社會救助立法的時(shí)機(jī)抉擇及其模式建構(gòu)

高建東

（天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300387）

2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》提出，用2 年左右時(shí)間，健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色社會救助體系，在制度更加成熟更加定型上取得明顯成效。改革開放以來，我國《社會保險(xiǎn)法》《慈善法》等社會法逐漸出臺并發(fā)揮著重要的作用，而《社會救助法》在我國社會保障的法律體系中一直仍處于空白領(lǐng)域。自1994 年民政部開始籌劃起草《社會救助法》以來，我國社會救助的立法工作已經(jīng)準(zhǔn)備了近30 年之久。在其此間，社會救助法（社會救濟(jì)法）多次呼之欲出，全國人大常委會共有五次將其納入立法規(guī)劃之中。近年來，《社會救助法》的立法準(zhǔn)備工作又再次開啟，得到了空前的關(guān)注。在《社會救助法》（草案）自2008年公開征求意見之后，2020年國家民政部和財(cái)政部重新起草后再次向社會公布并公開征求意見。此后，2021 年全國人大立法工作將《社會救助法》列入并在2022 年進(jìn)入了全國人大初次審議的立法項(xiàng)目之中，立法準(zhǔn)備的條件愈發(fā)成熟。加快推進(jìn)社會救助的立法進(jìn)程，通過立法的形式鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，促進(jìn)從碎片化的行政管理走向體系化的法治之路，形成社會救助的長效機(jī)制，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

一、社會救助立法時(shí)機(jī)的基本要素

完善的立法是推進(jìn)法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)和必備基礎(chǔ)，然而法律出臺和制度改革一般呈現(xiàn)漸進(jìn)式的特點(diǎn)，并非是一蹴而就的。確定專門立法，應(yīng)當(dāng)首先充分考慮立法時(shí)機(jī)的選擇問題。這一問題對社會救助立法具有前提性、基礎(chǔ)性和根本性的作用?？傮w而言，社會救助立法時(shí)機(jī)的抉擇有三方面的因素需要考慮：第一，是否有急切的立法需求？第二，是否具備了滿足立法需求的條件？第三，在何種程度上滿足立法需求？這三個(gè)方面分別形成了主觀需求、客觀基礎(chǔ)和法制實(shí)踐三種要素，其中主觀需求是推動立法的動力，客觀基礎(chǔ)是推動立法的根基，法制實(shí)踐是推動立法的保障。

第一，社會救助立法的主觀需求表現(xiàn)在民生兜底和制度保障。從主觀需求上把握立法時(shí)機(jī)，既體現(xiàn)在社會救助立法對民生兜底的保障作用，同時(shí)也有助于解決社會救助制度中面臨的協(xié)調(diào)性的問題，更是踐行以人民為中心的發(fā)展理念的重要方式。當(dāng)前，中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對美好生活的需求愈發(fā)突出，要求分享改革開放成果的愿望更加強(qiáng)烈。以人民為中心的發(fā)展理念，只有在立法中反映人民的意志和需求，才能夠得到人民的擁護(hù)[1]。如果立法時(shí)機(jī)嚴(yán)重超前或者滯后，無法準(zhǔn)確反映人民對美好生活需要，就會損害法律的公信力，不利于促進(jìn)守法意識的形成。因此，恰當(dāng)?shù)牧⒎〞r(shí)機(jī)不但能夠?yàn)槊裆档滋峁┲贫缺Ｕ?，更加有助于形成社會救助的守法意識。

第二，社會救助立法的客觀基礎(chǔ)表現(xiàn)在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)上。客觀基礎(chǔ)是推動社會救助立法的根基，脫離了客觀基礎(chǔ)的立法顯然無法持久，更難以發(fā)揮法治的積極效果。法律作為上層建筑的范疇，是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的，但是又對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生作用[2]。立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，就會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到正面的能動作用；否則，相互掣肘，必然會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。因此，恰當(dāng)?shù)牧⒎〞r(shí)機(jī)有助于及時(shí)反映社會發(fā)展的狀況，通過鞏固生產(chǎn)關(guān)系來促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。從根本上來講，立法時(shí)機(jī)的判斷就是對社會發(fā)展?fàn)顩r的判斷。法律只有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會發(fā)展才能不斷發(fā)展并彰顯法律的生命力。缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的判斷，確立了落后于發(fā)展水平的低標(biāo)準(zhǔn)的立法，或者在確立了超過發(fā)展水平的高福利標(biāo)準(zhǔn)，都是難以發(fā)揮社會救助法對民生保障和社會發(fā)展的促進(jìn)作用。

第三，社會救助立法的法制實(shí)踐表現(xiàn)在當(dāng)前法制準(zhǔn)備狀況及其制度實(shí)踐情況。沒有任何實(shí)踐的立法構(gòu)想只能作為一種美好的愿望停留在空中樓閣之中?；诜晌磥韺?shí)施效果的考量，法律的出臺在時(shí)機(jī)上應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)前的法制實(shí)踐狀況。否則，即使具有完美的構(gòu)想和美好的預(yù)期，但是如果立法時(shí)機(jī)不當(dāng)，即使勉強(qiáng)出臺，由于社會適應(yīng)性不足，導(dǎo)致法律與當(dāng)前制度環(huán)境和實(shí)踐無法協(xié)調(diào)，甚至?xí)谒痉ê蛨?zhí)法上進(jìn)行不斷地調(diào)整，嚴(yán)重?fù)p害法律的權(quán)威性，更加難以發(fā)揮到理想的作用。法制準(zhǔn)備及其制度實(shí)踐是判斷立法時(shí)機(jī)的一項(xiàng)重要因素。因此，立法時(shí)機(jī)既要立足于當(dāng)前制度領(lǐng)域的法制條件以及相關(guān)的立法準(zhǔn)備工作，還要統(tǒng)籌現(xiàn)行制度的經(jīng)驗(yàn)積累，權(quán)衡各方面的條件是否已經(jīng)成熟。

二、社會救助立法的時(shí)機(jī)抉擇

（一）立法時(shí)機(jī)的主觀需求：民生兜底及其制度保障

社會救助立法的實(shí)際需求是一部法律能夠維持其生命力的關(guān)鍵所在。強(qiáng)化社會救助立法，有助于完善制度保障，解決救助制度中存在的一系列弊端，同時(shí)也是民生兜底的迫切需求，滿足公民基本生存權(quán)的保障。

社會救助作為民生保障的底線依賴于社會救助立法并從根本上確立系統(tǒng)化的兜底機(jī)制。在社會保障體系中，社會救助處于制度體系中救急難、保民生的最基礎(chǔ)層面，具有民生兜底的保障作用。隨著社會救助體系的發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入扎實(shí)推動共同富裕的歷史階段[3]，通過制度化的長效機(jī)制來保障政府履行民生兜底的職責(zé)，顯得尤為重要。在人們生活水準(zhǔn)不斷提高的背景下，我國社會救助的群體也將隨之?dāng)U大，低收入和支出型貧困群體將逐漸納入救助范圍之中，同時(shí)面臨潛在急難的全體公民也將成為社會救助的保障對象[4]。因此，在這一發(fā)展趨勢下，僅僅依賴于政策性文件保障實(shí)施，制度的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，掣肘民生兜底的制度效果。

我國推進(jìn)社會救助立法進(jìn)程，既能夠以制度化的形式鞏固脫貧攻堅(jiān)的勝利成果，有助于促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又能夠切實(shí)發(fā)揮兜底保障的作用，增強(qiáng)救助對象的群體獲得感與安全感。

（二）立法時(shí)機(jī)的客觀基礎(chǔ)：社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

在社會建設(shè)領(lǐng)域，一項(xiàng)社會制度是否有必要出臺法律，盡管存在多方面的考量因素，但是最根本的內(nèi)容就是社會經(jīng)濟(jì)條件，它不允許突破社會發(fā)展的規(guī)律去追求不切實(shí)際的過高的福利標(biāo)準(zhǔn)，也不應(yīng)使立法陷入落后于社會發(fā)展的狀況。

改革開放40 多年以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持穩(wěn)定的中高速增長，特別是從2010 年開始，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)穩(wěn)居世界第二位。當(dāng)前，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。與此同時(shí)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高度增長階段也逐漸轉(zhuǎn)向了以更充分更平衡為目標(biāo)更加注重人民獲得感的高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量的發(fā)展，必然需要一種底線性的制度來保障公民基本生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，生存權(quán)的內(nèi)涵也在隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷拓展其生活和發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。隨著保障民生的社會經(jīng)濟(jì)條件的根本性變化，社會救助應(yīng)當(dāng)與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保持同等的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)全社會共享社會發(fā)展的成果。

在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和財(cái)力穩(wěn)步增強(qiáng)的前提下，順應(yīng)社會發(fā)展的需求開展立法活動，推進(jìn)社會救助立法，既是全面建成小康社會和決勝脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的需要，也是社會發(fā)展的必然性要求，這種必然性為立法奠定了充分的客觀基礎(chǔ)。

（三）立法時(shí)機(jī)的法制實(shí)踐：法制條件及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

立法時(shí)機(jī)既要立足于當(dāng)前制度領(lǐng)域的法制條件以及相關(guān)的立法準(zhǔn)備工作，還要統(tǒng)籌現(xiàn)行制度的經(jīng)驗(yàn)積累，權(quán)衡各方面的法制及其實(shí)踐條件是否已經(jīng)成熟。

建國以來，我國社會救助制度實(shí)踐經(jīng)歷了一系列的轉(zhuǎn)變，救助領(lǐng)域逐漸拓寬、救助程序日漸規(guī)范、救助力度愈發(fā)強(qiáng)勁，逐步發(fā)展成為制度性的救助制度，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用并累積了豐富經(jīng)驗(yàn)?！皩?shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展”[5]。隨著中國特色社會主義制度的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了以政府履行國家職責(zé)為基礎(chǔ)、社會力量參與為補(bǔ)充的社會救助制度框架，這兩大層面共同為法制實(shí)踐提供了有力的保障。然而，社會力量的參與在《慈善法》實(shí)施的背景下愈發(fā)成熟，而政府履行職責(zé)作為社會救助基礎(chǔ)性保障的法制建設(shè)卻進(jìn)展緩慢。

現(xiàn)代社會保障制度的要旨在于以法律的形式確立受助者的救助權(quán)益和國家的救助義務(wù)，既能夠?qū)ωS富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉并上升到制度化和法治化的層面，又有利于形成健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系。當(dāng)前我國豐富的法制實(shí)踐為推動社會救助立法在制度建構(gòu)層面提供了絕佳的立法契機(jī)。

三、社會救助立法模式的建構(gòu)

通過上述因素分析，推進(jìn)社會救助立法已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。但是在推進(jìn)立法過程中，如何進(jìn)行基本的法律架構(gòu)，則關(guān)系到立法的基本方式及其發(fā)展的路線。這需要明確兩個(gè)方面的問題：一是在立法體例上采取分散性立法還是整體性立法；二是在立法技術(shù)上采取概括性立法還是規(guī)范性立法。

（一）立法體例：由分散性立法轉(zhuǎn)向整體性立法

在立法體例上，分散性立法和整體性立法各有特點(diǎn)。分散立法主要采取對社會救助各領(lǐng)域分別制定單一規(guī)定，或者將相關(guān)制度建構(gòu)分散于其他立法之中，從而形成了社會救助的分散立法局面。整體性立法則主要采取制定統(tǒng)一的、權(quán)威的單行法律形式來進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)前我國社會救助立法應(yīng)當(dāng)采取整體性立法形式進(jìn)行，制定一部權(quán)威性、系統(tǒng)性、整體性的《社會救助法》顯得尤為必要。

這一立法體例，是我國社會救助立法時(shí)機(jī)的選擇，同時(shí)也更加有助于從全局的層面進(jìn)行統(tǒng)籌，解決當(dāng)前我國社會救助制度存在的一系列遺留問題。由于我國社會救助的開展主要依靠政策性文件保障實(shí)施，制度的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，實(shí)踐中產(chǎn)生的諸多制度銜接問題較為嚴(yán)重。首先，各項(xiàng)救助項(xiàng)目呈現(xiàn)碎片化結(jié)構(gòu)，尚未形成一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體，不同項(xiàng)目往往存在不同的管理部門，相互之間難以形成必要的聯(lián)系和互動機(jī)制。社會救助各個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分與執(zhí)法程序存在較大的任意性，也造成了執(zhí)法的偏差與難度。其次，社會救助制度與其他社會保障制度之間缺乏有效的銜接。由于政策制定的部門局限性，社會救助與社會保險(xiǎn)、社會優(yōu)撫等制度之間在不同政策文件中往往呈現(xiàn)條塊分割的現(xiàn)象，有的則造成了受助人的求助困擾，有的則造成了重復(fù)性的幫扶。最后，中央與地方政府的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不明晰，并未形成穩(wěn)定的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，導(dǎo)致救助的負(fù)擔(dān)和不確定性加大。隨著社會救助工作的不斷深化，這些突出的矛盾和問題有待全國層面出臺統(tǒng)一的單行法律予以解決。

（二）立法技術(shù)：由概括性立法轉(zhuǎn)向規(guī)范性立法

總體上來看，我國立法在多年的法制實(shí)踐中主要形成了兩種技術(shù)路線：一是概括性立法，即對立法采取“宜粗不宜細(xì)”的形式，表現(xiàn)為主要確立基本的框架、制度和原則就行，將具體細(xì)致的規(guī)范交由低層次立法完成；二是規(guī)范性立法，在立法時(shí)采取“宜細(xì)不宜粗”的方式，通過確定、規(guī)范的形式來明確具體的內(nèi)容。通過多年的立法準(zhǔn)備和法制建設(shè)，我國《社會救助法》在立法上應(yīng)當(dāng)逐步改變概括性立法的模式，采取規(guī)范性的立法路線。

改革開放初期，為了法律制度逐漸恢復(fù)，盡快出臺適應(yīng)改革、發(fā)展和穩(wěn)定需求的法律，我國立法在總體上一直采取“宜粗不宜細(xì)”的立法思路。最后的結(jié)果卻導(dǎo)致法律本身的實(shí)施主要依賴于大量的下位法來實(shí)現(xiàn)。盡管制定了法律，但是問題卻越來越多。從社會救助制度存在的諸多問題來看，我國迫切需要在立法中明確具體的法律規(guī)范，而非僅僅是粗線條式的規(guī)定。

從法制實(shí)踐來看，我國在社會救助領(lǐng)域的規(guī)范體系平穩(wěn)實(shí)施和運(yùn)行，已經(jīng)形成了以《社會救助暫行辦法》為基礎(chǔ)的社會救助法制體系，同時(shí)在相應(yīng)的救助領(lǐng)域內(nèi)均形成了一系列配套的規(guī)范性文件，從而為推進(jìn)社會救助立法確立了基本的制度框架。此外，我國省級地區(qū)均出臺了地方性的實(shí)施辦法和進(jìn)一步的配套措施。在這一局面之下，我國已無必要采取粗線條的立法方式，只有采取規(guī)范性的技術(shù)路線，才能有助于鞏固法制實(shí)踐。

四、結(jié)語

良法善治寄托著我們對法治社會的信仰和追求。善治的重要基礎(chǔ)則在于良法，具有迫切的主觀需求、充分的客觀基礎(chǔ)、豐富的法制實(shí)踐。當(dāng)前，我國穩(wěn)定的社會經(jīng)濟(jì)條件、民生兜底保障的制度需求、扎實(shí)的法律準(zhǔn)備和制度實(shí)踐為《社會救助法》的出臺奠定了充分立法時(shí)機(jī)。同時(shí)，國家責(zé)任理論強(qiáng)調(diào)了國家在制度供給和財(cái)政支持等方面的特殊給付，并成為現(xiàn)代國家合法性的一項(xiàng)重要前提。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，社會救助作為政府的當(dāng)然責(zé)任和應(yīng)盡的社會義務(wù)，不斷得到學(xué)界的廣泛關(guān)注和深入研究。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和人民需求，及時(shí)出臺一部統(tǒng)一、權(quán)威、系統(tǒng)的《社會救助法》，將有助于解決社會救助制度銜接中的現(xiàn)存問題，完善民生兜底保障、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的制度體系，實(shí)現(xiàn)社會救助領(lǐng)域的良法善治，更加符合全體人民共同富裕的現(xiàn)實(shí)需求，讓以人民為中心的發(fā)展理念深入貫徹到社會救助領(lǐng)域之中。