江西省宜豐縣林長制成效與探析

王洪亮，陳 昆，楊 歡

1.江西省宜春市林業(yè)局，江西宜春 336000；2.江西省宜豐縣林業(yè)局，江西宜豐 336300；3.江西官山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，江西宜豐 336300

1 宜豐縣林長制的基本情況

林長制是指在明確的區(qū)域內(nèi)設(shè)立總林長、副總林長、林長、副林長，由其對區(qū)域內(nèi)的林業(yè)資源保護(hù)發(fā)展工作予以統(tǒng)籌指導(dǎo)、監(jiān)督協(xié)調(diào)的制度。2018年12月中共宜豐縣委辦公室、宜豐縣人民政府辦公室以宜黨辦字［2018］110號《關(guān)于印發(fā)〈宜豐縣全面推行林長制工作實(shí)施方案〉的通知》及2018年12月宜豐縣人民政府辦公室以宜府辦發(fā)［2018］91號《宜豐縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)宜豐縣林長制縣級會議制度等五項(xiàng)制度的通知》，五項(xiàng)會議制度為《宜豐縣林長制縣級會議制度》《宜豐縣林長制信息通報制度》《宜豐縣林長制縣級督察督辦制度》《宜豐縣林長制目標(biāo)考核辦法》《宜豐縣2018—2020年林長制工作目標(biāo)體系》。2020年11月2日，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的意見》[1]。隨后，宜豐縣政府出臺了《宜豐縣林長制護(hù)林員管理辦法》。

2 宜豐縣林長制的主要成效

林長制可以看作是源于20世紀(jì)80年代的保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制的深化和創(chuàng)新[2]。宜豐縣林長制在嚴(yán)格森林資源保護(hù)管理和持續(xù)推進(jìn)森林資源提質(zhì)增效方面發(fā)揮了重要的作用，從調(diào)研情況來看，初步實(shí)現(xiàn)了森林資源“三保、三增、三防”的階段性成果。

（1）通過實(shí)施林長制，不斷完善林業(yè)資源源頭管理體系。林長制要求進(jìn)一步優(yōu)化“一長兩員”源頭管理網(wǎng)格，層層壓實(shí)了管護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)林長制巡護(hù)信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷提升信息化管理水平，做到管護(hù)責(zé)任明晰、及時發(fā)現(xiàn)事件、規(guī)范處理問題。護(hù)林員2021年上報事件29起，處理29起，處理率100%。

（2）通過實(shí)施林長制，有效打擊了毀林行為并促進(jìn)森林督查。林長制要求在對2013年以來毀林問題進(jìn)行全面清理排查和專項(xiàng)整治，共核查疑似破壞林業(yè)資源衛(wèi)星照片圖斑1 254個，排查出違法違規(guī)問題38個，已完成整改38個，整改率100%。持續(xù)做好往年森林督查發(fā)現(xiàn)問題整改和2021年森林督查新發(fā)現(xiàn)問題的整改查處工作，建立倒查機(jī)制,強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)推進(jìn)了森林資源管理秩序持續(xù)向好，提高了森林資源保護(hù)管理水平。2020年森林督查發(fā)現(xiàn)問題274個，已完成整改270個，整改到位率98.5%。2021年森林督查發(fā)現(xiàn)問題140個，已完成整改140個，整改到位率100%。

（3）通過實(shí)施林長制，持續(xù)加強(qiáng)了野生動物保護(hù)管理。開展野生動物保護(hù)專項(xiàng)行動，持續(xù)抓好《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易，革除濫食野生動物陋習(xí)，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》的貫徹落實(shí)，強(qiáng)化了陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測防控，提高了主動監(jiān)測預(yù)警能力。利用“世界野生動植物”“愛鳥周”對全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）的學(xué)校和縣城人員流動密集地進(jìn)行了宣傳和派發(fā)宣傳畫冊、保護(hù)野生動物倡議書共800余份，增強(qiáng)了全社會保護(hù)野生動物的意識。

（4）通過實(shí)施林長制，提升了林業(yè)災(zāi)害防控水平。著力抓好重點(diǎn)時段野外火源管控，持續(xù)開展森林火災(zāi)隱患排查整治“十查十看”活動，強(qiáng)化了森林生物防火林帶建設(shè)，不斷提升了全縣森林火災(zāi)預(yù)防能力，繼續(xù)開展了疫木清理“五年攻堅(jiān)”行動和重點(diǎn)區(qū)域松材線蟲病防控“保衛(wèi)戰(zhàn)”，堅(jiān)決遏制松材線蟲病擴(kuò)散蔓延，確保全縣生態(tài)安全。

（5）通過實(shí)施林長制，持續(xù)開展自然保護(hù)地違規(guī)違法問題整治。開展風(fēng)景名勝區(qū)違法違規(guī)問題大排查，全面查清風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題。開展“綠盾”行動回頭看，“綠盾2018”“綠盾2019”“綠盾2020”專項(xiàng)行動所發(fā)現(xiàn)的問題已全部完成整改，完成了大西坑保護(hù)小區(qū)違建別墅拆除復(fù)綠工作；官山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)14個小水電站的整改銷號，開展自然保護(hù)區(qū)人類活動變化遙感監(jiān)測線索核實(shí)工作。

（6）通過實(shí)施林長制，切實(shí)加強(qiáng)了天然林和生態(tài)公益林保護(hù)管理。全面完成新增天然商品林停伐管護(hù)任務(wù)9 880 hm2，并完善了天保工程和省級以上生態(tài)公益林?jǐn)?shù)據(jù)庫。

（7）通過實(shí)施林長制，建立了林業(yè)執(zhí)法信息共享機(jī)制。強(qiáng)化林業(yè)管理和執(zhí)法信息共享，完善林業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，提高依法打擊涉林犯罪工作效率和水平。

（8）通過實(shí)施林長制，持續(xù)推進(jìn)森林資源提質(zhì)增效，全力實(shí)施國土綠化。2021全縣完成人工造林1 820 hm2，占省下達(dá)年度任務(wù)的179.4%。積極提升森林質(zhì)量，完成重點(diǎn)區(qū)域森林“四化”建設(shè)任務(wù)200 hm2，完成低產(chǎn)低效林改造(退化林修復(fù))1 720 hm2、封山育林1 233 hm2、森林撫育4 400 hm2。組織開展市級森林鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作，創(chuàng)建市級森林鄉(xiāng)村16個。大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，完成新造油茶237 hm2、改造低產(chǎn)油茶林133 hm2、對林齡在8～12年的油茶林提升改造267 hm2、新造森林藥材127 hm2、改造毛竹低產(chǎn)林667 hm2。

3 宜豐縣林長制的主要經(jīng)驗(yàn)

自推行林長制工作以來，宜豐縣委、縣政府高度重視，堅(jiān)持以建設(shè)“大美生態(tài)、科技文明”新宜豐為目標(biāo)，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，深化落實(shí)林長制工作。在建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級林長、監(jiān)管員、護(hù)林員為主體的“一長兩員”組織架構(gòu)體系的同時，將推進(jìn)三級林長履職盡責(zé)作為林長制一項(xiàng)重要工作來抓，在著力推進(jìn)林長“有名有實(shí)有為”的基礎(chǔ)上，采取更多扎實(shí)有效的舉措，實(shí)現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動，進(jìn)一步穩(wěn)固了森林資源“三保、三增、三防”的目標(biāo)。

3.1 高位推動，持續(xù)完善林長制運(yùn)轉(zhuǎn)體系

縣政府按照“黨政同責(zé)、分級負(fù)責(zé)”的原則，縣委、縣政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總林長、副總林長，進(jìn)一步明確了縣、鄉(xiāng)、村三級林長的工作職責(zé)和責(zé)任區(qū)域?？h級總林長多次召開總林長會議，部署落實(shí)林長制各項(xiàng)工作，有效推進(jìn)了林長制工作的規(guī)范化、長效化。根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)籌整合林業(yè)基層管理力量和森林管護(hù)資金，完善了以行政村林長、監(jiān)管員、護(hù)林員為主體的“一長兩員”森林資源源頭管理架構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化了“一長兩員”人員配置進(jìn)一步進(jìn)行了優(yōu)化，全縣現(xiàn)有縣級總林長、副總林長各1名，縣級林長2名、鄉(xiāng)級林長173名、村級林長188名、監(jiān)管員107名、護(hù)林員197名（其中集體林權(quán)護(hù)林員180名，國有林場護(hù)林員17名），其中脫貧戶護(hù)林員7名，護(hù)林網(wǎng)格197個。覆蓋了全縣208個行政村約14萬 hm2山林，進(jìn)一步夯實(shí)了林長制工作的基礎(chǔ)。

3.2 健全機(jī)制，林長制工作開展得井井有條

（1）建立責(zé)任機(jī)制，壓實(shí)林長責(zé)任?？h政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）簽訂了發(fā)展和保護(hù)森林資源責(zé)任書，并出臺了《宜豐縣林政資源重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）管理辦法》，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）林長、第一副林長為發(fā)展和保護(hù)森林資源第一責(zé)任人，層層壓實(shí)發(fā)展和保護(hù)森林資源的責(zé)任，逐級傳導(dǎo)壓力，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）發(fā)展和保護(hù)森林資源的主動意識，有效保護(hù)和發(fā)展了全縣的森林資源。

（2）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，合力共同履職。建立和完善了林長聯(lián)席會議、督查督辦、信息通報等林長制相關(guān)制度，明確了林長制各協(xié)作單位工作職責(zé)，建立了上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的有效機(jī)制，形成了合力護(hù)林、齊抓共管的良好氛圍。

（3）建立督導(dǎo)機(jī)制，督促林長履職?？h林長辦定期或不定期地對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）的林長制工作進(jìn)行調(diào)研督導(dǎo)，及時了解林長制工作推進(jìn)過程中存在的問題。對于需要通過各級林長組織協(xié)調(diào)解決的問題，以清單的形式及時告知各級林長，使各級林長能夠及時掌握所轄責(zé)任區(qū)域內(nèi)存在的問題，并在第一時間組織協(xié)調(diào)解決，確保了及時有效解決存在的問題，保障了林長制各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。

（4）建立社會監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)林長履職。全縣制作并樹立縣級林長公示牌1塊、鄉(xiāng)級林長公示牌16塊、村級林長公示牌208塊，將各級林長和監(jiān)管員、護(hù)林員姓名、電話、責(zé)任區(qū)域、目標(biāo)要求向全社會公布，并及時調(diào)整與更新變動的人員信息，對外公布，接受社會和群眾的監(jiān)督，疏通了政府與社會溝通的渠道，促進(jìn)了各級林長履職盡責(zé)保護(hù)和發(fā)展森林資源。

（5）建立考核獎懲制度，激勵林長履職。嚴(yán)格按照《宜豐縣林長制工作考核辦法》中明確的考核內(nèi)容和指標(biāo)進(jìn)行逐項(xiàng)考核打分，并充分運(yùn)用考核結(jié)果?？h林長辦年底對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）林長制工作落實(shí)情況進(jìn)行一次年度綜合考核，并將考核結(jié)果在全縣通報，對評為優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）和個人進(jìn)行了通報表揚(yáng)，對工作落實(shí)不到位的后3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）進(jìn)行了通報批評。通過運(yùn)用考核結(jié)果，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）形成了在林長制工作推進(jìn)過程中“你追我趕”的良好局面，有效激勵了各級林長履職盡責(zé)，推動了縣林長制工作的進(jìn)一步落實(shí)。

（6）建立典型通報機(jī)制，帶動林長履職?？h林長辦及時了解和挖掘各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）林長制工作中的先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)與做法，及時在宜豐縣林長制工作群和宜豐縣林長制微信公眾號上發(fā)布，以典型示范的方式，帶動各級林長積極主動履職和擔(dān)當(dāng)，取得了良好的效果。例如，在森林督查和即時監(jiān)測圖斑外業(yè)調(diào)查期間，縣林長辦及時在林長制工作群和林長制微信公眾號通報各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）的外業(yè)調(diào)查進(jìn)展情況，極大地調(diào)動了外業(yè)調(diào)查人員的主動性和積極性，確保了縣森林督查和即時監(jiān)測圖斑外業(yè)調(diào)查工作的順利完成。

3.3 主動履職，林長制工作成效逐步顯現(xiàn)

縣級總林長、副總林長高度重視，多次就全縣林長制工作作專門批示，統(tǒng)籌謀劃布局，率先垂范、高位推動全縣林長制工作持續(xù)有效開展?？h級林長主動積極履職，深入負(fù)責(zé)片區(qū)考察指導(dǎo)林長制具體工作，積極協(xié)調(diào)幫助解決實(shí)際問題，推動林長制工作得到進(jìn)一步落實(shí)。縣林長辦根據(jù)林長制工作安排，每季度用粉紅紙制作注明了該季度縣級林長調(diào)研督導(dǎo)林長制工作內(nèi)容的提示單送至各位縣級林長手中，實(shí)時提醒各位縣級林長理解和重視林長制工作，積極履職盡責(zé)。同時，組織精干力量，加強(qiáng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）林長制工作的督查指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)問題及時通報指出，促使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）及時加以改進(jìn)和完善。據(jù)統(tǒng)計，2021年以來，縣林長辦共下發(fā)《林長工作提示單》32份、《林長責(zé)任區(qū)域問題清單》16份、《林長工作督辦函》3份。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）鄉(xiāng)級林長主動擔(dān)當(dāng)，積極作為，及時組織部署轄區(qū)內(nèi)林長制工作，并按照各自責(zé)任區(qū)域主動開展巡林指導(dǎo)，有效化解矛盾，解決實(shí)際工作中的難點(diǎn)和問題。同時，逐級傳導(dǎo)壓力，促使村級林長積極履職盡責(zé)，將林長制工作做實(shí)做細(xì)。通過全縣上下聯(lián)動，使縣林長制工作進(jìn)一步落地生根，落到實(shí)處。

3.4 整合資金，林長制工作資金落到實(shí)處

2020年用于發(fā)放林長制專職護(hù)林員工資主要是整合集體與個人部分天保林、公益林管護(hù)補(bǔ)助資金、森林防火專項(xiàng)資金三塊，共計整合資金228.3萬元，2021年整合資金215萬雖然新增天保林停伐面積，但是自2020年已經(jīng)取消防火專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

3.5 因地制宜，林長制護(hù)林員網(wǎng)格優(yōu)化

個別護(hù)林網(wǎng)格設(shè)置不盡合理，網(wǎng)格山場地處偏遠(yuǎn)，人煙稀少，交通不便，巡護(hù)難度大，巡查終端信號較弱，導(dǎo)致巡護(hù)率低，統(tǒng)一進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。對少數(shù)網(wǎng)格面積較小，且巡護(hù)極不方便的網(wǎng)格，采取就近合并的方式進(jìn)行調(diào)整。優(yōu)化護(hù)林網(wǎng)格，對設(shè)置不合理的網(wǎng)格，出于巡護(hù)便捷、高效的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）書面提出申請報告，縣林長辦將根據(jù)實(shí)際情況對確需調(diào)整和優(yōu)化的網(wǎng)格，按照省、市要求的時間節(jié)點(diǎn)及時上報進(jìn)行調(diào)整，便于護(hù)林員巡護(hù)。完善護(hù)林員管理辦法，重新聘請護(hù)林員，實(shí)行績效考核，調(diào)動護(hù)林員的巡護(hù)積極性。對于不能完成巡護(hù)率、達(dá)標(biāo)率的護(hù)林員，定期通報?？h林長辦不斷完善后臺監(jiān)控管理，每天及時監(jiān)測巡護(hù)數(shù)據(jù)，對巡護(hù)數(shù)據(jù)不達(dá)標(biāo)的護(hù)林員及時提出警告；超過15 d的，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）進(jìn)行更換，超過20 d的直接從系統(tǒng)除名，對于確實(shí)不能履職的護(hù)林員，要采取措施更換護(hù)林員。定期或不定期督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）林長辦和林業(yè)工作站監(jiān)管員充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，及時對轄區(qū)護(hù)林員進(jìn)行督導(dǎo)，提高巡護(hù)率和達(dá)標(biāo)率。整合好護(hù)林員工資發(fā)放資金專戶，理順護(hù)林員工資統(tǒng)一發(fā)放渠道，確保護(hù)林員工資按時、按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放到位，增強(qiáng)巡護(hù)效果。

3.6 精挑細(xì)選，林長制護(hù)林員素質(zhì)提升

通過公開招聘專職護(hù)林員，采取“公開、公平、擇優(yōu)”的原則，聘用年齡在20～55歲之間，身體素質(zhì)好、有責(zé)任心、初中以上文化、辦事認(rèn)真、原則性強(qiáng)，能很好地勝任護(hù)林員工作的人員擔(dān)任護(hù)林員。整合公益林、天然林、森林防火護(hù)林員，建立林長制專職護(hù)林員隊(duì)伍。全縣設(shè)置護(hù)林網(wǎng)格201個，聘用護(hù)林員201名，其中，國有單位21名、集體林長制專職護(hù)林員180名，原則上1 000～1 667 hm2配備1名護(hù)林員。根據(jù)護(hù)林員的出勤率、達(dá)標(biāo)率對每個護(hù)林員進(jìn)行月度考評和年度考核。

4 林長制今后工作探析

在全面推行林長制，特別是在推進(jìn)三級林長履職盡責(zé)方面的工作，取得了一定的成效，但是林長制工作還有很多待深化提升的地方。今后，在認(rèn)真貫徹落實(shí)好省市部署要求，以林長制工作為抓手，在加大森林資源保護(hù)力度的同時，不斷優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展，以實(shí)際行動推動“綠水青山就是金山銀山”理念等方面，林長制還需在以下3個方面持續(xù)發(fā)力。

4.1 堅(jiān)持高位推動，不斷完善林長制工作體系

充分發(fā)揮各級林長帶頭履職盡責(zé)的“頭雁效應(yīng)”，并利用縣級林長辦“專項(xiàng)平臺”，層層壓實(shí)責(zé)任、層層傳導(dǎo)壓力，實(shí)現(xiàn)“常規(guī)部署”向“高位推動”轉(zhuǎn)變。（1）完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。堅(jiān)持黨政同責(zé)，縣委、縣政府主要負(fù)責(zé)人員擔(dān)任正、副總林長，設(shè)立縣級林長、鄉(xiāng)級林長、村級林長、監(jiān)管員、護(hù)林員，區(qū)劃護(hù)林員管護(hù)網(wǎng)格，以“一長兩員”為架構(gòu)的森林資源源頭管理體系的全面建立，實(shí)現(xiàn)了三級林長制的全覆蓋，確?！耙簧揭黄?、一園一林”都有專員專管、責(zé)任到人。（2）完善推進(jìn)制度。制定出臺林長制會議聯(lián)席制度、林長制工作制度等，明確工作職責(zé)，督促相關(guān)單位協(xié)同推進(jìn)林長制工作，建立健全了“一村一牌、一村一室、一村一會、一村一檔”的“4個一”工作機(jī)制，推進(jìn)了林長制工作的規(guī)范化、長效化。（3）完善督查機(jī)制。推進(jìn)“三單一函”制度的落實(shí)，推動各級林長履職盡責(zé)。督促縣林長辦提交林長責(zé)任區(qū)域森林資源清單、林長工作提示單、林長責(zé)任區(qū)域問題清單、下發(fā)督辦函、全縣各級林長巡林次數(shù)。健全落實(shí)信息舉報、交辦督辦、結(jié)果反饋、考核獎懲等機(jī)制，堅(jiān)持日常督查、專項(xiàng)督查、重點(diǎn)督查相結(jié)合，及時通報督查結(jié)果，對于工作落實(shí)不力的，嚴(yán)肅追究責(zé)任，推動全縣林長制工作落實(shí)落細(xì)。

4.2 堅(jiān)持細(xì)化舉措，不斷強(qiáng)化“一長兩員”管理

（1）優(yōu)化更新“一長兩員”人選。以縣、鄉(xiāng)、村換屆為契機(jī)，重新優(yōu)化配置“一長兩員”人選，重新調(diào)整了一些履職能力較弱的人員。（2）加強(qiáng)“一長兩員”業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)為單位，分別對村級林長、監(jiān)管員、護(hù)林員進(jìn)行集中培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)林業(yè)政策法規(guī)和監(jiān)管巡護(hù)業(yè)務(wù)知識，提高“一長兩員”履職盡責(zé)能力。（3）加強(qiáng)“一長兩員”監(jiān)督管理。將林長制工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)分別與監(jiān)管員、護(hù)林員簽訂監(jiān)管(管護(hù))責(zé)任書，縣林長辦利用贛林通巡護(hù)系統(tǒng)后臺對護(hù)林員進(jìn)行實(shí)時監(jiān)管，及時通報巡護(hù)情況，督促“一長兩員”主動履職盡責(zé)，努力維護(hù)轄區(qū)內(nèi)森林資源安全。

4.3 堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，不斷推動林長制改革任務(wù)的全面完成

嚴(yán)格按照“擴(kuò)增量、促質(zhì)量、增效益”的總體要求，聚焦森林覆蓋率、森林保有量、林地保有量等核心指標(biāo)，堅(jiān)守“防控森林火災(zāi)、防治林業(yè)有害生物、防范破壞森林資源行為”任務(wù)。