20世紀美國殘疾人就業(yè)權(quán)利的緣起、制度化與困境

摘 要：? 在某種意義上，20世紀的美國歷史也是一部殘疾人的民權(quán)運動史。如果說經(jīng)濟大蕭條初步喚醒了殘疾人的就業(yè)權(quán)利意識，兩次世界大戰(zhàn)開啟了美國傷殘軍人康復(fù)與就業(yè)援助的機制建設(shè)，第三次科技革命則加速了殘疾人就業(yè)權(quán)利保障的制度化進程。從公共就業(yè)計劃、殘疾人社會保障保險計劃、補充收入保障計劃，到《1973年殘疾人康復(fù)法》，再到《1990年美國殘疾人法》，殘疾人的就業(yè)權(quán)利經(jīng)歷了被漠視、依附于福利救濟、向?qū)崿F(xiàn)平等權(quán)利轉(zhuǎn)變等階段，給美國的政治、經(jīng)濟、社會、思想領(lǐng)域留下了諸多挑戰(zhàn)和值得思考的問題。由于法律在解決社會問題上存有局限、殘疾人對各種福利保障資助的依賴、根深蒂固的偏見等因素，美國殘疾人爭取平等權(quán)利之路仍任重而道遠。

關(guān)鍵詞： 就業(yè)權(quán)利;職業(yè)康復(fù)法;殘疾人社會保障保險計劃;補充收入保障計劃;美國殘疾人法

美國殘疾人就業(yè)難的問題由來已久。作為一種民權(quán)訴求，殘疾人就業(yè)權(quán)利在20世紀五六十年代開始引起社會的關(guān)注，而其得到制度保障的歷程更加漫長，直到《1990年美國殘疾人法》的頒布才實現(xiàn)了殘疾人就業(yè)權(quán)利的制度構(gòu)建。正因如此，美國學界對殘疾人問題的研究起步較晚，直到20世紀80年代，隨著殘疾人民權(quán)運動的發(fā)展，學者們才真正聚焦殘疾人及其追求權(quán)利的歷史。①

至21世紀初，美國學者依然認為，由于“社會否認殘疾人的價值”，使其與任何少數(shù)群體一樣被視為“他者”，也由于歷史常常只是成功者的歷史、英雄的歷史，“我們在書寫歷史的時候故意將他們（殘疾人）抹去了”。②因此，有必要對美國殘疾人爭取平等就業(yè)權(quán)利的運動、殘疾人就業(yè)權(quán)利制度化等重大問題進行深入探討。本文擬以殘疾人就業(yè)權(quán)利意識的覺醒為切入點，分析20世紀殘疾人就業(yè)權(quán)利制度化的進程及困境，以期深化相關(guān)領(lǐng)域的研究。

一、經(jīng)濟大蕭條與殘疾人就業(yè)權(quán)利意識的覺醒

20世紀以前，美國在社會和政府層面對殘疾人問題不甚關(guān)心。在殖民地時代，“殘疾人被禁止在13個殖民地的城鎮(zhèn)和村莊定居，除非他們能證明有能力獨立養(yǎng)活自己”。不同時期的移民政策“實際上禁止身體、精神或情感有缺陷的人進入美國”，“由于流行‘殘疾等同于無能’的觀念，殘疾的存在似乎足以剝奪一個人參與社會生活的權(quán)利。在家庭中，殘疾人被隱藏起來，不被承認，甚至通過不提供生活支持的方式任其死去”。 Frank Bowe，“An Overview Paper on Civil Rights Issues of Handicapped Americans：Public Policy Implications，” in Civil Rights Issues of Handicapped Americans：Public Policy Implications，Washington，D.C.：U.S.Commission on Civil Rights，May 13-14，1980，pp.8-9.在殘疾人的內(nèi)心，其自我認知不可避免地反映了普遍的社會態(tài)度，使他們甚至不敢嘗試自力更生。即使在20世紀初，對于身體殘疾的人來說，外出就業(yè)、在社會上有所作為也不是其核心訴求，他們中的大多數(shù)人最渴望得到直接的物質(zhì)支持。直到經(jīng)濟大蕭條和羅斯福新政時期，美國人對世界和自身的認識發(fā)生了深刻變化，對人權(quán)意識的強調(diào)尤為突出，使殘疾人的就業(yè)權(quán)利問題浮出水面。

1929年爆發(fā)的經(jīng)濟危機幾乎橫掃美國所有經(jīng)濟領(lǐng)域，導(dǎo)致失業(yè)人口激增。美國在1929年春季的失業(yè)人數(shù)為280萬，1931年春季達到800萬，1933年春季則達到1300萬至1500萬。 William P.Quigley，“The Right to Work and Earning A living Wage，”New York City Review，Vol.2，No.2（Summer 1998），pp.144-145.同時，在崗工人的工作量和實際收入大幅縮水，例如西弗吉尼亞煤礦每噸煤賣75美分至1.25美元，而礦工每周工作2天至4天，每天凈收入從80美分到1美元不等，其工資經(jīng)常低于生活成本，入不敷出的狀況比比皆是，以至于礦工聯(lián)合會的領(lǐng)袖約翰·劉易斯痛陳工人及其家屬的生活還不如家畜。 Irving Bernstein，The New Deal Collective Bargaining Policy， Berkeley：Publishing House，1950，p.16.在這種情況下，美國政府和社會上眾多有識之士認識到，經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展與民眾的就業(yè)權(quán)益緊密相關(guān)，嚴重失業(yè)會使經(jīng)濟形勢更加惡化，也會危及社會的穩(wěn)定和國家的安寧。羅斯福總統(tǒng)推出公共就業(yè)計劃，以保障美國有就業(yè)愿望和能力的人找到一份“體面的工作”，賺取一份“體面的工資”，使自己及家人過上“體面的生活”。 高嵩：《“體面的工作”：富蘭克林·羅斯福就業(yè)權(quán)利思想與實踐》，《東北師大學報》（哲學社會科學版），2017年第2期，第44-50頁。就業(yè)權(quán)利成為與生命、自由、財產(chǎn)等美國人奉為圭臬的人權(quán)緊密相連的一部分。

隨著整個社會對就業(yè)權(quán)利的重視，殘疾人也開始為自己的就業(yè)權(quán)利采取聯(lián)合行動。30年代于紐約成立的殘疾人聯(lián)盟（the League of the Physically Handicapped）及其活動引起了媒體、社會和政府的關(guān)注。該聯(lián)盟的大多數(shù)成員遭遇了因兒童脊髓灰質(zhì)炎、腦癱、心臟病、肺結(jié)核以及意外事故而導(dǎo)致的各種殘疾。他們確信，身體殘疾是他們求職時遭到拒絕的原因。盡管工程進度管理局（Works Progress Administration）實施了公共就業(yè)計劃，但是由于殘疾人的記錄被蓋上了“PH”（physically handicapped，身體殘疾）的印章，因此無法獲得進入公共就業(yè)領(lǐng)域的資格。這種困境讓殘疾人覺得自己是不受法律保護的少數(shù)人。為了主張殘疾人的就業(yè)權(quán)利，他們發(fā)起兩項活動，引發(fā)了社會關(guān)注。首先，聯(lián)盟六名核心成員于1935年5月29日至6月6日進入并占領(lǐng)緊急救濟署（Emergency Relief Bureau）駐紐約辦事處負責人的辦公室，靜坐抗議并提出如下要求：必須立即向聯(lián)盟成員提供50個工作崗位，以后每周再提供10個工作崗位;已婚人員的月工資不得低于27美元，單身不得低于21美元;殘疾工人必須與非殘疾工人在一起工作，而不是被隔離開來。 Doris Zames Fleischer and Frieda Zames，The Disability Rights Movement：From Charity to Confrontation，Philadelphia，PA：Temple University Press，2001，p.5.該組織及其示威、靜坐和絕食等行動得到《紐約時報》等媒體的報道， “Crippled Pickets ‘Torture’ Harris，” New York Times，June 21，1935，21.激勵了他們的后續(xù)努力，最終成功消除了“PH”類別標簽，為該組織成員及紐約市其他殘疾人爭取到了工程進度管理局提供的工作。

其次，聯(lián)盟成員于1936年和1937年兩次前往華盛頓，使更多的人關(guān)注到全國范圍內(nèi)殘疾人遭遇的就業(yè)歧視現(xiàn)象。1936年5月，在與工程進度管理局局長哈里·霍普金斯（Harry L.Hopkins）會面時，他們堅持要求為殘疾人制定一個永久性的就業(yè)計劃，進行全國性的人口普查來驗證聯(lián)盟的論點，即存在許多身體殘疾但可以勝任某種工作的潛在勞動者。《華盛頓星報》在當時的報道中認為，聯(lián)盟成員尋求的“不是同情，而是一個具體的計劃，以結(jié)束工程進度管理局項目對殘疾人的就業(yè)歧視”。 Frances Lide，“Girl Leader of Cripples Asks Plan to End ‘Discrimination’，” Washington Star，May 11，1936.美國學者認為，該聯(lián)盟及其活動“打破了關(guān)于殘疾的固有觀念。他們不是要喚起人們的憐憫，而是受憤怒的驅(qū)使，冒著不被社會認可的風險，秉持與其他失業(yè)殘疾工人團結(jié)在一起的理念，與不公正的限制其工作機會的歧視做斗爭”。 Doris Zames Fleischer and Frieda Zames，The Disability Rights Movement：From Charity to Confrontation， p.7.

由于聯(lián)盟的很多成員解決了就業(yè)問題，加之社會上關(guān)于殘疾人聯(lián)盟受到社會主義者的控制等不利輿論的出現(xiàn)，1938年該聯(lián)盟解散。盡管殘疾人聯(lián)盟存續(xù)的時間較短，殘疾人主張就業(yè)權(quán)利的吶喊和運動也未能觸及制度構(gòu)建的層面，但是它通過行動展示了殘疾人聯(lián)合起來爭取就業(yè)權(quán)利的意義。因此，20世紀30年代成為美國殘疾人就業(yè)權(quán)利意識覺醒的時代。

二、兩次世界大戰(zhàn)與促進傷殘軍人康復(fù)就業(yè)的機制建設(shè)

兩次世界大戰(zhàn)為美國殘疾人就業(yè)權(quán)利的發(fā)展提供了契機。美國政府努力為殘疾軍人謀福利，出臺了傷殘津貼、康復(fù)和就業(yè)援助等政策，為20世紀下半葉殘疾人就業(yè)權(quán)利的制度化提供了必要準備。

傷殘軍人的安置是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中既包括賦予他們榮譽，竭盡全力醫(yī)治他們身體上和心理上的創(chuàng)傷，又要為其重返就業(yè)領(lǐng)域做準備。陸軍部衛(wèi)生局局長威廉·戈爾加斯（William Gorgas）將軍根據(jù)戰(zhàn)時調(diào)查，于1917年底指出，傷殘軍人的康復(fù)包括“培訓他們，使其盡管身體殘疾，也能再次成為生產(chǎn)者”。他建議所有傷殘軍人在退伍前留在軍隊，完成身體功能的完全恢復(fù);為他們建立職業(yè)學校、工廠、訓練營地，根據(jù)傷殘的性質(zhì)對其進行必要的職業(yè)訓練。1918年6月3日，他在新擬定的傷殘軍人康復(fù)計劃中進一步指出，士兵的康復(fù)應(yīng)是一種包括手術(shù)和術(shù)后功能恢復(fù)的過程;傷殘軍人在醫(yī)院接受疾病和損傷的物理治療（physiotherapy）的同時，由教育部門開發(fā)“治療性職業(yè)”（curative occupation），讓他們“以體力勞動與腦力勞動的形式從事治療性職業(yè)”。 William Gorgas，“Report of the Surgeon-General（United States Army，1917），”reviewed by A.D.Hiller，in American Journal of Public Health，Vol.8，No.3（March 1918），pp.242-243; A.G.Crane， The Medical Department of the United States Army in the World War，Vol.XIII，Part One：Physical Reconstruction and Vocational Education，Washington，D.C.：Office of the Surgeon General，Department of War，1927，pp.28-30，39-40，PDF be available at Hathi Trust Digital Library，https：//babel.hathitrust.org （2018-08-01）.戈爾加斯將軍沒有具體定義何為“治療性職業(yè)”，只是提出教育部門應(yīng)該按照“現(xiàn)代路線”開發(fā)治療性職業(yè)，提供必要的人員和設(shè)備。通過“物理治療”和“職業(yè)治療”（occupational therapy）相結(jié)合的方式，幫助傷殘軍人恢復(fù)身體功能，重新回到常人的生活狀態(tài)。如此復(fù)雜的工作需要政府采取行動，戈爾加斯將軍的計劃和建議對陸軍部和國會相關(guān)部門產(chǎn)生了影響，相關(guān)法律得以制定。

兩次世界大戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府采取的影響較大的相關(guān)政策有四項：第一，1918年6月27日通過的《1918年職業(yè)康復(fù)法》創(chuàng)造了一個新理念，即聯(lián)邦政府不僅要向殘疾軍人提供生活費，而且要為他們提供培訓，幫助他們克服傷殘造成的就業(yè)能力的不足，獲取新技能，以期退伍后找到新工作; U.S.Congress， Public Law 65-178，S.4557，Vocational Rehabilitation of 1918（June 27，1918），in United States Code，Congressional and Administrative News，Vol.1，65th Cong.，2nd Sess.，St.Paul：West Publishing Co.，1918，pp.617-620.該法又被稱為《史密斯—希爾斯士兵康復(fù)法》（The Smith-Sears Soldiers Rehabilitation Act）。第二，由政府向傷殘軍人提供就業(yè)援助的做法，在戰(zhàn)后惠及非軍人群體?！?920年平民職業(yè)康復(fù)法》授權(quán)聯(lián)邦政府推出第一個全國性殘疾人就業(yè)援助計劃，聯(lián)邦政府以50%的配比向各州康復(fù)機構(gòu)提供聯(lián)邦資金，為那些非戰(zhàn)爭原因致殘的殘疾人提供咨詢、職業(yè)培訓和就業(yè)安置服務(wù)等援助; Employer Service Strategies in Rehabilitation：New Approaches to Placement，Eighteenth Institute on Rehabilitation Issues Memphis，Tennessee October 1991，Arkansas University，p.8.《平民職業(yè)康復(fù)法》（Civilian Vocational Rehabilitation Act）又稱《史密斯—費斯職業(yè)康復(fù)法》（The Smith-Fess Vocational Rehabilitation Act）。第三，《1943年職業(yè)康復(fù)法修正案》擴大了職業(yè)康復(fù)服務(wù)的范圍，將患有精神疾病和智力遲鈍的群體納入其中，以解決因戰(zhàn)時勞動力嚴重短缺而出現(xiàn)的非技術(shù)崗位勞動力不足，同時規(guī)定只要傷殘退伍軍人還能勝任入伍前的工作，企業(yè)必須重新予以雇用; Hellen Baker，“Industry’s Plans for Absorbing the Disabled Veteran，”Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.239，May 1945，p.128.《1943年職業(yè)康復(fù)修正案》又稱《巴登—拉福萊特康復(fù)法》（The Barden-LaFollette Rehabilitation Act）。第四，1944年11月27日，羅斯?？偨y(tǒng)發(fā)布9503號行政命令，在傷殘退伍軍人中實施公共就業(yè)計劃，完成職業(yè)培訓的傷殘軍人依據(jù)培訓內(nèi)容可以在政府中得到相應(yīng)的工作，并鼓勵更多的培訓合格的傷殘退伍軍人加入公務(wù)員隊伍。 Franklin D.Roosevelt，Executive Order 9508 on the Seizure of Montgomery Ward Co.Properties （December 27，1944）.Online by Gerhard Peters and John T.Woolley，The American Presidency Project，https：//www.presidency.ucsb.edu/node/210609（2017-06-01）.

重新雇用傷殘軍人并非易事，對參與各項康復(fù)計劃的機構(gòu)和企業(yè)的業(yè)務(wù)培訓、安全設(shè)施、員工管理等方面，都提出了更高的要求。有學者認為，大機構(gòu)、大企業(yè)由于實力雄厚更容易滿足上述要求，而一些小企業(yè)在執(zhí)行這些法律方面的確面臨著嚴重困難。 Hellen Baker，“Industry’s Plans for Absorbing the Disabled Veteran，”p.128.此外，雇用傷殘軍人還面臨著許多問題：企業(yè)僅需要雇用負傷歸來的老員工，還是需要對其他傷殘軍人敞開大門？在傷殘軍人的培訓上，政府和企業(yè)各自應(yīng)承擔什么責任？用什么標準考核傷殘軍人的工作？日后在調(diào)崗、裁員時如何處理傷殘軍人？如何在實施優(yōu)待政策的過程中維護傷殘軍人的尊嚴？對此，企業(yè)和政府進行了諸多探索，美國傷殘軍人就業(yè)權(quán)利在實踐中得到不斷重視。

傷殘軍人是殘疾人的一部分，美國政府和公眾對傷殘軍人就業(yè)權(quán)利的討論，不可避免地推動了對整個殘疾人群體的關(guān)注。因此，其他殘疾人的就業(yè)權(quán)利也逐漸為越來越多的美國人所接受。

許多歸國的因傷退伍軍人和戰(zhàn)時填補勞動力空缺的殘疾人，因二戰(zhàn)結(jié)束后軍人回歸工作崗位而陷入了失業(yè)困境。在美國就業(yè)服務(wù)局登記的殘疾退伍軍人約22.5萬人，其他殘疾工人7.5萬人，都在尋找工作機會。為了主張和維護就業(yè)權(quán)利，殘疾人再次聯(lián)合起來游說總統(tǒng)和國會，迫使杜魯門總統(tǒng)于1946年9月宣布，10月6日至12日為“全國雇用殘疾人士周”，旨在為殘疾退伍軍人和其他殘疾工人尋找合適的就業(yè)機會。他指出，“盡管許多政府機構(gòu)和私人組織參與了這一活動，盡管我們所有人都很關(guān)注，但只有這個國家的雇主才能應(yīng)對這一挑戰(zhàn)”。杜魯門要求每一位雇主提出就業(yè)需求清單，就業(yè)服務(wù)局為殘疾退伍軍人和其他殘障工人提供咨詢并推薦給雇主，通過雇主和就業(yè)服務(wù)局的合作，“將有用的公民推薦到工作崗位上，殘疾人可以做得像健康人一樣好，甚至更好”。 Harry S.Truman，Statement by the President on Employment of Disabled Veterans and Other Handicapped Persons （September 12，1946）.Online by Gerhard Peters and John T.Woolley，The American Presidency Project，https：//www.presidency.ucsb.edu/node/232077（2018-07-01）.“全國雇用殘疾人士周”（National Employ the Physically Handicapped Week）于1988年改為全國殘疾人就業(yè)意識月（National Disability Employment Awareness Month）。“全國雇用殘疾人士周”的設(shè)立，標志著殘疾人的就業(yè)問題終于成為美國政府和社會重視的全國性議題。盡管大多數(shù)美國人將20世紀六七十年代視為民權(quán)運動和女權(quán)運動的時代，但是實際上，在30年代殘疾人權(quán)利意識開始覺醒，到50年代系統(tǒng)性的殘疾人政策開始逐步制定與實施。1973年，《殘疾人康復(fù)法》得到實施，真正成為一項殘疾人就業(yè)援助政策，發(fā)揮了保障殘疾人就業(yè)權(quán)利的作用。

三、科技革命后工傷事故的增加與解決殘疾人就業(yè)問題的不同路徑

盡管第三次科技革命極大地解放了勞動力，改善了工作條件和生產(chǎn)環(huán)境，但工作中各種意外還是不斷出現(xiàn)，許多從業(yè)者不幸落下殘疾。美國工傷致殘現(xiàn)象增多，工傷人口翻倍增加，使因工傷殘和傷殘勞工成為不容忽視的問題。

美國政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，第三次科技革命初期，因工受傷的美國人在1945年約為202萬，1946年約為206萬，1947年約為206萬，1948年約為202萬，1949年約為187萬。 數(shù)據(jù)根據(jù)美國政府資料統(tǒng)計，下文同。U.S.Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States：1950，Washington，D.C.：GPO，1950，p.206.這組數(shù)據(jù)說明，20世紀40年代后期美國每年出現(xiàn)兩百萬左右的傷殘勞工。第三次科技革命基本完成后，工傷事故是否減少？答案是否定的。1970年至2000年間，美國每年新增工傷人數(shù)，除1985年有過短暫的小幅下降之外，一直保持穩(wěn)中有升的態(tài)勢。1970年至1985年，每年工傷新增人口保持在200萬至220萬之間;90年代以后，迅速飆升至360萬至390萬，較之前增長了接近一倍。 U.S.Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States：2006，Washington，D.C.：GPO，2006，p.433.通過兩個時期的數(shù)據(jù)對比不難發(fā)現(xiàn)，20世紀中期以后，科技進步?jīng)]有阻止工傷事故和工傷人數(shù)的增加，反而加劇了工傷問題的嚴重性。

無疑，工傷事故的飆升與美國經(jīng)濟和就業(yè)形勢的變化有密切關(guān)聯(lián)。20世紀七八十年代，美國經(jīng)濟長期萎靡不振，就業(yè)率不高，在崗勞動力數(shù)量少，因此工傷事件及受傷人數(shù)相對較少。而1990年以后，美國經(jīng)濟重新煥發(fā)活力，就業(yè)率大幅提高，在崗勞動力數(shù)量隨之增加，工傷事件和受傷人數(shù)相應(yīng)增多。

比較分析20世紀下半葉工傷人數(shù)在不同行業(yè)的分布與變化，可以窺得工傷事故的行業(yè)特征。1949年到1999年，全美新增工傷人數(shù)不斷增長的同時，不同行業(yè)的受傷人口呈現(xiàn)大相徑庭的變化。首先，建筑業(yè)、制造業(yè)、交通和公共服務(wù)業(yè)、貿(mào)易行業(yè)的工傷變化，與全國總體趨勢保持一致。建筑業(yè)1949年新增工傷人數(shù)18.3萬，1999年新增47萬，同比，制造業(yè)工傷人數(shù)由38.1萬增至63萬，交通和公共服務(wù)業(yè)工傷人數(shù)由19.9萬增至38萬，貿(mào)易行業(yè)工傷人數(shù)由32.9萬增至75萬，都增長了一倍左右。其次，農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)工傷人數(shù)的變化與整體趨勢背道而馳，不增反降。1949年農(nóng)業(yè)新增工傷人數(shù)34萬，1999年銳減至13萬，同比采礦業(yè)工傷人數(shù)由7萬降至2萬。最后，受傷人口的大幅增長主要集中于服務(wù)業(yè)和政府公職人員中。1949年，服務(wù)業(yè)與政府公職人員的工傷問題相對較少，因此統(tǒng)計部門將它們與其他行業(yè)歸為一項，統(tǒng)稱為“服務(wù)業(yè)、政府公職人員、其他行業(yè)”，工傷人數(shù)共新增36.8萬;但是到1999年，服務(wù)業(yè)和政府公職人員的工傷統(tǒng)計被單獨列出，分別為94萬和58萬，合計152萬，是1949年數(shù)據(jù)的4倍有余。 U.S.Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States：1950，p.206; U.S.Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States：2002，Washington，D.C.：GPO，2002，p.408.這組數(shù)據(jù)說明，在20世紀下半葉，盡管隨著技術(shù)的進步和生產(chǎn)自動化水平的提高，一些傳統(tǒng)行業(yè)如農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)的工傷事故和工傷致殘人員大幅減少，但隨著一些新興產(chǎn)業(yè)，特別是服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展和政府機構(gòu)、職能的擴大，工傷事故大增，因工致殘的人數(shù)急速飆升。

因工傷事故而致殘的人口大量出現(xiàn)，逐漸成為引人關(guān)注的社會問題。以1945年為例，工傷事故中死亡和永久性完全傷殘的人數(shù)新增1.8萬，永久性部分傷殘的人數(shù)新增8.8萬，暫時性完全傷殘的人數(shù)新增191.4萬。由于很多工傷事故發(fā)生在傷者的青年時代，傷殘帶來的問題會持續(xù)困擾其數(shù)十年。在工作中遭遇永久性部分傷殘的人口，1945年新增8.8萬，1946年新增9.2萬，1947年新增9.0萬，1948年新增8.7萬，1949年新增8.0萬， U.S.Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States：1950，p.206.美國勞工部進行工傷數(shù)據(jù)統(tǒng)計時使用如下概念：“永久性完全殘疾”指的是受傷的人將永遠喪失工作能力;“永久性部分殘疾”指的是受傷的人經(jīng)過一段時間的治療和休養(yǎng)將恢復(fù)工作能力，但會留下終身殘疾;“暫時性完全傷殘”指的是經(jīng)過一段時間的治療，病人有希望完全康復(fù)，但在治療期間會喪失工作能力。 5年時間累計新增43萬多。無論是永久性完全傷殘還是永久性部分傷殘，都會導(dǎo)致殘疾人數(shù)不斷增加。暫時性完全傷殘雖然有希望得以痊愈，但也會讓傷者在相當長的時間內(nèi)過上與殘疾人相似的生活，使他們切身感受到殘疾人的痛苦。殘疾人及其親人的遭遇，使社會上同情殘疾人的力量不斷增強，成為一股不可忽視的社會力量。

嚴重的工傷事故和勞工傷殘現(xiàn)象，以及20世紀五六十年代殘疾人權(quán)利運動的發(fā)展，令美國學界不得不關(guān)注殘疾人問題。圍繞殘疾人問題的屬性和解決途徑，逐漸形成兩種對立的觀點。第一種觀點出現(xiàn)于20世紀80年代，認為殘疾是一種客觀的疾病或缺陷，即“個人問題”和“醫(yī)學問題”;由于殘疾人和健康人的區(qū)別在于前者存在身心障礙，因此解決殘疾人問題的關(guān)鍵是康復(fù)，通過醫(yī)療手段最大限度地治療殘疾人的疾病，恢復(fù)其工作能力，幫助殘疾人最大程度地向健康人靠攏。如果這一目標達成，所謂殘疾人的問題就不再是問題。 Harlan Hahn，“Civil Rights for Disabled Americans，” in Alan Gartner and Tom Joe，eds.， Images of the Disabled，Disabling Images，pp.181-203.第二種觀點出現(xiàn)于20世紀90年代后，認為殘疾既不是“個人問題”也不是“醫(yī)學問題”，而是一種“社會問題”。他們的依據(jù)是，在美國社會，殘疾人占總?cè)丝诘?/5，許多人在過去并不被認為是殘疾人，但是后來被定義為殘疾人，說明殘疾并不是殘疾人的一種客觀狀態(tài)，而是一種社會的主觀認知。美國第一所為殘疾人設(shè)立的大學——加勞德特大學的漢娜·喬納從歷史的維度，分析美國舊南部嚴格的等級制度和人身依附文化，指出盡管殘疾人已經(jīng)成為公眾心目中的累贅，但一部分南方聾人拒絕接受這種觀念，他們深信自己是有能力和完整的，為自己感到驕傲，通過不斷奮斗在各自領(lǐng)域取得了不俗的成就。在漢娜看來，殘疾不是人的一種缺陷，而是人的一種“特征”（characteristic），與“胎記、疤痕、酒窩或身體上的其他標志”一樣，與“不尋常的服裝、典型的舉止”一樣，是社會中的一種普遍現(xiàn)象。 Hannah Joyner，F(xiàn)rom Pity to Pride：Growing Up Deaf in the Old South，pp.6，39.與漢娜的觀點相接近，致力于幫助殘障兒童的社會活動家凱西·斯諾認為“殘疾是人類經(jīng)歷的自然組成部分”，“與性別、種族和其他特征一樣，殘疾只是人類的許多自然特征（natural characteristics）之一”，“殘疾是自然的（disability is natural）”。 Kathie Snow，Disability is Natural：Revolutionary Common Sense for Raising Successful Children with Disabilities，Woodland Park，Colo.：BraveHeart Press，2001，p.1.PDF be available at http：//www.disabilityisnatural.com/（2020-08-01）. 她們的觀點在美國影響廣泛，美國國會在修訂《2004年殘疾人教育法》時明確宣告“殘疾是人類經(jīng)歷的一個自然組成部分”，“殘疾決不會削弱一個人參與社會或為社會做貢獻的權(quán)利”。 U.S.Congress，The Individuals with Disabilities Education Act of 2004.Be available at https：//sites.ed.gov/idea/statute-chapter-33/subchapter-i/1400/c/1（2018-08-01）.

以上兩種觀點，分別將殘疾與醫(yī)學、殘疾與社會緊密聯(lián)系起來，對于理解殘疾人的就業(yè)權(quán)利具有不同的影響。如果殘疾是一個醫(yī)學問題和個人的問題，政府就只需要采取福利性的救濟措施，幫助殘疾人進行康復(fù)，殘疾人福利政策的制度化因此成為必要之舉。如果殘疾是一個普遍的社會問題，是人類的自然特征之一，政府就有責任在政治、思想、教育等各個方面進行全面改革，以實現(xiàn)殘疾人的一切平等權(quán)利，因此主張和維護平等就業(yè)權(quán)利的制度構(gòu)建就變得不可或缺。雖然在美國社會的爭論中，殘疾與醫(yī)學、殘疾與社會分別是兩種解決殘疾人就業(yè)的思路，但是在美國的實踐中，殘疾與醫(yī)學、社會的關(guān)系交叉而行、相互影響，不同時期各有側(cè)重。

四、福利模式的制度化與殘疾人就業(yè)權(quán)利的有限性

有美國學者將從20世紀初到20世紀80年代美國的殘疾人政策稱為“醫(yī)療模式”或“康復(fù)模式”，即通過醫(yī)療手段最大限度地治療殘疾人的疾病，幫助他們盡可能地恢復(fù)身心健康，使其盡量接近健康人的狀態(tài)。 Susan Burch and Ian Sutherland，“Who’s Not Yet Here？ American Disability History，” Radical History Review， Vol.2006，Issue 94（Winter 2006），p.128.而筆者認為，無論是從醫(yī)療福利的視角，還是從就業(yè)權(quán)利的角度看，20世紀中葉之前，美國政府對殘疾人的康復(fù)、救濟與就業(yè)一直持漠視態(tài)度，盡管美國政府對殘疾軍人的康復(fù)和就業(yè)施以援助，但是其政策目標不是為了主張他們的就業(yè)權(quán)利，而是為了補償他們戰(zhàn)時的犧牲和榮譽。20世紀中葉后，美國的殘疾人就業(yè)政策經(jīng)歷了兩個階段，其中1954年至1990年之間為第一階段，美國政府實施以救濟為主、救濟與就業(yè)兼顧的福利性政策，使殘疾人獲得了有限的就業(yè)權(quán)利，是殘疾人就業(yè)的福利模式制度化時期。

在這一階段，殘疾人就業(yè)政策及其福利性質(zhì)，主要體現(xiàn)在以下幾項政策中。

第一，根據(jù)《1954年社會保障法修正案》和《1956年社會保障法修正案》，實施“殘疾人社會保障保險計劃”（Social Security Disability Insurance）， U.S.Congress，Public Law 880，H.R.7225，Social Security Amendments of 1956 （August 1，1956），in United States Code，Congressional and Administrative News，Vol.1，84th Cong.，2nd Sess.，St.Paul：West Publishing Co.，1956，pp.807-856.由社會保障局負責，對因工傷事故致殘的人群提供一段時間的經(jīng)濟保障。該計劃最開始只為50～64歲因工致殘的人，以及有未滿18歲殘疾子女的退休、生病工人提供殘疾福利。1956年至1960 年，有約559 000人領(lǐng)取殘疾福利，平均福利金額約為每月80美元。 U.S.Congress，Public Law 84-880，H.R.7225，Social Security Amendments of 1956（August 1，1956），p.807;John Bound and Richard Burkhauser，“Economic Analysis of Transfer Programs Targeted on People with Disabilities，” in O.Ashenfelter and D.Card，eds.，Handbook of Labor Economics，Vol.3，Chapter 5，1999，pp.3417-3528.根據(jù)《1960年社會保障法修正案》，“殘疾人社會保障保險計劃”的受益群體得到擴大，任何年齡因工致殘的工人及其家屬都可獲得殘疾福利。 U.S.Congress，Public Law 86-778，Social Security Amendments of 1960 （September 13，1960），pp.924-925，PDF be available at https：//www.ssa.gov（2018-07-01）.

該計劃在實施中遵循一個原則——申請者工傷時的年齡、工齡、工傷前的就業(yè)狀況、參與社會保險的情況都與殘疾福利掛鉤，要求申請者曾經(jīng)的就業(yè)狀態(tài)必須在一定期限內(nèi)符合社會保障覆蓋的范圍。 Richard V.Burkhauser and Mary C.Daly，“U.S.Disability Policy in a Changing Environment，” Journal of Economic Perspectives，Vol.16，No.1（Winter 2002），p.215.也就是說，該項目的受益者必須曾經(jīng)有穩(wěn)定工作，長期繳納保險，且因工作而致殘。同時，殘疾福利的多少因人而異。以往工作的時間長、曾經(jīng)的收入高、繳納的社會保險金高，獲得的資助力度便相應(yīng)較大。例如，1996年因工致殘且年滿50歲的人，如果他自22歲起一直處于就業(yè)狀態(tài)，并且收入等于聯(lián)邦最低工資，便可以獲得一年6828美元的殘疾福利金，即每月569美元。如果他有妻子和一個孩子需要撫養(yǎng)，則福利金為一年9828美元，即每月819美元。 John Bound and Richard Burkhauser，“Economic Analysis of Transfer Programs Targeted on People with Disabilities，” pp.3446-3447.

從資助情況看，該計劃似乎僅僅是一個針對傷殘工人的救濟項目，與他們的就業(yè)權(quán)利關(guān)系不大。實際上，這恰恰體現(xiàn)了美國早期殘疾人政策的特點：救濟與就業(yè)兼顧，但以救濟為主。這一政策對傷殘工人再就業(yè)的影響，主要體現(xiàn)在疾病治愈后的持續(xù)資助上。根據(jù)規(guī)定，即便受助者的傷病已經(jīng)治愈，殘疾人社會保障保險計劃的資助也不會立刻停止，而是會維持一段時間，幫助他們度過再就業(yè)初期充滿不確定性因素的階段。例如，1998年，該計劃向受助人提供長達45個月的過渡期，其中前9個月是無條件試驗期，即便受助人能夠立刻融入新工作，資助也不會停止。在無條件試驗期結(jié)束之后進入觀察期，如果受助人工作狀況良好，每月收入在聯(lián)邦擔保收入之上，資助將停止，否則資助還將繼續(xù)。 John Bound and Richard Burkhauser，“Economic Analysis of Transfer Programs Targeted on People with Disabilities，” p.3448.

這種持續(xù)資助的福利政策，在傷殘勞工治療——基本治愈后走出病房走向社會、適應(yīng)身體改變后的自己和全新的工作環(huán)境——這一充滿不確定因素的過程中，為他們提供基本的生活保障、免除后顧之憂、幫助其再就業(yè)，發(fā)揮了積極作用。

第二，根據(jù)《1972年社會保障法修正案》，實施“補充收入保障計劃” （Supplemental Security Income），由社會保障局負責，授權(quán)聯(lián)邦和州政府為低收入人群提供基本的生活保障。 U.S.Congress，Public Law 92-603，H.R.1，Social Security Amendments of 1972 （October 30，1972），p.1465，PDF be available at https：//www.ssa.gov（2018-05-01）.

美國學者研究發(fā)現(xiàn)，殘疾人社會保障保險計劃的受助人整體上具有以下特征：年紀較大、男性、非西語裔白人、已婚，至少具有高中以上學歷等。 John Bound，“Richard Burkhauser and Austin Nichols，” Tracking the Household Income of SSDI and SSI Applicants，Michigan Retirement Research Consortium Working Paper，2001，p.11.那些被社會保障保險計劃拒之門外的申請者，由于受教育水平更低、更缺乏資金積累等原因，在遭遇傷殘時的境況更為悲苦。而“補充收入保障計劃”就是要彌補殘疾人社會保障保險計劃覆蓋范圍不足的問題。這兩個計劃的不同在于，社會保障保險計劃的福利資助以曾經(jīng)繳納社會保險金為前提，而補充收入保障計劃不以繳納社會保險金為前提，主要提供現(xiàn)金福利。

補充收入保障計劃與殘疾人就業(yè)的聯(lián)系，集中體現(xiàn)在給付標準的計算上。該計劃現(xiàn)金福利的標準是幫助受助人和受助家庭的收入達到聯(lián)邦擔保收入的標準。以1999年為例，個人最高聯(lián)邦擔保收入為每月500美元，夫妻兩人每月769 美元。在實際執(zhí)行上，發(fā)放金額不對所有受助人“一刀切”，不是直接發(fā)放500美元或者769美元，而是根據(jù)受助人的收入確定資助金額，聯(lián)邦發(fā)放的福利金額等于聯(lián)邦擔保收入減去受助人的可計算收入。一個人的收入分為勞動收入和非勞動收入兩部分，非勞動收入主要指從政府或其他機構(gòu)獲得的福利與資助。該計劃規(guī)定，在核算聯(lián)邦福利金額時，每一位受助人皆可以享有收入計算減免額度，即每月20美元的非勞動收入和65美元的勞動收入不計算在其月收入中;

當受助人的收入超出這個減免額度時，其非勞動收入如實計算，而超出的勞動收入按照50%的比例計算。Arthur Jones，Supplemental Security Income and Its Noninstitutional Recipients：July 1997 and 1999，Issued August 2003，U.S. Census Bureau， Washington，D.C.，p.2，PDF be available at http：//www.census.gov/prod/2003pubs/p70-90.pdf（2018-09-01）.聯(lián)邦擔保收入政策的本意是由聯(lián)邦政府設(shè)定一個能保障公民基本生活水平的固定收入標準，當受助人的收入沒有達到政府規(guī)定的標準時，其差額由聯(lián)邦政府予以補全，使個人收入和各項福利之和至少達到聯(lián)邦擔保收入的標準。但是該計劃計算收入和發(fā)放資助的方法實際上使聯(lián)邦擔保收入的標準動態(tài)化了，使個人收入和各項福利之和超過了聯(lián)邦擔保收入的標準，以1999年為例，相當于將其上限由500美元提高到520～1085美元之間。

這意味著，受助人如果在接受“補充收入保障計劃”資助期間積極參與工作，他的收入不僅完全可能超過聯(lián)邦擔保收入，而且他越努力，收入就會越高。

因此，“補充收入保障計劃”是一項獎勤罰懶、激勵殘疾人就業(yè)的福利政策。它體現(xiàn)的是政府對社會成員的救助義務(wù)，幫助每個人在遭遇傷殘時仍然能過上有尊嚴的生活。由于其計算收入和福利金額的方法鼓勵殘疾人的再就業(yè)，故其體現(xiàn)的就業(yè)權(quán)利屬性較為明顯。

2000年，共有770萬人獲得了聯(lián)邦政府的傷殘資助，其中50%的人僅接受殘疾人社會保障保險計劃的資助，37%的人僅接受補充收入保障計劃的資助，13%的人同時接受兩項計劃的資助。為實施這兩項計劃，聯(lián)邦政府共投入760億美元，其中560億用于殘疾人社會保障保險計劃，200億用于補充收入保障計劃。 Richard V.Burkhauser and Mary C.Daly，“U.S.Disability Policy in a Changing Environment，” p.216.

第三，制定《1973年殘疾人康復(fù)法》，在全國實施“全面的、持續(xù)的”職業(yè)康復(fù)服務(wù)計劃，幫助殘疾人，特別是那些處于最“嚴重傷殘”狀態(tài)的殘疾人，為他們重新走入就業(yè)領(lǐng)域做好準備。 U.S.Congress，Public Law 93-112，H.R.8070，Rehabilitation Act of 1973（Original Text），September 26，1973，Washington，D.C.：GPO，pp.2，7，PDF be available at https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-87/pdf/STATUTE-87-Pg355.pdf（2015-08-01）.“嚴重傷殘”包括截肢、失明、癌癥、腦癱、遺傳性胰腺病中的囊性纖維化、耳聾、心臟病、偏癱、精神發(fā)育遲緩、精神疾病、多發(fā)性硬化、肌肉萎縮、中風、癲癇、四肢癱瘓以及其他脊髓疾病、腎功能衰竭、呼吸和肺功能障礙等。這是以救濟為主、救濟與就業(yè)并重的殘疾人政策福利模式制度化的最后一個重大舉措。

前文提到的第一項與第二項舉措，是在涉及老年人、婦女、兒童等社會福利的改革中，因觸及殘疾人的利益而誕生的。這種局面隨著《1973年殘疾人康復(fù)法》的出臺而結(jié)束。從名稱上看，這項法律的關(guān)鍵詞是“康復(fù)”，但其幫助殘疾人再就業(yè)的指向性十分明確。該法授權(quán)聯(lián)邦撥款，支持各州政府、企業(yè)、非營利性組織為殘疾人提供各種診斷、治療、教育、培訓、生活輔助等方面的設(shè)施和服務(wù)。盡管該法授權(quán)衛(wèi)生教育福利部部長負責全面工作，但是也要求勞工部等部門配合。 U.S.Congress，Public Law 93-112，H.R.8070，Rehabilitation Act of 1973，pp.37，40.勞工部在美國各地設(shè)置了為數(shù)眾多的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，既為殘疾人提供咨詢和培訓，又為雇主提供支持，幫助他們改善企業(yè)的環(huán)境和設(shè)施，以便于招募殘疾工人、推動殘疾工人就業(yè)工作的開展，同時還負責監(jiān)督承包政府工程的企業(yè)是否按照法律規(guī)定雇用殘疾工人。

1974財年國會為此撥款6.87億美元，1975財年國會撥款7.19億美元。到1975財年結(jié)束，共有90萬名殘疾人向地方就業(yè)服務(wù)機構(gòu)遞交或者更新申請資料，其中15.7萬人獲得了咨詢幫助，5.15萬人進行了測試以明確個人的特殊才能以及能夠適應(yīng)的工作崗位，19.1萬人找到了工作。傷殘軍人也是就業(yè)服務(wù)機構(gòu)重點幫扶的對象，1975財年共有31.4萬名傷殘軍人報名，其中5萬人獲得了咨詢服務(wù)，7.6萬人找到了工作。 U.S.Department of Labor，and Department of Health，Education，and Welfare， Employment and Training Report of the President，1976，Washington，D.C.：GPO，1976，p.126.可以說，這項政策對殘疾人的康復(fù)和就業(yè)起到了重要作用。

綜合上述殘疾人康復(fù)、福利救濟和就業(yè)政策，這一階段美國殘疾人就業(yè)權(quán)利福利模式的制度構(gòu)建主要有兩個特點。第一，將救濟和就業(yè)融合在一起，并把救濟作為工作的主要方面。在時間上看，越是早期的政策，越是強調(diào)救濟;第二，將治療和培訓相融合，將治療作為工作的“重頭戲”。之所以有如此特點，與當時政策制定者和美國社會對殘疾人的認識密切相關(guān)。一方面，殘疾一直被視為一種疾病或人的生理不足，在本質(zhì)上美國人仍存在對殘疾人的偏見，“殘疾等于無能”，因此通過治療難以恢復(fù)到普通人健康水平的殘疾人，仍然是民眾眼中的“異類”;另一方面，政策制定者將殘疾人的權(quán)利保障問題，簡單化為個人的醫(yī)療問題，而以治療為中心、康復(fù)為目標的政策，沒有看到殘疾人問題與政治、法律和文化之間的緊密聯(lián)系，忽略了社會上對殘疾人的偏見。而僅治療殘疾人的身心障礙，無法消除殘疾人面對的就業(yè)歧視，無論如何都是治標不治本。

由于強調(diào)救濟和治療的政策導(dǎo)向，這一時期美國殘疾人的權(quán)利被置于救濟性福利政策之下，殘疾人行使的就業(yè)權(quán)利是受到限制的權(quán)利、有條件的權(quán)利，而不是作為一個人的天然權(quán)利的組成部分。殘疾人要想獲得與普通人同等的就業(yè)權(quán)利，尚待時日。

五、《1990年美國殘疾人法》與殘疾人平等就業(yè)權(quán)利的確立

美國殘疾人就業(yè)政策的第二個階段以《1990年美國殘疾人法》的頒布為標志。該法確立了殘疾人平等就業(yè)權(quán)利的法律基礎(chǔ)，號召全社會建設(shè)一個無障礙社會，以保障殘疾人的平等就業(yè)權(quán)利，由此美國進入殘疾人就業(yè)權(quán)利獲得制度化保障的時期。

作為美國民權(quán)運動的成果，《1964年民權(quán)法》第七條規(guī)定，在就業(yè)領(lǐng)域，禁止以種族、性別、宗教和民族為由侵害人與人的平等權(quán)利。 U.S.Congress，Title Ⅵ of the Civil Rights Act of 1964，PDF be available at https：//www.eeoc.gov/statutes/title-vii-civil-rights-act-1964（2018-05-01）.但是，該法沒有對殘疾人的就業(yè)權(quán)利予以明確保護，殘疾人在就業(yè)領(lǐng)域遭受歧視的現(xiàn)象依然被漠視。

雖然《1973年殘疾人康復(fù)法》的實施效果顯著，但由于社會偏見和歧視的存在，殘疾人的就業(yè)狀況和工資待遇仍然不容樂觀，主要表現(xiàn)在三個方面。第一，1990年以前，殘疾人的失業(yè)率在15%以上，而美國整體失業(yè)率為5%左右; Melvin Brodsky，“Employment Programs for Disabled Youth：An International View，” Monthly Labor Review，Vol.113，Issue 12（December 1990），p.50.第二，殘疾人的工作收入低于健康人。如1984年男性殘疾勞工平均工資僅為健康人的54%; Robert Haveman and Barbara Wolfe，“The Economic Well-Being of the Disabled：1962-84，” The Journal of Human Resources，Vol.25，No.1（Winter 1990），p.41.第三，青年是勞動力的主力軍，青年殘疾者的就業(yè)狀況是殘疾人整體就業(yè)狀況的風向標。遺憾的是，青年殘疾者的就業(yè)環(huán)境變得更差了。絕大多數(shù)殘疾青年一跨出校門就陷入失業(yè)困境，如1986年殘疾青年高中畢業(yè)后即失業(yè)的比例高達90%以上，只能依靠政府救濟和家庭幫助維持生活。

不僅如此，美國學者研究發(fā)現(xiàn)：在收入水平上，傷殘不明顯的勞工的工資比非傷殘勞工低17%，而傷殘明顯的勞工的工資比非傷殘勞工低41%;在就業(yè)機會上，非傷殘勞工的就業(yè)機率為93%，傷殘不明顯的勞工僅為75%，傷殘明顯的勞工低至62%。 Marjorie L.Baldwin and William G.Johnson，“Labor Market Discrimination against Men with Disabilities in the Year of the ADA，” Southern Economic Journal，Vol.66，No.3（Jan.2000），pp.557，559.傷殘被分為兩類：一種是不明顯的傷殘，包括骨折、疝氣、高血壓、腎結(jié)石、胃病、肺病、心臟病、四肢畸形等;另一種是明顯的、嚴重的傷殘，包括四肢缺失、失明、耳聾、中風、癱瘓、癲癇、大腦癱瘓、語言功能障礙、酗酒、藥物成癮、精神疾病、艾滋病等。也就是說，殘疾人的工資水平和就業(yè)機會，并不是按照他們對社會和企業(yè)貢獻的大小來確定，而是受到傷殘的嚴重程度及其是否容易辨認的影響。

在此情形下，美國殘疾人組織行動起來，要求國會頒布保護殘疾人平等權(quán)利的法律。1989年末，一些議員向參議院提交了保護殘疾人權(quán)利的議案，經(jīng)過國會兩院的辯論、修改和表決，1990年6月，《1990年美國殘疾人法》得以頒布。老布什總統(tǒng)稱它是“世界上第一部全面保護殘疾人權(quán)利的平等宣言”，它的通過使美國成為此項人權(quán)事業(yè)的“國際領(lǐng)導(dǎo)者”，使美國4300萬殘疾人“融入主流社會”。 George Bush，Remarks on Signing the Americans with Disabilities Act of 1990 （July 26，1990）.Online by Gerhard Peters and John T.Woolley，The American Presidency Project，https：//www.presidency.ucsb.edu/node/264870（2018-08-01）. 十余年后，有美國學者評價該法是一個“全新的”“以就業(yè)為導(dǎo)向”的法律。 Richard V.Burkhauser and Mary C.Daly，“U.S.Disability Policy in a Changing Environment，” p.214.

《1990年美國殘疾人法》共分五條。第一條為“就業(yè)”，規(guī)定美國各級政府和所有雇用25人以上的企業(yè)，都不得在招聘、錄取、培訓、晉升等方面淘汰條件合格的殘疾人。在招聘階段禁止體檢，如需體檢，可安排在招聘結(jié)束后。體檢的結(jié)果僅可以用于崗位的合理調(diào)整，并且不得外泄，以免暴露殘疾人的個人隱私。用人單位需要提供方便殘疾人進出的通道、適宜殘疾人開展工作的各種設(shè)施，并按照殘疾人的特殊需要調(diào)整工作時間表和培訓政策等。只有在雇用殘疾人將給其他人帶來“直接的健康和安全威脅”時，企業(yè)才可以拒絕雇用。具體而言，對于一個食品企業(yè)，在招聘食品加工工人的時候，可以拒絕雇用艾滋病和肺結(jié)核患者，因為病人身上的疾病具有很強的傳染性，將直接威脅食品安全。但是，該企業(yè)在招聘會計、出納人員時，不可以拒絕一個條件合格的艾滋病或肺結(jié)核患者，因為他們與食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)沒有直接聯(lián)系。該條款還規(guī)定，不得歧視殘疾人的親屬，不得強化殘疾人是社會和家庭“累贅”的負面形象。該法對殘疾人家屬的保護性規(guī)定，體現(xiàn)了保護殘疾人權(quán)利的全面性。該法強調(diào)，其各項要求是通行全國的最低要求，各州可根據(jù)自身情況，進一步加強對歧視的限制。 U.S.Congress，Public Law 101-336，S.933，Americans with Disabilities Act of 1990，July 26，1990，in United States Code，Congressional and Administrative News，101st Cong.，2nd Sess.，St.Paul：West Publishing Co.，1990，pp.330-337.PDF be available at https：//www.govinfo.gov（2020-10-01）.

第二條為“公共服務(wù)設(shè)施”，第三條為“私人運營的公共場所與服務(wù)設(shè)施”，規(guī)定公私建筑、設(shè)施都要適宜殘疾人自由進出和使用，以保證殘疾人能夠獲得“完全和平等的快樂”;第四條為“通信服務(wù)”，規(guī)定所有電信運營商都必須改進設(shè)備和服務(wù)，以便使聾啞人能夠有效、及時地享受通信服務(wù); U.S.Congress，Public Law 101-336，S.933，Americans with Disabilities Act of 1990，pp.337-369.第五條為“其他事項”。

分析《1990年美國殘疾人法》的條款內(nèi)容，第一條是該法的核心，禁止就業(yè)領(lǐng)域?qū)埣踩说钠缫暎荚诮⒁粋€公平的就業(yè)環(huán)境，讓有能力的殘疾人公平地參與競爭。其他條款是對第一條的保障，為確保殘疾人享受公平的就業(yè)權(quán)利而減少障礙。舉例來說，一個失去雙腿的殘疾人，通過學習取得了會計師資格證。在第一條的保障下，他可以與其他具有同樣水平的人公平競爭，最終找到一份會計的工作。但是，如果地鐵和公交車沒有為殘疾人提供特殊的輔助設(shè)施，他就無法從家里到公司去上班，如果公司附近的咖啡館、飯店缺少方便輪椅進入的通道，他就無法解決午飯和休息的問題。而《1990年美國殘疾人法》要做的就是掃清殘疾人在平等就業(yè)道路上的障礙。在它的保護下，只要殘疾人有工作能力，他就能像其他健全的人一樣找到工作。只要能找到工作，從家里到工作地點，從工作地點到休閑娛樂場所，從一個工作地點到另一個工作地點，殘疾人都將暢通無阻。所以，建立一個無障礙社會，特別是交通無障礙的社會，是殘疾人就業(yè)權(quán)利得以實現(xiàn)的必要條件和保障。

在實踐中，多個聯(lián)邦機構(gòu)負責監(jiān)督落實殘疾人的就業(yè)權(quán)利。受到歧視的殘疾人可以向平等就業(yè)機會委員會、公平就業(yè)實踐辦公室等聯(lián)邦機構(gòu)投訴，聯(lián)邦機構(gòu)會根據(jù)調(diào)查情況，或者要求企業(yè)整改，或者在受歧視的殘疾人與企業(yè)之間進行調(diào)解，甚至到各地聯(lián)邦法院對企業(yè)發(fā)起訴訟。 David M.Studdert，“Charges of Human Immunodeficiency Virus Discrimination in the Workplace：The Americans with Disabilities Act in Action，” American Journal of Epidemiology，Vol.156，No.3（August 2002），p.220.美國平等就業(yè)機會委員會是聯(lián)邦政府打擊就業(yè)領(lǐng)域歧視的一個主要機構(gòu)，其總部位于華盛頓特區(qū)，在美國設(shè)有53個地區(qū)辦公室，管轄范圍包括性別歧視、種族歧視等問題，對于與殘疾人相關(guān)的歧視，打擊力度也很大。例如，1995年至1997年，每年每1000名殘疾人勞工中約有12人向該委員會提起投訴，案件累計24.5萬件，其中14%的投訴在該委員會內(nèi)得到解決，雇主為每項投訴支付的賠償金額都超過15 000美元;23%的投訴提交到聯(lián)邦法院審理，平均每個案件的涉案金額為21萬美元左右。其余的投訴或者撤銷，或者準備起訴到聯(lián)邦法院。 Daron Acemoglu and Joshua D.Angrist，“Consequences of Employment Protection？ The Case of the Americans with Disabilities Act，” Journal of Political Economy，Vol.109，No.5（Oct.2001），p.939.聯(lián)邦機構(gòu)監(jiān)督、保障殘疾人就業(yè)權(quán)利的工作對殘疾人的幫助不可忽視。

總之，《1990年美國殘疾人法》的頒布與實施是美國殘疾人民權(quán)運動史的里程碑，意義重大。首先，它標志著美國殘疾人平等就業(yè)權(quán)利的確立。該法構(gòu)建了殘疾人就業(yè)權(quán)利的法律框架，完成了保障殘疾人就業(yè)權(quán)利的制度構(gòu)建;其次，由于就業(yè)權(quán)利是殘疾人人權(quán)的核心，而建立一個無障礙的社會以保障殘疾人的平等權(quán)利是殘疾人法的核心精神，因此在一定意義上，該法相當于殘疾人的人權(quán)法，是20世紀50年代以來殘疾人民權(quán)運動的重要成果;最后，該法的革命性變化在于，它并不是把殘疾人作為“病人”，而是把他們視為一個具有獨特性的少數(shù)群體，他們的傷殘不再是疾病而是一種“特征”。政府的職責就是將具有“不同‘特征’的殘疾人”從受歧視、被隔離的困境中解放出來，讓他們享有同等的就業(yè)權(quán)利。通過該法，美國政府將就業(yè)權(quán)利政策和福利政策組合在一起，并將保障殘疾人就業(yè)權(quán)利的政策重點由福利救濟向平等就業(yè)方向轉(zhuǎn)變。

余 論

總括前文，美國殘疾人就業(yè)權(quán)利的緣起與制度化經(jīng)歷了漫長的歷程，依據(jù)美國政府政策的變化，可以將其分為三個時期：20世紀中葉之前是美國政府漠視殘疾人就業(yè)權(quán)利的時期。盡管傷殘退伍軍人獲得了來自政府的就業(yè)援助，羅斯福新政時期一部分殘疾人獲得了公共就業(yè)計劃的援助，但都不是出于就業(yè)權(quán)利視角的舉措;1954年至1990年之間是殘疾人就業(yè)權(quán)利的福利模式制度化時期。由于美國政府實施了以救濟為主、救濟與就業(yè)兼顧的殘疾人就業(yè)政策，其福利性質(zhì)決定了殘疾人獲得的就業(yè)權(quán)利是有限的;1990年以后是美國政府將就業(yè)權(quán)利視為殘疾人的一項基本民主權(quán)利，并努力使其獲得制度保障的時期。在法理上，殘疾人獲得了與其他美國人一樣的平等就業(yè)權(quán)利，殘疾人政策的重點由救濟為主向平等就業(yè)為主的方向轉(zhuǎn)變。在政策保護之下，美國殘疾人的就業(yè)環(huán)境大為改善。

美國政府之所以在20世紀中葉后對殘疾人就業(yè)權(quán)利給予積極回應(yīng)，主要有以下四個原因：第一，工業(yè)革命后，由于安全生產(chǎn)水平不高，大量工人在工作中受傷。這種局面貫穿了整個20世紀，即便在第三次科技革命興起后，傷殘勞工仍大量出現(xiàn)。這些勞工擁有工作經(jīng)驗，對工作環(huán)境十分熟悉，對自己的能力也有客觀評價，他們在康復(fù)后渴望重返職場，自力更生，實現(xiàn)個人價值;第二，20世紀人類經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)，美國都參與其中。在戰(zhàn)爭中，大量士兵受傷。他們中許多人在戰(zhàn)前都從事著自己喜歡的工作，在康復(fù)后渴望返回原來的崗位就業(yè)。即便身心上的傷殘使他們無法勝任原來的工作，許多人仍希望另謀職業(yè)，不想成為社會和家庭的負擔。對于這些為國征戰(zhàn)、英勇負傷的軍人，政府有不可推卸的責任去維護他們的就業(yè)權(quán)利;第三，隨著第三次科技革命的發(fā)展，社會生產(chǎn)對于體力的依賴大大下降，聰明才智、意志品質(zhì)成為雇主最為重視的素質(zhì)。在這些方面，很多殘疾人不遜于健康人;第四，殘疾人獲得就業(yè)權(quán)利是殘疾人民權(quán)運動與全國范圍內(nèi)民權(quán)運動互動的結(jié)果。

然而，《1990年美國殘疾人法》的頒布并未使美國一勞永逸地解決殘疾人問題。首先，該法并沒有賦予殘疾人與健全者競爭時的優(yōu)先權(quán)，僅僅是給了他們與健全者同臺競爭的機會，這只是法律上的公平，在實踐上發(fā)揮的作用是有限的。在它鼓勵一部分殘疾人謀求就業(yè)和經(jīng)濟獨立、由資源消耗者變成財富生產(chǎn)者的同時，還有一些殘疾人由于身心障礙較為嚴重，對就業(yè)漠不關(guān)心。1990年以后，許多永久性殘障者表示，對他們影響最大的仍然是聯(lián)邦政府的收入補貼，而不是就業(yè)保護。很多殘疾人離不開各項福利保障計劃的資助。 Richard V.Burkhauser and Mary C.Daly，“U.S.Disability Policy in a Changing Environment，” p.214.相當一部分美國學者研究認為，1990年以后殘疾人的就業(yè)率不升反降，因此對政府政策的評價不高。 Daron Acemoglu and Joshua D.Angrist，“Consequences of Employment Protection？ The Case of the Americans with Disabilities Act，” pp.915-957; Marjorie L.Baldwin，“Can the ADA Achieve Its Employment Goals？”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.549，Jan.1997，pp.37-52.

其次，民權(quán)法、殘疾人法和其他法律的實施，沒有也不可能從根本上改變美國社會對殘疾人的偏見與歧視，因為這種偏見與歧視不僅來自殖民地時代就存在的對殘疾人的隔離、移民政策中對殘疾人的排斥，更重要的是，它來自20世紀這樣“一個對殘疾人的偏見和歧視愈演愈烈的時代”， Frank Bowe，“An Overview Paper on Civil Rights Issues of Handicapped Americans：Public Policy Implications，” p.9.來自美國人發(fā)自內(nèi)心的頑固認知，即認為權(quán)力與殘疾是相互排斥的。從20世紀初到20世紀末，“殘疾等于弱點”“殘疾等于無能”的觀念左右著社會對殘疾人的態(tài)度和殘疾人的命運。當殘疾人的價值和能力被否定，他們無法像常人一樣享受平等的權(quán)利。以至于有美國學者認為，“在今天這樣一個已無法利用電視報道制造精彩騙局的時代，像羅斯福那樣有嚴重缺陷的人不可能當選總統(tǒng)”。 Doris Zames Fleischer and Frieda Zames，The Disability Rights Movement：From Charity to Confrontation，p.5.

因此，美國更需要的是一場深刻的社會革命、政治革命，以消除殘疾人行使作為人的平等權(quán)利的真正社會障礙——公眾的偏見與歧視。殘疾人最迫切需求的是沒有偏見、沒有污名、沒有歧視、沒有因行動不便而帶來的艱難。他們渴望可以像其他大多數(shù)人一樣，有足夠的資源來認識和實現(xiàn)自己的潛力。

責任編輯：宋 鷗 鄭廣超

The Origins，Institutionalization and Dilemmas of Employment Rights for

People with Disabilities in the United States in the 20th Century

GAO Song

（School of History and Culture，Northeast Normal University，Changchun，Jilin，130024，China

）Abstract：In a certain sense，the history of the United States in the 20th century is a history of the civil rights movement for people with disabilities.If the Great Depression initially awakened the awareness of the employment rights of people with disabilities，and the two World Wars initiated the policy construction of rehabilitation and employment assistance for disabled American soldiers，the Third Technological Revolution accelerated the process of institutionalizing the employment rights of Americans with disabilities.From the Public Works，the Social Security Disability Insurance，the Supplemental Security Income，to the Rehabilitation Act，and the Americans with Disabilities Act，the employment rights of the disabled have undergone a transformation from being disregarded，to being dependent on welfare assistance，to realizing equal rights，and left many challenges and questions to ponder in American politics，economy，society，and ideology.Due to the limitation of laws，historical legacy，and deep-rooted prejudice，Americans with disabilities still have a long way to go to fight for equal rights.

Key words：Employment Rights; Vocational Rehabilitation Acts; Social Security Disability Insurance; Supplemental Security Income; Americans with Disabilities Act

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2022.0023

收稿日期：2021-02-25

基金項目：浙江省哲學社會科學規(guī)劃慶祝建黨100周年預(yù)立項課題“中共中央東南局與抗戰(zhàn)時期馬克思主義在浙江的傳播研究”。

作者簡介：宮蘭一，東北師范大學思想政治教育研究中心博士研究生，導(dǎo)師為王占仁教授。

① 中共中央東南分局（1937年12月—1938年10月），是抗戰(zhàn)初期中共中央領(lǐng)導(dǎo)南方各游擊區(qū)組織開展工作的派出機構(gòu)，受中共中央和中共中央長江局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。項英任東南分局書記，曾山任副書記，陳毅、方方、涂振農(nóng)任委員。

② 根據(jù)抗日戰(zhàn)爭形勢的變化，中央決定撤銷長江局，在長江局領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)設(shè)3個中央局：以大后方的廣西、四川等地為基礎(chǔ)，設(shè)中共中央南方局;在長江以北隴海鐵路以南地區(qū)設(shè)中共中央中原局;在長江以南的東南地區(qū)，將原東南分局改為中共中央東南局（1938年10月—1941年5月），項英任書記，曾山任副書記，后又增任饒漱石為副書記。

③ 龍躍：《堅持浙南十四年 革命回憶錄》，浙江人民出版社1987年版;蘇多壽主編，中共江西省委黨史研究室編：《中共中央東南分局史略》，江西人民出版社2005年版;《中共中央東南局》編輯組編著：《中共中央東南局》，中共黨史出版社2006年版。

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