杭紹臺鐵路投融資體制改革創(chuàng)新實踐及啟示

文/ 汪東 靳麗芳 徐斌

繼續(xù)勇當(dāng)改革先鋒，接續(xù)深化鐵路投融資改革創(chuàng)新，把高鐵PPP項目打造成為高質(zhì)量發(fā)展、競爭力提升、現(xiàn)代化先行和共同富裕示范的標(biāo)志性成果

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，2015年國家發(fā)展改革委在鐵路領(lǐng)域推出一批社會資本投資示范項目。“中央有部署、浙江見行動”，在國家鐵路投融資體制改革破冰的關(guān)鍵期，浙江率先擘畫高鐵改革藍(lán)圖，全面系統(tǒng)推進(jìn)杭紹臺鐵路投融資體制改革創(chuàng)新實踐，推動鐵路投融資體制改革創(chuàng)新取得重大突破。杭紹臺鐵路是我國首條建成通車的民間資本控股高鐵，推動民營企業(yè)在鐵路投資建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)零的突破，項目成功實踐為民間資本投資重大基礎(chǔ)設(shè)施項目提供有效路徑，極大提振民企投資信心和民間投資積極性。

主要成效

主動謀改革，構(gòu)建鐵路投融資利益共享機(jī)制，極大提振民間資本投資信心。項目開創(chuàng)性搭建以民間資本控股為特征的股權(quán)合作機(jī)制，創(chuàng)新采用BOOT運(yùn)作模式，民間資本負(fù)責(zé)鐵路項目的投資建設(shè)并在合作期內(nèi)享有項目資產(chǎn)權(quán)益，實現(xiàn)了財政資金和民間資本的高效對接，大大提高資金使用效率，提振了民間資本參與投資高鐵項目的信心。杭紹臺鐵路基于合理回報預(yù)期，建立“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的收益回報機(jī)制，政府建設(shè)期僅投入42億元，以十分之一的資金撬動了440億元投資的重大基礎(chǔ)設(shè)施投運(yùn)，大大減輕政府財政當(dāng)期壓力，合理平滑政府財政長期支出責(zé)任。

務(wù)實促改革，構(gòu)建鐵路投融資風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，激發(fā)項目參與主體內(nèi)生動力。從政策法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、運(yùn)營、財務(wù)等五個方面構(gòu)建邊界清晰的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，明確政府方承擔(dān)的職責(zé)及相應(yīng)政策變更等風(fēng)險，界定社會資本與項目公司承擔(dān)的投資建設(shè)、管理運(yùn)營風(fēng)險，確保利益攸關(guān)方形成合力，共同把控項目風(fēng)險。杭紹臺鐵路是國內(nèi)首個由政府方采用包干模式承擔(dān)征地拆遷政策風(fēng)險的鐵路建設(shè)項目，此舉極大地降低了社會資本建設(shè)期投資控制風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，社會資本方與政府方共同組建SPV項目公司，引入鐵路專業(yè)精英人才，承擔(dān)項目建設(shè)管理風(fēng)險，有效保障項目投資進(jìn)度和質(zhì)量安全目標(biāo)如期達(dá)成。

協(xié)同抓改革，構(gòu)建鐵路投融資長效合作機(jī)制，開啟全新政企合作局面。在34年合作期內(nèi)搭建長效合作機(jī)制，堅持讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會資本務(wù)實高效和鐵路方專業(yè)審慎的優(yōu)勢，實現(xiàn)三方合作共贏。省發(fā)展改革委協(xié)同省級有關(guān)部門和沿線地方政府，發(fā)揮省發(fā)展規(guī)劃研究院作為實施機(jī)構(gòu)的全過程“工程咨詢+工程管理”專業(yè)優(yōu)勢，務(wù)實監(jiān)管社會資本出資和銀團(tuán)融資，高效協(xié)調(diào)工程建設(shè)重難點問題，掃清項目建設(shè)“外部障礙”，為項目建設(shè)提供全天候“保姆式”服務(wù)。復(fù)星集團(tuán)發(fā)揮民營聯(lián)合體牽頭人資本運(yùn)作優(yōu)勢，協(xié)調(diào)民營聯(lián)合體股權(quán)結(jié)構(gòu)基本保持穩(wěn)定，牽頭融資280多億元，確保項目建設(shè)資金得到有力保障。國鐵集團(tuán)積極履行行業(yè)管理職能，全力做好項目建設(shè)期質(zhì)量安全監(jiān)管、安全驗收和運(yùn)營管理，有效保障列車開行對數(shù)，實現(xiàn)項目穩(wěn)定運(yùn)營。

創(chuàng)新推改革，構(gòu)建鐵路投融資服務(wù)保障機(jī)制，樹立PPP項目高效管理標(biāo)桿。杭紹臺鐵路踐行鐵路建設(shè)項目投融資“謀投融管退”全過程管理理念和服務(wù)保障，項目投資便利化取得明顯成效，項目事中事后監(jiān)管取得創(chuàng)新性突破，為鐵路領(lǐng)域投融資管理服務(wù)積累了寶貴經(jīng)驗。國家發(fā)展改革委簡化審批程序，由傳統(tǒng)審批制改為核準(zhǔn)制，實行鐵路行業(yè)審查、第三方評估和投融資方案評估聯(lián)合評審，僅用9個月時間就完成了項目核準(zhǔn)批復(fù)，實現(xiàn)先行段開工。實施機(jī)構(gòu)定期開展全方位績效評價考核，創(chuàng)新開展建設(shè)期全過程跟蹤審計，確保項目實現(xiàn)預(yù)期績效目標(biāo)。杭紹臺鐵路有限公司作為建設(shè)主體，與中國鐵設(shè)、滬昆浙江公司創(chuàng)新采用“EPC+咨詢管理”的建設(shè)管理模式，有效保障項目建設(shè)總體目標(biāo)順利實現(xiàn)。

杭紹臺鐵路建成通車是浙江鐵路投融資體制改革探索的新起點，浙江將以此為契機(jī)，繼續(xù)勇當(dāng)改革先鋒，接續(xù)深化鐵路投融資改革創(chuàng)新，確保項目改革成果持續(xù)鞏固、惠及各方，把高鐵PPP項目打造成為高質(zhì)量發(fā)展、競爭力提升、現(xiàn)代化先行和共同富裕示范的標(biāo)志性成果，以改革發(fā)展新成績?yōu)闃?gòu)建新發(fā)展格局作出更大貢獻(xiàn)。

努力方向

杭紹臺鐵路PPP項目投融資體制創(chuàng)新積累了一定的實踐經(jīng)驗，但也面臨民營資本收益保障較難、部分投資風(fēng)險不可控、項目公司自主決策權(quán)利受限等問題，鐵路PPP項目模式推廣還需在多方面深化頂層設(shè)計。鐵路投融資體制機(jī)制改革不能一蹴而就，改革依然任重道遠(yuǎn)。

探路實踐鐵路投融資體制改革深化創(chuàng)新。鐵路PPP項目模式推廣還需在政府投資項目監(jiān)管體系、社會資本長期投資回報機(jī)制、路地合作共贏路徑探索等方面進(jìn)一步深化機(jī)制設(shè)計。一是完善配套支持政策舉措。探索以土地綜合開發(fā)凈收益反哺鐵路投資建設(shè)運(yùn)營，支持加快杭溫鐵路、杭衢鐵路土地綜合開發(fā)試點，力爭在全國率先突破。加快推動鐵路PPP項目資產(chǎn)證券化，支持杭紹臺鐵路等鐵路PPP項目REITs試點。二是支持杭紹臺鐵路項目運(yùn)營期改革。支持杭紹臺鐵路有限公司加強(qiáng)與國鐵集團(tuán)合作，設(shè)立運(yùn)價激勵、線路使用費(fèi)上浮等合作共贏機(jī)制，積極爭取國鐵集團(tuán)在開行對數(shù)、旅客票價、自主運(yùn)營權(quán)等方面支持，持續(xù)做好開行對數(shù)和常態(tài)化運(yùn)營保障。三是穩(wěn)步推進(jìn)鐵路PPP項目建設(shè)。在杭紹臺鐵路PPP模式、杭溫鐵路“PPP+混改”、甬舟鐵路“PPP+PC”模式基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化投融資改革創(chuàng)新，支持在滬乍杭鐵路等投資規(guī)模適中、預(yù)期回報較好的項目上引入社會投資，采用PPP模式投資建設(shè)，確保政府方、社會資本方合作共贏。

創(chuàng)新引領(lǐng)地方鐵路項目全過程咨詢管理。深化地方鐵路全過程工程咨詢政策支撐體系研究，研究探索鐵路項目全生命周期咨詢管理理論架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策機(jī)制、實踐探索。一是創(chuàng)新鐵路項目全過程咨詢重點機(jī)制設(shè)計。從政府投資項目監(jiān)管入手，研究鐵路項目的項目屬性、管理體制、建設(shè)模式，探索以全過程咨詢服務(wù)理念，貫穿鐵路項目審批管理、推進(jìn)實施、運(yùn)營管理的全流程，推進(jìn)鐵路項目加快實施。二是創(chuàng)新鐵路項目全過程咨詢服務(wù)實施路徑。以衢麗鐵路二期項目全過程咨詢試點為突破口，優(yōu)化整合決策審批、設(shè)計流程、招投標(biāo)采購流程，加強(qiáng)實施階段專項咨詢服務(wù)，加快全過程咨詢服務(wù)團(tuán)隊人才建設(shè)。三是創(chuàng)新鐵路項目全過程咨詢關(guān)鍵環(huán)節(jié)政策設(shè)計。結(jié)合鐵路項目全咨的服務(wù)目標(biāo)和預(yù)期效果，從委托方式、服務(wù)主體資格條件、服務(wù)內(nèi)容和模式、服務(wù)酬金計取、保障措施等五個方面提出鐵路項目全過程咨詢關(guān)鍵環(huán)節(jié)政策設(shè)計。

有力支撐全省PPP項目研究規(guī)劃和評估。一是深入開展全省PPP行業(yè)政策創(chuàng)新。圍繞省級PPP發(fā)展頂層設(shè)計，深化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資改革，為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資改革提供“浙江方案”。圍繞重大項目建設(shè)規(guī)劃，明確PPP行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，為PPP行業(yè)發(fā)展提供優(yōu)越政策環(huán)境。二是協(xié)同深化省級PPP項目監(jiān)督管理。圍繞PPP項目實施績效，協(xié)助省發(fā)展改革委依法合規(guī)監(jiān)督項目實施，做好項目決策、建設(shè)推進(jìn)、安全質(zhì)量、運(yùn)營管理等方面全過程監(jiān)管。三是全力做好PPP項目評估咨詢。圍繞PPP發(fā)展前沿動態(tài)，把握國家最新政策指向，按照項目準(zhǔn)入要求和項目審批要求，做好PPP項目的評估咨詢服務(wù)。指導(dǎo)市縣PPP項目實施工作，提供優(yōu)質(zhì)PPP專業(yè)咨詢服務(wù)等。