義務(wù)教育階段“公民同招”政策的價(jià)值意蘊(yùn)芻議

馮換兵

（河南科技大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處，河南 洛陽(yáng) 471023）

2019 年6 月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中指出，“民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理，與公辦學(xué)校同步招生。”“公民同招”政策應(yīng)運(yùn)而生?！肮裢小笔墙逃刃蛑械闹匾胧┲唬钦嬲岣呓逃ｌ?，實(shí)現(xiàn)教育均衡和教育公平的路徑選擇。[1]

1 負(fù)外部性：義務(wù)教育階段“公民同招”政策的邏輯起點(diǎn)

一般認(rèn)為，外部性理論是由馬歇爾在1890 年出版的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提出的，他的“外部經(jīng)濟(jì)”概念為經(jīng)濟(jì)學(xué)的繼承者提供了無(wú)限的想象空間。外部性泛指一方承受由另一方所導(dǎo)致的后果。如果一方的活動(dòng)使另一方蒙受損失而前者未補(bǔ)償后者，就稱為負(fù)外部性。

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡和教育資源供給不足，義務(wù)教育領(lǐng)域的辦學(xué)思路和路徑選擇出現(xiàn)了新的景象。從鼓勵(lì)社會(huì)資本、民營(yíng)資本投資辦學(xué)到形成以政府為主體、社會(huì)力量共同辦學(xué)的局面，從《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的頒布到《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施，無(wú)不標(biāo)志著我國(guó)民辦教育進(jìn)入了有法可依、依法管理的新階段，[2]改革開放40 年來(lái)民辦學(xué)校在分擔(dān)優(yōu)質(zhì)教育供給不足、填補(bǔ)了公辦教育的特色不明顯等方面發(fā)揮了重要作用。但是，民辦教育在發(fā)展過(guò)程中慢慢地丟棄了自身的辦學(xué)特色，走上了一條與公立學(xué)校同質(zhì)發(fā)展和惡性的生源、師資競(jìng)爭(zhēng)的道路，導(dǎo)致“家長(zhǎng)擇?？謶职Y”“民強(qiáng)公弱”的教育亂象，并有演變成社會(huì)問(wèn)題的趨勢(shì)。[3]義務(wù)教育階段的負(fù)外部性日益凸顯。主要表現(xiàn)為：

第一，民辦義務(wù)學(xué)校掐尖招生影響招生秩序。人類的發(fā)展史表明，人類的發(fā)展進(jìn)程是人類一個(gè)不斷追求自由的過(guò)程。但是自由和秩序和諧相生，沒(méi)有秩序的自由比沒(méi)有自由的秩序更可怕。在踐行治理現(xiàn)代化的歷程中，必須限定自由的邊際，理解自由與秩序的關(guān)系，承認(rèn)“他人自由”就是“自我自由”的邊界，不斷完善秩序。對(duì)于民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，生源質(zhì)量決定學(xué)校的教育質(zhì)量。所以，民辦學(xué)校采取“掐尖”等非常規(guī)手段招生就成了民辦義務(wù)學(xué)校的招生“潛規(guī)則”。一旦形成了這樣的氛圍，民辦學(xué)校的發(fā)展就會(huì)擠兌公辦教育的發(fā)展空間，這就違背了《民辦教育促進(jìn)法》的初衷，也就破壞了義務(wù)教育正常的招生秩序。

第二，民辦義務(wù)學(xué)校無(wú)序發(fā)展影響教育均衡。教育均衡在義務(wù)教育階段表現(xiàn)為同目標(biāo)、同辦學(xué)層次的教育主體處于相對(duì)平衡的狀態(tài)之中。主要表現(xiàn)為義務(wù)教育階段公辦學(xué)校和民辦學(xué)?！霸讷@取教育資源、提供教育機(jī)會(huì)、促進(jìn)教育發(fā)展等方面實(shí)現(xiàn)較高質(zhì)量、高層次的相對(duì)均衡?！盵4]無(wú)序意味著混亂，最終將會(huì)破壞義務(wù)教育系統(tǒng)的良好秩序和教育均衡。在應(yīng)試教育的指引和導(dǎo)向下，義務(wù)教育階段民辦教育的創(chuàng)新性和多樣性日漸式微，呈現(xiàn)出民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)并惡性爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)生源和師資的不良局面。掐尖招生終會(huì)帶來(lái)招生的無(wú)序狀態(tài)和結(jié)果。在招生政策上，公辦學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行就近入學(xué)和義務(wù)教育免試入學(xué)政策，民辦學(xué)校卻不受生源地和免試政策的束縛，通常采用提前招生考試或面談等方式挑選優(yōu)質(zhì)生源。這種“掐尖”的招生方式無(wú)疑會(huì)對(duì)公辦學(xué)校辦學(xué)積極性和生源質(zhì)量造成傷害，其結(jié)果自然是拉大了兩者之間的差距，造成兩類學(xué)校發(fā)展的不均衡。從教育均衡發(fā)展的視角來(lái)看，義務(wù)教育階段實(shí)行“公民同招”能遏制“掐尖招生”，減弱“馬太效應(yīng)”，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。[5]

第三，民辦義務(wù)學(xué)校的無(wú)序招生影響教育公平。教育公平是指各教育主體在基礎(chǔ)教育系統(tǒng)內(nèi)獲得的教育平等權(quán)利和均等機(jī)會(huì)，包含起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平。教育公平已經(jīng)成為教育政策的基本價(jià)值。民辦義務(wù)學(xué)校的無(wú)序和掐尖招生必然會(huì)聚攏優(yōu)質(zhì)生源，累加民辦學(xué)校的名校效應(yīng)。名校效應(yīng)會(huì)疊加，會(huì)使得有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的家庭“用腳投票”，紛紛邁入民辦學(xué)校，接受相對(duì)優(yōu)質(zhì)的教育質(zhì)量。隨著民辦義務(wù)學(xué)校的發(fā)展和壯大，慢慢會(huì)出現(xiàn)教育“虹吸效應(yīng)”。一方面，同一區(qū)域內(nèi)的好生源，甚至是好教師都匯聚到民辦學(xué)校，致使公立義務(wù)學(xué)校在辦學(xué)起點(diǎn)上就輸給了民辦義務(wù)學(xué)校，另一方面，無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的家庭止步于高收費(fèi)的但是相對(duì)優(yōu)質(zhì)的民辦義務(wù)學(xué)校。從而滋生了一種教育不公平的結(jié)果。

2 教育秩序：義務(wù)教育階段“公民同招”政策的價(jià)值本意

人類社會(huì)在向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程中，必然會(huì)出現(xiàn)秩序的重構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)新秩序。對(duì)“自由”和“秩序”的關(guān)系研究構(gòu)成了百余年來(lái)社會(huì)科學(xué)的敘事基調(diào)。愛(ài)德華·羅斯在《社會(huì)控制》（1901 年）中敘述到，“秩序是社會(huì)的基本需要，社會(huì)秩序意味著確定共同體成員行動(dòng)的邊界以調(diào)節(jié)沖突，”[6]沒(méi)有秩序存在，社會(huì)就不會(huì)有“自由生活存在”，秩序是自由的前提和保障。在實(shí)現(xiàn)秩序的過(guò)程中，界定自由的界限是必需的選擇，并以“不能破壞社會(huì)自由得以存在的框架性秩序”成為處理秩序與自由關(guān)系的理論指引。

“民辦義務(wù)教育學(xué)校與公辦學(xué)校同步招生”[7]顯示出了一種新的政策導(dǎo)向，意味著要對(duì)掐尖招生行為說(shuō)“不”，是義務(wù)教育階段招生秩序的重構(gòu)。這是針對(duì)義務(wù)教育階段的“招生失序”而出臺(tái)的具體政策。我國(guó)義務(wù)教育的政策導(dǎo)向經(jīng)歷了“效率優(yōu)先”與“公平”兩個(gè)歷史階段。在“效率優(yōu)先”政策導(dǎo)向下，義務(wù)教育集中有限的教育資源，完成了義務(wù)教育質(zhì)量的提升和基本實(shí)現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)；[8]堅(jiān)持義務(wù)教育的有序發(fā)展，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展是新時(shí)代義務(wù)教育的初心。促進(jìn)教育公平，優(yōu)化教育環(huán)境，營(yíng)造有序的教育秩序是新時(shí)代義務(wù)教育的使命。

3 教育均衡：義務(wù)教育階段“公民同招”政策的價(jià)值指引

教育均衡是指在教育體系中，一定時(shí)間界限內(nèi)的各種力量處于相對(duì)平衡，表現(xiàn)為教育機(jī)會(huì)、教育資源、教育成就等方面不同區(qū)域、學(xué)校之間呈現(xiàn)社會(huì)學(xué)意義上的平衡狀態(tài)，其指向教育動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中的理想狀態(tài)。2011 年“普九”任務(wù)的順利完成，我國(guó)完成了“全面普及了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育”的艱巨任務(wù)，成就來(lái)之不易。[9]

但是，基礎(chǔ)教育高質(zhì)量和均衡發(fā)展是義務(wù)教育政策的永恒主題。人民群眾“有學(xué)上”的教育需求已經(jīng)達(dá)到滿足，“上好學(xué)”便成了新的教育需求。但是，我國(guó)義務(wù)教育就學(xué)人口基礎(chǔ)大和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡襯托出基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)資源供給的不足。盡管如此，“均衡發(fā)展一直是我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展追求的目標(biāo)。”[10]《意見(jiàn)》的下發(fā)，確定了民辦學(xué)校的招生方式和范圍，實(shí)現(xiàn)了“公民同招”和“電腦派位”，將民辦學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了公辦學(xué)校和民辦學(xué)校在起點(diǎn)上公平競(jìng)爭(zhēng)，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了人們心目中“義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校是低質(zhì)量教育”的觀念，并能將優(yōu)質(zhì)生源拉回公辦學(xué)校，避免義務(wù)教育階段“拉美化”現(xiàn)象，緩解“公退民進(jìn)”的態(tài)勢(shì)，推動(dòng)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

義務(wù)教育階段，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的發(fā)展都是為了提高教育質(zhì)量做貢獻(xiàn)，民辦學(xué)校的發(fā)展不應(yīng)該成為擠兌公辦學(xué)校教育質(zhì)量的絆腳石。民辦學(xué)校應(yīng)該摒棄掐尖招生和挖墻腳式的高薪聘請(qǐng)公辦學(xué)校優(yōu)秀教師來(lái)破壞公辦學(xué)校的發(fā)展，民辦學(xué)校應(yīng)該在彌補(bǔ)公辦學(xué)校的特色不足上下功夫，走出一條特色發(fā)展道路，形成與公辦學(xué)校優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。因此，落實(shí)素質(zhì)教育的國(guó)家戰(zhàn)略，積極推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校均衡化發(fā)展，就是要促使公辦學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展和民辦學(xué)校的特色辦學(xué)水平同步施策，總體規(guī)劃，分類指導(dǎo)，從政策層面切實(shí)縮小公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間的差距，辦好每一所學(xué)校，促進(jìn)每一個(gè)學(xué)生健康成長(zhǎng)。[11]

4 教育公平：義務(wù)教育階段“公民同招”政策的價(jià)值歸宿

“教育公平是社會(huì)公平基礎(chǔ)。義務(wù)教育在阻斷貧困的代際傳遞、實(shí)現(xiàn)每個(gè)孩子受到公平的教育上發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用?！盵12]教育是國(guó)家和民族、也是每個(gè)家庭的希望所在?！敖逃绞玛P(guān)公平和正義，而教育公平最主要的部分就是機(jī)會(huì)公平。機(jī)會(huì)公平了，教育公平才有基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)的力量”。[13]

要實(shí)現(xiàn)教育公平的目標(biāo)，必須生成教育公平理念。[14]由于精英教育觀和傳統(tǒng)教育觀長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，因此在我國(guó)教育發(fā)展過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)“少數(shù)精英人才”的培養(yǎng)也就順理成章地成了教育的慣性，并在評(píng)價(jià)體系中形成了“以培養(yǎng)精英人才的多寡評(píng)價(jià)教育質(zhì)量水平高低”。這樣的教育慣性和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)自然會(huì)忽視大多數(shù)學(xué)生的主體地位和價(jià)值、漠視個(gè)體公平教育的權(quán)利和發(fā)展要求。公平理念的缺失，決策過(guò)程缺乏法制化、民主化的機(jī)制不完善成為常態(tài)。如此，人民群眾的公平意愿無(wú)法得到體現(xiàn)和尊重。

要實(shí)現(xiàn)教育公平的目標(biāo)，必須完善教育公平政策。教育中的不公平現(xiàn)象歸根到底都可以還原為相關(guān)制度的缺失和教育政策的不公正。政府是政策制定的主體，在教育資源配置中發(fā)揮著主要作用，應(yīng)發(fā)揮政府職能，維護(hù)教育政策的公平目標(biāo)，通過(guò)立法、監(jiān)督、評(píng)估等手段確保教育政策在保證教育公平中運(yùn)行，使全體公民依法享受公平的教育。[15]

要實(shí)現(xiàn)教育公平的目標(biāo)，必須形成教育公平環(huán)境。[16]公平教育環(huán)境的形成有一個(gè)從內(nèi)到外的行進(jìn)路線，為了實(shí)現(xiàn)推動(dòng)教育公平的目標(biāo)，教育政策公平環(huán)境的形成是基礎(chǔ)，教育政策決策的參與度和透明度是關(guān)鍵，教育選擇權(quán)的擴(kuò)大是要旨，教育綜合治理的多方參與是實(shí)現(xiàn)路徑。提高教育決策的水平和質(zhì)量，就必須保證社會(huì)各階層、各級(jí)組織、各成員等的利益相關(guān)主體能將關(guān)涉到自身教育利益的表達(dá)及時(shí)、全面地反映到教育決策的全過(guò)程中。因此，程序公正、過(guò)程參與、結(jié)果透明的教育公平環(huán)境的建構(gòu)就成了義務(wù)教育階段公平發(fā)展的要旨。

5 結(jié)語(yǔ)

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為人民辦教育，辦好人民滿意的教育。中國(guó)教育的每一步前行，都帶給人民對(duì)更好更公平教育更為真切的獲得感?！肮裢小闭叩穆涞?，政策價(jià)值的發(fā)揮，還需要樹立協(xié)同觀和整體觀。義務(wù)教育關(guān)涉千家萬(wàn)戶，政府在相關(guān)配套政策的制定和執(zhí)行上要考量利益相關(guān)主體的權(quán)利和權(quán)益。政策關(guān)鍵在于執(zhí)行，而政策執(zhí)行的效果取決于政策本身是否完美。豪格伍德與葛恩的研究表明，“外在限制、時(shí)間資源、政策目標(biāo)、溝通與協(xié)調(diào)、權(quán)力與服從”是政策完美執(zhí)行的關(guān)鍵要素。當(dāng)下，義務(wù)教育階段“公民同招”政策在實(shí)踐路線上依然存在困境。地方政府和教育行政部門、公民辦學(xué)校、家長(zhǎng)與社會(huì)等不同利益相關(guān)群體應(yīng)持續(xù)分析政策實(shí)施所帶來(lái)的利益調(diào)整，通過(guò)宣傳溝通、配套補(bǔ)償、過(guò)程監(jiān)管、研制細(xì)則、深化改革等加以統(tǒng)籌政策執(zhí)行，有針對(duì)性地提出防范對(duì)策，提高政策執(zhí)行水平、減少失誤偏差，使地方的政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，使“公民同招”從制度設(shè)計(jì)走向綜合治理。[17]