關于構建公共衛(wèi)生安全的韌性城市規(guī)劃的探討

劉曉雪，于 寧*

（齊齊哈爾大學建筑與土木工程學院，黑龍江 齊齊哈爾 161006）

1 韌性城市的概念

韌性城市是指能夠化解和抵御外部沖擊，使其主要特征和功能不受重大影響的城市體系[1]。城市系統(tǒng)具有抵御外部攻擊的能力，可以及時調整和恢復。城市體系有能力將困難和挑戰(zhàn)轉化為機遇和優(yōu)勢。

2 韌性城市的主要特征

城市韌性是城市生態(tài)建設的重要內容之一，而城市作為最龐大的社會—生態(tài)復合系統(tǒng)，與韌性理論本身就有著很高的契合度。當前，城市環(huán)境問題日益凸顯，極端天氣頻發(fā)，公共健康受到威脅這些頻繁、急劇而又充滿了不穩(wěn)定因素的沖擊，讓城市的健康運行面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，也相應地對城市綠地的系統(tǒng)規(guī)劃提出了更高的要求。城市綠地系統(tǒng)作為一個復雜、多元、變化的系統(tǒng)，承載著供應水資源、調節(jié)小氣候等功能，同時能有效地應對洪澇災害和干旱等極端氣候的出現，并涵蓋了人類的經濟、歷史文化、休閑娛樂、社會發(fā)展等多范疇的內容。在維系公共健康的實踐中，城市綠地體現出了不可忽視的社會韌性價值和屬性特征。

2.1 自控制

盡管城市系統(tǒng)發(fā)生了改變和遭受重創(chuàng)，但基本職能仍在一段時間內發(fā)揮作用。這就要求系統(tǒng)有超出其自身需要的部分能力，并保留一些功能重疊從而避免某個功能完全失效。系統(tǒng)具有冗余的特征，具備一定的超過自身需求的能力，并保持一定程度的功能重疊以防止全盤失效。

2.2 自組織

城市作為由人類集聚產生的復雜系統(tǒng)，具備自組織能力是系統(tǒng)韌性的重要特征。系統(tǒng)內部一般保持動態(tài)平衡，同時也能實現系統(tǒng)內外資源的高效流動，及時填補缺口。

2.3 自適應

一座韌性城市是擁有學習、總結經驗的能力并且具有很強的適應力。

3 韌性城市理念及其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的應用

“韌性”一詞起源于拉丁語“resilo”，其本意是“回復到原始狀態(tài)”。1973年加拿大生態(tài)學家霍林首次將韌性思想應用于系統(tǒng)生態(tài)學中，而城市作為人類生態(tài)學的研究主體之一，韌性理念也被應用到城市研究中[2]。一個有韌性的城市是一個能夠吸收未來對其社會經濟、技術和基礎設施系統(tǒng)的沖擊和壓力的城市，同時基本上保持相同的功能結構、相同的系統(tǒng)和相同的身份。韌性在學術界概念理解上有差異，但從根本上形成以下共識：韌性城市強調吸收外部沖擊和動蕩的世界，通過學習和在組織恢復原狀態(tài)或達到新平衡態(tài)的能力。

4 突發(fā)公共衛(wèi)生事件對當前城市規(guī)劃建設的挑戰(zhàn)

4.1 城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生防控機制有待完善

隨著城市基本功能的提高和公共衛(wèi)生環(huán)境的改善，我們對傳統(tǒng)傳染病的防控能力已經提高。然而，新發(fā)傳染病的防控對城市的抵御功能提出了更高的要求。第一，現有的城鄉(xiāng)規(guī)劃還需要補充和完善防疫規(guī)劃，以適應新發(fā)傳染病的特點。自修改細化后，應急管理、公共衛(wèi)生、城市規(guī)劃等學科體系化，各學科之間缺乏溝通與時代融合。因此，面對不確定、快速傳播點的新傳染病，原有的規(guī)劃建設以確定性的目標和底線約束為導向，已不能滿足疫情防控的要求。第二，目前的城市規(guī)劃階段主要是從靜態(tài)和規(guī)范的角度來看的，沒有關于城市不確定性和動態(tài)適應的危險的能力和經驗。那些特別容易受到火災和洪水等頻繁災害影響的城市，正在建設更具彈性的城市，通過環(huán)境質量和彈性的改善，應對能力往往得到了提高，例如建立抗艾滋病毒和新發(fā)型傳染病等韌性應對機制。

4.2 突發(fā)公共安全緊急情況下城鄉(xiāng)韌性功能有待加強

從鄉(xiāng)村和城市規(guī)模上看，城市發(fā)展正逐步向都市圈和城市群的空間發(fā)展模式轉變。城鄉(xiāng)交通網絡日趨完善，有利于人員流動和物流，同時為病毒的快速傳播提供了便利條件，這就導致了大城市和交通樞紐城市往往成為傳染病高發(fā)區(qū)和重災區(qū)。人口和資源過于集中在大城市和特大城市，也導致了城市資源的分布更加不平衡。在某種程度上，這降低了城市抵御新出現傳染病的能力。從社區(qū)規(guī)模來看，現代規(guī)劃追求開放的街道區(qū)域，而老社區(qū)往往缺乏完善的物業(yè)管理，這增加了隔離和防疫的難度，一定程度上也妨礙了城鄉(xiāng)居民進行自我防控從而降低了恢復日常生活的能力。

4.3 城鄉(xiāng)治理能力精細化有待提高

黨的十九屆四中全會提出要推進國家治理體系和治理能力的現代化，習近平總書記在上海等地視察時提出“城市管理應該像繡花一樣精細”。作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的設計者和公共服務的提供者，政府為公眾提供基礎設施和管理服務，以確保城市安全。公民作為資源服務的接受者，受益于政府提供的設施和資源。這種類型的管理思想的優(yōu)點更容易決策、執(zhí)行和管理，可以提高效率在很短的時間內緊急情況的反應，但可能導致“一刀切”浪費人力、物質資源和缺乏靈活性，容易忽視以人為本的社會生產，不利于公眾與社會管理、組織和預防流行病。提高城市治理應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，還有很長的路要走。

5 建設適應突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性城市

5.1 多學科間協(xié)同合作編制韌性城市規(guī)劃

為了建設適應社會發(fā)展和對新出現的傳染病和其他公共安全緊急情況更有彈性的城市，需要加強城市規(guī)劃、應急管理和公共衛(wèi)生方面的協(xié)調與合作。事實上，現代城市規(guī)劃和城市公共衛(wèi)生以及其他相關學科都誕生于18、19世紀，當時西方城市正面臨著公共衛(wèi)生問題。一個多世紀以來，每個學科都形成了相對獨立的學科體系。然而，隨著全球化和城市化的深入，新傳染病的不可預測性和不確定性構成了巨大的威脅，單一學科不再能夠靈活和準確地應對全球流行病災難。更有彈性的應對措施將是加強應急管理、公共衛(wèi)生和城市規(guī)劃方面的跨學科合作。

5.2 選取城市對韌性城市規(guī)劃進行試點

詳細規(guī)劃層面，結合具體的建設需求和建設階段，在目前允許試行城市進行試點項目，取得的分析結果結合與其他城市的實際分析來制定一個更為合理的韌性城市規(guī)劃方案。韌性城市是人類作為一個命運共同體的新理念，是具挑戰(zhàn)和危機的新思路。其能夠加強“社區(qū)—組團—城市—區(qū)域”空間尺度設施的安全性，保持適度的過剩供給，加強城市防災基礎設施的設計，保障充足的空間資源，提高綜合交通系統(tǒng)的冗余性和靈活性[3]。例如，我們可以把居民區(qū)的空廣場用為地震避難場所或者火災疏散地，也可以在日常生活中用作轉運物流、防洪等。要普遍推動群眾的個人主動性，既要通過考驗群眾的主觀能動性來建設城市，又要通過建立互助關系來增強經濟韌性從而保證城市穩(wěn)步運行。我們將大力發(fā)展綠色建筑，提高預防流行病的標準。綠色建筑需要自然照明、通風、防霉以及全天候陽光，為流行病的預防和控制創(chuàng)造有利的基本條件。它希望為人們創(chuàng)造一個健康、適當和有效的空間，從而提高該建筑預防突發(fā)公共衛(wèi)生事件功能。住宅、辦公室、校園和公共場所也應提高公共衛(wèi)生檢測標準。例如，對于醫(yī)院的發(fā)熱門診，可以在設計中添加預留的空間，布局可以靠近戶外停車場和多功能室。一旦爆發(fā)，它可以迅速擴大，并重新建立專門針對新發(fā)流行病的發(fā)燒門診，以提高發(fā)熱診所的接受能力。

6 結語

我們必須共同應對我們城市的危機。以史為鏡，突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷重塑城市和社會，間接促進現代城市規(guī)劃的誕生和發(fā)展；就業(yè)、居住、交通和其他形式和工作方式都發(fā)生了變化，城市智能化仍然是一個漫長而艱難的過程。建設有韌性的城市功在當代，利在千秋。我們已經面臨了疫情的重大考驗，取得了穩(wěn)定的進展。只有不斷豐富韌性城市的內涵，協(xié)調城市的可持續(xù)經濟、社會和生態(tài)發(fā)展，積極探索具有中國特色的社會主義城市規(guī)劃道路，我們才能真正給人民帶來幸福，為世界貢獻中國的智慧!目前，北京和上海等城市已開始重新審視總體規(guī)劃并納入城市韌性的概念。我們已經走上了城市韌性發(fā)展的道路，新的一輪城市發(fā)展和實踐將進一步加強城市韌性功能。