詳解史上規(guī)模最大的中央轉(zhuǎn)移支付

張德勇

今年政府工作報告明確指出，中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加約1.5萬億元、規(guī)模近9.8萬億元，增長18%。這個數(shù)字，是多年來的最大增幅，強化了中央對地方的財力“輸血”能力，體現(xiàn)了中央對地方“真金白銀”的支持。

今年經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)重、挑戰(zhàn)多，做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，穩(wěn)定經(jīng)濟社會大局，是地方政府應(yīng)有的本職責(zé)任，這自然需要必要的財力作支撐。規(guī)模近9.8萬億元的轉(zhuǎn)移支付，加上地方自有財力，很大程度上有助于保障地方政府的正常運轉(zhuǎn)，特別是中央財政將更多資金納入直達范圍，將有力地支持基層政府?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)（簡稱“三?！保?，從而讓地方政府能夠有更多的財力把“著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”的目標(biāo)任務(wù)落細落實。

政府工作報告關(guān)于今年中央對地方轉(zhuǎn)移支付的安排，在規(guī)模與增速創(chuàng)新高的同時，也要求中央財政將更多資金納入直達范圍，省級財政也要加大對市縣的支持。這一安排，是服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局的需要。

去年我國經(jīng)濟增長達8.1%，兩年平均增長5.1%，居世界主要經(jīng)濟體前列，但呈現(xiàn)前高后低特點，三季度、四季度分別增長4.9%、4.0%。由此可以認(rèn)為，從去年下半年開始，經(jīng)濟雖處于持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)之中，但面臨新的經(jīng)濟下行壓力。作為內(nèi)需的消費和投資，都出現(xiàn)恢復(fù)遲緩的跡象。因此，政府工作報告提出，今年著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。

根據(jù)國內(nèi)外形勢，政府工作報告提出今年發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)分別是：國內(nèi)生產(chǎn)總值增長5.5%左右;城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率全年控制在5.5%以內(nèi);居民收入增長與經(jīng)濟增長基本同步……要實現(xiàn)上述目標(biāo)，需要有為政府和有效市場更好結(jié)合，但當(dāng)市場出現(xiàn)疲軟之際，更好發(fā)揮政府作用將有助于提振市場、激發(fā)市場主體活力。

財政政策是更好發(fā)揮政府作用的主要工具，政府工作報告要求“提升積極的財政政策效能”，減稅降費與增支是其中的兩大途徑。今年實施新的組合式稅費支持政策，減稅與退稅并舉，預(yù)計全年退稅減稅約2.5萬億元;而且，今年支出規(guī)模比去年擴大2萬億元以上，可用財力明顯增加。減稅與增支同時并舉，有利于促消費、擴內(nèi)需，加大了穩(wěn)增長力度，但大規(guī)模的減稅降費政策，在當(dāng)前中央與地方財政關(guān)系格局下，無疑會使地方財政承壓，尤其是層級越低，財力的回旋空間就越小，財政壓力也就越大。

經(jīng)濟決定財政，財政反映經(jīng)濟。世紀(jì)疫情給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來前所未有的巨大沖擊，疊加我國經(jīng)濟運行中存在的結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題，導(dǎo)致近幾年來我國經(jīng)濟持續(xù)面臨下行壓力。而且，當(dāng)前中央與地方財政關(guān)系改革尚未完全到位，地方政府承擔(dān)了較多事權(quán)，支出責(zé)任較重。可以說，經(jīng)濟因素加之財政體制因素，給地方財政運行帶來較大困難。

地方財政困難的突出表現(xiàn)是收支矛盾，越到基層，財力越緊張。從近5年每年提交兩會的預(yù)算報告看，2017年至2021年，地方財政赤字分別為8300億元、8300億元、9300億元、9800億元和8200億元。其中，地方一般公共預(yù)算收入除了本級收入，還包括中央對地方轉(zhuǎn)移支付收入，地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金?？梢?，即便地方財政收入有多種來源，但仍然較難滿足支出需要，每年都會存在一定規(guī)模的地方財政赤字，雖然地方財政總體運行平穩(wěn)，但地方財政收支矛盾一直存在，這似乎成為地方財政運行的常態(tài)。

地方財政收支矛盾，其原因主要有三。第一，經(jīng)濟下行壓力。隨著經(jīng)濟增速轉(zhuǎn)為中高速，經(jīng)濟增長對地方財政收入的帶動作用在減弱。2017年至2021年，作為反映地方財政自給能力指標(biāo)，地方一般公共預(yù)算本級收入，其增速分別為7.7%、7%、3.2%、-0.9%和10.9%（2020年基數(shù)低），大體呈現(xiàn)逐年下滑趨勢。相對應(yīng)的，同期經(jīng)濟增速分別為6.9%、6.7%、6.0%、2.2%和8.1%（2020年基數(shù)低）。因此，在經(jīng)濟增速放緩情況下，地方財政收入增速隨之放緩。尤其是，世紀(jì)疫情沖擊下，再加上大規(guī)模減稅降費，一些地方甚至出現(xiàn)財政收入負增長。比如2020年，近半數(shù)省份財政收入收縮，涵蓋了東、中、西和東北各大區(qū)域，為近幾十年來罕見情形。地方財政收入增速放緩，但諸如教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)支出呈剛性增長態(tài)勢，環(huán)保、人口老齡化、城鎮(zhèn)化等對財政提出了新的增支要求，以“三?！睘榇淼膭傂孕枨笫沟胤截斦貏e是基層財政面臨揮之不去的支出挑戰(zhàn)。

第二，中央與地方財政關(guān)系尚未完全理順。地方政府在中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分中承擔(dān)了較多的事權(quán)和支出責(zé)任，省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相對滯后，導(dǎo)致地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任與其相應(yīng)的收入不匹配。

第三，某些地方存在預(yù)算軟約束、機構(gòu)龐大、不顧實際追求政績等，也一定程度上造成了地方財政收支緊張。

在這三項主要原因中，第一項是最近幾年新出現(xiàn)的因素，第二、第三項是長期以來我國地方財政運行中始終存在的問題。這也意味著，當(dāng)前形勢下，緩解地方財政壓力，必須把穩(wěn)增長擺在重要位置，以適度的經(jīng)濟增速帶動收入增長，同時加快推動財稅體制改革，合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，健全地方稅體系，增強地方財政自主能力。

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付已成為增強地方財力的有力工具，對保障地方財政正常運轉(zhuǎn)發(fā)揮不可或缺的重要作用。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)粗略計算，2017年至2021年，在地方財政收入總量中，中央對地方轉(zhuǎn)移支付收入占比分別為39.5%、38.7%、38.3%、41.5%和40.5%，今年這項占比預(yù)計將達到43.8%，基本呈現(xiàn)上升態(tài)勢。這表明，在地方政府的可支配財力中，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的角色越來越重要。

今年中央加大了對地方轉(zhuǎn)移支付力度，體現(xiàn)了中央提升財政政策效能、增強地方財政保障能力的政策導(dǎo)向。其中，預(yù)算安排一般轉(zhuǎn)移支付82138.92億元，主要用于增加地方可支配財力，推進基本公共服務(wù)均等化，兜牢基層“三保”底線;專項轉(zhuǎn)移支付7836.08億元，主要用于加大生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等;另有通過特定渠道安排的支持基層落實減稅降費和保障重點民生等專項轉(zhuǎn)移支付8000億元。這樣，三方面的轉(zhuǎn)移支付加起來，總規(guī)模接近9.8萬億元。如此龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對穩(wěn)定地方財政運行將起到重要的積極作用。

當(dāng)然，切實發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，加快建立現(xiàn)代財稅體制，推動高質(zhì)量發(fā)展，作為財稅體制重要一環(huán)的轉(zhuǎn)移支付制度，也面臨進一步優(yōu)化的問題。比如，結(jié)合中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，厘清各類轉(zhuǎn)移支付的功能定位，擴大一般轉(zhuǎn)移支付范圍，加大對財力薄弱地區(qū)的支持力度;又如，完善地區(qū)間支出成本差異體系，轉(zhuǎn)移支付資金分配與政府提供公共服務(wù)的成本相銜接，增強基層公共服務(wù)保障能力，健全轉(zhuǎn)移支付定期評估機制;再如，結(jié)合落實政策需要與財力可能，合理安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點加強對基本民生、脫貧攻堅、污染防治、基層“三保”等重點領(lǐng)域的資金保障;還如，加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，促進省內(nèi)財力的區(qū)域均衡;等等。此外，鑒于財政資金直達機制已上升為制度性安排，發(fā)揮了“一竿子插到底”的優(yōu)勢，下一步需在認(rèn)真總結(jié)已有經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，可進一步擴大直達資金范圍，完善直達資金管理，強化資金監(jiān)管，確保直達資金規(guī)范安全高效使用，實現(xiàn)管理效能和資金效益的雙提升。

值得指出的是，進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，需要將其置于加快建立現(xiàn)代財稅體制的總盤子中統(tǒng)籌謀劃，立足于不斷理順中央與地方財政關(guān)系。概括而言，適當(dāng)上移并強化中央事權(quán)和支出責(zé)任，合理確定中央和地方共同事權(quán)，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，調(diào)動中央和地方兩個積極性，穩(wěn)定地方財源，把中央對地方的“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘胤健霸煅蹦芰?，從而使地方財政既有中央的支持，更有自我的?nèi)生發(fā)展動力。

（作者系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）

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