論宅基地“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶資格權(quán)

朱識(shí)義

(紹興文理學(xué)院 商學(xué)院，浙江 紹興 312000)

《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年中央一號(hào)文件)為宅基地“三權(quán)分置”改革提供了政策指導(dǎo)。從法理上分析，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革思路的核心在于創(chuàng)新地提出了“農(nóng)戶資格權(quán)”這一概念，將現(xiàn)行“集體所有權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”相分離的“兩權(quán)分離”進(jìn)一步深化為“集體所有權(quán)”“農(nóng)戶資格權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”分置的“三權(quán)分置”。作為首次在中央政策性文件中出現(xiàn)的概念，“農(nóng)戶資格權(quán)”提出的歷史背景及其政策目標(biāo)是什么？其基本法律內(nèi)涵及其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)？具體法律規(guī)則又應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)？這些問題，是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革政策法律化的關(guān)鍵性問題。

一、農(nóng)戶資格權(quán)的歷史形成

農(nóng)戶資格權(quán)的提出，從歷史視角分析，乃制度變遷的必然。理解農(nóng)戶資格權(quán)概念，需要從考察和理解新中國農(nóng)村宅基地制度的歷史開始。

“宅基地”作為我國政策法律所獨(dú)有的概念術(shù)語，為1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》最早采用。有關(guān)宅基地制度的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，則最早規(guī)定于1950年《中華人民共和國土地改革法》(以下簡稱《土地改革法》)，該法規(guī)定農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，可以繼承、買賣或者出租。1954年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)重申了《土地改革法》關(guān)于農(nóng)村宅基地的有關(guān)規(guī)定。1956年后，基于農(nóng)業(yè)合作化的需要，中央決定實(shí)行農(nóng)村土地集體化政策，宅基地制度基本內(nèi)容發(fā)生重大變革，即宅基地改為農(nóng)民集體所有，農(nóng)民(戶)只享有房屋所有權(quán)和房屋所占用土地(宅基地)的使用權(quán)。同時(shí)，農(nóng)村宅基地不得買賣、出租。農(nóng)民(戶)新建房屋需要占用集體所有土地時(shí)，需要經(jīng)過集體大會(huì)討論通過。農(nóng)民(戶)出賣房屋的，宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，但宅基地所有權(quán)不變。

改革開放后，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民(戶)宅基地供給需求猛增，耕地占用情況嚴(yán)重。1981年《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》、1982年《憲法》和1988年《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)等多部法律法規(guī)確立了以“一戶一宅”為基本內(nèi)容的農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格規(guī)定宅基地申請(qǐng)條件、宅基地面積，并禁止違法占用耕地。為保護(hù)農(nóng)村土地資源，確保農(nóng)村集體土地有序利用，1999年后農(nóng)村宅基地審批制度更為嚴(yán)格。1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年《土地管理法》(修訂)，以及2006年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律法規(guī)陸續(xù)頒布，明確農(nóng)民(戶)建設(shè)住宅需要遵循嚴(yán)格的宅基地審批程序，必須經(jīng)過村集體內(nèi)張榜公布，相關(guān)部門實(shí)體核實(shí)，縣級(jí)人民政府審批，市、縣國土資源管理部門頒證等程序，并嚴(yán)格禁止非農(nóng)業(yè)戶籍的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地。

2007年《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)第三編《用益物權(quán)編》規(guī)定了宅基地使用權(quán)，2008年《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》、2010年《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》等則進(jìn)一步明確了農(nóng)村宅基地制度的有關(guān)內(nèi)容。依據(jù)該等規(guī)定，農(nóng)民(戶)對(duì)宅基地所享有的使用權(quán)明確為用益物權(quán)，權(quán)能上受到較大限制，不享有完整的處分權(quán)。農(nóng)民(戶)對(duì)于自己申請(qǐng)獲得的宅基地，只能用于建設(shè)住宅，不得用作營利性建設(shè)。此外，基于保護(hù)耕地的需要，法律、政策要求占用耕地建設(shè)的，必須占補(bǔ)平衡；引導(dǎo)農(nóng)民居住適度集中，鼓勵(lì)農(nóng)民(戶)將剩余的宅基地使用權(quán)指標(biāo)用于支持二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

黨的十八大以后，2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革和加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(2014年中央一號(hào)文件)、2015年《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)若干意見》(2015年中央一號(hào)文件)均提出改革完善宅基地制度，改革的價(jià)值取向由強(qiáng)調(diào)宅基地的居住保障功能向強(qiáng)調(diào)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性、注重其財(cái)產(chǎn)(融資)性功能轉(zhuǎn)變，不僅允許農(nóng)民(戶)以宅基地置換城鎮(zhèn)住房，而且允許試點(diǎn)范圍內(nèi)農(nóng)民(戶)住房抵押擔(dān)保。《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)沿襲《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)為限制性用益物權(quán)，雖然能夠滿足保障農(nóng)民(戶)居住功能的需要，卻阻礙了宅基地財(cái)產(chǎn)性(融資)功能的彰顯,迫切需要理論上的重大創(chuàng)新和制度方面的規(guī)范設(shè)計(jì)。

農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)民(戶)使用權(quán)“兩權(quán)分離”蘊(yùn)含了保障居住和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的制度功能，在過去發(fā)揮了重要作用。隨著新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的實(shí)施，大量農(nóng)業(yè)戶籍人口(農(nóng)民工)進(jìn)入城市，或經(jīng)商或務(wù)工，有的甚至在城市買房定居。國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2015年全國農(nóng)民工總量為2.774 7億，其中，外出務(wù)工的農(nóng)民工總量為1.688 4億[1]。基于工作、生活便利的需要，進(jìn)城農(nóng)民工需要在城里租房或者買房，有的甚至全家進(jìn)城定居。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民雖然已經(jīng)在城里租房或者買房定居，但并不放棄在農(nóng)村的房屋，甚至還大力興建新居。第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果表明，截至2016年末，99.5%的農(nóng)民(戶)擁有自己的住房，其中，擁有1處住房的農(nóng)民(戶)占87.0%，擁有2處住房的農(nóng)民(戶)占11.6%，而有0.9%的農(nóng)民(戶)擁有3處住房，在城鎮(zhèn)擁有商品房的農(nóng)民(戶)占8.7%[2]。從全國范圍內(nèi)來看，雖然大部分農(nóng)民(戶)為“一戶一宅”，但有調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，有的地區(qū)，例如江西余江7.3萬農(nóng)戶中，一戶一宅農(nóng)戶為4.4萬戶，“一戶多宅”農(nóng)戶比例已高達(dá)40%，有2.9萬戶[3]。大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村常住人口顯著減少，不少地方出現(xiàn)空心化村落，農(nóng)村大量房屋或者宅基地被閑置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，全國農(nóng)村宅基地閑置率約為10%～20%，部分地區(qū)甚至高達(dá)30%[4]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，以及農(nóng)民市民化意愿的不斷提高，農(nóng)村房屋和宅基地的閑置率呈現(xiàn)出增長趨勢。

農(nóng)村勞動(dòng)力大量從農(nóng)村流向城市，農(nóng)民居住需求也隨之由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，宅基地保障農(nóng)民住有所居的社會(huì)保障功能也必然被弱化。土地是最為重要的生產(chǎn)生活資源，是極為重要的財(cái)產(chǎn)性資源，宅基地亦不例外。從理性經(jīng)濟(jì)人的視角分析，對(duì)于擁有閑置農(nóng)村住房(宅基地)的農(nóng)民而言，與其將宅基地閑置，不如將其盤活利用。目前，農(nóng)戶規(guī)避法律進(jìn)行農(nóng)村宅基地非正常流轉(zhuǎn)已不是個(gè)別現(xiàn)象。有研究表明，全國農(nóng)村中出現(xiàn)宅基地使用權(quán)買賣情況的村莊高達(dá)42%；城郊農(nóng)村地區(qū)，出現(xiàn)宅基地使用權(quán)買賣情況村莊的比例，甚至高達(dá)70%[4]。宅基地使用權(quán)買賣現(xiàn)象出現(xiàn)乃至在個(gè)別地區(qū)盛行，表明傳統(tǒng)的按照身份設(shè)計(jì)的具有較強(qiáng)福利色彩的宅基地分配制度在現(xiàn)代社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下已嚴(yán)重失靈，已經(jīng)無法滿足新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興計(jì)劃等的需要。從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求出發(fā)，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)設(shè)計(jì)新制度規(guī)范已成為現(xiàn)實(shí)需要，2018年中央一號(hào)文件創(chuàng)設(shè)的“農(nóng)戶資格權(quán)”概念乃應(yīng)運(yùn)而生。

二、農(nóng)戶資格權(quán)的法律性質(zhì)

現(xiàn)行宅基地法律制度所設(shè)定的宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)民(戶)使用權(quán)“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系已經(jīng)無法滿足盤活閑置宅基地資源的現(xiàn)實(shí)需要。2018年中央一號(hào)文件出臺(tái)前，全國不少地方在現(xiàn)行法律制度框架下進(jìn)行盤活宅基地資源的實(shí)踐探索，概括起來大致有五種模式。一是農(nóng)民(戶)自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)模式。從法律關(guān)系的視角分析，該模式實(shí)質(zhì)在于，集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)人收回宅基地使用權(quán)。值得注意的是，宅基地作為法律概念，系指被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員用于建設(shè)住宅的土地，即集體所有土地只有被農(nóng)民(戶)申請(qǐng)用于建設(shè)住宅，且被批準(zhǔn)后才能稱為宅基地。使用權(quán)被收回后的“宅基地”用途有待于集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)劃確定，并不一定仍為“宅基地”。農(nóng)民(戶)自愿放棄宅基地使用權(quán)當(dāng)然是最理想的盤活閑置宅基地的方式，但在實(shí)踐中卻不一定切實(shí)可行。農(nóng)民(戶)具有較為濃厚的“鄉(xiāng)土”情節(jié)，除非特殊情形，否則一般不會(huì)自動(dòng)放棄宅基地使用權(quán)，尤其是在宅基地有望成為財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)的情況下。二是農(nóng)民(戶)出租宅基地模式。按照“只要法律不禁止，人們即可為”的私法原理，農(nóng)民(戶)出租宅基地并不與現(xiàn)行法律相悖。農(nóng)民(戶)作為宅基地使用權(quán)人將宅基地出租而獲得相應(yīng)的租金，從法律關(guān)系視角分析，乃行使使用權(quán)的一種方式，完全符合現(xiàn)行宅基地“兩權(quán)分離”的法律制度框架體系。宅基地出租不同于北京市創(chuàng)設(shè)的宅基地租賃使用權(quán)模式，兩者雖然在形式上相似，但實(shí)質(zhì)上存在權(quán)利義務(wù)的差別。宅基地出租，對(duì)于承租人而言，享有的是債權(quán)，不是物權(quán)；對(duì)于宅基地租賃使用權(quán)人而言，享有的是用益物權(quán)。三是農(nóng)民(戶)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)模式。在改革試點(diǎn)實(shí)踐過程中，有個(gè)別地方突破了現(xiàn)行法律強(qiáng)制性規(guī)定，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的受讓人范圍有限制地?cái)U(kuò)大。云南大理將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的受讓人范圍擴(kuò)大至同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處轄區(qū)內(nèi)的符合宅基地申請(qǐng)資格條件的農(nóng)村村民；湖南瀏陽等地則將農(nóng)村宅基地使用權(quán)受讓人范圍擴(kuò)大至縣(市)域范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。大理、瀏陽等地實(shí)踐突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，是否可取，尚值得探討。四是變換農(nóng)村宅基地性質(zhì)后再轉(zhuǎn)讓模式。為避免出現(xiàn)“違法”現(xiàn)象，有些地方采取將宅基地變換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地后再轉(zhuǎn)讓。從法律關(guān)系的視角分析，該等轉(zhuǎn)讓已不再是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因?yàn)槭茏屓艘罁?jù)該等轉(zhuǎn)讓取得的不再是宅基地使用權(quán)，而是有期限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。浙江義烏規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)完成更新改造的村莊，允許農(nóng)民(戶)將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本行政區(qū)域范圍內(nèi)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；但受讓人需要與村級(jí)組織簽訂宅基地有償使用合同，一次性繳納土地所有權(quán)收益金。五是宅基地共享方式轉(zhuǎn)讓模式，典型實(shí)踐出現(xiàn)在四川瀘縣。這一模式的具體做法是由農(nóng)民(戶)提供宅基地，與其他人進(jìn)行合作共建房屋，即由他人提供房屋建設(shè)資金，房屋建成后，產(chǎn)權(quán)由農(nóng)民(戶)和提供資金的人按照協(xié)議共享[5]。

宅基地資源盤活的實(shí)踐試點(diǎn)，從權(quán)利結(jié)構(gòu)上分析，實(shí)質(zhì)上是在堅(jiān)持(保持)宅基地所有權(quán)不變的前提下，如何通過法律制度供給創(chuàng)新宅基地利用的權(quán)利結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)盤活閑置宅基地資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的目標(biāo)。從法理上分析，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革思路與現(xiàn)行“兩權(quán)分離”宅基地制度相比，核心在于權(quán)利結(jié)構(gòu)細(xì)化，將原來“兩權(quán)”分離的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)細(xì)化為“三權(quán)”分置的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)。由于“所有權(quán)和使用權(quán)”屬于現(xiàn)行法律制度體系中已有的概念術(shù)語，而“農(nóng)戶資格權(quán)”卻屬于現(xiàn)行法律制度體系中沒有的概念術(shù)語。因此，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)施的前提性理論問題便是“農(nóng)戶資格權(quán)”概念內(nèi)涵的確定。對(duì)于農(nóng)戶資格權(quán)的法律性質(zhì)，目前理論上大致有成員權(quán)說、宅基地使用權(quán)說、剩余權(quán)說、類所有權(quán)說等不同觀點(diǎn)。成員權(quán)說認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)所派生的權(quán)利，農(nóng)戶資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于自己成員身份而享有的以農(nóng)戶為單位，以本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地為對(duì)象，申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)利。成員權(quán)說強(qiáng)調(diào)宅基地所負(fù)載的住有所居保障功能，將農(nóng)戶資格權(quán)定位為一種期待權(quán)。按照成員權(quán)說，農(nóng)民(戶)基于自己集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，一旦申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)取得宅基地使用權(quán)后，農(nóng)戶資格權(quán)就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)?！百Y格權(quán)作為成員權(quán)的組成部分，本身屬于土地所有權(quán)行使方式的范疇，并不是宅基地使用權(quán)的組成部分?！盵5]成員權(quán)說在邏輯關(guān)系上將農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)并列，形式上似乎對(duì)2018年中央一號(hào)文件作出了法理詮釋，但對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的主體通過繼承、析產(chǎn)等方式而取得宅基地使用權(quán)的情形，無法作出理論上的圓滿解釋。宅基地使用權(quán)說認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)為現(xiàn)有宅基地使用權(quán)所派生，是以現(xiàn)行宅基地使用權(quán)為權(quán)源基礎(chǔ)而創(chuàng)設(shè)次級(jí)使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，2018年中央一號(hào)文件提出的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶資格權(quán)，就指現(xiàn)行法律上的“宅基地使用權(quán)”，在“三權(quán)分置”改革之后，宅基地使用權(quán)并不需要也不應(yīng)該發(fā)生本質(zhì)上的改變[6]。宅基地使用權(quán)說在法理上將農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)詮釋為宅基地使用權(quán)，顯然存在理論上的邏輯障礙。因?yàn)榧热晦r(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)為使用權(quán)，那么，中央一號(hào)文件為什么要將“兩權(quán)分離”的農(nóng)村宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)創(chuàng)新為“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)呢？剩余權(quán)說認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人將自己所享有的宅基地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓渡與他人使用后的剩余權(quán)。允許宅基地使用權(quán)人為他人設(shè)定有固定期限的土地使用權(quán)，自己保留宅基地剩余權(quán)[7]。剩余權(quán)說以英美法系的權(quán)利思維作為理論支撐，能否契合大陸法系的權(quán)利體系，不無疑問。類所有權(quán)說認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)對(duì)應(yīng)于傳統(tǒng)大陸法系國家中的所有權(quán)，農(nóng)戶資格權(quán)為一種獨(dú)立的用益物權(quán)，具有“類所有權(quán)”的屬性[8]。類所有權(quán)說將農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)定位為類所有權(quán)，對(duì)于保障農(nóng)民(戶)宅基地權(quán)益具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，但類所有權(quán)是什么樣的權(quán)利，仍然需要從理論上予以說明。

宅基地“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中都包括“宅基地使用權(quán)”。在“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中，“使用權(quán)”與“所有權(quán)”并列，而在“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中，“使用權(quán)”與“所有權(quán)”“農(nóng)戶資格權(quán)”并列。從邏輯關(guān)系上分析，兩者雖然“使用權(quán)”術(shù)語相同，但概念內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)存在差異?！皟蓹?quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中，“宅基地使用權(quán)”內(nèi)容為宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地享有“占有、使用”和一定的“處分”權(quán)能，而不包括一般用益物權(quán)人所享有的“收益”權(quán)能。具體言之，在現(xiàn)行“兩權(quán)分離”法律制度框架下，宅基地使用權(quán)人對(duì)于宅基地可以“占有、使用”，可以將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他成員，但不可以用之作為財(cái)產(chǎn)而獲得相應(yīng)收益。宅基地“三權(quán)分置”改革的目的在于克服現(xiàn)行宅基地“兩權(quán)分離”所存在的不利于發(fā)揮宅基地資源財(cái)產(chǎn)性功能，不利于盤活閑置宅基地資源的弊端?！皟蓹?quán)分離”權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中的宅基地所有權(quán)和“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中的宅基地所有權(quán)，兩者內(nèi)涵并無差異。因此，旨在克服現(xiàn)行宅基地“兩權(quán)分離”制度弊端的宅基地“三權(quán)分置”改革，對(duì)于“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”內(nèi)涵的界定，應(yīng)以充實(shí)現(xiàn)行宅基地“使用權(quán)”欠缺的權(quán)能為理論前提。從法律角度界定“三權(quán)分置”中“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”的內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)包含有一般用益物權(quán)人所享有的“收益”權(quán)能，但不能去掉現(xiàn)行“兩權(quán)分離”法律制度所具有的保障農(nóng)民住有所居的社會(huì)保障功能。

從法理上界定農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)涵，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)戶資格權(quán)的法律性質(zhì)，需要明確四個(gè)前置性問題：一是“農(nóng)戶資格權(quán)”中的“資格”的含義；二是“兩權(quán)分離”中的“分離”與“三權(quán)分置”中“分置”的聯(lián)系與區(qū)別；三是“三權(quán)分置”中“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”的邏輯關(guān)系；四是宅基地“三權(quán)分置”改革所適用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活原型。

第一，資格的含義?！百Y格”，從詞義上分析，主要有兩種含義：一是指為獲得某種權(quán)利，或者參與某種活動(dòng)而必須具備的先決條件；二是指身份。因此，資格與身份有著密切聯(lián)系，資格權(quán)與身份權(quán)有著某種親緣關(guān)系。現(xiàn)行法律制度體系中雖然沒有對(duì)資格權(quán)作出具體規(guī)定，但《憲法》《土地管理法》條文中有“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”術(shù)語。從邏輯關(guān)系上分析，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”與“農(nóng)民”身份兩者具有一致性，凡具有“農(nóng)民”(農(nóng)業(yè)戶籍)身份者一定為某個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；同樣，凡是為某個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員者一定具有“農(nóng)民”(農(nóng)業(yè)戶籍)“身份”。由此可見，資格權(quán)不僅與身份權(quán)有親緣關(guān)系，而且與成員權(quán)亦有親緣關(guān)系。

第二，“分離”與“分置”的聯(lián)系和區(qū)別?！胺蛛x”中的“離”是指“離開”“分開”，“兩權(quán)分離”是指兩個(gè)權(quán)利“離開”“分開”，具體到農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，是指宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的“離開”“分開”，分別由不同主體所享有。“分置”中的“置”作為動(dòng)詞使用時(shí)是指“擺”“放”等?！叭龣?quán)分置”是指權(quán)利的“擺”“放”，具體到宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，是指宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)分別“擺放”“設(shè)置”。因此，農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分離”和宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵區(qū)別在于，“兩權(quán)分離”系主要從主體的視角而言，指所有權(quán)和使用權(quán)分別由不同權(quán)利主體所擁有；“三權(quán)分置”系主要從客體的視角而言，指所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)三個(gè)“權(quán)”分別予以設(shè)置。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)分別設(shè)置，并不一定由不同的權(quán)利主體享有。當(dāng)然，宅基地“三權(quán)分置”重點(diǎn)在于“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”分置，而不是所有權(quán)與農(nóng)戶資格權(quán)或者所有權(quán)與使用權(quán)的分置。

第三，農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)的邏輯關(guān)系。從文義解釋角度分析，宅基地“三權(quán)分置”中“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”的邏輯關(guān)系，有如下幾個(gè)方面：一是既然2018年中央一號(hào)文件將宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)三者并列，則說明“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”邏輯上并非包含關(guān)系，而系并列關(guān)系。從理論上也許可以說宅基地“三權(quán)分置”中“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”派生于宅基地“兩權(quán)分離”中的“宅基地使用權(quán)”，但絕不能說宅基地“三權(quán)分置”中的“農(nóng)戶資格權(quán)”派生于“使用權(quán)”。而且，宅基地“三權(quán)分置”中的“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”雖然從理論上可以認(rèn)為是派生于宅基地“兩權(quán)分離”中的“宅基地使用權(quán)”，但兩者內(nèi)涵并不能畫等號(hào)，即“兩權(quán)分離”中的“宅基地使用權(quán)”的內(nèi)涵并不是“三權(quán)分置”中“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”內(nèi)涵的簡單之和。二是2018年中央一號(hào)文件將“農(nóng)戶資格權(quán)”列為宅基地“所有權(quán)”之后宅基地“使用權(quán)”之前，說明宅基地“農(nóng)戶資格權(quán)”相對(duì)于宅基地“使用權(quán)”具有邏輯上的優(yōu)先性，即從權(quán)利產(chǎn)生的先后邏輯關(guān)系而言，先有宅基地“農(nóng)戶資格權(quán)”，再有宅基地“使用權(quán)”；或者說，擁有農(nóng)戶資格權(quán)者，原則上享有宅基地使用權(quán)，但享有宅基地使用權(quán)者，則不一定享有農(nóng)戶資格權(quán)。三是2018年中央一號(hào)文件在“資格權(quán)”之前明確使用了“農(nóng)戶”的修飾定語，從政策意蘊(yùn)的角度而言，農(nóng)戶資格權(quán)利主體只能為農(nóng)戶。非農(nóng)戶可以參與利用宅基地這一土地資源，但并不能享有農(nóng)戶資格權(quán)。從此種意義上而言，農(nóng)戶資格權(quán)必然具有“身份”的因素。四是2018年中央一號(hào)文件使用宅基地“農(nóng)戶資格權(quán)”，說明農(nóng)戶資格權(quán)以宅基地作為權(quán)利載體，無宅基地當(dāng)然就無農(nóng)戶資格權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地之間的邏輯關(guān)系如同土地所有權(quán)與土地之間的邏輯關(guān)系：土地是土地所有權(quán)的載體，沒有土地就不可能存在土地所有權(quán)。因此，理論上如果認(rèn)為農(nóng)戶資格權(quán)首先是指農(nóng)民(戶)享有取得宅基地的資格，但并不一定能取得現(xiàn)實(shí)的宅基地的說法不可取。資格不同于資格權(quán)。農(nóng)戶享有取得宅基地的資格，并不等于農(nóng)戶享有農(nóng)戶資格權(quán)。

第四，“三權(quán)分置”改革適用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活原型。依據(jù)權(quán)利取得方式之不同，宅基地權(quán)利的取得可分為原始取得和繼受取得。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際情形而言，繼受取得即宅基地流轉(zhuǎn)之情形。顯然，宅基地“三權(quán)分置”改革針對(duì)的是宅基地權(quán)利的繼受取得即流轉(zhuǎn)而不是原始取得。按照“如無必要，勿增實(shí)體”的奧卡姆剃刀原理，如果針對(duì)宅基地權(quán)利原始取得情形，“兩權(quán)分離”理論即可解決，并不需要宅基地“三權(quán)分置”理論。因此，理論上應(yīng)當(dāng)明確的問題是，宅基地“三權(quán)分置”并不是針對(duì)宅基地的原始取得而是針對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問題而言的。從此種意義上來說，宅基地“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”可以“分置”，但并不是必須“分置”。農(nóng)民(戶)依據(jù)法律規(guī)定申請(qǐng)取得的宅基地，只存在權(quán)利主體“分離”而不存在權(quán)利內(nèi)容“分置”的問題。

綜上分析，宅基地“三權(quán)分置”中“農(nóng)戶資格權(quán)”的法律性質(zhì)宜定性為“身份”性權(quán)利。

三、農(nóng)戶資格權(quán)的規(guī)范構(gòu)造

宅基地“三權(quán)分置”中的三權(quán)系指“宅基地集體所有權(quán)”“農(nóng)戶資格權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”。作為政策性語言，該等表述并沒有問題。但是，此種政策性語言如果轉(zhuǎn)換為法學(xué)語言，轉(zhuǎn)換為法律概念，權(quán)利名稱表述是否規(guī)范、科學(xué)？有學(xué)者從農(nóng)戶宅基地資格權(quán)系創(chuàng)設(shè)了次級(jí)使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)為立論前提，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)舍棄“農(nóng)戶資格權(quán)”概念，統(tǒng)一使用“宅基地使用權(quán)”的立法表述[9]。概念是思想理念的載體，新概念是新思想、新理念的載體。2018年中央一號(hào)文件提出“農(nóng)戶資格權(quán)”概念，旨在倡導(dǎo)一種新理念，一種新觀念。從此種意義上而言，立法上如果舍棄“農(nóng)戶資格權(quán)”的概念，而采用現(xiàn)行已有法律概念，則“農(nóng)戶資格權(quán)”這一概念所負(fù)載的新思想、新理念、新觀念的制度功能就難以得到有效的倡導(dǎo)和體現(xiàn)。因此，“農(nóng)戶資格權(quán)”概念在將來的立法(法律條文)中應(yīng)予以保留。當(dāng)然，在將來立法(法律條文)中保留“農(nóng)戶資格權(quán)”概念，并不意味著2018年中央一號(hào)文件關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的政策語言可以簡單地直接轉(zhuǎn)換為法學(xué)語言、法律概念。宅基地“三權(quán)分置”的“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”立法轉(zhuǎn)換過程(法律條文化)中，有三個(gè)問題值得探討：一是宅基地“三權(quán)分置”中的“使用權(quán)”與現(xiàn)行《民法典》規(guī)定的宅基地使用權(quán)的術(shù)語相同，但含義不一致，有悖于“同一語詞，同一含義”的法律概念使用原理。二是宅基地“三權(quán)分置”中的“農(nóng)戶資格權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”屬于同一主體時(shí)，最好為兩者設(shè)置一個(gè)上位概念，以簡化語言表述和減輕思維負(fù)擔(dān)。農(nóng)民(戶)按照法律規(guī)定，履行相應(yīng)程序而取得宅基地時(shí)，除不享有宅基地所有權(quán)外，宅基地“三權(quán)分置”中的“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”應(yīng)當(dāng)均由農(nóng)民(戶)享有。因此，當(dāng)農(nóng)民(戶)因申請(qǐng)而獲得宅基地時(shí)，如果將此表述為農(nóng)民(戶)取得農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，似乎有欠科學(xué)；如果表述為取得農(nóng)戶資格權(quán)，則有欠準(zhǔn)確。從立法科學(xué)性、規(guī)范性要求出發(fā)，宅基地“三權(quán)分置”改革的政策語言轉(zhuǎn)換為法學(xué)語言，轉(zhuǎn)換為法律概念時(shí)，有兩種表述方式可供參考：一種方式是將“三權(quán)分置”中的“使用權(quán)”在立法上表述為“利用權(quán)”，并以宅基地“使用權(quán)”作為宅基地“農(nóng)戶資格權(quán)”和“利用權(quán)”的上位概念，即宅基地上的權(quán)利首先區(qū)分為“所有權(quán)”和“使用權(quán)”，“使用權(quán)”進(jìn)一步區(qū)分為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“利用權(quán)”；“農(nóng)戶資格權(quán)”只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，“利用權(quán)”可以自由轉(zhuǎn)讓至本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的任何第三人。另一種方式是為“三權(quán)分置”中的“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”設(shè)置“地上權(quán)”的上位概念，即宅基地上的權(quán)利首先區(qū)分為“所有權(quán)”和“地上權(quán)”，“地上權(quán)”進(jìn)一步區(qū)分為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”。簡言之，農(nóng)戶通過申請(qǐng)途徑原始取得宅基地時(shí)，不需要使用“農(nóng)戶資格權(quán)”的概念，只有在農(nóng)戶將通過申請(qǐng)途徑取得的宅基地予以流轉(zhuǎn)時(shí)，才有使用“農(nóng)戶資格權(quán)”概念的必要。

農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利主體為農(nóng)戶。農(nóng)戶作為法律概念，雖然為國家相關(guān)政策以及行政法規(guī)或者部門規(guī)章所采用，但對(duì)于農(nóng)戶概念內(nèi)涵作出明確界定的并不多。2012年《農(nóng)戶貸款管理辦法》第二條對(duì)“農(nóng)戶”概念進(jìn)行了界定，但從邏輯上分析該概念僅僅是外延式的界定而不是內(nèi)涵式的界定。“農(nóng)戶”作為概念包含了“農(nóng)”和“戶”兩層含義。按照現(xiàn)行法律制度，“農(nóng)戶”中的“農(nóng)”指戶籍，為“身份”性概念。“農(nóng)”的認(rèn)定以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，凡具有農(nóng)業(yè)戶籍的“戶”即為“農(nóng)戶”。對(duì)于進(jìn)行了戶籍制度改革，不再區(qū)分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的地區(qū)而言，“農(nóng)戶”中“農(nóng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為是否屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體經(jīng)濟(jì)組織成員方可成為農(nóng)戶資格權(quán)利主體?！皯簟钡恼J(rèn)定，原則上以戶口登記簿記載為準(zhǔn)，主要指父母以及未成年子女，但需要綜合考慮家庭成員的年齡、婚姻狀況等因素。子女已成年但尚未與父母分戶的，則為一“農(nóng)戶”。成年子女如果需要另行申請(qǐng)宅基地，則必須先與父母分戶，獨(dú)立成“戶”后才可以成為農(nóng)戶資格權(quán)主體。

農(nóng)戶資格權(quán)是針對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)而言的，如前所述，農(nóng)戶資格權(quán)以宅基地流轉(zhuǎn)而需要將宅基地權(quán)利“三權(quán)分置”為前提，即農(nóng)戶作為宅基地權(quán)利主體將宅基地讓與社會(huì)主體，受讓宅基地的社會(huì)主體只能取得“使用權(quán)”，不能取得所出讓主體的農(nóng)戶資格權(quán)。申言之，農(nóng)村宅基地以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的社會(huì)主體為受讓人進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，農(nóng)戶資格權(quán)不發(fā)生流轉(zhuǎn)，受讓宅基地的社會(huì)主體并不因此取得所受讓宅基地的農(nóng)戶資格權(quán)，農(nóng)戶資格權(quán)不發(fā)生移轉(zhuǎn)，仍然由轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)戶享有。農(nóng)戶資格權(quán)在宅基地未流轉(zhuǎn)時(shí)處于隱而不顯的邏輯階段，自農(nóng)戶將宅基地流轉(zhuǎn)至本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的其他社會(huì)主體，社會(huì)主體獲得宅基地“使用權(quán)(利用權(quán))”而“顯現(xiàn)”。換言之，農(nóng)戶資格權(quán)是針對(duì)社會(huì)主體的宅基地使用權(quán)(利用權(quán))而言的概念，沒有社會(huì)主體的宅基地使用權(quán)(利用權(quán))，也就無所謂農(nóng)戶的農(nóng)戶資格權(quán)，兩者在邏輯上同時(shí)成立。從法理上分析，農(nóng)戶資格權(quán)和社會(huì)主體的宅基地使用權(quán)(利用權(quán))在權(quán)利性質(zhì)上非相對(duì)權(quán)而為具有對(duì)世性的絕對(duì)權(quán)，需要對(duì)外公示。宅基地為不動(dòng)產(chǎn)，依照物權(quán)法原理，農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)(利用權(quán))作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，權(quán)利公示方式為登記。農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)(利用權(quán))的登記遵循不動(dòng)產(chǎn)登記的制度，按照不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則進(jìn)行。理論上需要研究的問題是，農(nóng)戶資格權(quán)登記的主體為農(nóng)戶的“戶主”還是農(nóng)戶的全體成員。登記簿上應(yīng)當(dāng)記載農(nóng)戶的全體成員，可以分為“戶主”和“戶成員”兩欄分別記載。登記機(jī)關(guān)依照登記簿的記載向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)戶資格權(quán)證書。農(nóng)戶資格權(quán)證書可以分為正本和副本。正本一份由農(nóng)戶“戶主”持有，副本若干份由農(nóng)戶其他成員分別持有。

農(nóng)戶資格權(quán)和社會(huì)主體宅基地使用權(quán)(利用權(quán))內(nèi)容由農(nóng)戶與受讓主體雙方在法律允許范圍內(nèi)通過協(xié)議明確，并作為農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)(利用權(quán))權(quán)利登記附件記載于權(quán)利登記簿中。當(dāng)然，從立法角度而言，可以采用“倡導(dǎo)性條款+強(qiáng)制性條款”的方式，明確農(nóng)戶資格權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容。若農(nóng)戶和社會(huì)主體如果不明示排除，倡導(dǎo)性條款則自動(dòng)適用，用以明確農(nóng)戶資格權(quán)利內(nèi)容。倡導(dǎo)性條款包含的內(nèi)容，可以考慮如下幾個(gè)方面[9]。一是農(nóng)戶資格權(quán)人作為權(quán)利人，可以收取宅基地使用(利用)費(fèi)。農(nóng)戶將宅基地讓與社會(huì)主體使用(利用)，社會(huì)主體因此需要向農(nóng)戶資格權(quán)人支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，即宅基地使用(利用)費(fèi)。農(nóng)戶資格權(quán)人享有收益權(quán)可以收取宅基地使用(利用)費(fèi)，不僅是宅基地資源財(cái)產(chǎn)性利用的重要標(biāo)志，也是宅基地農(nóng)戶社會(huì)保障功能的重要體現(xiàn)。當(dāng)然，宅基地使用(利用)費(fèi)，可以采用定期分期支付的方式，也可以采用一次性支付的方式；在金額上可以采取固定金額的方式，也可以采用逐年上漲(下降)的方式。社會(huì)主體向農(nóng)戶資格權(quán)人支付宅基地使用(利用)費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮由縣級(jí)人民政府根據(jù)本地實(shí)際情況，確定一定的幅度，由社會(huì)主體和農(nóng)戶在縣級(jí)人民政府確定的幅度范圍內(nèi)進(jìn)行確定。二是農(nóng)戶資格權(quán)人有權(quán)對(duì)社會(huì)主體使用(利用)宅基地的方式進(jìn)行監(jiān)管。社會(huì)主體獲得宅基地使用(利用)權(quán)的目的通常而言，并不是用于建設(shè)自住住房，但是，其使用(利用)方式必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定。從促進(jìn)、規(guī)范社會(huì)主體合理利用宅基地的角度來說，法律宜對(duì)社會(huì)主體如何利用宅基地畫出明確的“紅線”，以防止宅基地被不當(dāng)濫用，違背宅基地“三權(quán)分置”改革政策初衷。強(qiáng)制性條款相對(duì)于農(nóng)戶資格權(quán)人來說為保護(hù)性條款，以確保農(nóng)戶資格權(quán)的制度初衷不被規(guī)避，不允許農(nóng)戶和社會(huì)主體協(xié)商排除。社會(huì)主體對(duì)宅基地使用(利用)的最長期限(如不超過七十年)，可以考慮設(shè)置為強(qiáng)制性條款。