法院機構管理：歷史、特點與優(yōu)化

● 李強

法院作為審判機關，在國家治理體系和治理能力現代化建設中具有重要地位。在不同歷史時期，法院機構管理適應經濟社會發(fā)展以及審判工作需要，呈現階段性特點，展現規(guī)律性趨勢。面對新時代新形勢新任務，法院機構管理需要持續(xù)改革創(chuàng)新，加強協(xié)同集成，不斷開創(chuàng)新局面。

一、法院機構管理的歷史回顧

在中國共產黨的領導下，經過不同歷史時期的發(fā)展、演變，包括普通法院、專門法院、人民法庭在內的人民法院組織體系逐漸建成，法院機構管理制度日趨完善。

（一）新民主主義革命時期

中國共產黨領導成立的第一家法庭為七里坪革命法庭，誕生于1927年的湖北省黃安縣（紅安縣舊稱）。各地蘇維埃政權建立后，革命法庭相繼成立。1931年12月，中央執(zhí)行委員會頒布《處理反革命案件和建立司法機關的暫行程序》，規(guī)定各地在未設立法院之前須在省、縣、區(qū)三級政府設立臨時司法機構性質的裁判部。1932年2月，中央政府人民委員會決定組建臨時最高法庭。1934年2月，中華蘇維埃共和國最高人民法院成立，下設軍事、民事、刑事法庭以及檢察機構等內設機構。1937年，中央執(zhí)行委員會司法部改組為陜甘寧邊區(qū)高等法院。根據1939年頒布的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》，高等法院設民事法庭、刑事法庭、書記室、看守所、總務科、檢察處。由此看出，當時不僅實行審檢合署，而且司法行政工作也由高等法院承擔，承擔具體工作的內設機構名稱為書記室（1949年后改為司法行政處）。1949年3月，陜甘寧邊區(qū)高等法院改為陜甘寧邊區(qū)人民法院?？傮w上看，在革命戰(zhàn)爭年代，法院受政府領導從事審判工作，具有強烈的革命色彩和政治色彩，其內設機構十分簡約。

（二）社會主義革命和社會主義建設時期

1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中央人民政府組織法》規(guī)定，最高人民法院為全國最高審判機關，負責領導和監(jiān)督全國各級審判機關的審判工作。1949年10月，最高人民法院成立。1951年9月，中央人民政府公布《人民法院暫行組織條例》。1953年，全國建立了11個鐵路運輸法院和水上運輸法院。1954年，首部《人民法院組織法》頒布后，我國審判體制發(fā)生了三個方面的重大調整，即：組織體系由原先的縣級、省級、最高三級變?yōu)榛鶎印⒅屑?、高級、最高四級；管理體制由原先的隸屬于政府機關變?yōu)榕c政府平行、接受人大及其常委會監(jiān)督；上下級的關系由原先的領導與被領導變?yōu)楸O(jiān)督與被監(jiān)督。這一時期，法院機構設置依然精干。比如，規(guī)定基層人民法院只設刑事審判庭和民事審判庭。同時，一個重要體制安排是，法院和司法行政部門合署辦公，法院的行政、后勤等事務由司法行政部門管理。1957年反右派斗爭擴大化后，司法部被撤銷，司法行政工作并入人民法院?！拔母铩逼陂g，法院正常的審判活動受到嚴重沖擊直至被軍管，組織機構被砸爛。

（三）改革開放和社會主義現代化建設時期

1979年，各級司法行政機關恢復重建，由其負責法院行政管理工作。1983年《人民法院組織法》修訂時，刪除了各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理的相關規(guī)定。撥亂反正全面展開、改革開放正式起步后，法院事業(yè)迎來了春天。從內設機構看，1979年2月，重慶市中院成立全國首家經濟審判庭。1986年10月，全國首家中級人民法院行政審判庭和首家基層人民法院行政審判庭分別在武漢市和湖南省汨羅縣成立。1991年8月，常州市天寧區(qū)人民法院成立了全國第一個未成年人案件綜合審判庭。同年12月，深圳中院在全國率先建立立案處。1993年8月，北京高院、北京中院率先成立知識產權審判庭。1995年，經中央編委批準，法警管理部門成為法院內設機構。1996年法院機構改革時，最高法院、高院內設政治部，中院設政治處，基層法院設政工科，統(tǒng)籌管理政工、人事等工作。1998年12月，云南省高院成立了全國最早的執(zhí)行局。2011年，全國第一個家事審判庭在徐州市賈汪區(qū)成立。從專門法院看，1984年11月，第六屆全國人大常委會第八次會議決定在上海、天津、青島、大連、廣州、武漢等6個沿海沿江城市設立海事法院。根據中央關于逐步理順鐵路、農墾等專門法院管理體制的部署要求，1999年6月，6家海事法院與原交通部徹底脫鉤，成建制劃入所在地的省委、省政府、省高院共同管理。2009年7月，中央下發(fā)關于鐵路公、檢、法管理體制改革相關文件，部署將鐵路法院整體移交駐在?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）黨委、高級人民法院管理。油田法院、森林法院等成建制陸續(xù)移交地方管理。1992年6月，經最高人民法院批準，煙臺經濟技術開發(fā)區(qū)人民法院成為全國首家開發(fā)區(qū)法院。

（四）開創(chuàng)中國特色社會主義新時代時期

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，法院機構管理呈現新景象。在組織形態(tài)上，2014年8月，全國人大常委會正式同意北京、上海、廣州設立知識產權法院。同年12月，上海市建立第三中級人民法院，上海成為首個探索設立跨行政區(qū)劃人民法院的省市。根據十八屆四中全會關于“最高人民法院設立巡回法庭”的決策部署，截止2016年11月，最高法院6個巡回法庭巡回區(qū)已覆蓋26個省份，北京、天津、河北、山東、內蒙古5個?。▍^(qū)、市）有關案件則由最高法院本部直接受理。2017年8月，全球首家互聯網法院——杭州互聯網法院掛牌成立。2018年4月，全國人大常委會通過《關于設立上海金融法院的決定》。同年6月，經中央全面深化改革委員會會議審議同意，最高法院依托現有機構分別在深圳和西安設立了第一國際商事法庭和第二國際商事法庭。在管理體制上，落實黨的十八屆三中全會關于“省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理”的部署要求，將法院機構編制分級管理體制調整為由省機構編制部門管理為主、省高院協(xié)同管理。2014年10月，最高人民法院下發(fā)《關于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》，確定北京、上海、吉林、遼寧、江蘇、陜西、廣東7個?。ㄊ校┰谌珖绕陂_展鐵路法院管轄改革試點，鐵路法院開啟轉型之路。在內設機構改革上，2016年8月，中央編辦、最高法院印發(fā)《省以下人民法院內設機構改革試點方案》，要求科學設置審判業(yè)務機構，合理整合非審判業(yè)務機構，嚴格控制內設機構規(guī)模。為落實黨的十九屆三中全會關于“推進法院內設機構改革”的部署要求，2018年5月，中央編辦、最高人民法院印發(fā)《關于積極推進省以下法院內設機構改革工作的通知》，明確了內設機構數量、名稱等內容，要求基層人民法院須在規(guī)定的時限內完成內設機構改革任務。

二、法院機構管理的趨勢特點

回顧法院機構管理歷程可以發(fā)現，其演變呈現如下發(fā)展趨勢和鮮明特點。組織類型越來越多樣化。隨著經濟社會發(fā)展，除最高法院、省高院、中院、基層法院四級普通法院和人民法庭以及鐵路法院、海事法院等專門法院外，陸續(xù)涌現知識產權法院、金融法院等新型專門法院和跨行政區(qū)劃法院以及開發(fā)區(qū)法院等因特殊需要設立的法院。內設機構越來越精細化。一方面，改革開放后，法院內設機構數量增長趨勢明顯。以最高法院為例，其內設機構數量由1978年的5個增至2017年的31個，增長超過5倍。①另一方面，內設機構之間分工越來越細。不僅在刑事、民事、行政等審判庭的基礎上逐步細分為未成年人、知識產權、環(huán)境資源、破產、勞動爭議等專業(yè)審判庭，而且審判監(jiān)督庭細分為專司刑事監(jiān)督和減輕假釋、民事再審兩個庭，非審判業(yè)務機構也陸續(xù)分設為案件管理、綜合管理等機構。管理權限越來越規(guī)范化。以往法院設立程序不盡規(guī)范，甚至歷史上還出現過法院成立時間早于人大正式決定的情況②。上級法院有關業(yè)務指導的文件中也時有對下級法院機構編制方面的具體要求。近年來，尤其是在《中國共產黨機構編制工作條例》的出臺、黨管機構編制原則確立的背景下，法院機構管理各項制度更加規(guī)范，執(zhí)行更加有力，黨內法規(guī)與國家法律愈益有機銜接。

三、持續(xù)優(yōu)化法院機構職能體系

盡管前階段法院改革精彩紛呈，但改革管理還存在一些短板和弱項，比如省以下法院人財物統(tǒng)一管理等改革還有待協(xié)同推進，基層人民法院“三定”工作尚未開展，中級及其以上法院內設機構改革只在少數地區(qū)作了試點探索。為此，需要結合正在開展的四級法院審級職能定位等改革，進一步優(yōu)化完善法院機構管理。建議妥善處理好以下四組關系。

一是改革與法治的關系。習近平總書記強調，改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治。法院作為維護法治的主體力量，更要率先做到重大改革于法有據。為妥善處理改革與法治的關系，實踐中創(chuàng)新采取了試驗性立法的舉措，即“針對一項手段或目標仍未完全確定的政策性措施，為了在全面實施前掌握其利弊得失及發(fā)展?jié)撃?，而就特定人或地區(qū)，在一定期間內試行，就此提供必要的法律規(guī)定?！雹墼谏罨瘎?chuàng)新法院機構管理的過程中，首要的是看相關改革是否履行了法定程序，是否取得了廣泛共識?！度嗣窠M織法》規(guī)定了最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院、基層人民法院和專門法院等組織類型以及審判庭、人民法庭等機構設置，黨的十八屆四中全會作出了探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院的決策部署。據此，改革須在法治框架下進行，盡可能依托開發(fā)區(qū)法院、鐵路法院等現有資源承接落實相關改革任務。

二是功能與結構的關系?！敖M織的結構與組織的功能是密切相關的，一定的組織結構，只有具有一定功能才有意義；而一定的功能，又必然依賴于一定的組織結構才能產生?！雹軝C構編制資源的配置，必須與審判機構承擔的職責任務相匹配。目前，正在最高人民法院以及北京、浙江等12個?。ㄊ校╅_展四級法院審級職能定位改革試點工作。此次試點，通過改革民事案件、行政案件級別管轄制度，建立“特殊類型案件”第一審案件管轄權“上提一級”提級管轄機制，改變當事人申請再審“上提一級”，將逐步實現基層人民法院重在準確查明事實、實質化解糾紛；中級人民法院重在二審有效終審、精準定分止爭；高級人民法院重在再審依法糾錯、統(tǒng)一裁判尺度；最高人民法院監(jiān)督指導全國審判工作、確保法律正確統(tǒng)一適用。此項改革具有很強的系統(tǒng)性、重塑性、牽引性，必將要求相應調整優(yōu)化各級各類法院內設機構設置、人員編制配備，并最終通過自上而下“三定”將改革成果固化下來。總的來看，就是要適應改革后大量案件將進一步下沉至基層法院的趨勢，推動機構編制資源向基層和辦案一線傾斜，并統(tǒng)籌考慮優(yōu)化法院內設機構設置和調整人民法庭布局結構。

三是集中管轄與職能管理的關系。近年來，在審判實踐中，出現了多種多樣的集中管轄。有些是最高法院決定的，比如確定某些中院集中管轄技術類知識產權案件；有些是省高院探索的，比如江蘇試點按9個功能區(qū)集中管轄資源環(huán)境案件；有些將案件上提到上級法院集中管轄，有些平移到同級法院或專門法院、跨行政區(qū)域的法院集中管轄；有時僅對個別案件指定集中管轄，有時對某類案件統(tǒng)一實行指定集中管轄。由此可見，“集中管轄作為一種特殊案件管轄機制，近年來已然成為上級法院行使司法指揮權的重要手段”⑤。通過集中管轄確實有助于破除當地政府作為被告等行政案件以及重大民商事案件等審判實踐中容易出現的地方保護和行政干預問題，也符合資源環(huán)境等案件具有流域性、跨行政區(qū)劃的特征，還有利于整合審判資源、促進專業(yè)化建設，但也存在法定依據不足、不便于當事人、難免管轄沖突、不利于黨委加強領導以及人大加強監(jiān)督等問題，最終可能導致審判職能碎片化甚至出現“司法割據”局面。同時，由于“案件在法院之間的管轄和在法院內部的分配是司法組織發(fā)揮職能并對案件數量變化保持相應靈活性的關鍵”，集中管轄通常需要機構編制資源作相應調整，如果機構編制部門不提前參與，不僅不利于后續(xù)及時保障服務，而且容易與其承擔的對部門職能配置進行管理的工作職責相沖突。為加強協(xié)同、系統(tǒng)集成，建議一方面結合四級法院審級職能定位改革試點，從案件類型、范圍、標準等方面對地域管轄和集中管轄作出區(qū)分，將那些法律關系明確、事實清楚、相對簡單的行政、環(huán)境資源、知識產權、涉外商事、金融等案件明確仍由基層法院審理，以方便當事人訴訟，推動將糾紛化解在當地，真正做到案結事了；另一方面，考慮到省以下法院機構編制已實行省級統(tǒng)一管理，建議充分溝通、取得共識后再依法開展集中管轄。

四是內設機構與審判組織的關系。法院內設機構包括辦公室、政治部、技術室等行政管理機構和立案、民事、刑事、行政、審判監(jiān)督等審判業(yè)務機構以及研究室等審判綜合機構。獨任庭、合議庭則屬審判組織。隨著與行政職級脫鉤的法官單獨職務序列的建立完善，相關待遇保障的落實到位，員額法官制度的實施，法官辦案主體地位的確立，迫切需要法院深化內設機構改革，分類實現科層化、一體化、扁平化。具體來說，綜合設置行政綜合部、政治部、訴訟監(jiān)督部、訴訟保障部等行政管理內設機構。執(zhí)行機構可在設區(qū)的市實行垂直管理體制，強化統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一行動。審判業(yè)務可設立案、刑事、民事、行政、審判監(jiān)督等審判庭，并根據所處層級所在地區(qū)的業(yè)務量作適度拆分，實行扁平化管理，同時在相關審判庭內或跨相關審判庭，組建小額速裁類、交通事故類、物權債權類、少年家事類、環(huán)境資源類等專業(yè)化合議庭或審判團隊，并編入使用法官員額的院長、庭長。此外，考慮到隨著時代的變遷，交通實現便利化、訴訟服務推行信息化，為更好地整合利用現有資源，可撤銷現有的人民法庭建制，僅保留少量地處偏遠地區(qū)的人民法庭依法承擔綜合性審判業(yè)務。雖屬城區(qū)及城市近郊但確需以其為依托的人民法庭，可轉型打造為相關專業(yè)化法庭。

注釋：

①郭彥主編：《優(yōu)化 協(xié)同 高效：人民法院內設機構改革的成都實踐》，人民法院出版社2018年版，第56頁。

②比如，1984年5月24日，最高人民法院、交通部印發(fā)《關于設立海事法院的通知》，規(guī)定上海、廣州、武漢等3家海事法院各60人，天津、青島、大連等3家海事法院各40人。

③[臺]羅傳賢：《立法程序與技術》，五南圖書出版有限公司2010年版，第340頁。

④劉祖云：《組織社會學》，中國審計出版社、中國社會出版社2002年版，第251頁。

⑤曹也汝：《跨行政區(qū)劃法院的性質與功能——以鐵路運輸法院改革試點為參照》，《法治現代化研究》2018年第4期。