關(guān)于社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)的思考

李鴻 梁鈺杭

【關(guān)鍵詞】社會(huì)組織 規(guī)范化 政治站位 標(biāo)準(zhǔn) 監(jiān)管 【中圖分類號(hào)】D632.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）為主體組成的社會(huì)組織，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理發(fā)揮著巨大作用，是黨密切聯(lián)系和服務(wù)群眾的堅(jiān)實(shí)紐帶，也是我國(guó)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年全國(guó)社會(huì)組織總數(shù)超過(guò)90萬(wàn)個(gè)，社會(huì)組織如雨后春筍，對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)繁榮、創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制、擴(kuò)大對(duì)外交流發(fā)揮了積極作用。但同時(shí)社會(huì)組織行業(yè)亂象問(wèn)題突出，社會(huì)組織發(fā)展良莠不齊，失范問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；一些不法分子以公益慈善的名義弄虛作假、坑蒙拐騙，肆意踐踏廣大人民群眾的信任，玷污社會(huì)組織的良好形象。近年來(lái)，隨著社會(huì)組織從業(yè)人員不斷增加，社會(huì)組織的體量不斷膨脹，社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)迫在眉睫。只有進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)，才能大大減少組織內(nèi)部摩擦和組織之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而減少組織運(yùn)行阻力和治理成本，教育和影響社區(qū)居民建設(shè)人人負(fù)責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)規(guī)范自治共同體。

社會(huì)組織處于國(guó)家與個(gè)人之間，具有非個(gè)人的社會(huì)屬性。同時(shí)，作為連接國(guó)家和公民關(guān)系的中介組織具有道德整合功能，能教育引導(dǎo)社會(huì)成員道德觀念符合社會(huì)公德要求，融入國(guó)家意識(shí)形態(tài)，如果社會(huì)組織政治意識(shí)淡薄、缺乏政治站位，就容易偏離服務(wù)群眾的宗旨和價(jià)值取向。一些社會(huì)組織的黨組織工作職能弱化，對(duì)黨的大政方針政策認(rèn)識(shí)模糊。部分社會(huì)組織不能明確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織是國(guó)家治理體系的組成部分，不是某個(gè)集團(tuán)的，更不是專屬某個(gè)人的，經(jīng)常在組織中搞“一言堂”“小幫派”，往往用商業(yè)理念去經(jīng)營(yíng)管理社會(huì)組織，獲取經(jīng)濟(jì)利益，忽視社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供。由此，很容易引發(fā)社會(huì)組織的“志愿失靈”或“慈善失靈”。社會(huì)組織的“志愿失靈”或“慈善失靈”使其偏離了奉行社會(huì)公益或共益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費(fèi)者、社會(huì)、生態(tài)帶來(lái)了負(fù)效應(yīng)，這些負(fù)效應(yīng)主要體現(xiàn)在慈善供給不足、慈善的業(yè)余主義、慈善的特殊主義、慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)等方面。社會(huì)組織“志愿失靈”或“慈善失靈”的現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致組織面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)，各類貪污腐敗、謀取私利等負(fù)面消息將會(huì)損害非營(yíng)利組織公益形象，惡化組織生存環(huán)境，降低組織整體公信力。一些社會(huì)組織往往采取各種途徑去拓寬資源渠道，還有一些組織產(chǎn)生資源依賴傾向，甚至產(chǎn)生“唯資源主義”。

因此，社會(huì)組織必須加強(qiáng)黨組織建設(shè)，提高政治站位，充分領(lǐng)悟并貫徹落實(shí)黨和政府服務(wù)民生的精神，急群眾所急，想群眾所想，應(yīng)群眾所需，真正承擔(dān)起兜底性民生民心工程任務(wù)，真正起到黨與人民群眾的橋梁紐帶作用。社會(huì)組織要對(duì)自身屬性定位準(zhǔn)確，要高度認(rèn)同社會(huì)組織的社會(huì)屬性，摒棄把社會(huì)組織作為個(gè)人攫取公共資源、非法盈利的工具的思想。要推進(jìn)社會(huì)組織黨組織全覆蓋，把黨建工作和堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀納入社會(huì)組織章程，建立社會(huì)組織黨建工作和業(yè)務(wù)工作融合發(fā)展機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織成員明確組織宗旨和使命，保證社會(huì)組織正確發(fā)展方向。在社會(huì)組織中培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干并發(fā)展黨員，推舉一批黨建工作優(yōu)秀的社會(huì)組織示范引領(lǐng)，使社會(huì)組織真正成為承載公共精神、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值、提供高質(zhì)量服務(wù)的規(guī)范化組織。

2019年，根據(jù)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案〉的通知》（中辦發(fā)〔2015〕39號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）要求，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于全面推開(kāi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見(jiàn)》，要求全面實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，堅(jiān)持“應(yīng)脫盡脫”的改革原則，理順社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及功能。這在一定程度上激發(fā)了社會(huì)組織的自主性與靈活性，擴(kuò)大社會(huì)組織自主權(quán)，但同時(shí)也增大了社會(huì)組織行為的任意性，社會(huì)組織出現(xiàn)了“弱政府、親市場(chǎng)”傾向，甚至脫離政府部門的管理，不擇手段地追求經(jīng)濟(jì)利益，因而亟需配套法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)約。我國(guó)現(xiàn)行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年）、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（2016年修訂）都是以條例的形式存在，內(nèi)容不夠細(xì)化，對(duì)社會(huì)組織規(guī)范化和系統(tǒng)化建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)立法。這些條例制定時(shí)間較早，2018年雖然民政部起草了《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》，但該條例迄今尚未實(shí)施；2016年雖然頒布了《中華人民共和國(guó)慈善法》，但有限的法律法規(guī)與龐雜的社會(huì)組織發(fā)展的需要相比有明顯的滯后性和不足，特別是缺乏一個(gè)法律適用主體既是企業(yè)又是民辦非企業(yè)的法律規(guī)定，個(gè)別社會(huì)組織心懷僥幸，鉆法律的漏洞，謀取個(gè)人私利。此外，目前社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作相對(duì)滯后，社會(huì)組織行為缺乏指導(dǎo)和規(guī)范，因而要加強(qiáng)各地社會(huì)組織管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，應(yīng)將組織章程、組織架構(gòu)、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部治理、信息公開(kāi)等納入地方標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)組織的高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)生態(tài)的凈化離不開(kāi)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，社會(huì)組織主體的復(fù)雜性和多元性決定了法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要更加精細(xì)化、精準(zhǔn)化，應(yīng)形成社會(huì)組織系列“法規(guī)群”和“標(biāo)準(zhǔn)群”，對(duì)條例中不適用的條文內(nèi)容盡快進(jìn)行修改，按照社會(huì)組織類型制定較為細(xì)化的法律條文，加強(qiáng)配套法律建設(shè)。全國(guó)性的社會(huì)組織法律建設(shè)工作難度大、耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，因此應(yīng)鼓勵(lì)各地在現(xiàn)有法律條例許可的情況下，依據(jù)各地社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中所遇到的主要矛盾、突出問(wèn)題，因地制宜制定出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)、條例，加強(qiáng)各地區(qū)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)，健全配套社會(huì)組織“法規(guī)群”和“標(biāo)準(zhǔn)群”。

目前，一些社會(huì)組織雖然架構(gòu)完備，設(shè)有理事會(huì)等部門，但理事會(huì)和實(shí)際執(zhí)行團(tuán)隊(duì)職責(zé)不清、形同虛設(shè)，理事、監(jiān)事往往都是兼職和“掛名”，很難有充沛的精力與足夠的時(shí)間履行職責(zé)，除按時(shí)繳納會(huì)費(fèi)外，基本上不理事、不監(jiān)事，更有甚者連秘書長(zhǎng)都是兼職的；監(jiān)事會(huì)難以發(fā)揮作用，不能更好地遏制成員的任意行為，受挾于會(huì)長(zhǎng)或與會(huì)長(zhǎng)“勾結(jié)”，無(wú)法開(kāi)展監(jiān)管問(wèn)責(zé)工作；會(huì)員虛設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，會(huì)員不按時(shí)繳納會(huì)費(fèi)也不參與活動(dòng)，更談不上民主選舉權(quán)力；財(cái)務(wù)管理存在漏洞，審批權(quán)限和責(zé)任不明確，經(jīng)費(fèi)并未全部在會(huì)計(jì)賬簿上登記、核算，更有甚者通過(guò)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)銀行賬戶，將非法營(yíng)利納入分支機(jī)構(gòu)賬戶，逃避外部監(jiān)管和內(nèi)部約束；未做到信息透明與公開(kāi)，不能自覺(jué)接受外部監(jiān)督，未能建立有效信息反饋渠道，對(duì)公眾提出的質(zhì)疑置若罔聞；分支（代表）機(jī)構(gòu)擅自或違法開(kāi)展活動(dòng)，或與非法社會(huì)組織勾結(jié)，為非法社會(huì)組織活動(dòng)提供方便。

只有通過(guò)完善的內(nèi)部治理，社會(huì)組織才能有效防范和控制舞弊行為。結(jié)社自由必須以嚴(yán)格的規(guī)范內(nèi)治為前提，應(yīng)該用精細(xì)專業(yè)的內(nèi)部治理制度規(guī)范社會(huì)組織行為，完善組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，明確監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)、管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)，形成相互制約又高效配合的組織結(jié)構(gòu)，建立分權(quán)制衡、權(quán)責(zé)明確、高效協(xié)調(diào)的法人治理結(jié)構(gòu)；嚴(yán)格遵守民主決策制度，尊重會(huì)員單位的知情權(quán)與參與權(quán)；不斷完善組織章程示范文本，增強(qiáng)組織成員自律意識(shí)，規(guī)范開(kāi)展各項(xiàng)組織活動(dòng)；進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理和資金管理制度，嚴(yán)格編制年度經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況報(bào)告和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)組織資金、項(xiàng)目財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理；繼續(xù)完善信息公開(kāi)制度，加快數(shù)字化建設(shè)步伐，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)，建立多渠道信息公開(kāi)方式，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，及時(shí)回復(fù)社會(huì)公眾提出的質(zhì)疑。

艾爾斯和布雷斯維特的回應(yīng)性監(jiān)管理論認(rèn)為，懲罰作為第一選擇的策略是不可取的，一方面是因?yàn)楸槐O(jiān)管單位習(xí)慣于鉆法律的漏洞，國(guó)家制定細(xì)則來(lái)補(bǔ)洞，這就導(dǎo)致補(bǔ)洞規(guī)則缺乏整體連貫性、系統(tǒng)性；另一方面是因?yàn)閼土P代價(jià)昂貴，懲罰性監(jiān)管在法庭上的耗時(shí)要比在場(chǎng)監(jiān)管的時(shí)間長(zhǎng)。隨著技術(shù)迭代加速和行業(yè)發(fā)展環(huán)境的快速變遷，法律法規(guī)的制定可能存在相對(duì)滯后性，必須大量依賴說(shuō)服的手段而不是懲罰的手段，以避開(kāi)監(jiān)管“貓和老鼠”的誘惑，培養(yǎng)監(jiān)管對(duì)象自愿服從。因此作為第一選擇策略，說(shuō)服比懲罰更可取。對(duì)那些表現(xiàn)好的社會(huì)組織采取鼓勵(lì)的方法，以增加組織遵守規(guī)范的自覺(jué)性；對(duì)那些不負(fù)責(zé)任的監(jiān)管對(duì)象，首先采取說(shuō)服手段，而一旦其觸犯了法律法規(guī)，懲罰手段也是不可或缺的。

在我國(guó)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)中，應(yīng)注意懲罰與說(shuō)服的結(jié)合，在“法律群”和“標(biāo)準(zhǔn)群”中高度重視各項(xiàng)規(guī)范的切合性，任用訓(xùn)練有素的司法人員和法律實(shí)務(wù)工作者來(lái)應(yīng)對(duì)行業(yè)的快速發(fā)展帶來(lái)的新變化新問(wèn)題，避免在回應(yīng)性監(jiān)管過(guò)程中政策法律法規(guī)制定缺乏連貫性和系統(tǒng)性的問(wèn)題。為此，應(yīng)堅(jiān)持放管并重，獎(jiǎng)罰并用，事前規(guī)范，事后檢查，繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)組織評(píng)估工作，以評(píng)促建，以此獎(jiǎng)勵(lì)和淘汰社會(huì)組織；建立多元化的監(jiān)管體系，其中政府要做最強(qiáng)有力的監(jiān)督抓手，相關(guān)職能部門各司其職、協(xié)調(diào)配合、依法依規(guī)對(duì)不同行業(yè)、不同類型、不同領(lǐng)域、不同地域的社會(huì)組織實(shí)施分類指導(dǎo)、分級(jí)監(jiān)管；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)追蹤、財(cái)務(wù)審查、稅務(wù)監(jiān)督、行政監(jiān)督，加大對(duì)社會(huì)組織的抽查力度，重點(diǎn)整治亂收會(huì)費(fèi)、違規(guī)開(kāi)展評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰、涉企違規(guī)收費(fèi)等社會(huì)組織行為，將違法社會(huì)組織納入“異?；顒?dòng)名錄”和嚴(yán)重違法失信“黑名單”，對(duì)造成惡劣影響的非法社會(huì)組織依法取締、懲處；加強(qiáng)對(duì)組織的社會(huì)監(jiān)督，建立全國(guó)數(shù)據(jù)聯(lián)通的社會(huì)組織信息系統(tǒng)，開(kāi)通網(wǎng)上投訴和舉報(bào)系統(tǒng)，暢通社會(huì)監(jiān)督渠道；積極吸納相關(guān)專家學(xué)者、社會(huì)組織實(shí)務(wù)工作者組建第三方評(píng)估隊(duì)伍，嚴(yán)格依照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，認(rèn)真做好社會(huì)組織評(píng)估工作，警惕第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織“勾結(jié)”產(chǎn)生評(píng)估不公；密切監(jiān)管社會(huì)組織失范行為，打擊非法社會(huì)組織行動(dòng)應(yīng)常抓不懈，避免搞“運(yùn)動(dòng)式”“一陣風(fēng)”，應(yīng)在非法社會(huì)組織活躍的地區(qū)，設(shè)立街道或社區(qū)監(jiān)管點(diǎn)，委派社會(huì)組織監(jiān)督管理專員巡回監(jiān)管，重點(diǎn)排查輿論導(dǎo)向偏頗、社會(huì)影響惡劣的社會(huì)組織活動(dòng)。

（作者單位：東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部）

【參考文獻(xiàn)】

①周俊、張冉、宋錦洲編著：《社會(huì)組織與慈善組織管理》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年。

②[美]T·帕森斯著、梁向陽(yáng)譯：《現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)與過(guò)程》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，1988年。

③王勇：《我國(guó)社會(huì)組織登記總數(shù)已突破90萬(wàn)家》，《公益時(shí)報(bào)》，2021年1月20日。

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲

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