干部選任方式的政治學論析

謝吉晨

(南京曉莊學院 商學院，江蘇 南京 211171)

官員，亦稱干部(2)“干部”在我國是一個較為模糊的概念。由于本文的研究旨趣并非概念的探析，故將“干部”界定為在政治體系中，依法負有領導職責、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的公職人員。本文的“干部”和“官員”是可以互換使用的、同等意義的概念。，是政治體系中的靈魂。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[1]526。官員總是按照一定的標準、經由一定的方式產生的，從這個角度來說，官員產生方式就在治國理政的維度上獲得了意義?？v觀人類歷史，對政治發(fā)展產生較大影響的官員產生方式主要有世襲制、委任制、考任制、選任制等。誠然，每一種選拔方式都是具體的、歷史的，但以現(xiàn)代民主政治的眼光審視之，每一種選拔方式既有合理之處，又有待改進之處。應取其精華、棄其糟粕，這對于當下構建與國家治理現(xiàn)代化相匹配的干部選拔方式不無重要意義。

一、世襲制：建立在血緣基礎之上的選任形式

世襲制就是名號、爵位以及財產等按照血統(tǒng)關系世代傳承，這種傳承主要有王位的傳承、諸侯國的傳承[2]341。傳統(tǒng)意義上的世襲制建立在宗法血緣基礎之上，家族壟斷著政治權力，這對于保持政權的連續(xù)性、維護政治秩序起著重要作用，“它在政治上導致的結果就是：神圣牢固的傳統(tǒng)與體現(xiàn)絕對專制和個人恩寵在國家內部并駕齊驅”[3]182。但由于其固有的缺陷和弊端，世襲制不斷受到挑戰(zhàn)甚至被摒棄。

首先，世襲制的封閉性加劇社會固化。世襲制是一種血緣治國的制度，即采用作為自然屬性的血緣關系來治理國家。這種加強后的血緣關系形成了各種血緣性質的社會制度，血緣關系上升為具有社會屬性的血緣治國。這種制度運行產生兩個后果：一方面，運行過程的封閉性，窄化了社會底層上升的通道，排除了公眾參與政權的可能性。另一方面，社會階層長期固化，“士恒為士，農恒為農”是其必然結果。

其次，世襲制的自我糾錯能力差。設計良好的制度通常是結構完善、內部協(xié)調，具有良好的自我糾錯能力，能夠應對實踐發(fā)展提出的挑戰(zhàn)，并根據發(fā)展的需要不斷調適自己，且成本低廉。世襲制通常是職位終身制，也就是說，權力一旦世襲成功，縱使繼任者無道昏庸，若要改變權力的現(xiàn)狀，其他人或等到繼任者生命的自然終結或通過政變、革命等暴力方式改變政權。但無論政變還是革命，都是現(xiàn)有政權體系的劇變，其給社會帶來的沖擊、對生產力發(fā)展的破壞都是不容忽視的。

最后，“為王不賢”是世襲制的必然結果。世襲制奉行“傳子不傳賢”“任人唯親”，極大限制了選人用人的范圍。在窄狹的范圍內選擇接班人，不可能保證繼任者的素質。歷史上，世襲制的繼任者中不乏幼兒、浪子、昏庸之徒。他們一旦被指定為繼承人，在沒有競爭、缺乏優(yōu)勝劣汰的機制下，養(yǎng)尊處優(yōu)，缺乏提升自身治理能力的內在動力和外在壓力。這是“為王不賢”的關鍵，也是傳統(tǒng)社會不能跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律的重要原因。

世襲制主要用來產生權力體系頂層的官員，綿延數(shù)千年，由于其固有的缺陷及弊端，成為革命直指的對象。隨著現(xiàn)代民主革命的勝利，世襲制作為一種實質的權力更替方式逐漸退出了主流歷史舞臺。當今時代，盡管某些國家仍然保留著世襲制，但大都置于憲章之下，世襲的權力受到極大限制。如英國、日本等，王室保留下來的大都是象征性、形式性、禮儀性的權力。即便如此，廢除世襲制的呼聲依然不絕于耳。

二、委任制：自上而下的選任形式

委任制又稱任命制，是官員任用制度的一種，是任用主體按照一定的規(guī)則直接任用官員的一種制度?？陀^而論，委任制能充分體現(xiàn)上級的人事權，任用程序簡單明了，能夠保證“治事”與“用人”的統(tǒng)一，從而有利于上級對下級的統(tǒng)一指揮協(xié)調、有利于保障政令的執(zhí)行效率。在傳統(tǒng)社會，委任制和世襲制并行不悖、相互補充。世襲制以血緣關系為繼承的合法性依據，這種圍繞著血統(tǒng)而建立的權力體系難以滿足對治理人才的需要，必須從整個社會選擇優(yōu)秀人才補充官僚隊伍。委任制迎合了這種高度集權政治體制的需要，故成為官員的重要來源之一。傳統(tǒng)社會的委任制建立在君主專制之上，是以宗法血緣關系為基礎的。當人類社會從專制走向民主、從“統(tǒng)治型政治”向“服務型政府”轉變時，這種選官模式的弊端就顯現(xiàn)出來了。

傳統(tǒng)委任制排斥人民當家作主的權利。誠然，即使在現(xiàn)代民主制之下，民主也并非意味著民眾可以赤膊上陣親自行使民主權力。但在委任制模式之下，對官員提拔晉升起決定作用的是少數(shù)幾個人，甚至是個別人，公眾幾近被排斥在政治體系之外。一個沒有公眾參與的官員產生方式是沒有民主性可言的。由于被排斥在官員產生過程之外，民眾對委任的官員缺乏基本的認同感，這極大地侵蝕著委任官員的公信力。

傳統(tǒng)委任制會招致特殊利益集團的結成。委任制的委任主體通常是少數(shù)人甚至幾個人，這幾個人掌握了無限的“自由裁量權”，主宰著下屬的升降獎懲。這就會出現(xiàn)被委任者迎合委任者的偏好、投機鉆營、賄賂當政者，以期待被提拔重用。這些人一旦被提拔，或為了報答提攜之恩或為了下一步的晉升，繼而又會進一步鞏固與委任者的關系，從而結成利益共同體。為維護小團體利益不惜犧牲公共利益的情況時有發(fā)生，傳統(tǒng)的委任制是“窩案”“塌方式腐敗”產生的組織根源。

委任制會誘發(fā)官僚主義的產生。政治學中有個公理，權力由誰產生就會對誰負責。循此邏輯，既然官員能否晉升的決定性因素在“上級”而非“下級”，在“官”而非“民”，因此官員只需要對“上級”負責、為“上級”服務、讓“上級”滿意。“民意”固然會影響到官員的提拔晉升，但充其量不過是“影響”，而非“決定”，官員只需保證最低限度的取悅于民即可。由此，委任制是產生“對上負責對下不負責”官僚主義的體制性原因。

傳統(tǒng)委任制的固有缺陷，使得其必須加以改造方能適應現(xiàn)代民主政治的需要。中西方根據自己的國情和文化傳統(tǒng)選擇了兩條不同的路徑。在西方，官員被區(qū)分為政治類、政務類和業(yè)務類。政治類官員由選舉產生，政務類官員由政治類官員任命。由此，選舉產生的政治類官員獲得了強大的委任權。為了保證委任者的委任權在公共的軌道上運行而不越軌，西方在擴大委任者權力的同時，通過精巧的制度設計使得委任者不能濫用委任權。其一，政治類官員通常由選民直接或者間接選舉產生，如果想獲得選民支持或者連任，就必須在任期內做出政績；其二，如果被委任官員出現(xiàn)瀆職、貪腐等問題，委任者要負連帶責任，甚至要引咎辭職。這兩點如同高懸的達摩克利斯之劍，時刻提醒委任者必須慎重使用自己手中的委任權。中國則選擇了一條與之差異化的路徑，即通過擴大委任主體的數(shù)量來解決單個委任主體理性不足、信息不對稱的問題。通常，一名領導干部被選拔出來大致要經歷分析研判和動議—民主推薦—考察—討論決定—公示—任職等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)流程由組織(人事)部門組織實施，決議由黨委會或黨委常委會作出。在這一過程中，起決定性作用的是黨委會或黨委常委會而非個人。顯然，這是一條通過擴大委任主體限制單個主體的權力的分權路徑。委任主體的擴大，一方面，可以避免因個人視野狹窄、信息不對稱、理性不足而導致的用人失誤；另一方面，稀釋了“一把手”的決定權，形成權力之間的相互制約，從而有效地避免選人用人權的壟斷而可能導致的腐敗。

三、考任制：以知識考察為基礎的選任形式

考任制通過公開考試的方式來考察應考者的知識和才能，并以考試成績的優(yōu)劣為依據，由用人單位選拔所需要的各類人才[4]319?？既沃瓢l(fā)端于我國，其源頭可以追溯到秦漢時期的“考試”“策試”制度。作為完備的制度設計，考任制是從隋唐開始一直延續(xù)到清朝的科舉制。后來，考任制遠渡重洋到歐美，再在世界各地遍地開花。其間，經過不斷的發(fā)展完善，考任制現(xiàn)在依然是世界各國普遍采用的官員產生方式。由此可見，考任制有其獨特的價值。

首先，考任制打破了權力的壟斷性、封閉性?？荚囘x拔制度的平民化、開放性和流動性的歷史特征，促進了傳統(tǒng)時代的社會流動[5]107，打破了血緣世襲關系和豪門世族對政治權力的壟斷，給底層之士、市井之子提供了參與國家管理的機會。同時，考任制為社會階層的流動提供了渠道，公眾可以根據自己的喜好及能力通過考試變換自己的職業(yè)、身份。職業(yè)流動能化解不滿和怨恨情緒，從而維護社會的穩(wěn)定。

其次，考任制有助于遴選出大量優(yōu)秀人才?？既沃仆ǔＣ嫦蛏鐣轻槍δ硞€特殊群體，這樣選擇的空間大為拓展。更為重要的是，在相同的時間、用相同的試題、采用相同的評價標準，并且過程相對公開透明，這種以考試成績?yōu)楂@取崗位的合法性基礎，排除了出身、血統(tǒng)、身份、民族、階層、性別、信仰等因素對選拔的干擾。相對公平的競爭，有助于那些出身卑微但有真才實學的優(yōu)秀人才脫穎而出，從而可以為政治體系源源不斷地提供優(yōu)秀治理人才。

再次，考任制有助于政治社會化。組織者可以通過對考試內容、考試環(huán)節(jié)的設定來實現(xiàn)社會價值引領。其一，從考試內容來看，考題是現(xiàn)實政治生活的反映，或者說是根本制度所倡導的價值理念的外顯。備考的過程是一個接受社會主導價值觀的過程，更是政治社會化過程。其二，從組織過程來看，考選嚴格遵行公開、平等和擇優(yōu)的精神。在每一次招考之后，無論是親歷者還是旁觀者，都會對平等和擇優(yōu)深有感悟。這就如同一場低成本而富有成效的宣講會，對于塑造良好的社會價值觀起到了不可低估的作用。

由于不可替代的獨特優(yōu)勢，考任制直至今天仍然是官員產生的重要方式，變化的只是考試的內容。在當代，各國政府根據國家發(fā)展戰(zhàn)略以及國家治理的需要，不斷調適著考試的內容。當然，考任制作為一種官員產生方式，同其他方式一樣，也不可避免地存在缺陷。如考察內容的有限性，“一個人的能力是很難通過幾次短暫的會晤、幾次書面測試而得到正確反映的。被聘者的實際工作能力與選聘時的評估能力可能存在很大差距”[6]157。而且考試側重于考核參與者的業(yè)務能力和知識水平，參與者在實際工作中的工作成績、管理能力、協(xié)調能力、個人品德無法全面地體現(xiàn)出來。因此，“看走眼”的事情時有發(fā)生。再如重才輕德問題，官員所據職位的公共性、所使用權力的強制性客觀上要求干部德才兼?zhèn)?，官員若沒有一些奉獻精神、沒有一定的政治覺悟、沒有良好的道德做支撐，很難做好自己的工作。但考試長于衡量人才的理論知識，短于評價人才的品行和能力。所以，考試固然為衡量應試者的理論知識提供了較為客觀公正的標準，但僅憑有限的考試內容難以評價一個人的品行和修養(yǎng)。故此，考任制大多用于官員選拔的第一階段、選拔基層官員或新入職的公職人員。

四、選任制：自下而上的選任形式

所謂的選任制，就是通過選舉來確定干部的任用。無論世襲制、委任制還是考任制，都是自上而下地選擇官員，體現(xiàn)了“上級”的意志。而選任制實現(xiàn)了選擇主體的轉型，選任制是自下而上地選擇官員。選任制能夠較好地反映人民群眾的意愿，體現(xiàn)民主管理的原則。選任制是現(xiàn)代國家普遍運用的官員產生方式，它還能給人造成一種成見：民主就是選舉，選舉就是民主。把選舉和民主等同起來有失偏頗，但不可否認，選舉是現(xiàn)代民主政治的重要支柱之一。從現(xiàn)代政治學的視角來看，選任制在尊重公民的平等選擇權、彰顯人民主權、馴服權力等方面具有不可替代的效用。

第一，選任制尊重公民的平等自由權利?？v使在直接民主體制下，也并不是每一個民眾都可以親自上陣踐行民主，但不能由此說民眾與民主無緣。在選任制下，幾年一次的周期性選舉，就是民眾當家作主、地位平等選擇權的體現(xiàn)。一方面，民眾可以根據自己的價值偏好、理性判斷甚至是基于情感、喜好任性地選擇自己認為適合的權力執(zhí)掌者，且沒有遭受脅迫、監(jiān)視、利誘威逼之憂。另一方面，在民主架構下，公共職位向全體公民平等開放，這意味著公民可以親身投入到政治競技場。人人都可以競選相對開放的政治職位，體驗因執(zhí)掌權力帶來的酸甜苦辣。這個過程免除血緣、出身、門第、性別、宗教、民族等先天因素的歧視，本身就是公民平等自由權利的實現(xiàn)過程。

第二，選任制有效馴服權力。選任制通常伴隨著任期制。定期的選舉，既是候選人向選民做出政治承諾、贏得公眾信任、獲取選票的過程，同時又是人民向政治精英授權的過程。這個過程實質是當選的政治精英同人民通過訂立契約的方式確立委托—代理關系的過程，這個過程并非是終身，而是周期性的。周期性的選舉，可以強化人民是權力的終極來源、政治精英只是受委托臨時掌管權力的理念，提醒政治精英不可以偏離“公意”而獨行其是。選舉活動的周期性特征為公民監(jiān)督和約束任職者、及時表達民意提供了制度上的保障。同時，這種周期性也有利于檢驗任職者的任職績效和素質，有利于補充新的力量加入國家管理活動[7]12。

第三，選任制推進政治社會化。“民主政治秩序主體及其民主精神的養(yǎng)成，只能是主體在民主的日常生活實踐中的熏陶與習慣”[8]47。周期性的選舉如同民主盛會，民眾可以身臨其境近距離觀察選區(qū)的劃分、辯論規(guī)則、投票的程序、計票的規(guī)則。在選舉中，民眾需學會克制、尊重、商議、妥協(xié)、寬容才能達成共識，還要培養(yǎng)規(guī)則意識、守法意識、合作意識，多些理性、少些戾氣，多些換位思考、少些恣意妄為。這既是民主的應有之義，又是民主的保障條件；既是政治社會化的過程，又是民主政治主體的培育過程。

第四，選任制糾錯及時可靠。在選舉機制下，選民從不同的視角、信息來源、價值偏好對候選人進行幾近全方位、透明式的立體式掃描，盡管未必能夠選出最稱職者，但通常有助于避免最壞結果的發(fā)生。人民對權力執(zhí)掌者的授權是有時效性的，可以通過定期的選舉來重新表達自己的委托意向。也就是說，如果權力執(zhí)掌者在任內有違公意，公眾可以利用手中的選票行使否決權，在下一次選舉中和平地將濫權者淘汰出局，這樣既可以確保權力的公共性又不會引發(fā)社會的動蕩。

但任何事物都是一分為二的。選任制這種官員產生方式除了不菲的人力、物力、財力及時間成本外，在實踐中還存在一些亟待克服的問題。

首先，科學性的流失。選舉民主是一種決策原則，而不是思想原則。它的價值取向是合意，運行邏輯是承認多數(shù)原則的合法性。但這并不意味著多數(shù)人的決策就是科學的、正確的。任何單一選擇主體都面臨著理性有限、信息不對稱的問題，在價值偏好、思維方式、研究方法等方面也存在著片面性。所以，在一定范圍內，選擇主體的增加會彌補單一主體的不足，正所謂“三個臭皮匠賽過諸葛亮”。也就是說，在一定范圍內(通常是知情人范圍內)，民主性的增加會提高選擇的科學性。但當民主突破一定的范圍時，科學性隨人數(shù)的增加呈下降趨勢，“真理并不會與人數(shù)上的優(yōu)勢攜手同行”[9]250。從這個意義上來說，選任制“就是真實與半真半假之間永恒的沖突，它可以防止最壞，但不能保證最好”[10]350。

其次，公共政策的短期效應。政治精英要想在選舉中獲勝，必須最大限度地迎合選民的意愿，一意孤行的政治精英是不可能在選舉中獲勝的。相對于長遠利益、整體利益，選民更關注當前利益、局部利益，尤其是切身利益。在選民意愿不十分明確且選民間的意愿存在沖突的情況下，政治家要實現(xiàn)當選或連任的目的，通常會迎合選民“少付多得”的普遍心理。在公共政策的制訂中，政治家通常會優(yōu)先選擇不影響公眾福利且短期見效的項目，而那些大規(guī)模的、事關長遠的公共項目通常會被忽視。

再次，權力有被俘獲的危險。由于責任感、價值理性和判斷力的缺乏，公民極易在政治事務上屈服于情感或非理性的成見和沖動，“變成了一個不受自己意志支配的玩偶”[9]68，進而被職業(yè)政治家或利益集團的代表人所操縱。因此，通過選舉表達出的人民意志不過是利益集團塑造出來的虛假“公意”，這使得披著神圣外衣的選舉民主矮化為“不過是人民有機會接受或拒絕要統(tǒng)治他們的人的意思”[11]355。

五、結語

概言之，任何單一官員產生方式在具有獨特優(yōu)勢的同時又不可避免地帶有缺陷?？陀^而論，當今世界沒有一個國家在官員產生方式上選擇單一模式，它們無不采用組合模式。因此，在官員產生方式的選擇上，要摒棄完美主義，著眼于民主政治發(fā)展潮流，構建在內容上昭示人類政治文明普遍精神、在形式上相互協(xié)調的選拔方式。