公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能緣起與演進(jìn)的歷史考察

佟志偉，李 寧

（北京警察學(xué)院，北京 102202）

我國的公安機(jī)關(guān)（從政治屬性上講，亦稱人民公安機(jī)關(guān)）成長于新民主主義革命時(shí)期，其主要職能在于保衛(wèi)中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的革命力量和革命政權(quán)的安全，維護(hù)根據(jù)地及解放區(qū)的社會(huì)治安秩序。新中國成立后，在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，以及改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期、新時(shí)代，公安機(jī)關(guān)始終發(fā)揮著捍衛(wèi)人民民主專政的國家政權(quán)、維護(hù)社會(huì)治安秩序、保障人民安寧幸福的重要作用，始終是黨和人民與一切顛覆破壞勢力及違法犯罪分子進(jìn)行較量的“刀把子”。在全面回顧公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能緣起與演進(jìn)歷史進(jìn)程的基礎(chǔ)上，揭示其蘊(yùn)含的內(nèi)在歷史邏輯與政治邏輯，有利于更加堅(jiān)定、更加自覺地傳承人民公安工作的光榮傳統(tǒng)，有利于更加充分、更加全面地發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)作用，有利于更加科學(xué)、更加有效地推動(dòng)新時(shí)代公安工作高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展。

一、保衛(wèi)職能是我國人民公安機(jī)關(guān)的基本職能

馬克思主義國家學(xué)說認(rèn)為，國家的本質(zhì)在于階級(jí)統(tǒng)治。1848年馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中提出的無產(chǎn)階級(jí)專政思想，就是建立在階級(jí)斗爭學(xué)說的基礎(chǔ)之上的。1871年馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中全面總結(jié)了巴黎公社的戰(zhàn)斗歷程和歷史經(jīng)驗(yàn)，闡發(fā)了馬克思主義關(guān)于國家和無產(chǎn)階級(jí)專政的學(xué)說，提出工人階級(jí)不能簡單地掌握現(xiàn)成的國家機(jī)器，必須用他們自己的政府機(jī)器去代替統(tǒng)治階級(jí)的國家機(jī)器、政府機(jī)器。1918年列寧在《國家與革命》中論述了馬克思、恩格斯關(guān)于無產(chǎn)階級(jí)必須用暴力革命打碎資產(chǎn)階級(jí)國家機(jī)器，建立無產(chǎn)階級(jí)專政的思想，并根據(jù)恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中對國家起源和本質(zhì)的論述，進(jìn)一步分析國家的本質(zhì)和職能。1949年毛澤東在《論人民民主專政》中論述了即將成立的新中國的國家性質(zhì)，以及各階級(jí)在國家中的地位及相互關(guān)系，并明確提出，對人民內(nèi)部的民主方面和對反動(dòng)派的專政方面，互相結(jié)合起來，就是人民民主專政，從而創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義國家學(xué)說。1957年毛澤東又在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中第一次系統(tǒng)闡述的社會(huì)主義社會(huì)基本矛盾學(xué)說,對于公安機(jī)關(guān)正確認(rèn)識(shí)和處理人民內(nèi)部矛盾，具有重要指導(dǎo)意義。在我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，從鄧小平到江澤民、胡錦濤，再到新時(shí)代的習(xí)近平，歷屆黨的領(lǐng)導(dǎo)核心不斷豐富和發(fā)展人民民主專政理論，先后提出“嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)”“社會(huì)治安綜合治理”“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”“堅(jiān)持總體國家安全觀”“不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”等公安工作新要求、新理論、新思想，也為指導(dǎo)公安機(jī)關(guān)護(hù)航社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)新征程提供根本遵循。

根據(jù)馬克思主義國家學(xué)說，我國人民公安機(jī)關(guān)的階級(jí)性突出表現(xiàn)在它的政治鎮(zhèn)壓職能上，即防范和懲治一切敵對勢力顛覆破壞活動(dòng)的專政職能上。它的社會(huì)性主要表現(xiàn)在維護(hù)社會(huì)治安秩序的刑事司法偵查職能、治安行政管理職能以及社會(huì)救助與服務(wù)職能上。公安機(jī)關(guān)的基本職能就是公安機(jī)關(guān)對國家與社會(huì)所應(yīng)發(fā)揮的主要作用與效能，體現(xiàn)了國家賦予公安機(jī)關(guān)的使命與任務(wù)。公安機(jī)關(guān)的基本職能是由其政治屬性和組織屬性決定的。從政治屬性角度看，作為階級(jí)斗爭和階級(jí)專政的重要工具，公安機(jī)關(guān)具有鎮(zhèn)壓敵人的專政職能和保護(hù)人民的民主職能。從組織屬性角度看，作為人民政權(quán)、人民共和國的治安行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)具有治安行政管理與服務(wù)職能，以及對刑事犯罪的防范與偵查職能。

公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能是指公安機(jī)關(guān)在保衛(wèi)黨及黨領(lǐng)導(dǎo)的革命力量及人民政權(quán)安全方面所發(fā)揮的作用。我國人民公安機(jī)關(guān)的保衛(wèi)職能，從保衛(wèi)對象來看，包括對黨和國家的保衛(wèi)，對革命和建設(shè)力量的保衛(wèi)，對革命和建設(shè)事業(yè)的保衛(wèi)；從保衛(wèi)目的來看，就是要確保黨和國家的安全，確保革命和建設(shè)力量的安全，確保革命和建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。我國現(xiàn)行《憲法》第二十八條規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子?！睂硨萘捌淦茐幕顒?dòng)加以防范和打擊，是公安機(jī)關(guān)履行政治保衛(wèi)職能的職責(zé)所在。

二、緣起：為了保衛(wèi)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)革命力量的安全

中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)建初期并沒有組建專門的保衛(wèi)組織，亦尚未建立革命政權(quán)，更遑論組建公安機(jī)關(guān)作為專門保衛(wèi)機(jī)構(gòu)。隨著黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)革命運(yùn)動(dòng)的開展，特別是大革命失敗后面對國民黨反動(dòng)派的血腥屠殺，為保衛(wèi)黨的安全，為保衛(wèi)革命力量和革命政權(quán)的安全，逐步增強(qiáng)了專門的保衛(wèi)力量。

（一）在建黨之初開展工農(nóng)運(yùn)動(dòng)的過程中設(shè)立糾察自衛(wèi)力量

辛亥革命失敗后，隨著俄國十月革命的勝利和馬克思主義的傳播，中國的先進(jìn)分子陸續(xù)深入到工人中去做宣傳教育和組織工作，繼而成立工會(huì)，開始發(fā)動(dòng)工人舉行罷工。盡管最初人數(shù)很少，卻立刻引起中外反動(dòng)派的恐慌。中國各地共產(chǎn)主義小組在建黨前就遭到北洋軍閥反動(dòng)軍警的搜捕和迫害。1920年4月10日，北洋政府密電各省區(qū)督軍、省長、都統(tǒng)，“頃接美國《芝加哥憲報(bào)》訪員亨德關(guān)于防止過激主義說貼一件，內(nèi)稱：為中國計(jì)，欲防止過激主義之鼓吹，首在監(jiān)察與中國人民有特別關(guān)系之俄人，禁止過激主義之書籍，監(jiān)視東清路界內(nèi)之華工”，“查所陳不為無見，堪備采擇”，“希即飭屬嚴(yán)密防范為要”。［1］620

起初共產(chǎn)黨員和革命群眾的安全，更多地是依靠自身隱蔽偽裝和保守秘密。中國共產(chǎn)黨在其一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》中規(guī)定：“在黨處于秘密狀態(tài)時(shí)，黨的重要主張和黨員身分應(yīng)保守秘密?！睘榉婪杜淹胶吞貏?wù)的破壞，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)工人開展罷工斗爭過程中逐步認(rèn)識(shí)到設(shè)立糾察隊(duì)、監(jiān)察隊(duì)、偵察隊(duì)、調(diào)查隊(duì)等保衛(wèi)組織的重要性。大革命時(shí)期，在廣東、湖北、湖南等地領(lǐng)導(dǎo)開展農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的過程中，黨領(lǐng)導(dǎo)建立的農(nóng)民自衛(wèi)軍在保護(hù)農(nóng)會(huì)、鎮(zhèn)壓土豪劣紳、防御土匪盜賊、維持鄉(xiāng)村治安方面發(fā)揮了重要作用。

（二）在開展武裝斗爭的過程中建立專門保衛(wèi)機(jī)關(guān)

1927年“四·一二”反革命政變后，中共中央被迫從上海轉(zhuǎn)移到武漢。同年5月，在中共中央軍事委員會(huì)①中共中央軍事部于1925年10月決定組建，同年底成立，部長由張國燾兼任。中共中央軍事委員會(huì)于1926年11月成立，由周恩來任書記，時(shí)稱“軍委”亦稱“軍事部”。[2]1926年11月，中共中央決定將中央軍事部改為中央軍事委員會(huì)，書記（主任）為張國燾。1927年5月25日，中共中央政治局常委會(huì)決定周恩來任軍人部（軍事部）主任，并參加政治局常委會(huì)會(huì)議。在此前后，中央決定并成立中央軍事委員會(huì)（部務(wù)會(huì)議性質(zhì)，當(dāng)年的軍委工作人員后來在回憶中均稱這一時(shí)期的周恩來為“軍委書記”）；6月20日決定張國燾參加軍事部部務(wù)會(huì)議。中央軍委在武漢健全了部屬機(jī)構(gòu)，新成立了三個(gè)具體工作部門：秘書科 ——科長王一飛；組織科 ——科長歐陽欽；特務(wù)工作處 ——負(fù)責(zé)人顧順章。[3]下增設(shè)特務(wù)工作處②也有資料稱1927年5月間，由周恩來提議，在中央軍事部設(shè)立一個(gè)以情報(bào)工作為著重點(diǎn)的特務(wù)科。顧順章任中共中央軍委委員兼特務(wù)科科長。特務(wù)科下設(shè)四個(gè)股：情報(bào)股、保衛(wèi)股、特務(wù)股、匪運(yùn)股。1988年8月19日，李強(qiáng)（曾任特務(wù)科特務(wù)股股長）給馮文斌（時(shí)任中共中央黨史資料征集委員會(huì)主任）去信，說明這個(gè)工作機(jī)構(gòu)的名稱為特務(wù)科。披肝瀝膽九十春秋——中共早期情報(bào)機(jī)關(guān)碎片（一）.[EB/OL]. http://www.yidianzixun.com/article/0H8RC5pe?title_sn/0,2017-08-24..），負(fù)責(zé)保衛(wèi)中央領(lǐng)導(dǎo)同志和中央機(jī)關(guān)的安全。特務(wù)工作處除了鎮(zhèn)壓叛徒特務(wù),及時(shí)掌握國民黨內(nèi)部反動(dòng)傾向增長的動(dòng)態(tài)，多次抓獲蔣介石派到武漢的密探和破壞分子，還完成了黨的五大和八七會(huì)議等重大活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作，初步扭轉(zhuǎn)了對敵斗爭的被動(dòng)局面，并為發(fā)動(dòng)南昌起義準(zhǔn)備了條件。［4］7-8

南昌起義爆發(fā)前夕，中共中央前敵委員會(huì)成立政治保衛(wèi)處。中央政治局委員、中央前委委員李立三兼任政治保衛(wèi)處處長，負(fù)責(zé)組織開展鏟除內(nèi)奸和叛徒、保衛(wèi)中央前委和國民黨左派領(lǐng)導(dǎo)人安全的工作。［4］9南昌起義勝利后，為爭取和團(tuán)結(jié)國民黨左派力量，中共中央前敵委員會(huì)宣布成立集黨、政、軍權(quán)于一體的中國國民黨革命委員會(huì)，宋慶齡、鄧演達(dá)、何香凝、周恩來、賀龍、李立三等25人被推舉為委員。革命委員會(huì)設(shè)立的政治保衛(wèi)處逮捕了南昌市區(qū)的一大批反革命分子。同時(shí)對南昌市公安局進(jìn)行整編，開展維護(hù)社會(huì)治安秩序的工作。

（三）中央特科成為黨的專門保衛(wèi)組織

1927年8月，中共中央軍事委員會(huì)特務(wù)工作處被撤銷，所屬大部分成員隨黨中央遷回上海。周恩來在南昌起義后率領(lǐng)部隊(duì)挺進(jìn)福建、廣東，后因病被送至香港治療，輾轉(zhuǎn)回到上海后，負(fù)責(zé)中央組織部和中央軍委的工作。1927年11月，周恩來在原中央軍委特務(wù)工作處主要成員的基礎(chǔ)上，籌建以情報(bào)、保衛(wèi)工作為重點(diǎn)的中共中央特別事務(wù)科（即“中共中央特別行動(dòng)科”，亦稱“中央特科”），主要負(fù)責(zé)收集掌握敵情，鎮(zhèn)壓叛徒，營救被捕同志，建立秘密交通聯(lián)絡(luò)，保衛(wèi)黨的重要會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)同志的安全等任務(wù)。中央特科盡管還不是人民公安機(jī)關(guān)，其工作重點(diǎn)是“保衛(wèi)中共中央領(lǐng)導(dǎo)和重大活動(dòng)的安全”。［5］14但是，中央特科作為黨的保衛(wèi)組織，其所制定的一整套工作方法、工作制度和工作紀(jì)律，對此后公安機(jī)關(guān)的建立與發(fā)展產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。

三、新民主主義革命不同歷史時(shí)期各類保衛(wèi)機(jī)關(guān)主要職能的演進(jìn)

新民主主義革命時(shí)期，無論肅反、鋤奸機(jī)構(gòu)還是公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)，都根據(jù)敵我斗爭形勢的變化，為建立并保衛(wèi)工農(nóng)革命政權(quán)、抗擊日本帝國主義侵略、推翻國民黨反動(dòng)政權(quán)，為有效維護(hù)根據(jù)地及解放區(qū)的社會(huì)治安秩序，在不同歷史時(shí)期均有效防范并打擊了盜匪、敵特、漢奸、叛徒、內(nèi)奸等反動(dòng)勢力和社會(huì)邪惡勢力的破壞活動(dòng)。

（一）土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期肅反機(jī)關(guān)的職能定位及國家政治保衛(wèi)局的主要職能：保衛(wèi)黨及黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)革命力量與工農(nóng)民主政權(quán)

隨著農(nóng)村革命根據(jù)地的開辟和工農(nóng)民主政權(quán)的建立，各級(jí)革命委員會(huì)或蘇維埃政府先后建立擔(dān)負(fù)保衛(wèi)職責(zé)的肅反委員會(huì)或國家政治保衛(wèi)局，履行對黨及黨領(lǐng)導(dǎo)的革命力量、革命政權(quán)的保衛(wèi)職能。

在革命根據(jù)地建立初期，留在根據(jù)地內(nèi)的土豪劣紳及反革命分子伺機(jī)制造謠言、張貼反動(dòng)標(biāo)語、行兇報(bào)復(fù)，甚至組織反革命暴亂，進(jìn)行各種破壞活動(dòng)。逃出根據(jù)地的土豪劣紳則組織“還鄉(xiāng)團(tuán)”之類反動(dòng)地方武裝，在赤白交界地帶燒殺搶掠。混入革命隊(duì)伍內(nèi)部的變節(jié)分子和國民黨特務(wù)則暗中從內(nèi)部瓦解革命隊(duì)伍。面對敵我斗爭的嚴(yán)峻形勢，工農(nóng)民主政權(quán)在不斷粉碎敵人軍事進(jìn)攻的同時(shí)，組建維護(hù)根據(jù)地社會(huì)治安的肅反保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，緝捕敵特及盜匪，有力地維護(hù)了革命根據(jù)地的社會(huì)治安秩序。

肅反委員會(huì)是革命根據(jù)地創(chuàng)建初期在新生革命政權(quán)中履行保衛(wèi)職能的組織，既有對反革命分子的偵察、審訊之權(quán)，也有判決、懲處之權(quán)。各地肅反委員會(huì)具體名稱不一，下設(shè)若干工作人員和政治保衛(wèi)隊(duì)。到1930年，在建立革命委員會(huì)或蘇維埃政府的同時(shí)，各根據(jù)地普遍設(shè)立肅反委員會(huì)。在一些紅軍隊(duì)伍內(nèi)部，也建立了肅反組織。肅反委員會(huì)鎮(zhèn)壓了一批叛徒、特務(wù)、土匪及其他反革命分子。但由于犯了肅反擴(kuò)大化的錯(cuò)誤，錯(cuò)殺了許多忠誠的紅軍干部戰(zhàn)士和其他革命同志，教訓(xùn)是極其沉痛的。1931年3月，中共蘇區(qū)中央局建立政治保衛(wèi)處作為專門的肅反機(jī)構(gòu)。

1931年11月中華蘇維埃共和國成立后，在中央執(zhí)行委員會(huì)設(shè)立國家政治保衛(wèi)局。根據(jù)中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會(huì)于1932年1月27日頒布的《國家政治保衛(wèi)局組織綱要》，在革命根據(jù)地境內(nèi)，依照《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的相關(guān)規(guī)定，在臨時(shí)中央政府人民委員會(huì)的管轄之下，國家政治保衛(wèi)局“執(zhí)行偵察、壓制和消滅政治上經(jīng)濟(jì)上一切反革命的組織、活動(dòng)、偵探及盜匪等任務(wù)”。［6］366為保衛(wèi)和鞏固蘇維埃政權(quán)，國家政治保衛(wèi)局擔(dān)負(fù)“在以其集權(quán)的系統(tǒng)組織與革命群眾的信賴和幫助，經(jīng)常的系統(tǒng)的執(zhí)行抵抗檢舉和消滅一切公開的尤其是秘密的暗藏的反革命的組織和行動(dòng)”［6］366的政治任務(wù)。也就是說，國家政治保衛(wèi)局不僅偵查處理一切重大的反革命刑事案件，同時(shí)擔(dān)負(fù)著入境檢查、水陸交通檢查等治安行政管理工作。隨著國家政治保衛(wèi)局的建立，肅反委員會(huì)遵照相關(guān)規(guī)定不再包攬整個(gè)訴訟過程，從而推動(dòng)了根據(jù)地肅反保衛(wèi)機(jī)關(guān)偵查、審訊工作與審判、處理工作的分開。

（二）抗日戰(zhàn)爭時(shí)期根據(jù)地鋤奸保衛(wèi)機(jī)關(guān)的主要職能：保衛(wèi)黨及黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日力量與抗日民主政權(quán)

1935年10月，中央紅軍和蘇維埃中央政府經(jīng)長征到達(dá)陜北。次月成立的西北政治保衛(wèi)局負(fù)責(zé)西北蘇區(qū)和紅軍中的肅反及保衛(wèi)工作。1937年9月，中華蘇維埃共和國中央政府駐西北辦事處根據(jù)國共合作協(xié)議改為陜甘寧邊區(qū)政府。西北政治保衛(wèi)局則改稱陜甘寧邊區(qū)保安處，一度隸屬于保安司令部，后改屬陜甘寧邊區(qū)政府。邊區(qū)以下各分區(qū)（行署）先后設(shè)保安科、保安分處，邊區(qū)各縣政府也相應(yīng)設(shè)立了保安科。保安處（科）在各地黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)對漢奸、敵探的偵查、緝捕以及對鋤奸組織的指導(dǎo)。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，日寇在控制大批外圍特務(wù)組織，組建秘密情報(bào)網(wǎng)的同時(shí)，還建立了隨軍行動(dòng)的情報(bào)組和憲兵隊(duì)。國民黨頑固派不僅在陜甘寧邊區(qū)周圍密布特務(wù)據(jù)點(diǎn)，還向其他抗日根據(jù)地派遣特務(wù)進(jìn)行破壞活動(dòng)。在敵后抗日根據(jù)地，早期的地方鋤奸保衛(wèi)工作主要由部隊(duì)鋤奸部門負(fù)責(zé)。隨著敵后游擊戰(zhàn)爭的開展，抗日民主政權(quán)開始在一些地方建立，地方上的鋤奸保衛(wèi)工作也以不同形式逐步開展起來。

從1939年到1941年間，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下各抗日民主政權(quán)的鋤奸保衛(wèi)機(jī)關(guān)相繼建立。1939年2月，中共中央社會(huì)部在延安成立。中央社會(huì)部的主要任務(wù)是防止?jié)h奸敵探混入我黨我軍內(nèi)部，并加強(qiáng)對敵人內(nèi)部的情報(bào)工作。為加強(qiáng)各抗日根據(jù)地鋤奸工作，中共中央不僅決定在黨的高級(jí)組織內(nèi)成立社會(huì)部，還要求從中央局到地委均需成立保衛(wèi)委員會(huì)，“由黨的書記、組織部長、社會(huì)部長或?qū)ｉT負(fù)特別工作的人員組織之”。［6］378在陜甘寧、晉察冀等有政權(quán)及軍隊(duì)的根據(jù)地，則由黨政軍及保衛(wèi)部門的負(fù)責(zé)同志成立保衛(wèi)委員會(huì)。

1939年10月10日，中共中央作出《中央關(guān)于反奸細(xì)斗爭的決議》，明確黨委對公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在黨和政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，抗日民主政權(quán)鋤奸保衛(wèi)機(jī)關(guān)肅清了大批漢奸特務(wù)，挫敗了國民黨的反共破壞活動(dòng)，鞏固了抗日民主政權(quán)，保衛(wèi)了黨和抗日軍民的安全。

（三）解放戰(zhàn)爭時(shí)期解放區(qū)人民公安機(jī)關(guān)的主要職能：保衛(wèi)黨及黨領(lǐng)導(dǎo)的人民革命力量與人民民主政權(quán)

解放戰(zhàn)爭時(shí)期，國民黨在發(fā)動(dòng)軍事進(jìn)攻的同時(shí)，網(wǎng)羅土匪、地主、流氓、惡霸，建立“突擊隊(duì)”“諜報(bào)隊(duì)”“清鄉(xiāng)團(tuán)”等反動(dòng)組織，大肆進(jìn)行搜集情報(bào)、武裝騷擾等破壞活動(dòng)。此外，國民黨還培訓(xùn)大批特務(wù)潛入解放區(qū)或混入革命隊(duì)伍內(nèi)部，暗中進(jìn)行挑撥造謠和軍事諜報(bào)活動(dòng)。在解放戰(zhàn)爭初期，僅東北地區(qū)就有“將近25萬人的公開的與秘密的政治土匪武裝”。［7］38在其他解放區(qū)，基層政權(quán)遭襲擊、重要設(shè)施被炸毀等惡性破壞事件也屢屢發(fā)生。在開展對新解放區(qū)肅特、剿匪、反霸及新占領(lǐng)大城市治安工作的過程中，東北、華北、西北、華東、中原等解放區(qū)相繼對所屬公安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大力加強(qiáng)對黨和人民革命力量、人民民主政權(quán)的保衛(wèi)工作，屢次挫敗敵特的偷襲、暗殺等破壞活動(dòng)。

1945年9月，中共中央東北局社會(huì)部成立。1946年6月，東北行政委員會(huì)成立，并設(shè)立東北公安總處。1946年2月，晉冀魯豫邊區(qū)統(tǒng)一了根據(jù)地內(nèi)各級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。1948年8月，中共中央華北局決定整頓、充實(shí)保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)保衛(wèi)干部。1948年9月21日，由中共中央華北局頒布的《華北人民政府各級(jí)公安機(jī)關(guān)組織條例》規(guī)定，各級(jí)公安局在黨內(nèi)就是各級(jí)黨委的社會(huì)部，在政府中就是政府組成部分之一。也就是說，各級(jí)黨委的社會(huì)部作為同級(jí)政府的公安機(jī)關(guān)，同時(shí)履行維護(hù)社會(huì)治安秩序的政府行政管理職能。1948年9月26日華北人民政府宣告成立后，原來分別隸屬于中共晉察冀中央局和中共晉冀魯豫中央局的社會(huì)部，合并組建為中共中央華北局社會(huì)部。在此期間，華東、中原、西北等解放區(qū)也都相繼統(tǒng)一所屬各級(jí)公安機(jī)關(guān)。1949年7月6日，中央人民革命軍事委員會(huì)決定，以原華北局社會(huì)部（華北公安部）為基礎(chǔ)，組建中央軍委公安部，協(xié)調(diào)各大解放區(qū)，實(shí)現(xiàn)了公安保衛(wèi)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

四、新中國不同歷史時(shí)期公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能的演進(jìn)

新中國人民公安機(jī)關(guān)作為國家政權(quán)的重要組成部分，一直是在中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下開展保衛(wèi)工作。隨著新中國社會(huì)主要矛盾的變化，隨著黨和國家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，人民公安機(jī)關(guān)的具體職責(zé)是有所調(diào)整的，但是在整個(gè)保衛(wèi)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行的歷史進(jìn)程中，公安機(jī)關(guān)作為人民民主專政工具的政治屬性和作為國家治安行政機(jī)關(guān)的組織屬性一直未變，忠實(shí)履行對黨和人民群眾、對重大活動(dòng)和中心工作的保衛(wèi)職能一直未變。

（一）建國初期人民公安機(jī)關(guān)的職能定位及其主要職能：鎮(zhèn)壓國內(nèi)外敵人的一切搗亂和破壞活動(dòng)，維護(hù)全國的治安秩序

新中國成立后，中共中央隨即著手在中央軍委公安部的基礎(chǔ)上，組建中央人民政府公安部，并陸續(xù)建立地方各級(jí)人民公安機(jī)關(guān)。自此以后，公安機(jī)關(guān)開始由為黨領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭奪取政權(quán)服務(wù)，轉(zhuǎn)變到為黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)服務(wù)。

為了鎮(zhèn)壓國內(nèi)外敵人的一切搗亂和破壞活動(dòng)，鞏固人民民主專政，1949年10月15日召開的全國公安高級(jí)干部會(huì)議，確定公安機(jī)關(guān)總?cè)蝿?wù)是“完全學(xué)會(huì)和敵人作隱蔽斗爭，特別是同國際特務(wù)作斗爭”。［8］3會(huì)議期間，朱德總司令到會(huì)講話。他指出，公安機(jī)關(guān)的工作方向是維護(hù)全國的治安秩序，制止反革命的破壞活動(dòng)，保護(hù)生產(chǎn)建設(shè)，保護(hù)人民合法權(quán)益，使四萬萬七千萬人民安居樂業(yè)。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，保衛(wèi)工作有光榮的傳統(tǒng)，有經(jīng)驗(yàn)，有骨干，在毛主席領(lǐng)導(dǎo)下一定能把這個(gè)工作做好。周恩來總理在與代表們座談時(shí)，將軍隊(duì)與保衛(wèi)部門比喻為政權(quán)的主要的兩個(gè)支柱，并殷殷囑托，“國家安危你們擔(dān)負(fù)了一半的責(zé)任。軍隊(duì)是備而不用的，你們是天天要用的?！保?］3

建國初期，當(dāng)時(shí)流散在社會(huì)上的土匪有40余萬，地主200萬，職業(yè)特務(wù)7700余人，國民黨和三青團(tuán)成員650多萬，封建會(huì)道門27種、道徒約1360萬。［9］10朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，他們更加猖狂地?fù)尳傥镔Y，殺害干部群眾，襲擊基層政權(quán)，反動(dòng)氣焰甚為囂張。從1950年10月開始，在全國范圍內(nèi)開展的歷時(shí)3年的大規(guī)模清查和鎮(zhèn)壓反革命分子的政治運(yùn)動(dòng)，基本上肅清了土匪、惡霸、特務(wù)、反動(dòng)黨團(tuán)骨干分子和反動(dòng)會(huì)道門頭子等反革命勢力，并清除了一批帝國主義間諜，使全國的社會(huì)治安秩序?qū)崿F(xiàn)了前所未有的安定。1954年第六次全國公安會(huì)議根據(jù)黨的過渡時(shí)期總路線，確定以保衛(wèi)國家的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)、保障社會(huì)主義改造的順利實(shí)施作為公安機(jī)關(guān)的工作中心。會(huì)議還根據(jù)敵情的變化，研究確定了大力加強(qiáng)同隱蔽的反革命分子作斗爭的工作方針和任務(wù)。

（二）社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期人民公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能的充分發(fā)揮與特殊貢獻(xiàn)：打擊一切反革命分子及其他犯罪分子的現(xiàn)行破壞，保衛(wèi)社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行

1956年我國社會(huì)主義改造基本完成，敵我斗爭形勢發(fā)生根本變化。1956年12月召開的第八次全國公安會(huì)議，根據(jù)黨的八大作出的將黨和國家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義建設(shè)上來的重大戰(zhàn)略決策，提出要堅(jiān)決打擊反革命分子的現(xiàn)行破壞活動(dòng)，繼續(xù)徹底肅清內(nèi)部和社會(huì)上的殘余反革命分子，大力開展同刑事犯罪活動(dòng)的斗爭，以鞏固社會(huì)主義建設(shè)的秩序，保護(hù)社會(huì)生產(chǎn)力的順利發(fā)展。1958年6月召開的第九次全國公安會(huì)議再次提出，堅(jiān)決打擊特務(wù)間諜和一切反革命分子及其他犯罪分子的現(xiàn)行破壞，又快又好地徹底肅清殘余反革命分子。［8］153-154這一時(shí)期，公安機(jī)關(guān)的保衛(wèi)職能也隨著我國社會(huì)主要矛盾的變化而變化：一方面專政對象減少了，因而專政的范圍也縮小了；另一方面，“殘余反革命分子還有一定數(shù)量，同派遣特務(wù)的斗爭仍是長期的、緊張的，還可能產(chǎn)生新的反革命，刑事犯罪值得嚴(yán)重注意?！保?］118

1963年6月，中共浙江省委會(huì)同寧波地委抽調(diào)省地縣三級(jí)干部和一批大學(xué)生組成工作隊(duì)，到諸暨縣楓橋區(qū)7個(gè)公社進(jìn)行社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)的試點(diǎn)工作。工作隊(duì)通過發(fā)動(dòng)群眾對四類分子（地主、富農(nóng)、反革命和壞分子）進(jìn)行面對面的評(píng)審和說理斗爭，堅(jiān)持?jǐn)[事實(shí)、講道理，不打不罵就把四類分子制服了。到運(yùn)動(dòng)結(jié)束時(shí)，全部留在生產(chǎn)隊(duì)由群眾監(jiān)督改造。1963年11月，毛澤東在審閱公安部擬在第二屆全國人大第四次會(huì)議上使用的發(fā)言稿時(shí)，肯定依靠群眾辦事是個(gè)好辦法，要求對諸暨的經(jīng)驗(yàn)要好好總結(jié)一下，并批示要各地仿效，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做。1964年1月，中共中央向各地轉(zhuǎn)發(fā)了由浙江省委總結(jié)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，即“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”。自此以后，不斷豐富和發(fā)展的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就成為專門工作與群眾路線相結(jié)合的一面旗幟。

“文化大革命”初期，公安機(jī)關(guān)遭受嚴(yán)重沖擊，公安業(yè)務(wù)工作基礎(chǔ)遭到嚴(yán)重破壞。此后，在毛澤東、周恩來、鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的干預(yù)和支持下，陸續(xù)采取了一系列緊急措施，一部分靠邊站的公安干警又重返工作崗位。期間，盡管仍有反復(fù)，仍然遭受重重干擾，但公安機(jī)關(guān)的專門工作和保衛(wèi)職能逐步有了一定程度的轉(zhuǎn)機(jī)和恢復(fù)。

（三）改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期人民公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能的調(diào)整與強(qiáng)化：以維護(hù)政治和社會(huì)穩(wěn)定為重點(diǎn)，有效開展反顛覆、反滲透、反分裂斗爭，提升維護(hù)國家安全和社會(huì)治安綜合治理水平

1978年黨的十一屆三中全會(huì)作出將全黨工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的重大戰(zhàn)略決策。全國公安機(jī)關(guān)也隨即把公安工作的重點(diǎn)迅速轉(zhuǎn)移到保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，相繼開展預(yù)防青少年違法犯罪、取締“呼喊派”“全范圍教會(huì)”“法輪功”等邪教組織、禁毒掃黃打拐、打擊“車匪路霸”等整頓社會(huì)治安專項(xiàng)斗爭，平息“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”等騷亂暴亂事件，重點(diǎn)打擊嚴(yán)重刑事犯罪分子，特別是暴力恐怖分子，加大對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的保衛(wèi)力度。

這一時(shí)期公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)職能調(diào)整方面最主要的變化是，1983年6月，原公安機(jī)關(guān)主管的反間諜工作劃歸新成立的國家安全機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)繼續(xù)負(fù)責(zé)對國內(nèi)敵對勢力的防范和打擊，繼續(xù)在維護(hù)國家政權(quán)方面承擔(dān)重要職責(zé)。1983年8月，原公安機(jī)關(guān)主管的監(jiān)獄、勞改、勞教工作移交給司法部。1986年，原交通部掌管的公路管理移交公安機(jī)關(guān)。1999年1月，海關(guān)總署成立走私犯罪偵查局作為專門公安機(jī)關(guān)，專司打擊走私犯罪活動(dòng)的職能。2003年1月，海關(guān)總署走私犯罪偵查局正式更名為海關(guān)總署緝私局，同時(shí)在刑事執(zhí)法職能的基礎(chǔ)上，增加了行政執(zhí)法的職能。

（四）新時(shí)代人民公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能的新定位與新要求：堅(jiān)持總體國家安全觀，以維護(hù)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定為重點(diǎn)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。全國公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持以維護(hù)國家政治安全和社會(huì)大局穩(wěn)定為重點(diǎn)，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，始終嚴(yán)密防范、嚴(yán)厲打擊境內(nèi)外敵對勢力的各種滲透顛覆活動(dòng)，打贏了反顛覆、反滲透、反分裂斗爭的主動(dòng)仗。依法懲治嚴(yán)重刑事犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪和危害國家安全犯罪，保持對邪教組織、黑社會(huì)勢力、暴力恐怖分子、社會(huì)丑惡現(xiàn)象及嚴(yán)重刑事犯罪的高壓態(tài)勢，及時(shí)、高效開展對各類階段性、區(qū)域性、突發(fā)性的突出違法犯罪活動(dòng)的專項(xiàng)斗爭。堅(jiān)持嚴(yán)打與嚴(yán)管、嚴(yán)防、嚴(yán)治相結(jié)合，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理、精準(zhǔn)治理、協(xié)同治理、依法治理，穩(wěn)步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

黨的十九大提出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。也正是基于這一新的重大政治論斷，全國公安機(jī)關(guān)立足新時(shí)代人民公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能的新定位與新要求，自覺堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，自覺堅(jiān)持總體國家安全觀，以防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)為牽引，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，從源頭上防范黑惡勢力滋生蔓延，增強(qiáng)人民群眾安全感，確保社會(huì)大局穩(wěn)定。與此同時(shí)，大力推進(jìn)公安工作的現(xiàn)代化，大力推進(jìn)公安隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，始終深刻領(lǐng)會(huì)并牢牢把握“對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的公安工作總要求，自覺堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，積極預(yù)防、妥善化解各類社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平正義，不斷推動(dòng)新時(shí)代公安工作的創(chuàng)新發(fā)展。

五、公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能不斷演進(jìn)的內(nèi)在邏輯及其意義與啟示

我國人民公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能演進(jìn)的內(nèi)在歷史邏輯在于，人民公安機(jī)關(guān)在護(hù)航中國共產(chǎn)黨為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興偉大事業(yè)的征程中，根據(jù)革命、建設(shè)與改革不同歷史時(shí)期社會(huì)主要矛盾與主要?dú)v史任務(wù)的變化，確定不同歷史時(shí)期公安機(jī)關(guān)的中心工作和主要任務(wù)，始終服從和服務(wù)于黨和國家的中心工作大局。我國人民公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能演進(jìn)全程的內(nèi)在政治邏輯在于，始終將對黨和國家的安全保衛(wèi)工作放在第一位，為保衛(wèi)革命、建設(shè)與改革事業(yè)的順利進(jìn)行恪盡職守；始終堅(jiān)持用先進(jìn)的科學(xué)的系統(tǒng)的馬克思主義基本理論，堅(jiān)持用中國特色社會(huì)主義革命、建設(shè)與改革的最新理論成果，用不斷豐富和發(fā)展的公安工作路線、方針、政策和法制武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐；在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，始終相信人民群眾、依靠人民群眾、服務(wù)人民群眾，彰顯公安機(jī)關(guān)的人民性。

（一）深刻把握公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能不斷演進(jìn)歷史邏輯的意義與啟示在于：

1.全面回顧我國人民公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能緣起與演進(jìn)的曲折歷程，對于更加深刻地理解和把握公安機(jī)關(guān)與黨的關(guān)系、公安工作與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，更加深刻地理解和把握公安機(jī)關(guān)在中國革命、建設(shè)與改革不同歷史時(shí)期及發(fā)展階段中，其保衛(wèi)職能的豐富內(nèi)涵、重要作用及變化規(guī)律，有助于更好地發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的保衛(wèi)職能。

2.公安機(jī)關(guān)必須始終忠于職責(zé)使命，確保國家安全。公安歷史正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反復(fù)警示我們，公安機(jī)關(guān)的保衛(wèi)職能只能加強(qiáng)，不能削弱。在護(hù)航新時(shí)代中國特色社會(huì)主義社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的未來道路上，公安機(jī)關(guān)在任何時(shí)候都必須堅(jiān)持人民民主專政理論，堅(jiān)持總體國家安全觀，忠實(shí)履行好“維護(hù)國家政治安全、確保社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂業(yè)”的神圣職責(zé)與光榮使命，有效防范化解嚴(yán)重危害國家政治安全和社會(huì)治安秩序的各類安全風(fēng)險(xiǎn)及治安隱患。

（二）深刻把握公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)職能不斷演進(jìn)政治邏輯的意義與啟示在于：

1.公安機(jī)關(guān)必須始終堅(jiān)持政治建警，聽從黨的指揮。堅(jiān)持黨對公安工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是公安機(jī)關(guān)的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是公安機(jī)關(guān)完成歷史使命的先決條件。公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本原則決不能丟。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在重大決策上，還體現(xiàn)在理論指導(dǎo)和隊(duì)伍建設(shè)上。

2.公安機(jī)關(guān)必須始終依靠人民群眾，始終服務(wù)人民群眾。全心全意為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨，是人民政府的根本宗旨，也是人民公安機(jī)關(guān)的根本宗旨。牢記黨對公安機(jī)關(guān)和公安隊(duì)伍的一貫要求，堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向，在國家治理中維護(hù)人民利益，在共建共治共享中推進(jìn)平安中國建設(shè)，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，提升為人民服務(wù)的實(shí)效。

3.公安機(jī)關(guān)必須始終突出從嚴(yán)治警，鍛造公安鐵軍。加強(qiáng)理想信念教育和紀(jì)律作風(fēng)的養(yǎng)成，繼承人民公安工作的光榮傳統(tǒng)，推動(dòng)全面從嚴(yán)管黨治警的常態(tài)化、制度化，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織的政治功能，充分發(fā)揮基層黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。強(qiáng)化制度執(zhí)行力、保持制度生命力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)常治長效，切實(shí)做到知敬畏、存戒懼、守底線，鍛造出一支始終確保讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的高素質(zhì)的過硬公安隊(duì)伍。

4.公安機(jī)關(guān)必須始終自覺執(zhí)行政策，嚴(yán)格遵守法制。政策和策略是黨的生命，也是公安機(jī)關(guān)在堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的同時(shí)，始終掌握公安工作主動(dòng)權(quán)的奧秘所在。堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)，把握政策策略，正確區(qū)分和處理兩類不同性質(zhì)的矛盾，不斷提升執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，是黨和人民群眾對公安機(jī)關(guān)和公安民警的具體工作要求，也是黨的依法治國方略在公安工作領(lǐng)域的生動(dòng)體現(xiàn)。