精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的銜接：后扶貧時代農村貧困治理的深化路徑

曾 紅

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢430072）

2021 年2 月25 日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。這代表著我國在現(xiàn)行標準下消滅了絕對貧困，但并不意味著貧困問題的消失。一是因為自然、市場和社會等各種風險的存在，一定會繼續(xù)產生貧困人口。［1］二是在后扶貧時代相對貧困的突顯，［2］呈現(xiàn)出生存性貧困轉向發(fā)展性貧困、收入型貧困轉向消費型貧困、原發(fā)性貧困轉向次生性貧困的特點。2021 年3 月23 日，《中共中央國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》的發(fā)布為后扶貧時代農村貧困治理指明了方向。

后扶貧時代的相對貧困治理相較于絕對貧困治理而言具有較大的差異。從治理對象的范圍來說，治理對象擴大化，具有普遍性。絕對貧困的治理主要是在經濟維度上低于貧困線的人口，而相對貧困治理的對象呈現(xiàn)出多元性，包括結構性低收入人口、潛在貧困人口、能力貧困人口以及偶發(fā)性返貧致貧人口等。從治理目標任務來說，絕對貧困治理重在消除貧困線下的人口，而相對貧困治理重在縮小差距、改善狀況、共享共治。從方法節(jié)奏上來說，絕對貧困治理因為具有明確的目標，可以采用集中力量“攻堅”方式開展，但相對貧困的治理缺乏明確目標，也無法設立時間限度，只能是“持久戰(zhàn)”。

后扶貧時代的貧困治理工作具有雙重意義。從貧困治理自身出發(fā)，需要通過“精準”治理，解決好新時代的相對貧困問題。從貧困治理作為鄉(xiāng)村振興的一種工作方法的角度出發(fā)，需要通過貧困的“精準”治理，確立鄉(xiāng)村振興的工作秩序，解決“三農”問題，推動農業(yè)農村農民的現(xiàn)代化。但既有研究多是從脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興階段繼替的角度，闡明兩者銜接的意義、邏輯、困境與進路，［3-7］忽視了對脫貧攻堅中所采用的“精準扶貧”方式中“精準”的反思。本文旨在通過梳理精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的相關文獻，整體反思精準扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯內涵，并探討鄉(xiāng)村振興時期貧困治理的“精準”意涵，進一步指出鄉(xiāng)村振興時期貧困“精準”治理的方向。

一 精準扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯進路

2013 年，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出了“精準扶貧”這一思想。2014 年開始，學術界對這一思想的研究迅速發(fā)展，并形成較為系統(tǒng)的論述。學者從不同的角度對“精準扶貧”進行了闡釋。從政策解讀的角度來說，精準扶貧包括對貧困戶（村）的精準識別、精準幫扶、精準（動態(tài)）管理和精準考核。［8］從學科話語來說，學者們從政策、模式、資源、機制、治理等方面對精準扶貧進行了有所側重的理解。［9］

2017 年，在中共十九大報告中，習近平總書記提出了統(tǒng)籌未來國家現(xiàn)代化進程中農業(yè)農村發(fā)展的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。報告以“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”［10］的二十字方針對鄉(xiāng)村振興的總要求進行了概括。學者們隨后對“二十字”方針的內涵進行了闡釋，［11］并用“相互聯(lián)系的有機體”來定義五大目標任務間的內在關系。［12］

既有研究表明，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興之間既是階段性目標與總體性目標的關系，也是手段與目的的關系。兩者統(tǒng)籌銜接有其邏輯必然性，主要體現(xiàn)在政治邏輯和實踐邏輯兩個方面。

（一）政治邏輯的統(tǒng)一性

精準扶貧與鄉(xiāng)村振興政治邏輯的統(tǒng)一性，主要體現(xiàn)在人民立場的價值取向的統(tǒng)一性，以及“共同富裕”的目標追求的統(tǒng)一性。

人民立場的價值取向的統(tǒng)一性。人民立場是中國共產黨的根本價值立場。精準扶貧與鄉(xiāng)村振興都是在中國共產黨領導下開展的工作，踐行的是“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線?！耙磺袨榱巳罕姟斌w現(xiàn)在工作的出發(fā)點與落腳點都是人民。從工作理念來說，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興工作的制定均從增進農民群眾的根本利益出發(fā)，并要求發(fā)展成果由農民群眾共享?！耙磺幸揽咳罕姟斌w現(xiàn)在兩個方面：一方面是要依靠群眾自身力量達成目標，在扶貧工作中就表現(xiàn)為貧困群眾克服“等靠要”思想，依靠自身進行脫貧，在鄉(xiāng)村振興工作中則表現(xiàn)為農民群眾努力奮斗、開拓創(chuàng)新，依靠自身進行致富；另一方面是要動用社會各界力量助力目標達成，形成大的扶貧格局以及全社會的振興行動。

共同富裕的目標追求的統(tǒng)一性。精準扶貧的目的在于通過扶貧政策和措施對貧困人口進行有針對性地幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，從而達到可持續(xù)脫貧。［13］

鄉(xiāng)村振興的目的在于實現(xiàn)農村“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?。雖然兩者的階段不同，側重點不同，但兩者卻統(tǒng)一于“兩個百年”的奮斗目標之中，其本質都是要解決新時代我國社會主要矛盾，推進農村農業(yè)農民的現(xiàn)代化，實現(xiàn)農業(yè)強、農村美、農民富，達成城鄉(xiāng)融合和共同富裕。

（二）實踐邏輯的耦合性

精準扶貧與鄉(xiāng)村振興還存在實踐邏輯的必然性。精準扶貧是鄉(xiāng)村振興的基礎，鄉(xiāng)村振興是精準扶貧的繼續(xù)發(fā)展。兩者在落實主體、實踐行為上均存在極強的耦合性。

落實主體的耦合性。農民既是精準扶貧的主體，也是鄉(xiāng)村振興的主體。雖然從政策層面來說，精準扶貧關注的對象是農村絕對貧困人口，而鄉(xiāng)村振興聚焦的主體是農村全體農民。但在實踐過程中，無論是精準扶貧還是鄉(xiāng)村振興都需要廣泛調動農民積極性。在脫貧攻堅時期，農民的廣泛動員體現(xiàn)在除了貧困農民的自我調動以外，還需要扶貧干部、左鄰右舍、親朋好友的關心支持，各界社會力量的幫助，以及脫貧村、脫貧戶的經驗引導等。在鄉(xiāng)村振興時期，農民的廣泛動員則體現(xiàn)在農民的自我實踐、自我受益和自我評價。只有堅持農民主體地位，切實發(fā)揮農民的主體作用，調動億萬農民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，獲得農民的支持，才能有序推進鄉(xiāng)村振興實踐行為的耦合性。國家在精準扶貧工作中采取了一整套有效的工作機制、政策體系，具體包括“五個一批”“十大扶貧工程”“‘三位一體’扶貧格局”、四支隊伍落實、五級書記抓扶貧等。這些具體措施均經過了實踐的檢驗，并且與鄉(xiāng)村振興的方針要求對應性強，［14］具體表現(xiàn)為機制行為、基礎行為和政策行為的耦合性。［15］

二 鄉(xiāng)村振興時期精準扶貧的“精準”意涵

精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的銜接存在著邏輯上的統(tǒng)一性，但在實踐過程中，精準扶貧存在著“精準困境”，因此重新審視精準扶貧的“精準”意涵對精準扶貧與鄉(xiāng)村振興銜接的有效性，以及后扶貧時代貧困的“精準”治理都有其必要性。

（一）精準扶貧的“精準”視角

學術界既有研究對于精準扶貧政策的理解存在兩種視角。一種是注重精準度的個體性視角，學者認為以往的扶貧工作存在“大水漫灌”的現(xiàn)象，為了解決扶貧資源分配、使用、管理和考核等方面的不精準問題，應該創(chuàng)新扶貧方式，將扶貧下放到個體層面，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變，［16］通過建立科學有效的標準和程序，精準識別出貧困戶及其貧困原因，按照當?shù)氐膶嶋H開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并引入動態(tài)的準入和退出機制，開展精準考核的過程，然后給予滴灌式的幫扶，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。［17］另一種是注重推進城市化發(fā)展的結構性視角，學者認為，從個體角度來說，貧困是一個兼具偶然性和暫時性的動態(tài)過程，“決定貧困狀況的必然因素來自中國經濟發(fā)展狀況、城市就業(yè)機會以及農業(yè)產出水平等等宏觀的結構性因素，正是超越農戶個體的結構，包括制度與市場因素，決定了農村總體貧困程度”［18］。因此從戰(zhàn)略目標層面來思考扶貧的精準性，就需要回到繼續(xù)城市化上，國家應該從經濟發(fā)展的宏觀層面、開發(fā)扶貧的中觀層面以及社會保障的微觀層面對中國反貧困進行制度與政策體系支持。［19］讓農民擁有響應市場的機會，可以通過自身有主體性地緩解貧困。

上述視角豐富了我們對于如何推進精準扶貧的認識，但也存在一定不足。從個體性視角來說，精準扶貧政策從分類思想、多元主體參與、動態(tài)調整以及個體可持續(xù)發(fā)展四個方面體現(xiàn)了精準性。但在實踐過程中，個體化視角過于注重從技術手段層面實現(xiàn)扶貧的精準度，導致“扶貧目標”與“精準手段”的倒置。具體來說，國家希望通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術治理手段將人和物的特征數(shù)字化，實現(xiàn)國家資源對人和物的精準輸送?？赊r村社會具有不規(guī)則性，難以符合上級明晰的評估標準和具體的評估指標。在政治壓力下，基層扶貧工作出現(xiàn)了治理手段的目標化、形式主義的泛濫，這既造成精準扶貧的不精準執(zhí)行，［20］又增加了技術本身帶來的直接成本和間接成本，無法抑制扶貧資金的“跑冒滴漏”。從結構性視角來說，精準扶貧的精準體現(xiàn)在戰(zhàn)略識別（進行制度和政策體系建設）、分層思想和整體發(fā)展思想三個方面。但結構性視角在注重機制體制建設的同時，忽視了在操作層面上技術手段在處理常規(guī)統(tǒng)計信息過程中對貧困治理精細化、智能化、科學化、透明化和公平性的促進作用，操作性欠佳。［21］

實際上上述兩種視角具有互補性，我們既需要在鄉(xiāng)村振興時期承接個體性視角和結構性視角下的“精準觀念”，并對其進行綜合認識，又需要克服兩種視角在實踐過程中存在的偏差，形成微觀和宏觀相結合、戰(zhàn)術與戰(zhàn)略相統(tǒng)一的“精準”治理。

（二）鄉(xiāng)村振興的階段性話語

學術界對于鄉(xiāng)村振興的理解路徑主要分為兩條。一條是側重于保障話語的鄉(xiāng)村振興，主張為占中國農村和農民大多數(shù)的一般農業(yè)型農村地區(qū)雪中送炭，為缺少進城機會與能力的農民提供在農村的良好生產生活條件，保障農民的返鄉(xiāng)選擇權。［22］另一條是側重建設話語的鄉(xiāng)村振興，主張最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的主動性，通過構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經營體系，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，繼續(xù)深化完善農村土地制度、經營制度和集體產權制度，以及加強鄉(xiāng)村公共產品優(yōu)先供給等方式重新構建城鄉(xiāng)關系，徹底改變長期以來鄉(xiāng)村從屬于城市的狀況。［23］

鄉(xiāng)村振興的階段性體現(xiàn)在“三步走”戰(zhàn)略上。2018 年初，中央農村工作會議明確了鄉(xiāng)村振興的“三步走”戰(zhàn)略，第一階段是2018—2020 年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，基本形成制度框架和政策體系；第二階段是2021—2035 年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，基本實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化；第三階段是2036—2050年，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，真正達到農業(yè)強、農村美、農民富。［24］2021 年，《中共中央國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》進一步將2021—2035 年鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)推進工作劃分為兩個階段，即從2021 年到2025 年的過渡期內，重點鞏固脫貧攻堅成果，2026 年到2035 年接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。［25］從這個意義上說，鄉(xiāng)村振興的目標首先不是振興鄉(xiāng)村，而是鞏固脫貧成果。鄉(xiāng)村也無法在短時間振興，需要用15 年的時間為轉型做好準備，進而系統(tǒng)解決城鄉(xiāng)關系的重塑、集體經濟的實現(xiàn)、小農戶與現(xiàn)代農業(yè)的銜接、生態(tài)宜居村莊的發(fā)展、鄉(xiāng)村文化的重振、鄉(xiāng)村治理體系的健全等重大問題。［26］

鄉(xiāng)村振興的保障話語和建設話語在實踐過程中是同時踐行的，但在鄉(xiāng)村振興的不同時期，對該戰(zhàn)略提出的階段性要求卻有所側重。從2021 年開始討論，在第二階段，保障性話語應該在鄉(xiāng)村振興工作中占主導地位，重點是要發(fā)揮城市的積極性，建立健全制度和政策體系，完善市場機制，讓農民具備響應市場的可能，在沒有響應市場能力的情況下，能獲得國家的兜底支持。因為在這一階段，基于國家高度一體化的市場和行政上層建筑的現(xiàn)實，建設型的鄉(xiāng)村振興具有偶發(fā)性，無法進行復制，鄉(xiāng)村振興只能采取分散突圍的方式，也就是走城市優(yōu)先的小農自主發(fā)展道路。［27］通過社會內生動力和國家制度變革的協(xié)同發(fā)展，城鄉(xiāng)關系得到有效梳理后，在第三階段，則需要建設性話語占主導地位，在發(fā)揮城市積極性的同時也要發(fā)揮農村的積極性，通過農村的自主建設，助力中國走上城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的自主道路，避免陷入世界經濟大循環(huán)帶來的系統(tǒng)風險。

（三）鄉(xiāng)村振興時期貧困治理的“精準”意涵

2020 年脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，絕對貧困的消除，相對貧困突顯，表明中國的扶貧工作進入了新階段。國家提出脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的命題，這為后扶貧時代的貧困治理工作指明了方向。既有研究對鄉(xiāng)村振興與精準扶貧的討論都是一種總體性的討論，缺少對鄉(xiāng)村振興階段性話語與精準扶貧“精準”意涵的反思，而對精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的不同理解，關乎其關系形態(tài)，更決定了兩者的銜接機制及其有效性。雖然已有實踐證明了精準扶貧在基層的技術精準不可能性，［28］但已有實踐也為鄉(xiāng)村振興時期的貧困治理提供了“精準”理念。

從鄉(xiāng)村振興的階段性話語出發(fā)，后扶貧時代貧困治理的“精準”意涵是循序漸進的發(fā)展思想。面對脫貧攻堅的歷史使命，地方政府在政治和社會的雙重壓力之下，為了完成上級考核、回應群眾需求，將常規(guī)的扶貧工作推到中心任務的位置，采用“運動式扶貧”的方式開展工作。由上級政府主導的運動式扶貧導致了三個“偏離”。一是政府代替了農民，在脫貧攻堅時期，地方政府為了完成工作激勵，積極地為貧困農戶和貧困地區(qū)出謀劃策、出錢出力，但包辦代替式的幫扶忽視了農民的主體性，讓本應作為主體的貧困人口處于失聲狀態(tài)。［29］二是上級政府代替了下級政府，運動式扶貧在本質上由中央權威或是上級政府主導，進一步說，就是扶貧工作的政治性，雖然基層政府比上級政府更為了解地方實際情況和群眾需求。壓力型體制特征在該工作領域體現(xiàn)明顯，基層政府為了完成扶貧任務，采取策略性的形式化扶貧。［29］三是形式代替了實質，引發(fā)目標偏離。運動式治理缺乏制度保障，當上級政府的目標設置和激勵強度超過了下級政府的現(xiàn)實條件和實際能力，［30］下級政府就會采取策略主義行為來回應上級的各項要求，最為明顯的就是精準扶貧過程避責的形式主義作風。由于主體與目標的偏離，在脫貧攻堅過程中，一方面浪費大量的人財物，另一方面也增加農村內部的矛盾，造成農村治理能力的弱化?，F(xiàn)在脫貧攻堅的歷史使命已經完成，需要回歸到常態(tài)化貧困治理，并按照鄉(xiāng)村振興的階段性要求，用動態(tài)、發(fā)展的眼光看問題，逐步從保障話語過渡到建設話語，以制度力量、社會力量為手段，做實做好后扶貧時代的貧困治理工作。

從精準扶貧的“精準”視角出發(fā)，后扶貧時代貧困治理的“精準”目的不是達到扶貧標準，而是避免扶貧資源的浪費，要求用較少的扶貧資源最大限度地完成扶貧任務?！熬珳省钡氖侄尾皇轻槍Φ絺€體的數(shù)字化，其根源在于具體問題具體分析，要求基層扶貧工作針對地方實際。具體來說，在鄉(xiāng)村振興時期貧困治理的“精準”意涵主要體現(xiàn)在四方面。首先，鄉(xiāng)村振興時期的貧困治理需要堅持制度建設思想。后扶貧時代的相對貧困具有普遍性、動態(tài)性、長期性的特征，依靠“內卷化”的運動式扶貧并非中國貧困治理的根本出路，面對新時代貧困治理的新形勢，建立和完善現(xiàn)有的反貧困制度體系有其必要性。其次，鄉(xiāng)村振興時期的貧困治理需要堅持分層分類思想。從實踐層面來說，由于歷史基礎、資源稟賦、政策取向等多方面的原因，中國各地區(qū)間存在著發(fā)展差異，相對貧困也展示出多元形態(tài)，統(tǒng)一的政策模式無法有針對性地解決問題，因此需要建立具有城鄉(xiāng)和區(qū)域差異性的相對貧困標準，形成中央與地方政府間差異化的分工，形成針對具體貧困形態(tài)的扶貧方案。［31］第三，鄉(xiāng)村振興時期的貧困治理需要堅持整合思想。絕對貧困的衡量標準主要是單一的經濟指標，因此可以集中力量進行攻堅，但在相對貧困治理中，如果將復雜問題簡單分解為一系列指標，會導致治理的碎片化，阻礙系統(tǒng)性問題的解決。第四，鄉(xiāng)村振興時期的貧困治理需要堅持多元主體思想?？v觀反貧困實踐的整體歷程可以發(fā)現(xiàn)，國家是反貧困治理的主體，通過國家的資源投入與政策支持，實現(xiàn)了絕對貧困人口的脫貧，但相對貧困問題的多樣性和動態(tài)性決定了后扶貧時代貧困治理需要構建均衡式的多元主體體系，通過國家、市場、社會、家庭等主體的共同參與實現(xiàn)對貧困問題的系統(tǒng)治理。［32］

三 鄉(xiāng)村振興時期貧困的“精準”治理

后扶貧時代的貧困治理需要反思既有貧困治理工作的經驗，一方面要摒棄攻堅時期的過度技術化、形式化和主體替代，但另一方面則需要吸取扶貧工作中的合理性要素，為做好貧困自身的治理以及推動鄉(xiāng)村振興工作進行方向指引。從上述意義出發(fā)，鄉(xiāng)村振興時期貧困的“精準”治理需要從以下五個方面反思和發(fā)展既往扶貧工作中的合理性。

（一）目標合理性：發(fā)展性貧困治理

從貧困的發(fā)生學與類型學可以發(fā)現(xiàn)，素質型貧困論和資源型貧困論是解釋貧困產生的兩種框架，［33］要解決貧困需要綜合考慮個人能力和資源稟賦的差異，用發(fā)展的眼光針對貧困能力、文化和資源開展治理。

從個體層面來說，貧困治理在本質上是改變貧困群體認知、對貧困群體賦權和擴能的過程。素質型貧困論認為貧困人口脫離貧困陷阱的主要障礙包括能力約束、文化素質低、科技意識差，因此，在相對貧困的治理過程中，要重視人的可持續(xù)發(fā)展能力，培育個體的長期減貧能力。在長期的習得性無助和貧困文化侵襲過程中，貧困群眾形成了貧困經驗認知。當該認知遭遇行政邏輯下的被動脫貧行為時，貧困群體就會出現(xiàn)認知失調，從而自動采取消減失調的行動策略。［34］因此，貧困治理需要做到“扶志”與“扶智”相結合。“扶志”體現(xiàn)為矯正“精神貧困”，塑造貧困群體的自主脫貧認知，讓貧困群眾樹立擺脫貧困的志向。只有擺脫意識貧困、思路貧困，激發(fā)貧困人口自身的內生動力，才能從根本上縮小發(fā)展差距，從而緩解相對貧困問題。“扶智”體現(xiàn)在讓貧困人口接受良好的教育。 通過分類教育，一方面能讓貧困人口具備擺脫貧困的能力，提升農民響應市場的可能性，另一方面則能有效阻斷貧困的“代際傳遞”。

從結構層面來說，貧困的“精準”治理就是用發(fā)展的辦法消除貧困根源，同時注重發(fā)展過程中的公平合理與均衡協(xié)調。資源型貧困論認為貧困生成的原因要么是資源狀況先天性惡劣，要么是對自然資源的開發(fā)利用不足。因此，無論是土地革命、農村經濟改革，還是開發(fā)扶貧，我國都是從“發(fā)展主義”的角度，通過促進資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)經濟方面的發(fā)展進行減貧。但隨著我國進入新的貧困階段，還需要在此基礎上增加“新發(fā)展主義”的內涵，保證經濟增長成果的公平分享、發(fā)展的均衡協(xié)調。［35］尤其是在推動經濟發(fā)展的過程中，政府應該培育農民自行發(fā)展的能力，加強對政治、經濟、社會等領域秩序的監(jiān)控和規(guī)范，突破城鄉(xiāng)之間的結構壁壘，增加農民響應市場的機會。同時建立起城鄉(xiāng)一體化的社會公共服務和保障體系，通過“兩線并一線”“兩庫并一庫”“兩策并一策”“兩隊并一隊”［36］的方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從而使相對貧困得到長期性和根本性的治理。

（二）制度合理性：制度性貧困治理

面對相對貧困治理的“持久戰(zhàn)”，無法依靠長時間的政治動員加以完成。因此，制度性的貧困治理勢在必行?！爸贫刃灾卫?，是指某一行為主體（包括政府與非政府組織）嚴格按照法律、規(guī)章、制度的原則、要求與方式，為解決特定的社會和經濟問題，維護相應的社會和經濟秩序，運用法律所賦予的權力進行貧困治理時所采取的管理活動與行為”［37］。我國相對貧困治理需要正式制度和非正式制度的雙重建設。

正式制度的建設主要是指建立制度性相對貧困治理模式?？傮w來說，需要堅持已成熟的制度，完善還不夠健全的制度，創(chuàng)新尚屬空白領域的制度，做到“該續(xù)的續(xù)，該調的調，該補的補”。具體來說，首先，國家需要繼續(xù)依靠大數(shù)據(jù)等技術手段以及信用體系的建設，形成以信用為依據(jù)，具有科學識別效能的貧困治理網(wǎng)絡，助力于國家的頂層設計、科學決策以及有效治理。其次，要對既有的社會保障體系進行完善，尤其是以低保為代表的社會救助制度，以及農村合作醫(yī)療制度和農村基本養(yǎng)老保險，一方面免除貧困人口采取脫貧行動的后顧之憂，另一方面能讓人們在面對意外時獲得救助。最后，要推進反貧困法律法規(guī)的建設，促進我國的貧困治理從政策性向制度性轉變，保障貧困治理的穩(wěn)定運行，同時加強貧困“恥感文化”制度、貧困人口的利益訴求和表達機制的建設，讓貧困人口有動力、有能力、有助力去完成自我脫貧。

非正式制度的建設主要是指加強對村規(guī)民約、風土民俗等地方性規(guī)范的建立與引導。精準扶貧的扶貧福利邏輯實際上是通過輸入現(xiàn)代文化價值的方式來打破鄉(xiāng)村社會原有的福利均衡。這種方式一方面撬動了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會難于脫貧的根基，但另一方面破壞了鄉(xiāng)村社會中均衡的社會關系。［38］村規(guī)民約、風土民俗通過輿論和道德力量推進貧困治理具有治理手段多樣化、治理層級清晰化、治理目標整合化、治理效果持續(xù)化的優(yōu)勢，［39］因此重塑村規(guī)民約、風土民俗就有其重要性。

（三）體系合理性：分層分類型貧困治理

周雪光認為，政策的統(tǒng)一性與執(zhí)行的靈活性之間存在著張力，當政策越明確統(tǒng)一時，就越難與政策執(zhí)行地區(qū)的實際情況相吻合，政策的執(zhí)行方式和效果就會與國家的政策目標相偏離。［40］因此，我們在貧困治理的過程中需要留有一定的政策執(zhí)行靈活性，注重對貧困治理的分層分類治理。分層分類治理理念的貫徹，一方面能讓治理手段更為精準地對接貧困需求，另一方面則決定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的有效推進。分層治理主要是指國家應該“分別和先后從宏觀層面經濟發(fā)展、中觀開發(fā)扶貧、微觀社會保障三個層面開展反貧困”［19］，利用好中國既有的兩套反貧困制度，即以扶貧為主的反貧困機制和幫扶救助機制。［1］

分類治理則需要解決兩個問題，一是分類成本問題，二是分類結果與國家扶貧發(fā)展規(guī)劃同步整合的問題。［41］從成本角度來說，就是要針對不同特定人群的專門需求，制定專門的制度，實現(xiàn)專業(yè)部門的專業(yè)回應，達到專業(yè)、清晰、便利且容易完善的目的，而非籠統(tǒng)地進行貧困治理。因為籠統(tǒng)的規(guī)定無法保證政策的針對性以及政策執(zhí)行的專業(yè)性和可操作性，反而增加治理的成本。從分類結果與國家扶貧發(fā)展規(guī)劃同步整合的角度來說，則是要確定貧困治理的重點與路徑。既有研究從多個角度進行了貧困類型的劃分。在個體層面，梁建、張小虎從貧困戶主體性的角度，按照個體勞動能力與現(xiàn)代性意愿兩個維度劃分了四類貧困人群，并指出四類人群中鄉(xiāng)村振興后續(xù)幫扶和考核的重點人群、難點人群以及繼續(xù)兜底人群。［42］劉銳、賀雪峰以農民家計的生產為參照點，提出了生產型貧困、消費型貧困和連片型貧困的分類，并指出各類型貧困形成的具體原因，分述其處理方式。［43］在地區(qū)層面，左停、賀莉運用貧困面、貧困距二位度量及其基礎上計算出的貧困深度，將貧困地區(qū)劃分為四類，并從靜態(tài)角度對每一類地區(qū)提出了“分類施策”的原則，從動態(tài)角度提出了三條解決貧困的路線圖。［44］陳文勝從區(qū)域經濟發(fā)展水平角度出發(fā)，提出以東部為代表的工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化程度較高的區(qū)域，作為“先行區(qū)”，引導其進行城鄉(xiāng)融合發(fā)展。以中西部為代表的經濟發(fā)展水平一般的區(qū)域，作為“推進區(qū)”，補齊城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的短板，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化步伐。原來屬于貧困地區(qū)，特別是深度貧困區(qū)域，作為“鞏固區(qū)”，需加強鞏固提升脫貧攻堅的后續(xù)扶持。［45］總而言之，只有通過分層分類，才有利于我們根據(jù)地區(qū)實際情況提出貧困治理的政策，有重點、有抓手、有效率、有質量地推進貧困治理工作。

（四）機制合理性：統(tǒng)籌型貧困治理

統(tǒng)籌型貧困治理，即將碎片化的發(fā)展整合為更具整體性的體系與機制，從功能層面來說主要分為以下兩個方面。一方面要統(tǒng)籌相對貧困治理政策，實現(xiàn)反貧困各項具體制度、政策的整合，實現(xiàn)從碎片化政策治理到政策工具包式治理的轉變。另一方面要實現(xiàn)貧困治理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)反貧困事業(yè)與國家相關宏觀政策的整合。

1.政策整合。我國在反貧困實踐過程中建立了諸多幫扶救助機制，包括農村五保制度、農村低保制度、殘疾人救助制度、新型農村合作醫(yī)療制度、城鄉(xiāng)居民大病保險制度、農村基本養(yǎng)老保險制度、搬遷移民類制度、教育類政策以及農村危房改造補貼制度等，這些制度安排主要針對特殊人群，并分散在各個部門。［1］但在當前中國反貧困實踐中，碎片化的各類救助政策一方面導致了貧困治理的效益低下，另一方面又造成了普遍的政策錯位。［19］因此，應該將既有的政策工具進行篩選、合并，設計出一個相互區(qū)別、支持、補充且又易于操作的政策工具包。這既利于提升政策治理的效率，又能提高貧困治理水平。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。轉型背景下的中國具有流動性和開放性特征，在城鄉(xiāng)二元結構下，形成了三類人群，分別是在城市進行生產生活的城市戶口者、在農村進行生產生活的農村戶口者以及在城鄉(xiāng)之間進行流動的人群，尤其是進城務工人員。雖然我國已經實現(xiàn)了社會保障體系的全覆蓋，但仍存在城鄉(xiāng)福利的“雙軌制”以及剪刀差，導致政府福利供給的結構性錯位，使得那些從農村“脫嵌”的個體成為城市的“邊緣人”，難以“嵌入”到城市的社會結構中。除了社會保障以外，農村與城市還存在人均可支配收入、基礎設施建設、公共服務等多方面的差距，造成社會排斥與區(qū)隔以及社會剝奪感。為此需要破除區(qū)域發(fā)展壁壘、城鄉(xiāng)之間的體制機制型障礙，加強城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展的整合，從健全收入分配制度、推進城鄉(xiāng)市場要素一體化、城鄉(xiāng)公共服務均等化以及建立城鄉(xiāng)貧困共治體系等方面入手，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、資源等分布的動態(tài)均衡。

（五）主體合理性：一體多元型貧困治理

一體多元型貧困治理，主要是指以中國共產黨的引領為中樞機制，將政府、市場、社會、家庭等多元主體整合起來，而形成的多方參與、多元籌資、合作共治、協(xié)同推進的相對貧困治理模式。

1.黨的引領。從實踐過程來看，無論是精準扶貧還是鄉(xiāng)村振興，黨的引領都是其工作實施的政治保證、重要抓手和制度基礎，這源于黨建引領具有的組織優(yōu)勢。思想的一致性、組織體系的嚴密性以及共產黨員的數(shù)量優(yōu)勢，是中國共產黨組織優(yōu)勢發(fā)揮的基礎。通過指導思想、政治綱領、組織路線、組織原則和群眾路線的助力，潛在的組織優(yōu)勢就能轉化為現(xiàn)實優(yōu)勢，對于應對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險、解決重大問題以及實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標都具有重要意義。［46］相對貧困治理是一項長期性、系統(tǒng)性的工作，涉及的對象、事務均具有多元性，通過黨的組織引導，形成治理秩序，對實現(xiàn)貧困治理的有序開展具有重要意義。

2.多元主體參與。我國的減貧實踐具有明顯的“行政主導”特征，但進入貧困治理新階段后，我們的反貧困方式應該實現(xiàn)從發(fā)展主義到福利治理的轉變。［35］但福利治理的核心在于突破傳統(tǒng)福利將政府作為唯一治理主體的局限，雖然政府仍舊是福利的第一責任人，但需要減少政府在公共福利中的責任，改變各類人群只作為社會福利供給的對象，被動接受物質幫助和服務的情況。［47］在深化國家福利功能的同時，讓市場、社會、家庭等多元主體承擔起社會福利中的責任，重塑家庭福利功能、強化市場福利功能、凸顯社會力量功能，［32］加強它們在相對貧困指標制定、識別以及社會福利與社會服務供給等方面的合作。

四 結語

后扶貧時代的貧困治理，是相對貧困治理，具有普遍性、動態(tài)性和長期性，不能再通過以往的治理方式進行“攻堅”。對于后扶貧時代的治理，需要具有兩個方面的認識。一方面，貧困治理要回到常態(tài)化，現(xiàn)有的社會保障制度對于避免大規(guī)模返貧具有足夠的效用，無須將超常規(guī)的做法常規(guī)化，更無須再加碼，產生不必要的制度成本。同時還要對貧困治理進行階段性認識，實現(xiàn)逐步深化，不可過急過快。另一方面，要從鄉(xiāng)村振興的視角去看待貧困治理，即依托鄉(xiāng)村振興消解貧困。從中心工作的變化來說，進入新階段，鄉(xiāng)村振興接棒精準扶貧成為農村工作的中心工作，相對貧困治理繼而成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的具體工作。相對貧困治理作為一種綜合性治理機制，通過與區(qū)域發(fā)展政策、開發(fā)式扶貧政策、城鄉(xiāng)一體化扶貧政策的結合，主要強調相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興二者相輔相成的關系。相對貧困治理作為一種綜合性治理機制與多項政策結合，能夠成為鄉(xiāng)村振興的一種工作方式，推進鄉(xiāng)村振興工作，與此同時，鄉(xiāng)村振興能夠穩(wěn)固脫貧成果，緩解相對貧困問題。

鄉(xiāng)村振興視域下的常態(tài)化貧困治理將是后扶貧時代鄉(xiāng)村貧困治理的方向，進一步研究我國城鄉(xiāng)及不同區(qū)域相對貧困的成因及其呈現(xiàn)方式、探索貧困治理的分類政策是可以深入的方向。