訴源治理視域下訴調(diào)銜接機制的完善

丁亞琦

【關(guān)鍵詞】訴源治理 多元解紛 調(diào)解 【中圖分類號】D926 【文獻標(biāo)識碼】A

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，伴隨著經(jīng)濟的快速增長、利益的日益分化和社會的急劇變遷，社會糾紛大量涌現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面。”2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過的《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調(diào)，要加強矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。2021年4月28日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強調(diào)，應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)展新時代楓橋經(jīng)驗，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機制以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平安建設(shè)能力。2021年8月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》強調(diào)，堅持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層，推動完善信訪、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制。由此可見，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視訴源治理和多元化糾紛解決機制的構(gòu)建與完善。訴源治理、多元化糾紛解決工作在全國各地積極探索，作用日趨顯現(xiàn)。目前，構(gòu)建多元化糾紛解決機制已經(jīng)納入基層社會治理體系，成為訴源治理的重要舉措，其中最為關(guān)鍵的是構(gòu)建、完善非訴訟與訴訟糾紛解決銜接機制，即訴調(diào)銜接機制。為此，既要加大調(diào)解的力度、積極發(fā)揮調(diào)解的功能，又要通過司法確認發(fā)揮司法對調(diào)解的引領(lǐng)、支持作用，還要構(gòu)建與完善“訴訟與調(diào)解”的銜接機制，使“調(diào)解”“訴訟”有機聯(lián)系，發(fā)揮“訴訟”“調(diào)解”各自的價值與功能。

“矛盾消解于未然，風(fēng)險化解于無形”的理念已經(jīng)融入我國政法改革的實踐，矛盾糾紛調(diào)解因其成本低廉、糾紛解決徹底、便于人際關(guān)系恢復(fù)等獨特優(yōu)勢，在解決民商事糾紛中具有重要的價值。一方面，調(diào)解制度能有效克服訴訟對抗所造成的資源浪費，有利于程序的經(jīng)濟；另一方面，調(diào)解能夠促進和諧社會的構(gòu)建，培育理性社會意識。調(diào)解方式靈活、程序簡便，有利于矛盾化解、防止糾紛激化和促進社會和諧穩(wěn)定。我國的調(diào)解制度之所以能夠發(fā)揮積極的作用，是因為其有著深厚的理論與實踐基礎(chǔ)。具體說來：

一是深厚的德法共治理念。法安天下，德潤人心。法律是準(zhǔn)繩，任何時候都必須遵循；道德是基石，任何時候都不可忽視。德治成為治國理政思想重要一環(huán)，也是國家社會治理中一種必不可少的方式。德治強調(diào)以說服力和勸導(dǎo)力提高社會成員的思想認識和道德覺悟，從這一層面上講，“德治”社會更傾向于以“調(diào)解”方式化解社會矛盾。

二是悠久的傳統(tǒng)無訟法律文化。無訟法律文化是我國傳統(tǒng)社會的主導(dǎo)法律文化，強調(diào)以內(nèi)在倫理道德規(guī)范百姓行為、化解矛盾糾紛，使之不再訴訟?？鬃又赋觯骸奥犜A，吾猶人也。必也使無訟乎？”南宋朱熹進一步提出：“聽訟者，治其末，塞其流也。正其本，清其源，則無訟矣?！边@意味著在中國傳統(tǒng)社會中，以鄉(xiāng)里調(diào)處、宗族調(diào)處為代表的民間調(diào)解的主要目的在于使當(dāng)事人主動息訟，不讓糾紛進入訴訟環(huán)節(jié)。中國傳統(tǒng)社會的“無訟”思想深入人心，矛盾糾紛調(diào)解被納入國家司法體系中，并在糾紛解決中扮演著重要角色。

三是革命時期積累的優(yōu)良傳統(tǒng)。在新民主主義革命、抗日戰(zhàn)爭以及解放戰(zhàn)爭等歷史時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地強調(diào)糾紛解決的政治意義，即如何通過實質(zhì)有效的方法化解民眾之間的社會矛盾，并在此基礎(chǔ)上把民眾團結(jié)起來。調(diào)解正好契合這一政治需求，成為團結(jié)群眾、組織群眾、促進社會建設(shè)的一種有效手段。早在1942年根據(jù)地就發(fā)布了《晉西北村調(diào)解暫行辦法》《晉察冀邊區(qū)行政村調(diào)解工作條例》等調(diào)解制度；解放戰(zhàn)爭時期制定了《冀南區(qū)民刑事調(diào)解條例》《關(guān)東地區(qū)行政村（坊）調(diào)解暫行條例草案》等調(diào)解制度。這些調(diào)解規(guī)范的出現(xiàn)逐漸顯現(xiàn)出調(diào)解的優(yōu)先地位，體現(xiàn)出當(dāng)時中國共產(chǎn)黨對于調(diào)解制度的青睞。而這一團結(jié)群眾、組織群眾的政法調(diào)解傳統(tǒng)已逐漸融入黨的群眾路線，是我國基層社會治理的重要組成部分，進而成為化解社會矛盾糾紛的利器之一。

四是始終著眼司法改革實際。從全球?qū)用鎭砜矗?0世紀(jì)以來世界各國就如何更有效地保障社會成員“接近司法/正義”的權(quán)利，持續(xù)開展了一系列改革。當(dāng)前全球司法改革，一方面通過程序的簡化和便利，增加民眾利用司法的機會，另一方面通過司法的社會化，使公民有機會獲得具體而符合實際的正義。從我國的國情來看，當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，糾紛矛盾凸顯，為有效推進社會治理現(xiàn)代化，需要將非訴訟解決機制挺在前面，將一些“賭氣”的糾紛、“簡易”的糾紛有效化解在訴前，這為調(diào)解制度提供了充足的發(fā)展沃土。

2012年8月31日修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》新增設(shè)“確認調(diào)解協(xié)議”專節(jié)，將司法確認納入特別程序?qū)徖碇讣愋?，也使得司法確認程序擁有了基本法律層面的根據(jù)。2020年12月23日通過的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》又明確規(guī)定經(jīng)各方當(dāng)事人同意后，人民法院可以向調(diào)解組織或調(diào)解員委托調(diào)解案件，達成調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以確認。司法確認制度屬于非訟程序，其價值體現(xiàn)在滿足當(dāng)事人的多元解紛需求以及實現(xiàn)司法效率，且完善司法確認程序也能為非訴訟調(diào)解的發(fā)展保駕護航。為此，有必要依法開展司法確認，強化調(diào)解功能。

第一，關(guān)于申請方式。當(dāng)事人共同向有管轄權(quán)的法院申請，可采取書面或口頭形式進行申請。當(dāng)事人提出司法確認申請時，應(yīng)當(dāng)提交調(diào)解協(xié)議書、承諾書。承諾書內(nèi)容包括達成的調(diào)解協(xié)議是自愿的，沒有惡意串通、規(guī)避法律的行為，也沒有給他人造成損害，否則愿意承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任和其他法律責(zé)任。

第二，關(guān)于受理范圍。目前，我國司法確認主要適用于民事糾紛領(lǐng)域，不涉及行政、刑事糾紛。同時，即使是民事糾紛，如果屬于確認身份關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系和婚姻關(guān)系的，人民法院不予受理；如果不屬于人民法院受理民事案件的范圍或者不屬于接受申請的人民法院管轄的，人民法院也不予受理。

第三，關(guān)于管轄歸屬。一般說來，司法確認由當(dāng)事人住所地或者調(diào)解協(xié)議履行地的基層人民法院管轄。當(dāng)事人雙方共同商議也可以選擇當(dāng)事人住所地、調(diào)解協(xié)議履行地、調(diào)解協(xié)議簽訂地、標(biāo)的物所在地基層人民法院管轄。

第四，關(guān)于審查程序與內(nèi)容。人民法院審理申請確認調(diào)解協(xié)議的案件，參照《中華人民共和國民事訴訟法》中有關(guān)簡易程序的規(guī)定處理。由于司法確認程序?qū)儆谔貏e程序范疇，即非訟程序。因此，在審查內(nèi)容方面，應(yīng)堅持非訟程序的司法審查方式，即從形式上進行審查。審查內(nèi)容至少包括四個方面：一是申請材料是否齊全，包括申請書、當(dāng)事人身份證明、調(diào)解協(xié)議與調(diào)解筆錄、調(diào)解組織或調(diào)解員主持調(diào)解的證明、與調(diào)解協(xié)議相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利證明等；二是調(diào)解協(xié)議是否系當(dāng)事人自愿達成；三是調(diào)解協(xié)議是否具備執(zhí)行效力，即調(diào)解協(xié)議中相關(guān)標(biāo)的、債權(quán)等是否具有可執(zhí)行性；四是承諾書是否系當(dāng)事人自愿、真實、合法作出。值得注意的是，如果當(dāng)事人達成的調(diào)解協(xié)議有下列情形之一的：違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定；侵害國家利益、社會公共利益；侵害案外人合法權(quán)益；涉及是否追究當(dāng)事人刑事責(zé)任；內(nèi)容不明確、無法確認和執(zhí)行；強迫調(diào)解或者有其他嚴重違反職業(yè)道德準(zhǔn)則的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)不予確認。

訴源治理多元化糾紛解決機制建設(shè)的關(guān)鍵，是訴訟與調(diào)解有效銜接。縱觀司法實踐，訴訟與調(diào)解銜接機制主要適用于以下幾種情形：一是矛盾糾紛尚未起訴到法院時，法院指導(dǎo)調(diào)解組織進行調(diào)解；二是矛盾糾紛起訴至法院且在法院立案受理前，征得雙方當(dāng)事人同意后，將訴糾紛委派給其他機關(guān)、組織調(diào)解；三是通過各調(diào)解組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等成功調(diào)解的矛盾糾紛，根據(jù)雙方當(dāng)事人申請法院予以司法確認。從訴調(diào)銜接機制的運行情況來看，為了充分發(fā)揮其功能需要從以下方面予以完善：

首先，依托人民法庭發(fā)揮基層前哨優(yōu)勢。當(dāng)前全國法院實際運行的人民法庭有12207個，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民法庭基層前哨作用，強化人民法庭就地預(yù)防化解矛盾糾紛功能。一要加強與基層組織的合作對接。促進鎮(zhèn)（街）黨委政府、基層自治組織依法決策，增強運用法治思維和法治方式化解矛盾、解決問題的能力。強化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、基層綜治辦、人民調(diào)解組織的聯(lián)動效應(yīng)，促進矛盾糾紛源頭預(yù)防化解。二要積極發(fā)揮防范化解矛盾糾紛作用。切實貫徹群眾路線，開展法官進社區(qū)（村）、進企業(yè)、進校園等活動，結(jié)合具體情況，依托社區(qū)（村）、工業(yè)園等，探索設(shè)立法官工作站、訴調(diào)對接站點等，定期開展巡回審判、法律講堂等活動，為基層社區(qū)和群眾提供法律咨詢。三要落實“誰執(zhí)法誰普法”的宣傳責(zé)任。加大基層司法的宣傳力度。通過發(fā)布典型案例、以案說法等方式，培育辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。

其次，推進調(diào)解與速裁緊密對接。堅持“可調(diào)則調(diào)、能調(diào)盡調(diào)”，在征得當(dāng)事人同意的情況下，法院可以將案件指派調(diào)解機構(gòu)進行調(diào)解。如果調(diào)解未成功，在法院設(shè)立速裁團隊，負責(zé)審理該類調(diào)解未成功且又符合速裁程序條件的案件，使調(diào)解團隊與速裁緊密對接。同時，嚴格規(guī)范案件類型識別標(biāo)準(zhǔn)，控制接收案件比例，確保接受案件數(shù)量控制在合理區(qū)間范圍。明確速裁考核指標(biāo)，嚴格把控審理期限，確保矛盾糾紛快速處理。

再次，探索商事調(diào)解市場化、專業(yè)化運作。基層面臨的矛盾糾紛呈多樣化、多元化、多維化趨勢，特別是一些具有較高專業(yè)知識要求的新類型案件增長較快，如知識產(chǎn)權(quán)糾紛等。對于此類矛盾糾紛，即使是法院也需要借助專業(yè)機構(gòu)力量開展咨詢、鑒定等活動來查清事實、幫助矛盾化解。因此，需要鼓勵專業(yè)的社會機構(gòu)積極參與到訴源治理工作中來，發(fā)揮專業(yè)獨特優(yōu)勢，助力糾紛化解更高效便捷。在進行調(diào)解市場化、職業(yè)化改革中，既要明確市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是實施市場化、專業(yè)化運作的前提，也要明確市場化收費標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)制度明確市場化運行的收費標(biāo)準(zhǔn)，還要加強對調(diào)解過程進行監(jiān)控、監(jiān)管，以防止一些市場調(diào)解組織鉆法律漏洞，影響案件調(diào)解的公平、公正。

最后，完善訴調(diào)銜接激勵考核制度。目前全國各地大多將“萬人成訟率”等指標(biāo)納入了社會治理考核體系。但從具體考核指標(biāo)來看，并未將多元化糾紛解決工作有效納入地方社會治理考核體系，一定程度上影響多元化糾紛解決機制措施的落實。因此，建議推動民事案件萬人起訴率、訴調(diào)銜接覆蓋率、接受委派委托調(diào)解率、訴外調(diào)解成功率、司法確認有效率等指標(biāo)納入地方綜治考核體系，通過地方綜治考核倒逼訴調(diào)銜接機制進一步完善。

（作者為湖南師范大學(xué)法學(xué)院助理教授，湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南師范大學(xué)基地特約研究員）

【參考文獻】

①習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2021年。

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲

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