兒童照顧：脆弱性理論視角下 政府責任分擔的重新審視

陳 偉

（武漢大學法學院）

一、兒童照顧責任：政府分擔問題的提出

2021年8月，最新修訂的《人口與計劃生育法》正式確立了“一對夫妻可以生育三個子女”的“三孩政策”。三胎生育的實現(xiàn)，被看作是促進我國人口長期均衡發(fā)展、積極應對人口老齡化的重要國家戰(zhàn)略。[1]然而，從之前“二孩政策”的實施情況來看，激勵效果遠未達到預期。根據(jù)第七次全國人口普查結果，2020年全國人口出生率僅為8.52‰。這一數(shù)字不僅是2016年“全面二孩政策”實施以來的連續(xù)第四年下降，也創(chuàng)造了自1952年該數(shù)據(jù)有記錄以來的最低紀錄?！安桓疑B(yǎng)不起”，過高的兒童照顧成本成為擺在當代家庭面前的普遍難題。[2]

當前，我國3歲以下兒童的照顧責任幾乎完全由家庭承擔，并且主要以母親為第一照顧者。[3]盡管父母普遍希望自己的孩子都能得到高質量的兒童照顧服務，從而能夠充分滿足兒童在社交、認知、身體和情感上的需求，[4]但事實上，只有極少數(shù)兒童能夠接受這種照顧服務。家庭所承擔的兒童照顧責任與其所能獲取的資源之間的矛盾日益尖銳，迫切需要公共政策做出更加積極的回應。[5]相比于國家在“老有所依”制度體系構建中的作用而言，“幼有所養(yǎng)”的成本依舊由家庭承擔。[6]現(xiàn)行政策仍然假定兒童照顧是父母和家庭的私人責任，而非國家（政府）責任。如此的兒童照顧責任分配不僅導致家庭負擔過重，直接影響了育齡婦女的生育意愿，而且不利于兒童的人力資本積累和發(fā)展，甚至會影響社會的可持續(xù)和經濟的發(fā)展。[7]因此，單純對生育政策做出調整已無法滿足今后我國人口健康持續(xù)發(fā)展的需要，政府需要積極分擔起兒童照顧責任，通過一系列配套支持措施，滿足更多家庭的生育意愿。

追根溯源，將兒童照顧看作私人責任根植于自由主義理論傳統(tǒng)，新自由主義進一步強化了這一傾向。但基于現(xiàn)實中私人兒童照顧模式的困境，脆弱性理論對此進行了反思與批判，重申政府責任分擔的必要性與重要性?；诖?，本文首先分析新自由主義的兒童照顧模式與當前現(xiàn)實之間的不匹配；其次，借助脆弱性理論重新審視政府角色，指出只有政府積極分擔兒童照顧責任，才能實現(xiàn)高質量的兒童照顧，切實減輕家庭育兒成本；最后，展望未來可能的發(fā)展方向，以期改變當前政府與家庭的照顧責任分配現(xiàn)狀，更好地實現(xiàn)“幼有所養(yǎng)”。

二、問題之源：新自由主義與私人照顧責任

傳統(tǒng)理論中，兒童被視為私人物品，對兒童的投資被看作是父母和家庭的責任，這其中的成本應當由私人承擔。因此，運用新的理論加強兒童照顧公共責任就非常必要。

（一）新自由主義：家庭自治與消極政府

自由主義理論和新自由主義的共同點在于兩者都強調消極權利，即免于不必要的國家干預的權利，假設存在一個有能力的、能夠實現(xiàn)自治的有效市場，而國家介入則是不必要的和例外的。[8]根據(jù)自由主義理論，決策主體必須是一個理想化的、自由的主體，一個能夠追求自身目標的、獨立自主的、有能力的行動者。在這一理論下，個人自由和形式平等被認為是最基本的善與價值。政府的職能即在于對消極權利的保護，避免干涉前述主體對其目標的追求。[9]根據(jù)自由主義對“公共”與“私人”的劃分，國家（政府）是典型的公共領域，而家庭和家庭決策則是私人的。因此，政府也應當避免不必要的對家庭生活的干預。

隨著第二次世界大戰(zhàn)后福利國家的興起，自由主義理論受到了挑戰(zhàn)。隨后興起的新自由主義理論更加強化了政府消極的、自由放任的傾向。新自由主義將市場理性擴展到所有領域，將市場功能和私人秩序視為增進社會福利的最佳手段，主張通過理性的市場決策實現(xiàn)市場的良好運作和消費者的最佳選擇。[10]新自由主義假定每一個個體都是理性的經濟人，可以進行成本收益分析，從而做出決策，并對決策負責。由于個體責任被看作核心價值，所謂正義就是個人行使這些選擇權利，因此，政府的作用在于為經濟活動和個體繁榮提供適當條件，從而使每個個體都能進入市場追求自身利益。新自由主義還尋求將國家可能提供或補貼的一系列社會商品和服務私有化。對于家庭而言，新自由主義通過私有化社會再生產和人類依賴的成本，讓個人而不是政府承擔家庭的主要責任。家庭物品和其他物品一樣，最好通過“看不見的手”實現(xiàn)分配。因此，對于家庭而言，政府的適當作用僅限于依賴市場上自由放任的資源配置，保障最低限度的福利國家規(guī)定。[11]

綜上所述，新自由主義認為，政府行為對于兒童和家庭來說是不必要且沒有依據(jù)的。基于家庭本身可以運作良好的假設，政府只有當私人家庭（或市場）處于危機時才應當介入其中。長期以來，這種拒絕政府在家庭生活中發(fā)揮積極和支持作用的現(xiàn)象在兒童照顧領域中占據(jù)突出地位。

（二）新自由主義理論下的私人照顧模式

源于新自由主義的“私有化”和“不干預”等理念，將兒童照顧理解為私人而不是公共或政府的利益和責任問題，結合當前實踐現(xiàn)狀，可以歸納出如下的家庭照顧模式和市場照顧模式。與上述新自由主義理論相一致，這兩種模式都假定兒童照顧為私人責任，而非政府負主要責任。

1.家庭照顧模式

家庭照顧模式假設兒童照顧服務由家庭提供（最傳統(tǒng)的為母親），父母的決策以其子女利益最大化為基礎，父母關于兒童照顧的決策不受國家干預。

第一，兒童照顧決策是所有家庭決策的一個子集，受到完善的維護父母權威的隱私原則的保護。家庭隱私原則旨在明晰政府與家庭之間的界限，防止政府不當或無理介入，并試圖限制家庭的公共責任。[12]父母享有在不受政府干預的情況下就子女的照料、監(jiān)護和控制做出決定的權利。而父母在撫養(yǎng)孩子方面的特權，即兒童照顧責任，則是這項權利的核心。

第二，兒童被看作私人物品。在新自由主義理論下，“家庭”不論是在思想觀念上還是地理區(qū)位上，都實現(xiàn)了從市場、政治和政府的公共領域到家庭關系和個人自由的私人領域的轉移，擺脫了國家干預。[13]我國當前的婚姻家庭立法正是反映了對個人和家庭的依賴而非政府依賴。例如，有關財產的分配、贍養(yǎng)和撫養(yǎng)的規(guī)則設定等，通過引導家庭成員之間相互尋求物質幫助來解決家庭內部問題，而不是通過政府干預和控制。因此，家庭成員對兒童照顧應當負主要責任，國家（政府）則為之兜底。

2.市場照顧模式

在市場照顧模式下，部分兒童照顧服務被外包出去，成為一種在市場上買賣的服務。例如，市場上的各種私人托育機構等，主要是為了照顧那些父母在外工作的工人階級家庭的兒童。這一模式在國外發(fā)達國家占比較高，例如，統(tǒng)計顯示美國的兒童照顧服務約有1/3由市場提供。[14]而在我國，根據(jù)衛(wèi)健委2021年最新統(tǒng)計，0—3歲嬰幼兒在各類托幼機構的入托率僅為5.5%。[15]盡管這一模式在國內外應用現(xiàn)狀存在較大差異，但從國內外實踐情況和理論上分析，國家政府依舊扮演著有限的次要角色，兒童照顧服務主要由市場提供。

從理論上看，在較為理想化的私人兒童照顧模式中，父母和家庭主要負責提供兒童照顧服務，并且作為獨立自主的、有能力的主體，擁有提供或購買優(yōu)質兒童照顧服務的資金和方式。類似地，兒童照顧服務市場同樣能夠有效地分配兒童照顧服務資源。因此，幾乎不需要國家干預和支持。但是核心問題在于，作為這些模式基礎的關于個人、家庭和市場的預測，在現(xiàn)實世界中并沒有得到完美證實。

（三）我國現(xiàn)實中私人照顧模式存在的問題

盡管對理性自治和自給自足的家庭、完全有效的市場和理性的經濟決策擁有樂觀的預測，但我國的兒童照顧現(xiàn)狀與這些理想相去甚遠。接下來通過將私人兒童照顧模式的假設和預測與當前我國的現(xiàn)實條件進行對比 ，以期說明將兒童照顧理解為公共責任的必要性。

1.家庭照顧有心無力

在家庭照顧模式下，兒童照顧責任主要由家庭成員承擔。這一模式在我國目前占據(jù)主導地位。據(jù)統(tǒng)計，我國3歲以下兒童的照顧責任幾乎完全由家庭承擔，并且主要以母親為第一照顧者。[16]然而，從現(xiàn)實情況看，家庭對兒童的照顧實則有心無力。

第一，工作與家庭的沖突。隨著性別平等意識的不斷深化，傳統(tǒng)的“就業(yè)男性主導”的家庭分工模式正受到挑戰(zhàn)。女性要求進入勞動力市場、尋求自身價值的呼聲日益高漲，但無奈囿于兒童照顧職責的限制。盡管政策上對于生育兒童的數(shù)量更為寬松，但實際上，就業(yè)市場對于女性的性別歧視更為嚴重。盡管性別歧視不會出現(xiàn)在明文規(guī)定中，但生育三個孩子的可能性及相應的時間與精力付出會成為女性求職時背負的無形包袱，使用人單位的性別取舍天平更加傾斜。[17]由此可見，工作與家庭對于年輕母親而言，可謂是魚和熊掌不可兼得。

第二，資源與需求的沖突。兒童照顧的成本及其可及性，是困擾絕大多數(shù)家庭的難題。優(yōu)質的兒童照顧服務是昂貴的，這讓許多家庭望而卻步。對于所有有孩子的家庭來說，兒童照顧支出占家庭總支出的大部分。相比于父母所期望的對于兒童在社交、認知、身體和情感上全面照顧的高需求而言，許多父母并沒有足夠的經濟能力來實現(xiàn)他們期望的兒童照顧服務質量，可能出于負擔能力的考慮被迫接受較低質量的兒童照顧。對于單親家庭等特殊家庭來說，這些費用尤其沉重。

2.市場照顧鞭長莫及

鑒于家庭照顧模式的弊端，部分家庭開始選擇外包，即采用市場照顧模式。盡管可以在一定程度上緩和工作與家庭的沖突，然而，這一模式在我國現(xiàn)階段仍不具備充分實現(xiàn)的可能，從西方發(fā)達國家的實踐來看，也存在諸多問題。

第一，積極的溢出效應和信息不對稱導致對優(yōu)質兒童照顧的需求不足，從而導致典型的市場失靈。理論上，高質量的兒童照顧服務會產生積極的溢出效應。通過增加經濟活動帶動就業(yè)、節(jié)省社會服務成本和增加計稅依據(jù)等，使兒童受益，家庭、社區(qū)和社會也受益。但是，由于家庭本身在決定支付意愿時只考慮兒童照顧服務的私人內部收益，因此，相對整個兒童照顧服務市場而言，對質量的需求相較完全競爭時低，從而導致市場上優(yōu)質服務的分配不足。[18]此外，信息不對稱使得父母很難獲取優(yōu)質兒童照顧服務的詳細信息，例如，究竟何為優(yōu)質的兒童照顧服務，又該如何獲取等。這些信息鴻溝使得家長難以在市場上做出準確的育兒決策，從而影響效率。

第二，父母帶有偏好性的操作導致市場失靈。盡管人們均對高質量兒童照顧服務產生偏好，但許多父母實際上并沒有選擇高質量的兒童照顧服務。原因首先在于，在作出判斷和決定時，父母并非完全理性的經濟人。父母不同的偏好會導致對兒童照顧服務質量的錯誤判斷，例如，過于樂觀的偏好可能會導致父母高估兒童接受的照顧服務質量。偏好的時間效應也扭曲了父母在兒童照顧服務市場作出的最終選擇，例如，當前的偏好可能會導致父母作出的短期決定（如選擇更便宜的托兒機構）與他們的長期目標（確保兒童得到高質量的照顧服務）不一致。[19]影響父母偏好的主要因素在于市場服務對于家庭的可負擔性。唯利性是市場的重要特征之一，兒童照顧服務市場也不例外。要想獲得高質量的私人兒童照顧服務，需要家庭花費巨額開支。成本的不可負擔性，使得父母作出偏好選擇時不得不望而卻步。

第三，兒童照顧服務的收益呈現(xiàn)出公共物品特征。當市場提供公共物品時，生產效率往往是低下的。社會受益于優(yōu)質兒童照顧服務的積極溢出效應可能產生搭便車行為，導致更少的投資甚至根本不投資。這是市場這只“看不見的手”無法解決的難題。

總之，現(xiàn)實與新自由理論相去甚遠，依照其假設所形成的家庭照顧模式和市場照顧模式并不能滿足現(xiàn)實需求。而上述模式的核心缺陷即在于其假設兒童照顧是私人的責任和義務，并沒有能夠對資源限制情形下的兒童照顧服務機會不均等作出回應。由于忽視了政府角色，導致市場陷入混亂。因此，迫切需要一個新的理論與假設，以更好地理解政府的角色與定位。

三、轉型之路：脆弱性理論與政府責任的重新審視

鑒于新自由主義理論的假設與當前的客觀現(xiàn)實不相適應，本文接下來嘗試尋找新的能夠更加貼近客觀實際的理論。為了能夠更好地描述現(xiàn)實中決策主體的非理性與市場的非有效性，瑪莎·菲曼（Martha Fineman）提出了脆弱性理論。脆弱性理論用更現(xiàn)實的法律主體取代了理想化的新自由主義主體。相應地，改變了對政府的定位與認識。通過脆弱性理論，可以更好地檢視當前的兒童照顧服務系統(tǒng)及其缺陷。

（一）脆弱性理論：脆弱主體與積極政府

“脆弱性”這一概念最早于20世紀70年代由美國學者提出，[20]起初主要應用于自然科學領域，隨后拓展至社會科學領域。經由菲曼發(fā)展的脆弱性理論，對新自由主義主張的個體私有以及國家非必要不干預進行了批判，直面自由主義的假設漏洞，提供了對于個體與國家（政府）、公主體與私主體關系更為現(xiàn)實的理解。菲曼認為，新自由主義理論過于注重形式平等而忽視了實質平等。盡管政府可以通過一系列的再分配政策與手段進行調節(jié)，但是，這并不是政府所應當承擔的法律義務。菲曼從現(xiàn)實中的實質性不平等出發(fā)，看到了社會主體的脆弱性特征，認為政府主動干預的目的恰恰是要實現(xiàn)實質性平等。菲曼的這種認識，無疑是在吸收新自由主義合理價值目標的基礎上，通過強調政府責任達到實質平等，革新傳統(tǒng)理論的弊端，實現(xiàn)了對新自由主義的揚棄。與新自由主義提倡的理性主體不同的是，脆弱性理論提出了“弱勢主體”這一概念。本質上說，脆弱性理論是一種國家（政府）責任理論，承認了政府應當在公共領域承擔起更多的責任，實施更為積極的社會政策，對社會結構和制度進行監(jiān)督與改進，進而通過個體與結構性的恢復更廣泛地實現(xiàn)機會平等，以彌補個體的脆弱性。[21]

1.私人脆弱與恢復需求

與新自由主義理論最本質的區(qū)別在于，脆弱性理論用脆弱的主體取代了自由的主體。脆弱性理論指出，個體并非完全自由和有能力的，相反，每個個體都是脆弱的，都生活在不斷變化著的甚至是有傷害的威脅之中。脆弱性既是普遍的，因為每個個體都受到物理或者形體上的限制，但又是特殊的，每個個體都嵌于復雜的社會、經濟、政治和制度的網絡中。與字面意義上理解的兒童、老人、殘疾人等弱勢群體不同，該理論所稱的脆弱存在于每一個個體身上，貫穿于每一個個體的整個生命周期。[22]

與脆弱相對應的概念為恢復力?；謴土Ξa生于社會內部，是應對和抵消脆弱性的能力，它為個體提供了從不幸和逆境中恢復過來的能力和物質資產。[23]個體對脆弱性的抵御能力取決于其所擁有資源的質量和數(shù)量，而這些資源的質量和數(shù)量通常是由個體所處的結構決定的。脆弱性驅使個體之間結成紐帶、形成相互關系彼此支持。這些社會機構和系統(tǒng)既獨立又共同運作，為個體提供在面臨不幸時可以依賴的物質、人力等資產。然而，由于資產分布的差異，不同個體的恢復力可能呈現(xiàn)出嚴重的不均衡，甚至為減輕個體的脆弱性而形成的社會結構本身也容易受到脆弱性的影響。諸如家庭、市場、學校、企業(yè)和政府本身等社會結構可以幫助個體形成恢復力，也可能由于機會不平等而加劇脆弱性。

2.積極政府與恢復供給

在認識上從完全自治的、有能力的主體轉變?yōu)榫邆浯嗳跣缘闹黧w，意味著需要新的角色來承擔責任，從而能夠確保整體良性的實現(xiàn)。國家作為法律和政治權利的儲備庫，應當擔負起相應的責任。脆弱性理論認為，國家法律和政策有助于創(chuàng)建并維護為脆弱性個體提供恢復力的社會機構，并確保這些機構的良性運轉。鑒于個體脆弱性的普遍存在，政府應當做的就不能僅僅是保護消極權利免受干擾。沒有政府的積極作為，就無法實現(xiàn)個體的充分自治。政府支持和集體恢復力是個體行使自主權的先決條件。[24]積極政府可以在抵御脆弱性和培育個體恢復力方面發(fā)揮積極作用。政府有義務通過制定法律和各種政策體系來監(jiān)督家庭、市場、學校、企業(yè)等主體，以確保所有具有脆弱性的個體都具有平等獲取資源的機會。

脆弱性理論為我們理解政府對兒童照顧的責任分擔提供了理論視角。出于對普遍與持續(xù)脆弱性的回應，政府應當肩負起為兒童照顧提供恢復力的重要職責。由于兒童的脆弱性嵌套于更高層次的家庭脆弱性甚至是社會結構脆弱性之中，因此，為解決兒童的脆弱性和提高他們的恢復力，政府應當為家庭和相關機構提供更廣泛的結構性支持。第一，政府有義務給予兒童特殊的照顧服務來幫助他們增強恢復力；第二，為了確?；謴土λ栀Y源的公平分配，政府應當為兒童及其家庭提供適當?shù)馁Y源和社會產品；第三，基于兒童嵌套于家庭的現(xiàn)實，政府應承擔協(xié)助父母和家庭照顧兒童的義務。第四，考慮到更大的社會機構在降低脆弱性方面發(fā)揮的關鍵作用，政府有義務支持和監(jiān)督這些機構。

（二）弱勢主體的脆弱性呼喚政府分擔兒童照顧責任

1.兒童：主體能力缺失

就需要照顧的兒童而言，鑒于其生理和心理的發(fā)育程度，其脆弱性是顯然的。兒童不成熟的思考、處理和作出決定的方式，使其面臨著受到傷害的風險。兒童的認知能力不如成年人，沖動控制能力也相對較差。與成年人相比，兒童更傾向于風險規(guī)避，他們更關注短期而不是長期后果，更容易受到同伴和所謂權威人物的影響。[25]兒童在法律上也呈現(xiàn)出明顯的弱勢特征，兒童通常不具備起訴資格，不能訂立有效合同，除非存在特殊情況，不能輕易推翻父母關于他們的照顧、監(jiān)護或教育等方面的決定。

2.家庭：資源獲取限制

脆弱性理論強調了家庭、社區(qū)和特定機構之間的相互關聯(lián)性。兒童之所以具備脆弱性，除了其自身的特征之外，還因為他們融入特定的同樣具備脆弱性的家庭、社區(qū)和兒童照顧服務提供者之中。

許多父母和家庭缺乏足夠的能力和資源來應對現(xiàn)實中的困境和變化。負責任且有能力的成人照顧者可以減少孩子承受的巨大壓力，但相當多的父母本身即經常被同樣的事件所困擾。高質量的兒童照顧服務是昂貴的，許多家庭沒有足夠的經濟能力享受。盡管所有家庭都要面對優(yōu)質兒童照顧服務所需要的支出，但是對于低收入家庭而言，其抵抗脆弱性的能力和資源更加捉襟見肘。一方面，較低的收入使其面臨的兒童照顧服務的可選擇性大大降低；另一方面，低收入家庭的父母大多從事繁重的、較為低端的、需要耗費較大時間和精力的體力工作，在兒童照顧上可投入的資源更加稀少，使其不僅無法尋求外界高質量的兒童照顧服務，家庭成員內部可提供的服務也有限。

除了物質資源等方面的硬件條件加劇了家庭的脆弱性之外，信息資源方面的差距也會阻礙家庭恢復力的提升。研究表明，父母缺乏關于兒童照顧服務的足夠信息，包括優(yōu)質兒童照顧服務的優(yōu)勢和特點、質量評價指標、優(yōu)質兒童照顧服務的提供者、兒童照顧服務的相對成本及可能的替代方案等。父母也無法隨時監(jiān)督其為兒童購買的照顧服務。這一信息不對稱問題導致了兒童照顧服務市場的逆向選擇，整體上降低了對高質量服務的需求，從而降低了個體家庭購買的質量。即使父母掌握了足夠的信息，個體偏好的不同也會使他們對兒童照顧服務的質量判斷產生偏差，從而對他們決定為兒童尋求哪些服務產生消極影響。這些非理性行為最終導致了市場行為扭曲和兒童照顧服務市場失靈。[26]

3.兒童照顧服務提供者：保障困難

就兒童照顧服務提供者而言，他們中的大多數(shù)本身即生活在貧困之中。從性別來看，大多數(shù)的兒童照顧服務提供者為女性。在國外，有色人種女性占絕大多數(shù)，其中，只有大約1/5 的人擁有大學學歷。他們的小時工資比其他工作的同類工人低約23%。最近的統(tǒng)計顯示，托兒行業(yè)的工資處于所有職業(yè)中最底層的10%。與其他正式雇員相比，他們也不太可能獲得醫(yī)療保險和養(yǎng)老金等員工福利，甚至許多兒童照顧服務提供者自身都負擔不起自己孩子的托兒費用，而被迫外出打工。[27]

4.兒童照顧服務市場：市場機制缺陷

脆弱性理論認為，與個體一樣，整個兒童照顧服務市場也可能由于市場條件變化、外部政策變化或者人為偏見等呈現(xiàn)出脆弱性特征。兒童照顧的溢出效應和信息不對稱導致了典型的市場失靈，個體偏見導致行為市場失靈，兒童照顧服務市場的缺陷導致優(yōu)質兒童照顧服務的需求和供應欠佳。就整體而言，兒童照顧服務的發(fā)展不平衡導致托兒“沙漠”，即在某些落后地區(qū)，獲得優(yōu)質服務的機會有限或無法獲得，兒童照顧服務尤其對低收入家庭、農村家庭和特殊兒童供應有限。[28]

（三）政府有能力承擔高質量兒童照顧

高質量的兒童照顧服務作為一項重要的資源，可以幫助兒童、家庭和社區(qū)培養(yǎng)恢復力并抵消其他領域的脆弱性。而各主體恢復力的取得在很大程度上依賴于政府的參與，只有政府才能提供高質量和個體可負擔的兒童照顧服務，解決兒童照顧服務系統(tǒng)呈現(xiàn)出的高度脆弱性危機。

1.綜合調控手段的運用

政府基于自身的職能，可以綜合運用經濟、法律、行政等手段，糾正私人照顧模式下各主體恢復力的低下。而這些是上述脆弱主體任何一方均無法做到的，例如，針對兒童照顧服務機構的質量問題，政府可以通過行政手段，設置托兒機構和兒童服務提供者的準入門檻，取消部分機構營業(yè)資格，直接排除低質量服務提供；也可以通過經濟手段，增加兒童照顧服務提供者的收入水平，以吸引更多高素質提供者加入；還可以通過法律手段，在條件成熟的情況下，直接通過立法對托兒機構的服務提供作出具體規(guī)定。針對兒童照顧服務的可負擔問題，政府可以通過經濟手段，直接給予低收入家庭經濟補貼，幫助其渡過經濟困難；也可以通過法律手段，通過規(guī)范價格行為，打擊與兒童照顧相關的經營活動高收費現(xiàn)象等。

2.作用范圍的全局性與整體性

弱勢主體具有較強的個體性特征，每一方都有著自身特殊的脆弱之處。同時，弱勢主體的脆弱性又具有普遍性，具有群體特征。并且不同群體之間存在著密不可分的聯(lián)系，一方問題的解決可能要從全局考慮。這使得弱勢主體僅憑自身力量很難從根本上改變脆弱特征，難以培育強大的恢復力。就兒童照顧問題而言，兒童、家庭、兒童照顧服務提供者、兒童照顧市場，各有各的脆弱特征，但這些特征又交織在一起。兒童照顧市場的缺陷導致了兒童照顧資源分配的不均衡，不同的家庭在使用同一資源時需花費的成本不同，但是，不同的家庭在尋求高質量兒童照顧服務過程中所作出的偏好性決策，又在一定程度上加劇了市場失靈，扭曲了價格等因素。相比于個體力量的有限性和局部性，只有政府能夠站在全局的立場，從宏觀的高度綜合把控，在協(xié)調各方利益的基礎上解決問題。

3.強大的執(zhí)行力

單薄的議價能力是弱勢主體恢復力培育的主要障礙之一。面臨工作與生活沖突的女性勞動者，盡管從其主觀需求上，既希望有更多的時間照顧孩子，又希望從事自己心儀的工作，但現(xiàn)實情況往往是魚和熊掌不可兼得。隨著女性勞動者生育孩子數(shù)量的增加，其必然會花費更多的時間和精力于家庭之中，相應地在工作上的投入必將減少。出于效率的考慮，用人單位更有可能通過各種打擦邊球的方式拒絕錄用。面對此種情形，單個勞動者可以說基本沒有議價能力，只能依賴于政府在反歧視、促進工作與生活平衡上做出努力。

以上有關脆弱性理論的闡述論證了為什么私人照顧模式會帶來低效率和不公平，以及為什么必須通過政府分擔責任的方式解決兒童照顧問題?；趥€體既普遍又特殊的脆弱性，政府應當有所作為。盡管高質量的兒童照顧服務在理論上有助于各利益相關主體恢復力的提升，但是，這種資源的分配極其不均衡?；谡畯姶蟮恼哒{節(jié)能力，使得政府面對這種不平等時，可以通過制定法律和有關政策糾正不公平。政府應當轉變角色定位，高度重視公共照顧模式的建立和發(fā)展，以彌補傳統(tǒng)的私人照顧模式的不足。

四、解決之道：私人照顧與公共照顧并行不悖

相比較純私人照顧模式，政府積極參與的公共照顧模式通過將政府視為兒童照顧責任分擔的重要角色，實現(xiàn)了對政府角色的重新理解和定位，承認并有效回應了脆弱性理論的現(xiàn)實基礎。由此，未來我國的兒童照顧模式應當從純私人照顧模式向私人與公共照顧模式并存轉型。

（一）私人照顧模式轉型的阻礙

從純私人照顧模式向私人與公共照顧模式并存，凸顯政府的職責，將是兒童照顧責任分配的重大突破，必然面臨著諸多挑戰(zhàn)與阻礙。

1.傳統(tǒng)的兒童權利與福利理念的挑戰(zhàn)

兒童照顧政策體現(xiàn)了政府對兒童角色的定位與認知。長期以來，兒童被視為私人物品，兒童事務被劃入私人領域，對兒童的投資被完全當作家庭和父母的責任。家庭隱私和父母權利原則被理解為一種防止政府專制和權力過度擴張的方式。然而，這種新自由主義理論下的實施框架，極大地限制了政府對于私人市場失靈的調節(jié)與規(guī)制。相反，政府應該更加專注于為家庭和兒童提供積極的、前瞻性的支持，并不是傳統(tǒng)理論所認為的通過干預凌駕于父母權利之上。因此，必須擴大政府責任，構建一個支持而非對抗、合作而非專制的政府。然而，當前的制度設計與普遍觀念還未充分認識到政府和社會也是兒童照顧服務的重大受益者，應當發(fā)揮出重要的補缺作用。

2.政府與家庭責權劃分不當?shù)碾[憂

強調政府對兒童照顧責任的分擔，并不是減輕甚至排除家庭照顧的責任與義務，公共照顧與私人照顧應當是和諧并存的。在家庭自治與多元價值觀的前提下，政府應當認識到不同的家庭在選擇特定的兒童照顧服務時會有不同的動機和偏好，應當尊重這種多樣化的兒童照顧決策。政府對確保全面獲得優(yōu)質照顧服務的作用增強并不意味著政府全面接管兒童照顧服務系統(tǒng)，政府需要在不強制家庭兒童照顧模式選擇的基礎上對質量進行規(guī)范。同理，家庭不能因為政府直接提供兒童照顧服務或者間接稅收支持，而選擇退出兒童照顧服務體系。因此，如何平衡政府與家庭的責任分擔，既避免政府失靈，又防止家庭缺位，是公共照顧模式需要考慮的問題。

3.現(xiàn)有制度體系改革的成本與收益平衡問題

不論具體采取何種模式，在保證兒童照顧服務質量的同時，既增加服務供給，又降低生產成本，將是極其困難的。由純私人照顧模式轉向私人與公共照顧模式并存，改革現(xiàn)有的兒童照顧制度體系，無疑前期需要投入巨大的資金，需要政府作出重大的財政承諾。諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆斯·赫克曼（James Heckman）曾推算，兒童照顧領域的投資所帶來的溢出效應將會產生可觀的收益，并估計投資回報率超過10%。[29]但是從現(xiàn)狀來看，政府顯然還未能做到充分且理性的投資。過于關注兒童照顧服務領域的初始支出和成本，暫緩為所有兒童提供優(yōu)質的照顧服務，既是道德倫理上的失敗，也是一種行為市場的失敗。較少的短期投資，反映出當前政府的決定并未充分認識到制定并執(zhí)行兒童、家庭和社會的長期目標所帶來的收益和成本平衡效應。

（二）公共照顧模式運行的關鍵要素

就兒童照顧責任的政府分擔而言，首先要求即是質量優(yōu)先。優(yōu)質的兒童照顧服務對兒童及其家庭均有裨益。高質量的兒童照顧服務可以提高兒童未來的學業(yè)和社會成功的可能，并在父母、家庭、社區(qū)和社會產生溢出效應。沒有質量，兒童照顧就不能成為幫助兒童和家庭克服脆弱性和培養(yǎng)恢復力的資產。其次，是私人主體的可負擔性。由于高質量兒童照顧服務的巨額花費，使得很多家庭尋求對優(yōu)質照顧服務的次優(yōu)需求，并進一步導致了兒童照顧市場失靈。盡管優(yōu)質的照顧服務是父母對孩子的期望，但只追求質量而忽視個體的可負擔性，兒童照顧服務就會變成空中樓閣。因此，在公共照顧模式中政府干預必須兼顧質量與個體可負擔性。

1.對兒童的保護

政府可以通過直接提供照料和間接補貼父母的方式為兒童提供優(yōu)質的照顧服務。就直接提供照料而言，政府可以通過制定諸如“學前班計劃”等方式，投資興建各類托兒機構，為兒童早期學習和教育提供機會。就間接補貼父母而言，主要是幫助那些相對低收入的家庭能夠負擔得起更高質量的照顧服務，例如，采用稅收減免方式，針對單親家庭與雙親家庭可分別設置不同的稅收門檻，對于多個兒童的家庭也可以給予相對獨生子女家庭而言更多的稅收優(yōu)惠。具體而言，政府提供多樣化的兒童優(yōu)質照顧服務可以包括：為兒童提供適合其特點的、可供全天播放的節(jié)目；綜合運用全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化的照顧服務方式供家庭選擇。此外，政府應當在兒童照顧服務方面為兒童提供物質保障。

2.對家庭的協(xié)助

政府直接提供兒童照顧服務、為父母提供補貼和稅收抵免固然有助于達到父母的高質量期望，但政府還必須承認父母和監(jiān)護人對兒童直接照顧的重要性。要妥善解決兒童的照顧問題，不僅應當關注兒童，更應當關注他們的父母。從增加父母兒童照顧服務的數(shù)量角度來看，可以通過工作場所提供更多的靈活性，如更合理的父母雙方帶薪育兒假、女方產假、男方陪產假等，通過給予父母固定或者靈活的時間安排來增加其與需要照顧的兒童的相處時間。就提高父母兒童照顧服務的質量而言，政府應當注重提高父母在兒童照顧方面的認知和行為技能，例如，可以開展相關育兒知識的科普與培訓等活動。同時，加強對家庭成員照顧行為的規(guī)范，防止虐待兒童現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.對兒童照顧服務市場的監(jiān)管

根據(jù)2019年國務院辦公廳出臺的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》中強調的“充分調動社會力量的積極性”“規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務機構”等要求，政府應當對兒童照顧服務市場整體加強監(jiān)督與管理，以切實解決市場失靈問題。在積極引入多種社會力量共同參與的同時，政府應當加強對兒童照顧服務商行為的規(guī)范，例如，劃定兒童照顧服務的質量標準、要求所有非家庭成員的兒童照顧服務提供者都達到相應許可條件。不論是各類兒童照護服務機構還是相關工作人員和管理人員，都應嚴格實行職業(yè)資格準入制度。訓練有素的兒童照顧服務提供者和工作人員對于建立和維持高質量服務至關重要。因此，政府應當注重對兒童照顧服務提供者知識和技能等方面的培訓，包括但不限于等級證書、相關專業(yè)學校教育和經驗，以及人際交往能力等。更為重要的是，對兒童照顧服務提供者給予必要的經濟支持。當前，兒童照顧工作的報酬非常低，這對培養(yǎng)和留住更熟練的兒童照顧勞動者構成了重大障礙。更高的薪酬將有助于吸引更有技能的勞動力，并激勵兒童照護服務機構投資于員工發(fā)展，這將提高兒童照顧服務的整體質量。對兒童照顧服務提供者提供合理工資和培訓，不僅可以履行政府對兒童的義務，而且有助于抵消照顧提供者本身呈現(xiàn)出的嚴重的脆弱性。

4.確保資源分配的實質性平等

為了確保所有兒童能夠平等地獲得高質量的兒童照顧服務，政府必須保證兒童照顧服務資源的公平分配，給予那些無法負擔兒童照顧服務或者需求很難得到滿足的特殊家庭以特殊服務。政府應當做好家庭基本信息的調查，如需要照顧的兒童數(shù)量、父母健康和工作情況、家庭可支配收入等。根據(jù)家庭收入狀況等因素，政府可以提供不同檔次的托兒費用補貼和不同級別的照顧服務。針對殘疾兒童、單親家庭兒童等特殊群體，應當制訂特殊的照顧服務計劃。

脆弱性理論為兒童照顧責任的政府分擔提供了新的理解，為解決長期兒童照顧問題提供了一種變革性的方法。正如兒童照顧本身跨越了公私鴻溝一樣，政府應當將兒童照顧理解為公共的而不僅僅是私人的責任和關注。基于私人照顧模式需求與可得資源之間的矛盾、利益相關主體的脆弱性特征、市場失靈的存在，必須重新審視政府的角色與定位，履行政府在兒童照顧服務領域應盡的責任與義務。兒童不再是私人物品，不再是“你的”“我的”“他的”孩子，而是“我們的”孩子。