上海加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑與策略

陶希東

[摘 要]近年來(lái)，上?；鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)呈現(xiàn)黨建引領(lǐng)、服務(wù)至上、自治共治、法治為重、數(shù)治支撐等新趨勢(shì)、新特點(diǎn)，取得了顯著成效，但也面臨新的問(wèn)題和不足。進(jìn)一步推動(dòng)體制變革、推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、提升應(yīng)急治理能力是未來(lái)上?；鶎又卫硇枰掷m(xù)完善的基本內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]基層治理;現(xiàn)代化;上海

基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，正所謂“基層不牢、地動(dòng)山搖”。黨的十八大以來(lái)，中央高度重視城鄉(xiāng)基層治理工作，黨的十九屆三中、四中、五中全會(huì)都提出了有關(guān)基層治理創(chuàng)新的基本精神和要求，2021年4月印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)基層治理做出了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，為全國(guó)各地推動(dòng)基層治理創(chuàng)新提供了根本遵循和行動(dòng)指南。上海作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的超大城市，自2014年以來(lái)，按照“走出一條符合超大城市規(guī)律和特點(diǎn)的社會(huì)治理新路子”的目標(biāo)要求，全市上下按照“人民城市”新理念，著力進(jìn)行了基層治理體制機(jī)制的全方位改革創(chuàng)新，初步形成了黨建引領(lǐng)的基層治理社會(huì)化、專業(yè)化、精細(xì)化、智能化新趨勢(shì)和新格局。在歸納總結(jié)上海超大城市基層治理趨勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《意見(jiàn)》的最新指示精神和改革要求，尋找差距，補(bǔ)足短板，不斷開(kāi)創(chuàng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新局面，形成基層治理現(xiàn)代化的“上海典范”，是上海提高國(guó)際大都市治理水平的基本任務(wù)和根本保障。

一、上?；鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的趨勢(shì)、成效與不足

（一）上?；鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的趨勢(shì)與成效

經(jīng)過(guò)七八年的不懈努力，上海不斷加大向街鎮(zhèn)賦權(quán)、賦能，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)表現(xiàn)出如下五大明顯趨勢(shì)，并取得了積極成效。

一是凸顯黨建引領(lǐng)，黨的建設(shè)貫穿于基層治理的各方面和全過(guò)程。在縱向上，構(gòu)建了市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居民區(qū)四級(jí)上下聯(lián)動(dòng)的城市黨建工作新體制，所有街鎮(zhèn)普遍建立健全了1+2黨建工作新機(jī)制，為基層治理始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義的正確方向發(fā)展演進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和制度保障。在橫向上，重點(diǎn)打造全域化黨建、樓宇黨建（樓事會(huì)、樓委會(huì)）、社會(huì)組織黨建、行業(yè)黨建、濱江黨建、毗鄰黨建等多種形式的共建共治黨建平臺(tái)，資源整合、供需對(duì)接、整體合力顯著提升。

二是構(gòu)建多元化、多層次的基層服務(wù)實(shí)體空間，打造形成15分鐘社區(qū)生活服務(wù)圈，基層公共服務(wù)能力顯著提升。近年來(lái)，全市街鎮(zhèn)當(dāng)中，按照構(gòu)筑15分鐘社區(qū)生活服務(wù)圈的目標(biāo)與要求，著力打造形成了包括社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心、睦鄰中心、鄰里匯、商業(yè)服務(wù)中心、為老綜合服務(wù)中心、家門口服務(wù)站、職工服務(wù)之家、新時(shí)代文明實(shí)踐中心等多元化、多形式的“公共服務(wù)實(shí)體空間”，把周到的服務(wù)送到居民的家門口，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著提升。

三是以自治為導(dǎo)向，搭建自治共治協(xié)商平臺(tái)，形成破解群眾急難愁問(wèn)題的自治新方略。全市街鎮(zhèn)普遍推廣并建立健全了發(fā)源于五里橋街道的“三會(huì)三制”（即聽(tīng)證會(huì)配套公示制、協(xié)調(diào)會(huì)配套責(zé)任制、評(píng)議會(huì)配套承諾制以及包括議題征詢會(huì)、民主懇談會(huì)、監(jiān)督合議會(huì)在內(nèi)的新“三會(huì)”制度）自治制度體系，形成了“議題征詢—聽(tīng)證—公示結(jié)果、民主懇談—協(xié)調(diào)—落實(shí)責(zé)任、監(jiān)督合議—評(píng)議—作出承諾”的民主協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了基層協(xié)商的“全過(guò)程民主”;創(chuàng)新性培育形成了包括“社區(qū)自治金”“小區(qū)自管會(huì)”“紅色物業(yè)共治委員會(huì)”“住宅小區(qū)綜合管理聯(lián)席會(huì)議”“睦鄰議事廳”“商鋪?zhàn)怨軙?huì)”等多元化自治共治平臺(tái)，在加裝電梯、小區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用，實(shí)現(xiàn)了“居民的事情，居民說(shuō)了算”，基層自治能力和水平顯著提升。

四是強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)和法治意識(shí)，形成依法自治、依法治理的新局面。2015年7月，上海長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立，成為全國(guó)人大常委會(huì)法工委首批設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一。普通老百姓參與到立法中去，基層民意得到了尊重。隨著《民法典》的頒布施行，上?；鶎又卫碇邢破鹦乱惠喴婪ㄗ灾蔚膭?chuàng)新熱潮，最為典型的案例是黃浦區(qū)五里橋街道和半淞園路街道，五里橋街道在全區(qū)范圍內(nèi)率先成立基層法治建設(shè)委員會(huì)，統(tǒng)籌各方力量扎實(shí)推進(jìn)基層法治建設(shè)，探索設(shè)立“社區(qū)法官”與“社區(qū)檢察官”制度。半淞園路街道制定了小區(qū)級(jí)的《半淞園住戶守則》，對(duì)寵物飼養(yǎng)、房屋出租、車輛行駛與停放等8個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行約定，形成符合小區(qū)實(shí)際的自治規(guī)約，更成為居民廣泛認(rèn)可的“小區(qū)憲法”。同時(shí)，制定了包括六大規(guī)范、36條標(biāo)準(zhǔn)的“業(yè)委會(huì)法治評(píng)估體系”，讓法治評(píng)估成為社區(qū)治理建設(shè)的“度量衡”和“指揮棒”。

五是充分應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，全面推進(jìn)智能化、智慧化治理，形成人機(jī)高效協(xié)同治理的精細(xì)化治理新氣象。結(jié)合街鎮(zhèn)城運(yùn)中心“一網(wǎng)統(tǒng)管”“社區(qū)云”“社區(qū)通（寶山區(qū)）”“社區(qū)治理工具手冊(cè)”等數(shù)字治理平臺(tái)，全方位構(gòu)筑“社區(qū)大腦”，積極開(kāi)發(fā)配備“門磁系統(tǒng)”“煙感報(bào)警”“紅外監(jiān)測(cè)”等專業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)了疫情防控、老年人服務(wù)、公共秩序治理等方面的精細(xì)化治理，提高了服務(wù)的精準(zhǔn)度。

（二）上?；鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)面臨的差距和不足

根據(jù)《意見(jiàn)》內(nèi)容框架，《意見(jiàn)》重點(diǎn)提出了“兩大制度（完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度、健全基層群眾自治制度）”、兩大能力（加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)、加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)）、“兩大手段”（推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)）的總體框架和行動(dòng)要求。上海作為全國(guó)率先推動(dòng)基層治理創(chuàng)新的城市，其很多做法整體上與《意見(jiàn)》提出的建設(shè)方向保持高度一致，甚至在某些方面高于《意見(jiàn)》的規(guī)范性要求。因此，從貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》精神的視角來(lái)看，上?；鶎又卫砑却嬖陲@著的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，也存在一些不足，需要有針對(duì)性地加以健全和完善。從面上來(lái)看，這些不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是基層街鎮(zhèn)的應(yīng)急管理能力存在短板。在應(yīng)急管理能力建設(shè)方面，《意見(jiàn)》要求，“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地責(zé)任和相應(yīng)職權(quán)，構(gòu)建多方參與的社會(huì)動(dòng)員響應(yīng)體系。健全基層應(yīng)急管理組織體系，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案，做好風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警、應(yīng)對(duì)等工作。建立統(tǒng)一指揮的應(yīng)急管理隊(duì)伍，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障。每年組織開(kāi)展綜合應(yīng)急演練”。對(duì)比而言，上海一些街鎮(zhèn)的應(yīng)急管理能力建設(shè)存在應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)缺失、街鎮(zhèn)的應(yīng)急管理職責(zé)邊界不清、應(yīng)急管理隊(duì)伍不健全且分布分散、應(yīng)急管理數(shù)據(jù)無(wú)法共享、專業(yè)性不夠強(qiáng)、精準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)感知及預(yù)判預(yù)警能力有限、演練制度不夠健全等問(wèn)題。當(dāng)街鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重特大應(yīng)急事件時(shí)，基層可能難以在第一時(shí)間有效調(diào)動(dòng)資源、快速響應(yīng)處置，與韌性安全城市建設(shè)的要求不相適應(yīng)。

二是基層自治形式存在虛化傾向。受到社會(huì)管理觀念的影響，基層主要工作是完成上級(jí)布置的任務(wù)，規(guī)定工作多，自選動(dòng)作少，疲于應(yīng)付。且資源配置體系與基層治理要求不匹配，城市社區(qū)不具備公共財(cái)政的能力，整個(gè)社區(qū)運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)、人員薪資等各種資金都嚴(yán)重依賴政府公共財(cái)政投入。群眾參與社會(huì)治理的過(guò)程尚缺乏制度規(guī)范、參與機(jī)制不健全，群眾對(duì)社會(huì)治理的權(quán)利和義務(wù)還缺乏了解，參與社會(huì)治理的程度有限，導(dǎo)致群眾參與社區(qū)事務(wù)的積極性不夠高?；鶎幼灾握鲁?、村規(guī)民約（居民公約）缺乏足夠的約束，部分村民（居民）對(duì)于自治章程、村規(guī)民約（居民公約）不夠了解，沒(méi)有形成心理認(rèn)同，虛化成了形式化的文本。同時(shí)，自治章程、村規(guī)民約（居民公約）軟性約束多，硬性約束少。

三是德治方面，優(yōu)秀傳統(tǒng)道德觀念作用弱化，而符合新時(shí)代發(fā)展要求的道德觀和價(jià)值觀又未真正形成，影響和阻礙了德治作用的發(fā)揮。鄉(xiāng)村精英人才流失，新鄉(xiāng)賢面臨后繼無(wú)人局面，導(dǎo)致基層德治主體缺失?；鶎拥赖略u(píng)價(jià)機(jī)制急需完善，廣泛開(kāi)展的道德評(píng)價(jià)活動(dòng)在實(shí)際過(guò)程中存在評(píng)價(jià)規(guī)則不明確、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不完善、人情因素復(fù)雜、評(píng)價(jià)程序不規(guī)范、評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)效性轉(zhuǎn)化困難等問(wèn)題。

四是法治方面，基層政府依法行政水平有待提高，一些基層政府在行事過(guò)程中依然存在著用“人治”思維處理問(wèn)題、缺乏法治思維和法治意識(shí)的問(wèn)題?；鶎又卫砉歉闪α浚ā皟晌卑嘧雍腿ш?duì)伍）法律素養(yǎng)較為薄弱。民眾法律意識(shí)仍較為淡薄，民眾法律知識(shí)匱乏以及自身維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，直接影響其法治思維養(yǎng)成以及行為方式。少數(shù)人依然懷有“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的想法，來(lái)謀取不正當(dāng)?shù)膫€(gè)人私利。鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系不健全。普法宣傳沒(méi)有充分利用線上線下各類宣傳陣地，宣傳方式過(guò)于傳統(tǒng)，沒(méi)能很好地將現(xiàn)代媒體、大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)等載體與略微晦澀難懂的法律知識(shí)、國(guó)家政策的宣傳內(nèi)容結(jié)合起來(lái)。

五是共治方面，多元主體和社會(huì)組織參與社會(huì)治理的活力不夠，政府對(duì)基層社會(huì)組織的培育力度還需加強(qiáng)，結(jié)構(gòu)性發(fā)展不平衡、服務(wù)能力孱弱、社會(huì)組織專業(yè)人員缺乏等問(wèn)題依然存在。各類協(xié)商議事載體和平臺(tái)缺乏，各類社會(huì)治理主體缺少表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身訴求的機(jī)會(huì)。在網(wǎng)格化管理模式中，一些超出基層網(wǎng)格員能力的工作任務(wù)納入了網(wǎng)格化工作范疇，在一定程度上降低了網(wǎng)格化服務(wù)管理的質(zhì)量。網(wǎng)格管理者與居民之間形成的是“管理—被管理”關(guān)系，居民參與網(wǎng)格“共建”的程度不足。群防群治隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)偏大，年輕人參與積極性不夠。農(nóng)村城市群防群治力量發(fā)展不平衡，農(nóng)村治保組織不斷萎縮弱化。

六是基層智慧治理方面，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識(shí)不夠到位，過(guò)多依賴人海戰(zhàn)術(shù)，對(duì)從傳統(tǒng)手段到信息化手段的轉(zhuǎn)變?nèi)狈ι羁汤斫?，信息化建設(shè)布局缺乏全局考慮和整體設(shè)計(jì)，各自為戰(zhàn)，“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”大量存在，影響著更大范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，制約著基層智慧治理能力的快速提升。

二、上海進(jìn)一步加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑及舉措

（一）全面加強(qiáng)基層應(yīng)急能力體系建設(shè)

建議在街鎮(zhèn)組織架構(gòu)中，統(tǒng)一采取新設(shè)“應(yīng)急管理辦公室”抑或在“平安辦公室”加掛“應(yīng)急管理辦公室”牌子的方法，設(shè)立專門負(fù)責(zé)街鎮(zhèn)應(yīng)急管理工作的專設(shè)機(jī)構(gòu)，街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，配備專業(yè)化干部隊(duì)伍，全面負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)轄區(qū)的應(yīng)急管理工作。整合街鎮(zhèn)城運(yùn)中心、綜治中心、公安派出所、市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)、司法矛盾調(diào)處、志愿者等政府和社會(huì)力量，組建一支專兼并舉的應(yīng)急管理隊(duì)伍。更為重要的是，應(yīng)急管理辦公室要與街鎮(zhèn)城運(yùn)中心緊密合作，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，與科技公司合作，圍繞氣候變化、自然災(zāi)害、消防、?；贰魅静〉戎攸c(diǎn)安全領(lǐng)域，共同搭建覆蓋街鎮(zhèn)全地域、全要素、全過(guò)程、全時(shí)段的應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)感知體系和綜合應(yīng)急指揮平臺(tái)，架構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)字化防控底座和算法體系，把街鎮(zhèn)轄區(qū)的各類不確定性風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽之中，全面建設(shè)讓人民安居樂(lè)業(yè)的安全韌性社區(qū)。

（二）加快建設(shè)高效、簡(jiǎn)約的基層街鎮(zhèn)管理體制

進(jìn)一步完善基層街鎮(zhèn)層面的“條塊關(guān)系”，強(qiáng)化條線職能部門的主責(zé)主業(yè)，依法賦予街鎮(zhèn)更大、更實(shí)、更管用的綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，強(qiáng)化其對(duì)涉及本區(qū)域重大決策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的參與權(quán)和建議權(quán)，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，切實(shí)提升街鎮(zhèn)統(tǒng)籌共治的能力和水平。上海也要積極學(xué)習(xí)借鑒北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”“接訴即辦”等有效機(jī)制，增強(qiáng)基層社會(huì)治理合力，打造新時(shí)代升級(jí)版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，就地快速處置和化解各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與矛盾問(wèn)題。繼續(xù)探索治理資源的科學(xué)配置方式，要徹底解決“特大鎮(zhèn)”“大型居住社區(qū)”面臨的瓶頸。

（三）著力加強(qiáng)基層自治的制度化、規(guī)范化建設(shè)

嚴(yán)格落實(shí)區(qū)縣、街鎮(zhèn)事務(wù)下沉的準(zhǔn)入制度，依法保障居（村）委會(huì)的自治職能和權(quán)限，全面推動(dòng)居委會(huì)層面的聽(tīng)證會(huì)、評(píng)議會(huì)、監(jiān)督會(huì)等自治制度建設(shè)，積極搭建各類自治平臺(tái)和載體，全面開(kāi)展基層自治能力培訓(xùn)，讓各項(xiàng)自治制度落地落實(shí)，有效運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷提高基層民眾參與自治的意識(shí)和能力，為基層自治提供強(qiáng)有力的制度和能力保障。充分發(fā)揮社區(qū)自治金的引導(dǎo)功能，培育社區(qū)自治類社區(qū)組織，培養(yǎng)社區(qū)自治達(dá)人，積極推行自治金項(xiàng)目，拓展市場(chǎng)、社會(huì)資本的參與，增強(qiáng)基層自治的“造血功能”和“內(nèi)在活力”。進(jìn)一步加強(qiáng)村規(guī)民約、住戶公約的執(zhí)行力、約束力，讓村規(guī)民約真正成為大家共同遵守的行動(dòng)準(zhǔn)則。

（四）順應(yīng)數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型，切實(shí)提高基層的智慧化治理能力

《意見(jiàn)》針對(duì)基層智慧化治理能力建設(shè)，提出了“做好規(guī)劃建設(shè)、整合數(shù)據(jù)資源、拓展應(yīng)用場(chǎng)景”的頂層要求。為此，上海要以此為契機(jī)，在全面完善街鎮(zhèn)城運(yùn)中心平臺(tái)功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)代科技在基層治理中的應(yīng)用，推動(dòng)“多格合一”、數(shù)據(jù)融合共享，探索形成富有地方特色、滿足當(dāng)?shù)孛癖娦枨蟮亩鄳?yīng)用場(chǎng)景，提高治理效率，推動(dòng)傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)治理模式向現(xiàn)代人機(jī)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

作者系上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員

（責(zé)任編輯 王 玉）

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