基于歷史制度主義分析范式的浙江省特色小鎮(zhèn)政策研究

余杰

摘要：基于歷史制度主義分析范式，從路徑依賴和“關(guān)鍵節(jié)點”兩方面分析了浙江省特色小鎮(zhèn)政策。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：制定政策的目標(biāo)、原則和思維方式導(dǎo)致路徑依賴的產(chǎn)生;社會改革發(fā)展大環(huán)境的改變促使“關(guān)鍵節(jié)點”的出現(xiàn)，進(jìn)而使得浙江省特色小鎮(zhèn)政策發(fā)生轉(zhuǎn)變。必須充分把握“關(guān)鍵節(jié)點”，打破路徑依賴，將特色小鎮(zhèn)建設(shè)融入國家發(fā)展改革的大背景，積極尋求政策的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的不斷深入，未來浙江省特色小鎮(zhèn)政策要從倡導(dǎo)“宏觀引領(lǐng)”轉(zhuǎn)向“具體指導(dǎo)”，從注重“政策設(shè)計”轉(zhuǎn)向“政策落地”，從關(guān)注“資源供給”轉(zhuǎn)向“環(huán)境打造”。

關(guān)鍵詞：歷史制度主義;分析范式;特色小鎮(zhèn)政策;浙江省

受2008年金融危機(jī)影響，浙江省產(chǎn)業(yè)投資增長速度不斷下降，2014年后下降尤其明顯，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨巨大的轉(zhuǎn)型升級壓力。2014年7月，時任浙江省長李強(qiáng)提出浙江要率先建設(shè)特色小鎮(zhèn)。2015年，浙江省各類官方文件中明確提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并在不久之后得到了中央層面的認(rèn)可，全國掀起了特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮。

歷史制度主義（historical institutionalism）作為新制度主義的一個重要流派，自20世紀(jì)80年代中期開始，逐漸成為政治學(xué)領(lǐng)域的重要理論，主張從中觀角度進(jìn)行制度分析，注重制度發(fā)展的歷時性，用制度的變遷揭示政治生活的本質(zhì)，同時以歷史為維度，用歷史的發(fā)展來克服人類決策理性的有限性。該理論注重通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找出過去對現(xiàn)在的重要影響， 強(qiáng)調(diào)政治生活中路徑依賴和制度變遷的特殊性，是公共政策分析的重要工具之一。歷史制度主義認(rèn)為政策制度變遷分為以下兩個階段：一是制度存續(xù)的 “正常時期”（normal periods），歷史制度主義者堅持路徑依賴（path dependency）解釋，認(rèn)為新制度的創(chuàng)設(shè)或采用是在已經(jīng)充滿了制度的世界中進(jìn)行的，換句話說，新制度會受已經(jīng)存在的制度影響而傾向于保持一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)。二是制度斷裂的 “關(guān)鍵節(jié)點”（critical junctures），歷史制度主義認(rèn)為制度在經(jīng)歷了一段長時間的穩(wěn)定之后，會在某一時期內(nèi)被打斷，從而產(chǎn)生出突發(fā)性的制度變遷，這種變化總是與環(huán)境有關(guān)，制度變化依賴于環(huán)境變化。

特色小鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。特色小鎮(zhèn)政策是黨和政府對特色小鎮(zhèn)發(fā)展的頂層設(shè)計，是特色小鎮(zhèn)實踐活動的指導(dǎo)和依據(jù)。政策引領(lǐng)了特色小鎮(zhèn)發(fā)展方向、提供了發(fā)展條件、規(guī)范了發(fā)展秩序。不同階段、不同類型的政策都會對小鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅在宏觀上決定了發(fā)展方向，還在微觀上決定了資源供給的數(shù)量和方式，政策已經(jīng)滲透到特色小鎮(zhèn)建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)。但是從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，目前對于特色小鎮(zhèn)政策的研究多為基于政策文本的內(nèi)容分析，缺乏從動態(tài)層面梳理或解釋特色小鎮(zhèn)政策演進(jìn)邏輯的相關(guān)研究。本文采用歷史制度主義的分析框架，對浙江省特色小鎮(zhèn)政策的演進(jìn)歷程進(jìn)行梳理，從路徑依賴（path dependency）和“關(guān)鍵節(jié)點”（critical junctures）兩個層面探討浙江省特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展和變遷的邏輯，并提出政策優(yōu)化的建議。

一、特色小鎮(zhèn)政策制定的路徑依賴

“制度選擇就好似道路選擇”， 根據(jù)歷史制度主義的理論，制度存在路徑依賴，易被鎖定并自我強(qiáng)化，從而形成一以貫之的“慣習(xí)”，致使同一系列的政策都遵循著相同或相似的演進(jìn)邏輯。特色小鎮(zhèn)政策制定過程同樣存在路徑依賴。

首先，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)是政策制定與實施的出發(fā)點和落腳點。浙江省在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)遭遇發(fā)展瓶頸的背景下提出了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的設(shè)想，最初目的就是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。特色小鎮(zhèn)在浙江層面的成功歸功于其在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)供給側(cè)改革方面的創(chuàng)新。因此，所有政策制定的出發(fā)點和落腳點都是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，每份與特色小鎮(zhèn)有關(guān)的政策文本中都提及了這一點。

其次，打造服務(wù)型政府的價值取向是政策制定與實施始終遵循的原則。十九大明確提出打造服務(wù)型政府的目標(biāo)，為之后相關(guān)政策的制定提供了方向指引。浙江省特色小鎮(zhèn)政策中始終強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重要性，并不斷提高服務(wù)的有效性和精準(zhǔn)性，滿足特色小鎮(zhèn)建設(shè)參與主體的現(xiàn)實需求?！白疃嗯芤淮巍备母镌谡憬穆氏瘸霈F(xiàn)也很好地證明了浙江省政府相關(guān)部門強(qiáng)烈的服務(wù)意識。

最后，政策話語體系的構(gòu)成決定了政策制定者的思維方式。每一份政策文本都體現(xiàn)和反映著政策制定者的思維邏輯，對其文本進(jìn)行分析可以在一定程度上窺探政策話語體系的構(gòu)成。分析比較后發(fā)現(xiàn)，浙江省特色小鎮(zhèn)政策中涉及了許多經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，形成了以經(jīng)濟(jì)學(xué)為主的話語體系，同時輔之以管理學(xué)和社會學(xué)的相關(guān)內(nèi)涵。這一政策話語體系對政策內(nèi)容的穩(wěn)定性和政策演進(jìn)方向有重要影響。

二、特色小鎮(zhèn)政策斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點”

浙江省特色小鎮(zhèn)政策自2015年4月出臺以來一直保持著漸進(jìn)式的穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但是政策的最終目的不是追求平衡與不變，而是尋求打破平衡的機(jī)會，在此基礎(chǔ)上形成螺旋式上升，從而更好地適應(yīng)現(xiàn)實和指導(dǎo)實踐。制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點”的出現(xiàn)正是打破平衡實現(xiàn)制度變革與創(chuàng)新的絕佳契機(jī)。浙江省特色小鎮(zhèn)政策在實踐過程中出現(xiàn)了兩個“關(guān)鍵節(jié)點”，帶來了兩次重要的政策轉(zhuǎn)型：一是將政策路徑與新型城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行對接，二是將政策從“點的應(yīng)用”拓展到“面的推廣”。其背后蘊(yùn)含的邏輯反映了浙江省特色小鎮(zhèn)發(fā)展理念已經(jīng)跳出了“一省”、“一地”之圈，與新時代的發(fā)展背景融為一體，充分挖掘利用特色小鎮(zhèn)的引擎作用為國家的改革發(fā)展賦能。

第一個“關(guān)鍵節(jié)點”出現(xiàn)在2016年年初，在政策層面最直觀的反映是2016年2月《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》的頒布。這一政策的頒布表明特色小鎮(zhèn)所具有的推動新型城鎮(zhèn)化的重要作用已經(jīng)得到國家層面的重視。在此之前，特色小鎮(zhèn)很多情況下是作為地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的抓手，政策傾向于特色產(chǎn)業(yè)的打造，視角相對微觀，未能從城鄉(xiāng)融合的宏觀角度挖掘特色小鎮(zhèn)對于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的價值與意義。2016年2月之后，《浙江省文化廳關(guān)于加快推進(jìn)特色小鎮(zhèn)文化建設(shè)的若干意見》、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于高質(zhì)量加快推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的通知》等政策相繼頒布，浙江省開始在政策中強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，兩者之間的重要聯(lián)系得到重視。特色小鎮(zhèn)與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)和方式高度一致，二者都關(guān)注以人為本、可持續(xù)發(fā)展、集約節(jié)約、產(chǎn)業(yè)互動、市場機(jī)制等核心價值，特色小鎮(zhèn)逐漸被定義為新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。

第二個“關(guān)鍵節(jié)點”出現(xiàn)在2017年12月前后。反映在政策層面是《國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》的頒布。文件從指導(dǎo)思想、基本原則、重點任務(wù)、組織實施四個方面對特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作進(jìn)行總結(jié)，對相關(guān)思想和行為進(jìn)行規(guī)范。隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的不斷深入，建設(shè)模式日趨成熟，建設(shè)中的問題也隨著政策的完善與改進(jìn)慢慢被解決，相關(guān)政策逐漸從“四面開花”的體系構(gòu)建階段向經(jīng)驗總結(jié)與模式推廣階段邁進(jìn)。在上述環(huán)境的影響下，浙江省的特色小鎮(zhèn)政策再一次發(fā)生轉(zhuǎn)變，出臺多部建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)的政策，梳理小鎮(zhèn)建設(shè)的核心要素與關(guān)鍵流程，規(guī)范建設(shè)行為，試圖打造一套完整的特色小鎮(zhèn)建設(shè)模式，并嘗試向其他省市推廣特色小鎮(zhèn)建設(shè)的浙江經(jīng)驗，以實現(xiàn)“由點到面”的示范帶動作用。

總而言之，兩次“關(guān)鍵節(jié)點”的出現(xiàn)及其帶來的政策轉(zhuǎn)變，使得浙江省特色小鎮(zhèn)政策牢牢把握住新時代的發(fā)展背景。一方面規(guī)避了路徑依賴對新制度生成與發(fā)展的約束，另一方面縮短了制度供給與制度需求之間的時間差，實現(xiàn)了浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)意義的升華，積極融入新時代發(fā)展的大背景，立足于新時期的新要求，為新型城鎮(zhèn)化帶來活力的同時也為其他省市提供了可借鑒的經(jīng)驗。

三、特色小鎮(zhèn)政策優(yōu)化與未來取向

特色小鎮(zhèn)建設(shè)在政策的推動下取得了一定成效，但由于多種因素的影響，必然會在實際落實中出現(xiàn)問題。為了制定更為科學(xué)、理性、實用的政策，需要反復(fù)修正、調(diào)整、完善已有政策。

（一）從倡導(dǎo)“宏觀引領(lǐng)”轉(zhuǎn)向“具體指導(dǎo)”

政策一旦實施就會進(jìn)入“路徑依賴”狀態(tài)，保持一段時間的穩(wěn)定，如果政策方向在一開始就出現(xiàn)偏差，后期糾正將十分困難，因此，為避免大方向出錯，要求堅持政策的宏觀引領(lǐng)作用。盡管特色小鎮(zhèn)政策的宏觀引領(lǐng)作用十分重要，但是隨著建設(shè)的深入，僅僅從宏觀層面進(jìn)行引導(dǎo)已經(jīng)不能滿足實踐的需要。因此浙江省特色小鎮(zhèn)政策必須要從“宏觀引領(lǐng)”轉(zhuǎn)向“具體指導(dǎo)”，對癥下藥，精準(zhǔn)發(fā)力，具體而言要做好以下幾點：第一，從省級層面出臺針對不同類型特色小鎮(zhèn)的專門性政策，實施分類指導(dǎo);第二，特定部門指導(dǎo)特定類型小鎮(zhèn)，實施專業(yè)指導(dǎo)，如省旅游局指導(dǎo)旅游小鎮(zhèn)建設(shè);第三，從省級層面出臺針對不同地域的政策，緊扣地方獨(dú)有優(yōu)勢，實施特色指導(dǎo)。

（二）從注重“政策設(shè)計”轉(zhuǎn)向“政策落地”

浙江省特色小鎮(zhèn)政策形成了一套完整的體系，對建設(shè)的各個階段、各個方面都做出了相應(yīng)的規(guī)定，是政策設(shè)計的典范之作，但是再好的政策不落地都是一紙空文，因此要從注重“政策設(shè)計”轉(zhuǎn)向“政策落地”。從理論角度而言，決策和行為在逐層理解、傳達(dá)、執(zhí)行和反饋等傳遞中受到多種主客觀因素干擾，存在效能的衰減和損耗現(xiàn)象，因而政策落地難免存在偏差。從實踐角度而言，特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及政府、企業(yè)、社會等多元主體，由于各主體利益需求不同，因而對于政策的理解也會存在差異，導(dǎo)致政策在實施過程中無法達(dá)到預(yù)期的效果;政府各職能部門責(zé)任不明確，存在政出多門的現(xiàn)象，造成資金使用分散;市縣級地方政府政策落地周期長，尤其縣級政府政策對接滯后，嚴(yán)重影響政策傳播范圍與影響力;同時地方政府缺乏主動性，不能結(jié)合自身發(fā)展需求探索特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式，僅靠省級政府財政資金難以維持長期建設(shè)。另外，特色小鎮(zhèn)作為近幾年來的新興事物，還不能被眾多企業(yè)和社會公眾理解和接受，這也導(dǎo)致政策實施中會遇到阻力。在政策落地過程中要做好以下幾點：第一，各地政府要引起思想上的足夠重視，積極努力為政策落地保駕護(hù)航;第二，特色小鎮(zhèn)的落地運(yùn)營需要依托優(yōu)質(zhì)、便捷、完善的公共服務(wù)來滿足企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，因此要加大配套服?wù)的投資力度，擴(kuò)大優(yōu)惠政策的覆蓋范圍;第三，必須從上到下開展宣傳工作，強(qiáng)化各主體的參與意識，共同推動政策落地。

（三）從關(guān)注“資源供給”轉(zhuǎn)向“環(huán)境打造”

資源供給在特色小鎮(zhèn)建設(shè)前期發(fā)揮著重要作用，但隨著建設(shè)工作的推進(jìn)，發(fā)揮的效用存在邊際遞減，特色小鎮(zhèn)需要的不是資源的堆砌，而是在良好的環(huán)境中自由發(fā)展。因此，浙江省特色小鎮(zhèn)政策要從關(guān)注“資源供給”轉(zhuǎn)向“環(huán)境打造”。具體而言分為兩方面：第一，打造物質(zhì)的“硬”環(huán)境，如良好的工作場所、便捷的社交空間;第二也更為重要的是打造促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策“軟”環(huán)境，形成一套“新而活”的政策制度。一些特色小鎮(zhèn)選址在較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，前期需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，由于投資大、回報周期長，企業(yè)往往積極性不高，這就需要政府發(fā)揮主觀能動性，正確處理各主體間關(guān)系，因地制宜打造政策體系。同時應(yīng)徹底放活經(jīng)營權(quán)，讓社會資本有大展拳腳的機(jī)會，提升管理的效果與效率。總之，政策環(huán)境打造的重點是為特色小鎮(zhèn)提供自由、便捷、公正、平等的發(fā)展條件與氛圍。

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*本文為杭州師范大學(xué)2020年“星光計劃”階段性成果。

（作者單位：杭州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）