中國共產黨百年警務政策的變遷

萬方亮

（河南警察學院，河南 鄭州 450046）

引 言

中國共產黨成立百年來，公安隊伍在保衛(wèi)黨政機關、鞏固革命政權、服務經濟建設和國家發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，而這一作用的發(fā)揮離不開黨的警務政策的基本指引。同時，當前嚴峻的國內國際形勢又給新時代的公安工作帶來了新的任務和挑戰(zhàn)，因而如何根據(jù)不同場域的差異化制約因素制定特定時期的警務政策就顯得十分重要。作為正式制度的警務政策具有一定的歷史依賴性，即既有警務政策會對新政策的制定和實施產生影響。然而，路徑依賴并不都是積極有效的。決策者只有對既有警務政策正反兩方面的實踐經驗進行系統(tǒng)性反思，其才能在新政策的制定和實施中擁有更多和更有效的路徑選擇。因此，回顧和梳理黨在不同歷史時期所制定的警務政策，進而在長視距透視其演進路徑的基礎上分析和提煉其基本規(guī)律，對新時期黨的警務政策的制定以及公安工作的順利開展意義重大。然而，當前學界鮮有將黨的警務政策作為研究對象而進行歷史性學術探究的。基于此，本文嘗試將黨的警務政策置于革命、發(fā)展和改革的歷史視野下進行系統(tǒng)性梳理，以探究黨的警務政策演進的歷史規(guī)律和制度邏輯。

一、革命戰(zhàn)爭時期：保衛(wèi)政治機關

黨的警務政策依附于黨的警務組織，并為警務活動的順利開展提供方向性指引。作為中國革命的有力擔當者，中國共產黨在成立之初不斷探索著中國革命的任務和方向。然而，嚴峻的革命形勢促使中國共產黨必須成立自己的保衛(wèi)組織?！八囊欢狈锤锩冎?，黨中央決定成立特別委員會，下設中央特科，黨的警務組織由此誕生。中央特科的主要任務是保衛(wèi)黨組織的生存和發(fā)展。隨著革命形勢的進一步發(fā)展，中共六大提出建立特別機關肅反委員會和民警隊，進而為黨的革命實踐提供堅實的組織保障。中華蘇維埃共和國成立后，民警局逐步從政治保衛(wèi)部門中獨立出來。由此，黨的警務組織開始從保衛(wèi)組織中開始剝離出來，成為一個相對獨立的組織部門。如何保證黨組織的存續(xù)和發(fā)展是中國共產黨成立初期警務政策的核心內容。尤其是在敵強我弱的革命環(huán)境中，要完成這一重要任務必然會面臨著諸多挑戰(zhàn)。但是，在黨的堅定領導下和理想信念的指引下，民警局有效保衛(wèi)了黨組織的存續(xù)和發(fā)展，為中國革命的持續(xù)開展提供了重要支撐。

新的歷史環(huán)境意味著新的歷史任務。隨著抗日戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)，民族矛盾逐步上升為國家主要矛盾，而相對穩(wěn)定和安全的后方是有效應對和解決民族矛盾的基本前提。因而如何厲行“鋤奸”就成為新時期的歷史任務。對革命形勢的認知和判斷直接影響著人們的決策認知和集體行動。作為這一認知和判斷的直接體現(xiàn)，六屆六中全會明確提出“厲行鋤奸運動”的口號，意在為中國革命的順利推進提供安全穩(wěn)定的后方環(huán)境?；趯α鶎昧腥珪恼哳I會和精神感召，各抗日根據(jù)地開始建立以保安處或公安局為主要形式的警察組織。其中最早建立的人民警察隊伍是陜甘寧邊區(qū)延安警察隊（簡稱“邊警”）。[1]327“邊警”具有嚴格的政治紀律①《陜甘寧邊區(qū)警察服務規(guī)程》用警察約言的形式強調了警察的政治紀律：“警察人員，抗日當先，擁護政府，保障民權，鞏固邊區(qū)，鎮(zhèn)壓敵探；緝捕盜匪，肅清漢奸，維持秩序，注重治安，敵友分清，是非明辨；提高警惕，組織務嚴，不徇情面，除暴安良，奸不漏網，民不含冤；奉公守法，矢勤矢廉，斗爭學習，革命模范，凡我同志，誓守約言。”參見陜西省檔案局：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西出版集團三秦出版社2010年版，第177頁。，其在清除漢奸、打擊特務以及消滅盜匪等革命斗爭中發(fā)揮了重要作用，并有效保衛(wèi)了抗日政權、鞏固了抗日根據(jù)地?？梢哉f，這一時期黨的警務政策是基于階級矛盾和民族矛盾之間的轉換而制定的。由于黨的警務組織更加健全和完善，所以這一時期黨的警務政策的具體實施也更加成熟和有效。

國共內戰(zhàn)的持續(xù)升溫使黨的警務政策的制定和實施面臨新的歷史境遇。抗日戰(zhàn)爭結束后，階級矛盾又重新上升為國內主要矛盾。由于和平方式無法解決抗戰(zhàn)后的復雜局面，戰(zhàn)爭就成為消除階級矛盾的選擇方式。軍事失敗促使國民黨將工作重心轉向陰謀破壞活動。而如何保衛(wèi)黨政機關以及維護既有的革命秩序成為這一時期黨的警務政策的關注重點。作為對這一政策精神的貫徹和實施，公安機關通過清匪反霸和摧毀敵特等斗爭形式有效保衛(wèi)了黨的政權建設。同時，隨著大中城市的相繼解放，公安機關又承擔了社會治安的接受和管理工作。為全面而有效地貫徹和實施黨在這一時期的警務政策，東北、華北、華東等解放區(qū)分別設立和發(fā)展了黨的警務組織。②1946年4月，哈爾濱市公安局成立，成為中國共產黨黨最早在中心大城市設立的人民公安機關。此外，各解放區(qū)公安機關相機成立。東北解放區(qū)于1946年9月建立公安總處，1949年1月改為東北公安部，各省設公安廳；華東解放區(qū)于1945年9月建立公安總局，至1948年后成立各省市公安廳和公安局；華北解放區(qū)于1948年5月建立公安部，次年7月改組為中央軍委公安部。警務組織的建立和發(fā)展不僅有效維護了革命戰(zhàn)爭時期的社會治安，而且為新中國公安機關和警察隊伍的建設積累了有益經驗?？梢哉f，黨的警務組織和警務政策是在革命實踐中的不斷發(fā)展和完善的。

黨的警務政策是黨的警務組織的重要行動指引。嚴峻的革命形勢促使我們黨成立了服務于人民民主革命的警務組織。為了保證警務行動的統(tǒng)一性和人民性，我們黨又根據(jù)不同歷史時期的歷史任務制定了不同的警務政策。就新中國成立之前而言，黨的警務政策在土地革命前后開始萌芽、在抗日戰(zhàn)爭時期不斷發(fā)展、在解放戰(zhàn)爭時期已逐步完善。黨的警務政策依循黨在不同歷史時期的歷史任務和迫切矛盾而不斷調整，諸如土地革命時期的機關保衛(wèi)、抗日戰(zhàn)爭時期的政權維護以及解放戰(zhàn)爭時期的肅反鋤奸。雖然黨的警務政策隨著歷史發(fā)展而不斷變遷，但其本質內涵和基本宗旨卻始終沒有改變，即服務于黨在特定時期的歷史任務。而這一歷史時期的核心任務就是保衛(wèi)黨政機關，維護革命秩序，并服務于中國革命。

二、政權初建時期：鞏固國家政權

如何穩(wěn)固和發(fā)展新生政權是我們黨在建國初期所面臨的最為重要的歷史任務。同時，在激烈的軍事斗爭結束以后，新生政權的穩(wěn)固任務在很大程度上要由公安部門來承擔。早在1949年初發(fā)表的《論人民民主專政》一文中，毛澤東就對政法體制的出場作出了論證設計：“軍隊、警察、法庭等國家機器，是階級壓迫階級的工具”，“我們現(xiàn)在的任務是要強化人民的國家機器，這主要地是指人民的軍隊、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國防和保護人民利益”，因而鞏固新生政權是公安部門的重要政治使命。[2]1476也正因如此，第一次全國公安會議將學會和敵人作隱蔽斗爭作為公安機關的總任務，其根本目的在于有效鞏固人民民主專政。在一定程度上可以說，新生政權能否穩(wěn)固下來并保持長期存在，在很大程度上取決于公安部門的工作成效。正如周恩來所言，“軍隊與保衛(wèi)部門是政權的主要的兩個支柱……國家安危你們擔負了一半的責任，軍隊是備而不用的，你們是天天要用的”。[3]這一政治判斷源于我們黨對建國初期嚴峻政治形勢的綜合評估。雖然解放戰(zhàn)爭取得了全面勝利，但是，反革命的殘余勢力仍然威脅著新生革命政權的穩(wěn)固和發(fā)展。可以說，新中國面對的敵人“是夠大夠多的”。[4]73-74無論是在反革命武裝異常猖獗的西南地區(qū)，還是在已經和平土改的華北新區(qū)，反革命分子所造成的經濟損失“難以數(shù)字計算”[5]15，新生政權的生存與發(fā)展面臨巨大威脅?？梢哉f，在這一歷史時期，能否對反革命行為進行有效的鎮(zhèn)壓直接關系到人民政權的穩(wěn)固程度。正如毛澤東所言，“鎮(zhèn)反是一場偉大的斗爭，這件事做好了，政權才能鞏固”[6]192，否則革命就要失敗?；谥骺陀^情勢的綜合考量和判斷，公安部于1949年11月召開成立大會，并對當前公安工作進行了廣泛動員和全面部署，各級公安機關隨之在全國范圍內建立并展開了清匪反霸斗爭?？梢哉f，“清匪反霸”是這一歷史時期黨的警務政策的核心內容和公安部門的中心工作，其目的在于為新生政權的穩(wěn)固和發(fā)展提供安定的政治環(huán)境。

中共中央和政務院的鎮(zhèn)反指示對清匪反霸斗爭的全面展開作出了統(tǒng)一部署。然而，由于鎮(zhèn)反工作中出現(xiàn)了嚴重的右偏傾向，各地反革命活動依然猖獗。究其原因，彭真認為，“現(xiàn)在不少地方又偏差到‘寬大無邊’，寬大到滅自己志氣，長匪特威風，寬大到助長匪特氣焰、脫離人民大眾的程度了”；[5]8鄧小平認為，“三月以前各地不辦首惡，誤解寬大政策，怕犯‘左’傾錯誤的偏向”；[7]146公安部也認為，反革命活動日趨猖狂的最主要的原因是鎮(zhèn)壓不夠，嚴重存在“寬大無邊”的右的偏向。[8]442-443為扭轉鎮(zhèn)反運動中的右偏傾向，中央政治局于1950年10月10日發(fā)出《關于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》，明確提出，鎮(zhèn)反運動中仍有大批反革命分子沒有受到應有的制裁。[9]235-236黨在這一時期的警務政策開始由右偏傾向逐步向主動進攻轉變，其集中表現(xiàn)為“鎮(zhèn)壓與寬大相結合”[8]420-423的總政策和“穩(wěn)、準、狠”的具體方針。關于穩(wěn)，就是“嚴密控制，不要亂，不要錯”；關于準，就是“無論什么地方，都要有計劃，講策略，作宣傳，不殺錯”；關于狠，就是堅決打擊首惡要犯，“至于助惡有據(jù)，即是從犯，應當判罪，如主犯判死刑，從犯至少判徒刑，有些罪大的從犯應判死刑，不在脅從不問之列”。[6]156黨的警務政策的轉向是基于對既有警務政策的政治判斷，即既有政策難以滿足鎮(zhèn)壓反革命的政治任務，亦無法充分保障新生政權的長期穩(wěn)固和發(fā)展。而黨的警務政策的基本轉向直接影響著全國公安工作?；趯Α半p十指示”精神的貫徹，同年10月召開第二次全國公安會議開始部署在全國范圍內開展鎮(zhèn)壓反革命活動。同時，會議著重批評了右的偏向，并提出具體方針：對已捕未捕的反革命分子，按殺一批、關一批、管一批的原則辦理。[8]443-446彭真在此次會議中指出，“為了狠狠打擊敵人，必須打得準。只要打準了，也就穩(wěn)和狠了”。[5]9而1951年批準的《中華人民共和國懲治反革命條例》為鎮(zhèn)反運動的全面鋪開提供了規(guī)范指引。隨后，全國公安機關依法運用各種形式開展鎮(zhèn)反運動，有效維護了國家政權的穩(wěn)定發(fā)展。

鎮(zhèn)反運動與群眾運動相結合顯示出極大的威懾效應，但也引發(fā)了某些激進勢頭。毛澤東“隨時注意運動的發(fā)展。領導上是自覺的，有科學預見的，不是盲目的”。[5]30從1951年3月底開始，毛澤東接連批轉地方鎮(zhèn)反報告，明確表示收縮運動，加強控制。如1951年3月25日，毛澤東轉發(fā)天津專區(qū)逮捕反革命分子情況報告，“希望各地捉反革命都照天津專區(qū)的辦法辦理，以防濫捕”；3月30日，毛澤東又在湖南鎮(zhèn)反報告上批示：“捕人要仿照天津專區(qū)發(fā)拘捕證，照證捕人的辦法，不能亂捕。凡各地有如黃克誠所說‘逮捕范圍擴大、處理方式簡單’的情況者，應立即加以收縮”；3月30日，毛澤東還轉發(fā)山東鎮(zhèn)反報告指出：“草率從事的偏向，危險最大”“對鎮(zhèn)反工作，實行嚴格控制，務必謹慎從事，務必糾正一切草率從事的偏向”。[6]194-201緊接著，第三次全國公安會議總結了鎮(zhèn)反運動的工作路線，并對鎮(zhèn)反對象的比例作了明確規(guī)定，力求將鎮(zhèn)反運動控制在一定的范圍之內?！兜谌稳珖矔h決議》明確指出：現(xiàn)在一般地區(qū)處決反革命分子應迅即收縮，并須控制在一定比例以內，農村不應超過人口的1‰，城市一般應低于1‰，以0.5‰為宜，達到這個比例的地區(qū)應即停止大批殺人。凡介在可捕可不捕之間的人一定不要捕，凡介在可殺可不殺之間的人一定不要殺。[6]294-301當鎮(zhèn)反運動完成其特定的歷史使命之后，其必然會走進歷史。至1952年10月，全國性的鎮(zhèn)反運動基本結束。鎮(zhèn)反運動的結束意味著黨在特定歷史時期的警務政策的結束，而新的歷史時期又會賦予黨的警務政策以新的內涵和使命。在人民公社時期，公社擔負著治安、民兵和調解民事糾紛等基層行政任務，社隊基層干部要承擔戶籍登記、計劃生育以及糾紛調解等國家管理的公共職能。[10]22基于此，治安保衛(wèi)委員會根據(jù)人民公社組織建設情況進行了較大程度的調整。原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會的治保組織大多轉變?yōu)槿嗣窆缰伟脖Ｐl(wèi)委員會，大隊設治安保衛(wèi)委員會，生產隊設治保小組。從新中國成立到改革開放以前，黨的警務政策雖有不完善之處，但總體而言是積極進取的，其在全面鎮(zhèn)壓反革命運動的基礎上有效維護了新生政權的穩(wěn)固和發(fā)展。

三、改革發(fā)展時期：服務經濟發(fā)展

政治建警是我們黨的一貫方針，當黨和和政府的中心工作轉化為“以經濟建設為中心”時，黨的警務政策亦需作出調整。由此開始，如何全面而有效地服務經濟社會發(fā)展就成為新時期黨的警務政策的主要歷史任務。

警務秩序的恢復與重建是新時期公安機關職能轉變的基礎性前提?！拔母铩苯Y束后，國家和社會秩序逐步恢復正常，黨的警務政策也隨之發(fā)生轉變。回顧和反思人民公安的警務歷史是人民公安在改革開放初期的首要任務，而這正是第十七次全國公安工作會議所解決的主要問題。隨后，1978年全國治安工作會議明確提出“黨委領導，依靠群眾，預防為主，管理從嚴，及時打擊，保障安全”的工作方針，為新時期治安管理制度的展開提供了行動指南。這一工作方針明確指出了新時期公安工作的領導問題、方式問題以及目標問題。新的歷史時期意味著新的矛盾挑戰(zhàn)和使命擔當?？梢哉f，為適應新時期所出現(xiàn)的諸多任務和挑戰(zhàn)，公安機關的警務職能和組織架構得以恢復和重新塑造。同時，基于對十一屆三中全會精神的貫徹與實施，公安部發(fā)出《關于撤銷幾個錯誤文件的通知》，撤銷了文革期間公安部印發(fā)的若干文件。同年2月，公安部建議中央撤銷“公安六條”，獲得中央批準。對公安工作的全面回顧和歷史總結，使得新時期的公安工作更加科學和務實。經過建設性整頓，全國警務秩序逐步得到恢復和發(fā)展，而這就為黨的警務政策的制定和實施奠定了堅實的組織基礎。

改革開放極大釋放了社會主義市場主體的經濟熱情，而由此所引發(fā)的經濟犯罪卻嚴重威脅到新時期的社會治安秩序。這直接源于市場經濟發(fā)展所引發(fā)的一系列連鎖反應。市場經濟雖然能夠極大激發(fā)社會主體的生產積極性和整個社會的生產效率，但其在一定程度上也造成了不同社會主體之間的貧富分化問題。如學者所言，“市場經濟在解決效率問題的同時，也會伴隨產生初始收入的貧富分化問題，市場經濟本身無法解決初始收入的貧富分化問題”。[11]貧富分化所造成的相對剝奪感會帶來“蔑視一切社會秩序的傾向”，而“蔑視社會秩序的最明顯最極端的表現(xiàn)就是犯罪”。[12]416社會主體之間收入差距的不斷擴大所造成的社會風險嚴重威脅著整個社會的和諧穩(wěn)定，如侵奪財產的犯罪行為持續(xù)攀升。當經濟建設成為國家發(fā)展的重心，破壞經濟秩序的犯罪行為就成了需要被認真對待的現(xiàn)代治理難題。違法犯罪行為的增多導致治安秩序維護的難度增強，治安警務面臨著更大的壓力與挑戰(zhàn)。在“穩(wěn)定壓倒一切”的秩序設想下，“嚴打”成為維護經濟社會發(fā)展的重大制度安排。就實質而言，嚴打政策的出臺源于決策者對安定團結政治環(huán)境的治理追求。在一定意義上可以說，作為經濟社會發(fā)展的有力維護者，公安機關能否全面履行新時期所賦予的歷史使命直接關系著現(xiàn)代化建設的成敗。而“嚴打”正是履行這一歷史使命的政策實踐。

公安隊伍是保障新時期經濟社會發(fā)展的重要力量，而嚴厲打擊破壞市場經濟發(fā)展的犯罪行為就成為這一時期黨的警務政策的主要內容。安全穩(wěn)定的社會環(huán)境不僅可以為市場主體的經濟行為提供良好的預期，而且能夠保證社會主義經濟活動的秩序安全和市場主體的生命財產安全。但是，經濟松綁后所出現(xiàn)的犯罪數(shù)量上升使得安全穩(wěn)定的社會環(huán)境面臨巨大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，1980年全國立案75萬多起；1981年立案89萬多起；1982年立案74萬多起。[13]281在諸多犯罪類型中，經濟犯罪占有較大比重。經濟犯罪活動嚴重破壞了正常的市場交易秩序，極大提升了經濟領域的社會交易成本和秩序運作成本。如何有效治理新的歷史時期的犯罪問題就成為公安工作的關注重點。就當時決策者的集體認知而言，只有嚴厲打擊經濟犯罪行為，才能為市場經濟活動的正常開展提供穩(wěn)定的經營環(huán)境?；诖耍泄仓醒胗?983年發(fā)出《關于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》，意在通過打擊違法犯罪為社會主義經濟社會發(fā)展營造良好的治安環(huán)境。作為“穩(wěn)定壓倒一切”政治要求的本能體現(xiàn)[14]，“嚴打”政策扭轉了改革開放初期嚴峻的治安形勢，為社會主義經濟社會的健康發(fā)展營造了相對穩(wěn)定的社會治安環(huán)境?？傮w而言，作為黨的警務政策的重要內容，“嚴打政策”在一定時期內取得了明顯成效，有效保障了經濟社會秩序的穩(wěn)定發(fā)展。

值得注意的是，全國刑事發(fā)案率在1883年“嚴打”之后，經歷了一個先下降而后又持續(xù)飆升的發(fā)展態(tài)勢。全國刑事發(fā)案率由1981年的8.9‰下降到1987年的5.9‰。但是，此后卻出人預料地急劇上升，立案數(shù)量由1988年的82.7萬起上升至1991年的236.5萬起。[15]這種現(xiàn)象在一定程度上沖擊甚或顛覆著人們的固有認知，即嚴打力度和犯罪率之間并不是簡單的線性邏輯關系，更不是人們所推論的那種負相關關系。雖然暫時無法明晰兩者之間的邏輯關系，但可以可定的一點是，單純的“嚴打”并不能從根本上解決嚴峻的社會治安問題。經過反復的政策認知和警務實踐，以治理主體多元化和治理方式多樣性為主要特征的社會治安綜合治理應運而生?？v觀社會治安綜合治理的歷史實踐，可以發(fā)現(xiàn)，其不同時期有著差異化的政策表現(xiàn)形式：第一階段主張“打防并舉、標本兼治、重在治本”①1991年3月，中共中央、國務院作出《關于加強社會治安綜合治理的決定》，明確指出，社會治安綜合治理必須堅持打擊和防范并舉，治標和治本兼顧，重在治本的方針。；第二階段主張“打防結合、預防為主”②1997年9月，中共十五大報告提出，加強社會治安綜合治理，堅持打防結合，預防為主。2001年9月，中共中央、國務院《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》明確提出，“打防結合,預防為主”是做好社會治安綜合治理工作的指導方針，要堅持打擊與防范并舉，治標和治本兼顧，重在防范，重在治本。該《意見》提出，打擊犯罪是社會治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)，必須毫不動搖地依法從重從快嚴厲打擊嚴重刑事犯罪活動，但要正確執(zhí)行法律和政策，切實提高“嚴打”整治斗爭的實效。在此基礎上，要堅決糾正“重打輕防”的錯誤傾向，把思想觀念、工作重點、經費投入、考核獎懲機制真正落實到“預防為主”上來。；第三階段主張“打防結合、預防為主，專群結合、依靠群眾”。③2004年9月，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》強調，堅持打防結合、預防為主，專群結合、依靠群眾，加強和完善社會治安綜合治理工作機制。這是在總結社會治安綜合治理多年實踐經驗的基礎上，對社會治安綜合治理方針的進一步調整。這一說明，中共認為在社會治安治理策略上，光強調預防的重要性還不夠，還必須強調組織發(fā)動各界群眾共同來預防，而不是專門機關獨自來重視預防。治安方針是警務政策的重要內容。雖然其在不同發(fā)展階段所呈現(xiàn)的具體內容彼此有別，但其在服務經濟社會發(fā)展上的基本追求是一致的。然而，社會主義市場經濟的發(fā)展所觸發(fā)的新問題給新時期的公安工作提出了新的挑戰(zhàn)。為使公安機關更好地服務經濟社會的發(fā)展，公安部于1992年召開全國公安廳局長會議，并將盡快適應市場經濟作為新時期公安工作的重要內容。可以說，在改革開放新時期，黨的警務政策始終圍繞經濟社會發(fā)展而展開，并隨著社會形勢的變化而適時作出調整。

四、法治建設新時期：全面從嚴治警

作為全球范圍內最重要的普遍共識和治國理政的公認標尺[16]1，法治是推進新時期公安工作的重要制度遵循。為了保證公安機關執(zhí)法規(guī)范的完整性和科學性，進而以實際行動踐行依法治國的治理內涵，2003年召開的第二十次全國公安會議明確強調，公安機關要端正執(zhí)法思想、要對法律負責。如何運用法律手段打擊犯罪、如何在法律范圍內行使權力以及如何通過公正執(zhí)法維護社會的安定和團結，逐漸成為新時期黨的警務政策的關注點。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我們黨始終將法律作為治國理政的重要方式。自1999年“依法治國，建設社會主義法治國家”入憲以來，“法治”逐漸成為中國國家治理中的高頻詞匯。需要注意的是，法治中國建設不僅僅意味著要健全科學完備的法律規(guī)范體系，而且意味著要形成公正有效的行政執(zhí)法體系，而如何將“文本上的法律”轉化為“現(xiàn)實中的法律”正是警察執(zhí)法活動的重要實踐形式。通過將諸多行為納入法律規(guī)范體系，可以減少人們行為的不確定性，進而為人們更好地安排自己的生活提供一定的預期指引。這種國家治理方式的制度性變遷直接塑造著新的執(zhí)法環(huán)境，并對執(zhí)法隊伍和執(zhí)法行為提出了新的要求。其主要表現(xiàn)為，法律不僅僅是警察進行執(zhí)法活動的基本依據(jù)，而且在很大程度上制約和規(guī)范著警察執(zhí)法行為本身，即其不能逾越法律規(guī)定的權限而越權執(zhí)法。全面從嚴治警的歷史背景由此而制度性地展開。

作為維護國家安全穩(wěn)定的重要組織，公安機關應當始終將堅持黨的領導作為最根本的政治遵循。公正執(zhí)法是維護國內秩序的重要方式，同時也是應對國外嚴峻挑戰(zhàn)的重要內容。國內外嚴峻形勢決定了公安機關必須堅持政治建警的基本方針。公安機關是人民民主專政的重要工具，是黨和人民手中掌握的刀把子。無論是革命戰(zhàn)爭時期，還是在改革發(fā)展時期，公安姓“黨”的政治本色始終沒有改變，服務人民的根本宗旨始終沒有改變。公安機關工作極大影響著國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。為此，公安機關必須加深對刀把子牢牢掌握在黨和人民手中的極端重要性的認識，不斷提高思想政治素質和履職能力。習近平明確指出，要“確保刀把子牢牢掌握在黨和人民手中”。[17]118唯有如此，才能使公安機關始終保持政治本色。東西南北中，黨是領導一切的。中國革命和發(fā)展歷史有力地證明了堅持黨的領導的必要性和重要性。在新的歷史時期，公安機關仍應繼承和發(fā)揚優(yōu)秀革命傳統(tǒng)，始終聽黨指揮，以服務人民為宗旨，并在不斷提升自身執(zhí)法能力和加強組織隊伍建設的基礎上助力國家治理現(xiàn)代化。

堅持黨對公安機關和警察隊伍的全面領導是新時代政治建警的核心內涵。執(zhí)法隊伍建設是完善新時代警察執(zhí)法工作的重要一環(huán)，因此，需要將政治建警的內涵輸入貫穿于警察執(zhí)法隊伍建設和具體執(zhí)法活動的各領域和全過程。公安隊伍是一支有著180余萬人的大隊伍[18]1，其在中國國家治理中扮演著不可或缺的角色。通過理想信念教育，不斷塑造執(zhí)法人員的政治品格和思想素質，使得每一個個體都成為體現(xiàn)社會公正和維護社會穩(wěn)定的價值單元，進而以眾多的價值單元輻射國家治理的諸多層次和領域。其實，如何推進新時代的公安工作，中央已經進行了頂層設計。為給新時代公安機關和公安隊伍建設提供方向性指引，習近平總書記于2017年5月明確指出新時代建警的總方針，即對黨忠誠、服務人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明。這一總方針全面闡述和概括了新時代建警的基本內容，其不僅指明了建警的基本前提（堅持黨的領導）和基本宗旨（為人民服務），而且還闡明了建警的基本指向（通過公正執(zhí)法實現(xiàn)公平正義）和基本方式（通過嚴明的紀律塑造堅強品格）。同時，為保證公安機關能夠在新的歷史條件下更好履行使命，2019年5月第二十一次全國公安會議明確提出新時代公安隊伍建設的總要求，即政治建警、改革強警、科技興警、從嚴治警。[18]1政治建警是全面從嚴治警的前提和基礎，其核心內涵是始終堅持黨的領導；改革強警是全面深化改革背景下的重要制度舉措，意在通過組織優(yōu)化提升公安工作的執(zhí)法效率；科技興警是大數(shù)據(jù)和人工智能全面滲入生活后的必然選擇，試圖通過科技的武裝透視現(xiàn)代科技的新發(fā)展，進而發(fā)現(xiàn)和規(guī)制算法霸權所引發(fā)的更為隱秘的社會性問題；從嚴治警是對警察執(zhí)法人員本身的紀律要求，意在通過嚴格的 紀律凝聚執(zhí)法力量，進而為公安工作的全面展開提供堅實的后備力量。

總體而言，新時代的建警和強警方針是黨中央圍繞當前我國面臨的嚴峻形勢而進行的決策部署，其既是新時代公安工作的基本遵循，又是新時代黨的警務政策的核心內容。由此，新時代公安隊伍建設有了更加明確的方向指引和具體遵循?！皼]有穩(wěn)定的社會政治環(huán)境，一切改革發(fā)展都無從談起”[19]146，而穩(wěn)定和諧的社會政治環(huán)境在很大程度上需要由忠誠而強大的公安隊伍來保障。在繼承和發(fā)揚優(yōu)秀警務傳統(tǒng)的基礎上，新時代黨的警務政策不僅重視服務經濟社會發(fā)展的保障性功能的發(fā)揮，而且更加關注對警察隊伍的政治建設和信念塑造。新時代警察執(zhí)法隊伍建設的根本目的在于，把作為人民民主專政重要力量的公安隊伍牢牢掌握在黨和人民手中，并在嚴明的紀律保障下執(zhí)行全心全意為人民服務的根本宗旨。[20]可以說，每一歷史時期黨的警務政策雖有不同，但其在堅持黨的領導和為人民服務兩項基本原則上卻是一致的。

結 語

尊重生活實踐應當是制定科學合理的警務政策的基本遵循?？茖W合理的警務政策對全國公安工作的順利開展發(fā)揮著重要的指引性作用，而警務政策的科學合理與否主要取決于其是否遵循客觀的社會發(fā)展規(guī)律。黨的警務政策的變遷過程本質上是警務制度的完善和發(fā)展過程。在不同歷史時期，黨的警務政策始終圍繞黨和國家的主要任務和工作重點而展開，即在革命戰(zhàn)爭時期傾向于保衛(wèi)職能的發(fā)揮，在階級斗爭中側重于鎮(zhèn)壓職能的威懾，在經濟發(fā)展中注重服務職能的施展，在社會轉型期則更加強調自身能力的建設和完善。而貫穿這一發(fā)展歷程的不變要求是政治建警方針。政治建警強調加強公安隊伍的政治建設，堅定公安姓“黨”的理想信念，其根本目的是將公安隊伍牢牢掌握在黨和人民手中，進而更好地保衛(wèi)國家安全、維護社會穩(wěn)定、保障人民幸福。黨的警務政策制定的是否科學合理不僅關系到全國公安工作能否得到順利開展，而且會影響警察執(zhí)法體系和執(zhí)法能力現(xiàn)代化的推進程度和實現(xiàn)水平。新時代黨的警務政策應在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，探求警務規(guī)律，遵循公安實際，為全國公安工作的順利展開提供政策性指引，進而為新時代黨和國家發(fā)展大局創(chuàng)造造安全穩(wěn)固的政治社會環(huán)境。