習(xí)近平法治思想中的依法行政理論要義

李凌云

（北京物資學(xué)院 法學(xué)院，北京 101149）

2020年11月中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議順利召開(kāi)，全面回顧了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)歷程特別是黨的十八大以來(lái)取得的巨大成就，明確了習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)地位。習(xí)近平法治思想內(nèi)涵深刻，在這個(gè)龐大的理論體系中依法行政是一個(gè)不可或缺的組成部分與核心篇章。習(xí)近平總書(shū)記圍繞如何推進(jìn)依法行政提出了諸多富有創(chuàng)見(jiàn)的重要論述，為建設(shè)法治政府提供了科學(xué)指南。這些論述在2021年中央出臺(tái)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）中得到集中歸納。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前依法行政建設(shè)還存在一些不足，比如依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查虛化等問(wèn)題尚未根本解決。[1]此背景下，系統(tǒng)闡釋習(xí)近平法治思想中依法行政的戰(zhàn)略定位、核心內(nèi)容及現(xiàn)實(shí)路徑等論題，無(wú)疑有助于激發(fā)《綱要》的理論與現(xiàn)實(shí)功能，持續(xù)深化法治政府建設(shè)。

一、依法行政在習(xí)近平法治思想中的戰(zhàn)略定位

所謂依法行政，是國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)有效履行對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技等各項(xiàng)公共事務(wù)的職責(zé)。習(xí)近平對(duì)依法行政的重要地位作出新論斷，從戰(zhàn)略高度進(jìn)行了總體上的布局，使依法行政理論在習(xí)近平法治思想中占據(jù)重要地位。

（一）習(xí)近平依法行政理論的形成發(fā)展

習(xí)近平法治思想萌芽與發(fā)展于改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新階段，成熟于全面依法治國(guó)新時(shí)代。習(xí)近平依法行政理論的形成發(fā)展，同樣伴隨現(xiàn)代化法治建設(shè)的宏觀進(jìn)程。實(shí)踐性屬于依法行政的鮮明特質(zhì)，習(xí)近平作為習(xí)近平法治思想的首要?jiǎng)?chuàng)立者，他對(duì)其中的依法行政理論之構(gòu)建作出了決定性貢獻(xiàn)。習(xí)近平依法行政理論與時(shí)代發(fā)展及治國(guó)理政實(shí)踐同頻共振，從基層到中央的治理實(shí)踐中他闡發(fā)了諸多深刻的論述。具體分為三個(gè)階段：

1.習(xí)近平依法行政理論的地方探索。習(xí)近平在地方工作期間非常注重推進(jìn)依法行政。河北正定縣是習(xí)近平從政之路的起點(diǎn)，他在當(dāng)?shù)赝菩械囊婪ㄖ慰h活動(dòng)成為習(xí)近平法治思想的開(kāi)端。改革開(kāi)放初期正定縣的行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不嚴(yán)、治理不力的現(xiàn)象，習(xí)近平嚴(yán)格要求多部門(mén)聯(lián)合行政、綜合執(zhí)法，并主持出臺(tái)《中共正定縣委關(guān)于改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)的幾項(xiàng)規(guī)定》，要求干部依法嚴(yán)格規(guī)范自身行為，推進(jìn)政府依法辦事。在福建工作期間，習(xí)近平領(lǐng)導(dǎo)成立省人民政府法律顧問(wèn)團(tuán)，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的法治效能，依法推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。在浙江主政期間，習(xí)近平從省級(jí)層面對(duì)法治建設(shè)作出探索，于2006年主持推動(dòng)《關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》的出臺(tái)。該決定提出，建設(shè)嚴(yán)格依法行政的公務(wù)員隊(duì)伍。在主政上海期間，習(xí)近平倡導(dǎo)“全面推進(jìn)依法治市，提高城市法治化水平”，全面提出依法行政、公正司法等方面的法治構(gòu)想，其依法行政理論對(duì)治理國(guó)際化大都市發(fā)揮有效指引。習(xí)近平在地方工作期間的有益探索，為依法行政理論的孕育發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。

2.習(xí)近平依法行政理論的逐漸發(fā)展。十八大以來(lái)，習(xí)近平從全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)依法行政建設(shè)作出通盤(pán)考慮，以前所未有的力度踐行法治建設(shè)，明確了依法行政理論的核心要點(diǎn)。首先，他將嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法作為依法行政的抓手。依法行政建設(shè)涉及的面很廣，離不開(kāi)一項(xiàng)重點(diǎn)突圍的抓手。依法行政的貫徹落實(shí)，核心要求是行政執(zhí)法作出法律實(shí)施的重點(diǎn)方法。對(duì)此，習(xí)近平在多個(gè)場(chǎng)合提出，“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，作為行政機(jī)關(guān)，負(fù)有嚴(yán)格貫徹實(shí)施憲法和法律的重要職責(zé)，要規(guī)范政府行為，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。[2]其次，他高度重視經(jīng)由政策導(dǎo)向引領(lǐng)依法行政建設(shè)。圍繞習(xí)近平關(guān)于依法行政的系列講話(huà)精神，中央于2015年12月印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，該綱要分總體要求、主要任務(wù)及具體措施等三個(gè)部分全面規(guī)劃了依法行政建設(shè)的前進(jìn)方向。此為政策文件回應(yīng)習(xí)近平依法行政理論要求的生動(dòng)寫(xiě)照。再次，習(xí)近平注重依法行政建設(shè)的實(shí)質(zhì)法治意蘊(yùn)。行政實(shí)踐中，部分法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)置的職權(quán)過(guò)大，不同程度上存在泛化行政立法、破壞市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律等現(xiàn)象，與法治建設(shè)目標(biāo)相悖。[3]為此，習(xí)近平多次要求抓住立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，切實(shí)推進(jìn)科學(xué)立法與民主立法，保障行政立法的合理有效。確保依法行政之法屬于良法，才有助于推進(jìn)實(shí)質(zhì)意義上的法治政府建設(shè)。

3.習(xí)近平依法行政理論的系統(tǒng)成熟。十八屆四中全會(huì)謀劃了全面推進(jìn)依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)與路線(xiàn)圖。習(xí)近平對(duì)依法行政建設(shè)的思考進(jìn)入系統(tǒng)發(fā)展階段，并在十九大以后得以全面成熟。針對(duì)如何建設(shè)依法行政、推進(jìn)什么樣的依法行政等問(wèn)題，習(xí)近平統(tǒng)籌謀劃了一系列組合性措施。比如他提出，“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。[4]尤其在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革背景下，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)了機(jī)構(gòu)改革與依法行政的重要關(guān)聯(lián)。他明確指出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，目的是“下決心解決黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置中存在的突出矛盾和問(wèn)題”。[5]習(xí)近平將機(jī)構(gòu)改革與依法行政有機(jī)結(jié)合的思路，拓展了依法行政的實(shí)踐圖景，覆蓋了以往關(guān)注不足的論題。概括來(lái)說(shuō)，習(xí)近平基于新時(shí)期的治國(guó)理政要求，積極將依法行政納入國(guó)家制度建設(shè)層面，在動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中提煉了立體、開(kāi)放、周延的依法行政理論體系，在更大程度上發(fā)揮著支撐政府治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代功能。

（二）習(xí)近平依法行政理論的現(xiàn)實(shí)意義

習(xí)近平法治思想中的依法行政理論現(xiàn)實(shí)針對(duì)性強(qiáng)，其積極意義集中體現(xiàn)在兩方面：一是豐富一般性依法行政理論的內(nèi)涵，夯實(shí)了政府治理體系建設(shè)的法治基礎(chǔ)。依法行政是常談常新的論題，以往對(duì)其討論主要是理論與實(shí)務(wù)界人士，即法學(xué)家或法律家的視角。習(xí)近平依法行政理論屬于政治家的獨(dú)特視野，是馬克思主義法治觀與中國(guó)行政管理實(shí)踐相結(jié)合的最新成果，屬于法治政府建設(shè)領(lǐng)域的思想旗幟，是對(duì)依法行政理論的新發(fā)展新飛躍。政治家的依法行政觀不僅非常務(wù)實(shí)，而且是從國(guó)家治理出發(fā)作出的有力探索，具有鮮明的時(shí)代印記。通過(guò)依法推進(jìn)該項(xiàng)理論構(gòu)想，能夠推進(jìn)法治政府建設(shè)的治理轉(zhuǎn)型。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理”。[6]經(jīng)由依法行政推進(jìn)政府治理的思維與路徑全面轉(zhuǎn)向法治，乃增強(qiáng)政府治理效果、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效穩(wěn)定治理的必經(jīng)之路。習(xí)近平依法行政理論帶動(dòng)了法治政府建設(shè)的動(dòng)力源，直面以前相對(duì)分散推進(jìn)的任務(wù)，更大程度釋放法治思想支撐政府治理體系現(xiàn)代化的價(jià)值。依法行政理論整合了以前相對(duì)分散推進(jìn)的任務(wù)，有效發(fā)揮法治支撐政府治理體系現(xiàn)代化的理論意義，為法治政府建設(shè)矗立了新時(shí)期的理論坐標(biāo)。

另一方面，有利于推動(dòng)行政法律規(guī)范有效實(shí)施，加快建成法治政府。行政機(jī)關(guān)是核心的法律實(shí)施機(jī)關(guān)，研究顯示，多達(dá)80%以上的法律法規(guī)主要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。行政機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)法律法規(guī)，則需要科學(xué)的理論指引。習(xí)近平依法行政理論是立足于中國(guó)本土的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是針對(duì)行政機(jī)關(guān)有效履行職責(zé)的科學(xué)指南。習(xí)近平在不同場(chǎng)合多次就法律實(shí)施提出要求，全面推進(jìn)依法行政重點(diǎn)和難點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格執(zhí)法，使紙面上的法律轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)中的法律。行政法律規(guī)范的有效實(shí)施需要一個(gè)能夠全面履行職能的行政機(jī)關(guān)，需要提升執(zhí)法水平，且需要強(qiáng)化對(duì)政府的制約和監(jiān)督。在習(xí)近平依法行政理論指導(dǎo)下，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在各類(lèi)活動(dòng)中依法辦事，真正樹(shù)立法律權(quán)威，不斷營(yíng)造良善的法治政府建設(shè)氛圍。

（三）習(xí)近平依法行政理論的定位

習(xí)近平依法行政理論體現(xiàn)了法治系統(tǒng)論的思路，在法治中國(guó)建設(shè)中處于突出位置。他曾強(qiáng)調(diào)，“能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府能不能依法行政?！盵4]可見(jiàn)，推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府被定位為依法治國(guó)的關(guān)鍵之一。在全面依法治國(guó)過(guò)程中，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)與主體工程。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，法治政府建設(shè)對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用，要率先突破。[7]依法行政理應(yīng)服務(wù)于該主體工程的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，依法行政的功能定位需要科學(xué)把握，以法治政府建設(shè)目標(biāo)為支柱，充分認(rèn)識(shí)到其在習(xí)近平法治思想及全面依法治國(guó)中的戰(zhàn)略定位。

在“依法治國(guó)—依法執(zhí)政—依法行政”整體推進(jìn)的格局中，依法行政是法治建設(shè)的骨干工程與前沿陣地，屬于需要率先取得突破的部分。具體而言，關(guān)于依法行政的關(guān)鍵定位集中體現(xiàn)于習(xí)近平法治思想中的第七個(gè)堅(jiān)持，即“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，三者是一個(gè)難以割裂的有機(jī)整體。從系統(tǒng)論角度看，依法行政在“三個(gè)共同推進(jìn)”中應(yīng)當(dāng)率先推進(jìn)。全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)整體謀劃，故而依法行政離不開(kāi)協(xié)同性要求。將依法行政確立為需要率先取得突破的部分，源于行政機(jī)關(guān)是法治建設(shè)的引領(lǐng)者與示范者。行政機(jī)關(guān)及其工作人員與公民的日常接觸最為密切，行使了最為廣泛的公權(quán)力，直接影響到法治建設(shè)的進(jìn)展情況?！叭齻€(gè)共同推進(jìn)”的提出，是基于法治建設(shè)需要面對(duì)更加深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，根據(jù)頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)所作出的更高要求。這意味著，依法行政建設(shè)既不能回避法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)的辯證關(guān)系，也需要與依法治國(guó)、依法執(zhí)政等互為條件的情形下加以理解。如果貿(mào)然在依法行政上單方突進(jìn)，很容易受到其他方面的制約；反之，則能夠?qū)崿F(xiàn)三者的協(xié)同進(jìn)行、相互支撐。試舉一例，如果不在依法治國(guó)層面做到科學(xué)立法，不解決法律法規(guī)不健全、立法部門(mén)化傾向等問(wèn)題，那么，依法行政就很難實(shí)現(xiàn)良法善治的實(shí)質(zhì)目標(biāo)。同樣，倘若依法執(zhí)政無(wú)法得到中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，那么和諧有效的社會(huì)生活秩序便難以維系，依法行政活動(dòng)難免走樣。概而言之，依法行政與依法治國(guó)、依法執(zhí)政是有機(jī)聯(lián)系的整體，三者的核心內(nèi)涵高度關(guān)聯(lián)、目標(biāo)趨同、成效相關(guān)，推進(jìn)依法行政這個(gè)骨干工程需要在辯證關(guān)系上形成合力。

二、習(xí)近平法治思想中依法行政理論的核心內(nèi)容

針對(duì)依法行政中的短板弱項(xiàng)，習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，加快轉(zhuǎn)變政府職能。習(xí)近平依法行政理論的核心要義可以概括為：“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，為政府治理現(xiàn)代化提供法治保障”，克服依法行政中的痛點(diǎn)與難點(diǎn)，其核心內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）依法全面履行政府職能

行政機(jī)關(guān)是黨和國(guó)家在公共管理職能方面至關(guān)重要的執(zhí)行者與落實(shí)者，其職能定位及履職效果關(guān)系到行政體系的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。依法行政第一要?jiǎng)?wù)是要科學(xué)設(shè)置政府職能，強(qiáng)調(diào)依法、全面、積極履職。[8]依法行政的本質(zhì)是職權(quán)法定，在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)下行政機(jī)關(guān)更需要科學(xué)履行政府職能，解決行政管理遇到的諸多問(wèn)題。習(xí)近平要求，“各級(jí)政府一定要依法行政，切實(shí)履行職責(zé)，該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅(jiān)決克服政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象。”[9]依法全面履行政府職能，在疫情防控中得到充分體現(xiàn)。在這一過(guò)程中各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該全面依法履行職責(zé)，運(yùn)用法治思維和科技思維開(kāi)展工作，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中切實(shí)提高依法行政水準(zhǔn)，此亦為應(yīng)急狀態(tài)對(duì)依法行政進(jìn)行的考驗(yàn)。全面依法履行政府職能中是處理政府與社會(huì)關(guān)系的核心環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)秉持以人民為中心、調(diào)動(dòng)群眾創(chuàng)造性的理念，忠實(shí)履行法律規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，依法推動(dòng)政府職能創(chuàng)造更為良好的發(fā)展環(huán)境。

（二）依法行政決策

行政決策是行政活動(dòng)的源頭，乃各級(jí)行政機(jī)關(guān)履行政府職能的重要措施。行政決策往往是通過(guò)配置公共資源，將影響不特定群體的切身權(quán)益，因而，規(guī)范行政決策屬于依法行政的重點(diǎn)內(nèi)容。面對(duì)行政決策的亂象，習(xí)近平作了很生動(dòng)的說(shuō)明，“有的不顧地方實(shí)際和群眾意愿，喜歡拍腦袋決策、拍胸脯表態(tài)，鋪攤子、上項(xiàng)目，最后拍屁股走人，留下一堆后遺癥?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，習(xí)近平嚴(yán)格要求行政決策程序制度，防止違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策。為達(dá)成此類(lèi)目標(biāo)，習(xí)近平要求，“要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問(wèn)制度”。[4]對(duì)行政決策的程序規(guī)范并非單向度的、片面的，而是一個(gè)層次分明、系統(tǒng)要求的有機(jī)整體，經(jīng)由健全行政決策機(jī)制助推依法行政建設(shè)乃題中應(yīng)有之義。

（三）依法嚴(yán)格執(zhí)法

行政執(zhí)法映襯出政府治理水平的高低，當(dāng)前執(zhí)法活動(dòng)中的弊端仍時(shí)有發(fā)生。行政機(jī)關(guān)應(yīng)落實(shí)好嚴(yán)格執(zhí)法要求，習(xí)近平一直將此要求確定為推進(jìn)依法行政的重點(diǎn)事項(xiàng)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法。執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律，既不能以權(quán)壓法、以身試法，也不能法外開(kāi)恩、徇情枉法。”[9]習(xí)近平還指出：“推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法，不要搞粗暴執(zhí)法、‘委托暴力’那一套。”[9]正是由于行政執(zhí)法點(diǎn)多面大，執(zhí)法質(zhì)量之高下直接關(guān)系到法治政府建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成。正所謂“徒法不足以自行”，落實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法是依法行政的核心環(huán)節(jié)，法律制定得再好，如果不能?chē)?yán)格執(zhí)行將容易演變?yōu)橐患埦呶?。一言以蔽之，依法行政是一?xiàng)系統(tǒng)工程，行政執(zhí)法便屬于一項(xiàng)重點(diǎn)突出、以點(diǎn)帶面的抓手。

（四）依法推進(jìn)放管服改革

依法行政的核心要求是處理好政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，這離不開(kāi)法治方式的劃定作用。在習(xí)近平依法行政理論中，優(yōu)化政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職責(zé)始終是推進(jìn)該項(xiàng)工作的一大要?jiǎng)?wù)。其中，依法行政過(guò)程中應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)放管服改革，科學(xué)制定權(quán)力清單。依法行政在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)及創(chuàng)新舉措，可集中歸納為放管服改革，只有依法執(zhí)法落實(shí)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)才有益于創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。對(duì)于此項(xiàng)舉措，《綱要》明確通過(guò)分級(jí)分類(lèi)推進(jìn)行政審批制度改革。而依法推進(jìn)放管服改革，應(yīng)持續(xù)優(yōu)化法治保障作用。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，對(duì)于增強(qiáng)投資自信、激發(fā)市場(chǎng)活力頗具效果。習(xí)近平在主持企業(yè)家座談會(huì)上作了很深刻的描述，“要推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，支持企業(yè)更好參與市場(chǎng)合作和競(jìng)爭(zhēng)”。[10]為推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)尤為重要。完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)需要加大行政執(zhí)法力度，依法對(duì)市場(chǎng)反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域進(jìn)行整治。

（五）依法解決社會(huì)糾紛

社會(huì)矛盾糾紛化解是一項(xiàng)挑戰(zhàn)性很大的政府職能，也是依法行政理念是否貫徹的重要標(biāo)尺。構(gòu)建和諧社會(huì)是依法行政不可忽略的時(shí)代主題，從依法行政角度探究實(shí)質(zhì)性化解社會(huì)糾紛是有益視角。習(xí)近平明確提出，“要研究建立健全行政糾紛解決體系，推動(dòng)構(gòu)建行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟有機(jī)銜接的糾紛解決機(jī)制?！盵11]習(xí)近平秉持源頭治理的思路，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)從源頭上預(yù)防化解矛盾糾紛。依法行政要求行政機(jī)關(guān)法有效化解社會(huì)矛盾，正是要求其在構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮有力的作用。習(xí)近平對(duì)多元糾紛解決體系的核心要義之一是重視不同糾紛解決機(jī)制的銜接配合，激發(fā)不同糾紛解決機(jī)制的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。[12]在各項(xiàng)糾紛解決機(jī)制中，應(yīng)特別重視行政裁決解決民事糾紛的制度優(yōu)勢(shì)。在習(xí)近平依法行政理論指引下，2019年中央印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》，探索通過(guò)行政裁決預(yù)防和解決社會(huì)矛盾的新路子，是依法行政在糾紛解決領(lǐng)域的生動(dòng)寫(xiě)照。

三、現(xiàn)實(shí)路徑：習(xí)近平法治思想中依法行政理論的科學(xué)引領(lǐng)

當(dāng)下及未來(lái)，應(yīng)深入地學(xué)習(xí)習(xí)近平法治思想中的依法行政理論，在理論與實(shí)踐的雙向互動(dòng)中規(guī)范行政權(quán)行使，加快依法行政的長(zhǎng)遠(yuǎn)部署。筆者認(rèn)為，為遵循好習(xí)近平依法行政理論，以下幾方面是亟待實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容。

（一）整體政府理論下的依法行政建設(shè)

在推進(jìn)依法行政過(guò)程中，政府運(yùn)行因部門(mén)、領(lǐng)域分割而產(chǎn)生協(xié)調(diào)不暢、碎片化管理是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。近年來(lái)理論與實(shí)務(wù)界提倡了整體政府理論，針對(duì)性提出了有益建議。[13]整體政府理論的核心目標(biāo)是整合分散的政務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)行政管理事項(xiàng)的協(xié)同高效，從整體上務(wù)提升政府治理水平。當(dāng)前依法行政還面臨碎片化問(wèn)題，比如行政執(zhí)法存在縫隙現(xiàn)象或者說(shuō)部門(mén)壁壘，環(huán)境、安全、交通、食品藥品等多個(gè)政府部門(mén)在執(zhí)法對(duì)象上容易產(chǎn)生明顯的區(qū)隔化、孤立化問(wèn)題，影響了依法行政的整體效果。如何在整體政府理念指引下，更好實(shí)現(xiàn)依法行政建設(shè)是有待進(jìn)一步討論的論題。對(duì)此，不妨從兩方面加以討論。

一方面，全面推進(jìn)依法行政應(yīng)該呼應(yīng)宏觀的政治背景。習(xí)近平依法行政理論的形成發(fā)展，是根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治與法治建設(shè)產(chǎn)生的理論構(gòu)想。運(yùn)用習(xí)近平依法行政指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)工作，能確保政府依法全面履行職能的政治方向與政治原則。習(xí)近平依法行政理論的核心要求應(yīng)該不折不扣得到落實(shí)，切實(shí)發(fā)揮好該時(shí)代思想的豐富內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上還應(yīng)該解決這些內(nèi)容。一是依法行政如何堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義。依法行政的政治方向是由中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟進(jìn)行引領(lǐng)，這樣才能確保依法行政符合中國(guó)本土的政治態(tài)勢(shì)。堅(jiān)持這一要點(diǎn)的關(guān)鍵，是確保黨的路線(xiàn)方針政策在依法行政中得到有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)依法行政與依政策行政的有機(jī)統(tǒng)一。二是依法行政理應(yīng)堅(jiān)持馬克思列寧主義以及歷代領(lǐng)導(dǎo)集體的重要思想。這些思想是整體的理論體系，蘊(yùn)藏著馬克思主義法治理論的精深內(nèi)容，能夠全面指導(dǎo)中國(guó)特色的依法行政。三是依法行政應(yīng)該堅(jiān)持先進(jìn)的政治理念。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)公平公正、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督、全面統(tǒng)籌推進(jìn)等等，都是無(wú)法繞開(kāi)的理念要求。比如，依法決策過(guò)程中必須堅(jiān)持全過(guò)程人民民主的理念，確保依法行政符合人民當(dāng)家做主的要求。

另一方面，全面推進(jìn)依法行政建設(shè)應(yīng)該立足黨和國(guó)家事業(yè)的發(fā)展全局。依法行政的推進(jìn)布局上，應(yīng)當(dāng)與黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局相契合。當(dāng)前，需要順應(yīng)的重大建設(shè)主題非常多。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該繼續(xù)圍繞營(yíng)商環(huán)境的法治化推進(jìn)工作，有效實(shí)施《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等法律規(guī)范，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在推進(jìn)方法上，依法行政必須圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略提供依法行政方面的法治保障。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，離不開(kāi)行政法理論與實(shí)踐的關(guān)注。習(xí)近平圍繞生態(tài)文明建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述，深刻解析了生態(tài)興衰與法治變遷的關(guān)系。貫徹習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想，勢(shì)必需要結(jié)合習(xí)近平依法行政理論展開(kāi)，重點(diǎn)研究生態(tài)環(huán)境治理的主體、權(quán)限、方式、程序、責(zé)任等法治問(wèn)題。隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，推進(jìn)依法行政理應(yīng)要將相關(guān)問(wèn)題納入研討范疇。依法行政的推進(jìn)策略應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)與難點(diǎn)事項(xiàng)。

（二）兼顧行政立法與行政解釋

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成之后，必須注意到法治質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)的問(wèn)題。對(duì)此，習(xí)近平提出了建設(shè)“完備的法律規(guī)范體系”這一更高的目標(biāo)。[14]其中，完善行政法律規(guī)范體系是重要一環(huán)，此為行政立法必須回應(yīng)的主題。習(xí)近平提出，“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制；重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草?！盵15]為依法全面履行政府職能，應(yīng)特別重視行政法律制度建設(shè)，增強(qiáng)行政立法的認(rèn)同度。在立法前期，政府應(yīng)按照條件成熟、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧的要求，科學(xué)謀劃行政立法工作計(jì)劃。具體立法事項(xiàng)，綜合考量黨和國(guó)家事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌謀劃社會(huì)治理、公共服務(wù)、民生保障、突發(fā)公共衛(wèi)生、涉外法治等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，按事項(xiàng)主題逐個(gè)擊破。在立法過(guò)程中，注意程序規(guī)則與立法規(guī)律，不斷完善行政立法權(quán)限與程序要求，確保改革與立法相銜接、相統(tǒng)一。在立法之后，及時(shí)根據(jù)最新情勢(shì)對(duì)立法作出修改、調(diào)整，為依法行政縱深發(fā)展奠定規(guī)范基礎(chǔ)。

對(duì)法律的行政解釋與行政立法同等重要。其實(shí)，依法行政中發(fā)生的許多問(wèn)題，往往不是立法不夠、規(guī)范無(wú)據(jù)，而是行政執(zhí)法人員對(duì)法律的理解與適用有偏差、不到位。法學(xué)又稱(chēng)為法律解釋學(xué)，乃以法律規(guī)范為其研究對(duì)象，以確定其法意。法律解釋可以讓法律具體化、明確化及體系化，這樣才能使法律的功能得到充分發(fā)揮。因而，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)該在解釋論上下功夫，在憲法確立的法律價(jià)值觀下對(duì)法律作出有效解釋。行政解釋?xiě)?yīng)該以行政法律規(guī)范為基礎(chǔ)，兼顧民法典等其它法律規(guī)范，增強(qiáng)法律適用的邏輯判斷力，不斷增強(qiáng)法律適用的技術(shù)。

（三）大力推進(jìn)行政組織建設(shè)

習(xí)近平高度重視從體制機(jī)制上為依法行政創(chuàng)造相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，他指出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化?！盵1]這是從行政組織與體制機(jī)制層面對(duì)完善依法行政作出的構(gòu)想。

有必要構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。此項(xiàng)行政組織建設(shè)，為依法行政建設(shè)提供機(jī)構(gòu)維度上的法治保障。十九屆三中全會(huì)研究深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，把深化綜合執(zhí)法改革作為專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)。這意味著增強(qiáng)依法行政能力需要從組織結(jié)構(gòu)入手，合理配置行政職權(quán)，形成邊界清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的機(jī)構(gòu)職能體系。尤其在市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域應(yīng)整合優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍，有效配置人員隊(duì)伍，統(tǒng)籌好行政職能與執(zhí)法資源。加快構(gòu)建保障有力的行政組織結(jié)構(gòu)，對(duì)于改進(jìn)政府職能、創(chuàng)新依法行政活動(dòng)具有積極意義。

行政組織的法治建設(shè)須重點(diǎn)處理好兩對(duì)范疇。一是行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。此為行政組織內(nèi)部的角度，目標(biāo)指向于機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同高效?！毒V要》明確要求處理行政機(jī)關(guān)之間的職能配置，理順部門(mén)職責(zé)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由“條條”“塊塊”的結(jié)構(gòu)組成，具體運(yùn)作中容易產(chǎn)生職能交叉現(xiàn)象，影響了整體的政府治理效果，并浪費(fèi)許多稀缺的行政資源。[16]只要理順行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部關(guān)系，才有利于行政職能的系統(tǒng)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)依法行政能力整體水平提高。二是行政機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系。這要求依法行政把握好行政行為的合法尺度，不隨意侵犯公民權(quán)利，與公民等私主體形成良性互動(dòng)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該不斷提升政務(wù)服務(wù)效能，滿(mǎn)足公民對(duì)政府的現(xiàn)實(shí)要求。行政機(jī)關(guān)還應(yīng)該不斷優(yōu)化行政體制，注重行政行為的合法性與合理性建設(shè)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)為企業(yè)松綁，深入推進(jìn)放管服改革，保護(hù)好各類(lèi)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)與自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。只有處理好這兩對(duì)范疇，行政組織體制才有助于進(jìn)一步完善。

（四）構(gòu)建有力的法治保障機(jī)制

各類(lèi)法律體系都離不開(kāi)保障機(jī)制，依法行政亦如此。根據(jù)習(xí)近平依法行政理論的精神，當(dāng)前保障機(jī)制至少包括兩個(gè)方面的行為準(zhǔn)則。

1.將監(jiān)督與制約機(jī)制作為依法行政的動(dòng)力保障。對(duì)推進(jìn)依法行政的深遠(yuǎn)闡釋?zhuān)橇?xí)近平依法行政理論的重要后盾保障部分。依法行政的權(quán)力運(yùn)行離不開(kāi)監(jiān)督機(jī)制，需要加強(qiáng)對(duì)政府的制約。行政權(quán)在法治軌道上運(yùn)行是依法行政的基本標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為應(yīng)該時(shí)刻經(jīng)受法治檢驗(yàn)。尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部需要帶頭依法行政，時(shí)刻經(jīng)受監(jiān)督機(jī)制的審視。針對(duì)這些“關(guān)鍵少數(shù)”，運(yùn)用輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督等機(jī)制的作用，促使其帶頭尊崇法治、敬畏法律，不斷增強(qiáng)運(yùn)用法治思維與法治方式推進(jìn)依法行政的能力。應(yīng)該時(shí)刻制約行政權(quán)力的可能濫用，使行政機(jī)關(guān)無(wú)法隨意干涉他人們無(wú)法以權(quán)壓法。在發(fā)揮約束作用同時(shí)，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)高效履職的積極性，防止行政權(quán)消極不作為。在責(zé)任設(shè)計(jì)上，充分運(yùn)用行政法律規(guī)范、紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、審計(jì)等方式予以監(jiān)督，科學(xué)設(shè)定問(wèn)責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督合力與實(shí)效。值得一提的是，通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督加強(qiáng)約束行政權(quán)不可忽略。鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，行政機(jī)關(guān)工作人員多數(shù)是黨員，對(duì)依法行政的各項(xiàng)監(jiān)督中黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)該屬于優(yōu)先位置。另外，應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違法行政的責(zé)任追究，督促其在法治之下改進(jìn)辦事方式。如此，增進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的有效性能夠從動(dòng)力層面助推依法行政。

2.強(qiáng)化數(shù)字法治政府的科技保障。習(xí)近平高度重視科技手段在依法行政中的作用。當(dāng)今時(shí)代已經(jīng)邁進(jìn)數(shù)字化時(shí)代，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)既為社會(huì)生活帶來(lái)了巨大便利，也為政府治理方式轉(zhuǎn)型帶來(lái)了新的機(jī)遇。依法行政面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題具有運(yùn)用技術(shù)手段予以解決的空間，而非純粹拘泥于法律內(nèi)部?jī)?nèi)的探索。《綱要》要求，“著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平?！睌?shù)字法治政府的實(shí)質(zhì)，是憑借法律措施去有效利用數(shù)字技術(shù)的政府治理效益。用“數(shù)字”這一范疇涵括依法行政，以新思維、新視野研究行政法領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、根本性問(wèn)題。在數(shù)字法治政府建設(shè)進(jìn)程中，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)則已經(jīng)相繼出臺(tái)，但弱項(xiàng)與盲點(diǎn)仍然明顯。為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，應(yīng)持續(xù)將依法行政與信息技術(shù)緊密結(jié)合起來(lái)，保障法治政府建設(shè)不斷適應(yīng)科技進(jìn)步帶來(lái)的新要求。比如在立法層面，有必要適時(shí)制定國(guó)家層面的政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例，明晰政務(wù)數(shù)據(jù)使用的邊界與安全。同時(shí)，數(shù)據(jù)監(jiān)管方面的法律法規(guī)體系需要重點(diǎn)予以健全，充分利用立法技術(shù)推動(dòng)依法行政的效能。在具體方式上，需要進(jìn)一步強(qiáng)化行政措施與信息技術(shù)的統(tǒng)合，推進(jìn)基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的行政組織范式轉(zhuǎn)變。[17]應(yīng)該以數(shù)字政務(wù)運(yùn)行體系建設(shè)為導(dǎo)向，驅(qū)動(dòng)依法行政實(shí)施方式的變革。通過(guò)有效實(shí)現(xiàn)法治政府智能化，達(dá)成依法行政環(huán)節(jié)的技術(shù)治理。

結(jié) 語(yǔ)

習(xí)近平法治思想的智慧在新時(shí)代得到明確彰顯，依法行政建設(shè)需要持續(xù)大力推進(jìn)。我們要以習(xí)近平法治思想為根本遵循，精準(zhǔn)把握其蘊(yùn)含的核心要義，匯聚各方力量推進(jìn)依法行政，牢固樹(shù)立依法行政意識(shí)，不斷提升行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、政務(wù)公開(kāi)、行政復(fù)議等事項(xiàng)的質(zhì)量，探索出先進(jìn)的法治政府建設(shè)模式與路徑。全面探究習(xí)近平法治思想中的依法行政理論，對(duì)于加快職責(zé)明確、科學(xué)合理的政府治理體系具有積極指導(dǎo)意義，且能夠有效貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，并助益《綱要》的有效實(shí)踐，進(jìn)而推動(dòng)行政法律制度及國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。