而缺乏實(shí)效?？煽紤]在教師工資保障機(jī)制、社會(huì)保障制度、職稱制度及激勵(lì)制度等方面向農(nóng)村地區(qū)做出必要的調(diào)整與傾斜。如根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的邊遠(yuǎn)程度、人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)及財(cái)政狀況設(shè)定教師特殊津貼系數(shù)[20]，規(guī)定教師享受的崗位津貼補(bǔ)助與工作條件的艱苦程度成正比，以真正產(chǎn)生激勵(lì)實(shí)效，吸引更多人到欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校從教。而在此過程中關(guān)鍵要把握三點(diǎn)：一是注意把握物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)的關(guān)系，重點(diǎn)突出物質(zhì)激勵(lì)；二是能夠平衡津貼補(bǔ)助普惠性與針對(duì)性的關(guān)系，主要突出針對(duì)性；三是可以協(xié)調(diào)激勵(lì)本身與教師利益訴求的關(guān)系，關(guān)注教師利益訴求。

三是重點(diǎn)開展培訓(xùn)交流，提升教師質(zhì)量。培訓(xùn)交流不僅是幫助教師個(gè)體提升素質(zhì)的有效途徑，也是優(yōu)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)薄弱學(xué)校師資隊(duì)伍的重要渠道。為此，市縣級(jí)教育行政部門一方面要積極組織新教師入職培訓(xùn)，逐步建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系以保障培訓(xùn)效果，奠定教師專業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)；另一方面要大力開展在職教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷發(fā)揮市(縣)域優(yōu)秀教育資源的輻射和帶動(dòng)作用，豐富教師專業(yè)發(fā)展內(nèi)容；此外，要積極調(diào)整教師輪崗交流機(jī)制，重點(diǎn)給予農(nóng)村教師更多交流機(jī)會(huì)，創(chuàng)新教師專業(yè)發(fā)展模式。在此方面，人事部門要積極進(jìn)行人事制度改革，為教師的合理流動(dòng)掃除障礙。

總之，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)是均衡發(fā)展義務(wù)教育的重要抓手，也是提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展水平的根本舉措。政府作為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中矛盾的主要方面，應(yīng)當(dāng)立足于學(xué)生和家長(zhǎng)的基本教育訴求，在兼顧城區(qū)和農(nóng)村學(xué)校不同特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，無條件地增加供給總量，有針對(duì)性地從“為供給而供給”向“為需求而供給”轉(zhuǎn)變，早日解決標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的思想觀念、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、管理體制、既得利益群體、資源配置等諸多方面的困境。