中國超大城市人口發(fā)展趨勢及對策研究
——以成都為例

孟立聯(lián)，孟 榆

(1.四川天府健康產(chǎn)業(yè)研究院，四川 成都 610041；2.四川省社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，四川 成都 610072)

一、研究背景

2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國發(fā)[2014]51號)，規(guī)定城區(qū)常住人口1 000萬以上的城市為超大城市[1]。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個城市進(jìn)入超大城市行列。7個超大城市處于中國最具經(jīng)濟(jì)實力的地區(qū)：京津冀(北京、天津)、長三角(上海)、珠三角(深圳、廣州)和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈(重慶、成都)。2020年，中國超大城市國內(nèi)生產(chǎn)總值為185015.75億元，約占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的18.21%。超大城市擁有更多的人口、科技、教育資源和更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，具有重要的國際國內(nèi)影響力。超大城市既是我國經(jīng)濟(jì)增長的核心及動力源，也是中國特色社會主義成果的重要體現(xiàn)。把握超大城市人口發(fā)展趨勢，對于充分發(fā)揮超大城市在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的巨大推動作用具有重要意義。

人口是理解超大城市的一個重要視角，人口的聚集和分化與經(jīng)濟(jì)社會活力的良性互動、互促，對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮著重要的支撐作用。總體看，對超大城市人口發(fā)展的研究并不多。筆者以“超大城市人口發(fā)展研究”為主題進(jìn)行檢索，中國知網(wǎng)收錄的文獻(xiàn)(包含博士、碩士學(xué)位論文)只有十幾篇。一方面，可能與2014年國務(wù)院才批準(zhǔn)新增“超大城市”這一城市等級有關(guān)；另一方面，國家對城市化發(fā)展持謹(jǐn)慎態(tài)度，主張嚴(yán)格控制特大城市和超大城市人口規(guī)模，合理發(fā)展大城市，鼓勵發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)。例如，在加大戶籍制度改革力度的背景下，國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號)及國家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕0617號)，均未放開超大城市落戶條件[2-3]。

從既有文獻(xiàn)來看，研究的重點(diǎn)大多在超大城市的人口增長及調(diào)控方面。楊卡認(rèn)為，超大城市的腹地遼闊、地區(qū)收入差異和規(guī)模經(jīng)濟(jì)與集聚效益的逐步顯現(xiàn)等因素延遲了核心區(qū)人口的有效疏散[4]。沙勇通過因子分析方法對影響北京、上海兩市人口規(guī)模增加的因素進(jìn)行分析，認(rèn)為宏觀經(jīng)濟(jì)水平、戶籍制度和城市吸引力等對人口規(guī)模的增加發(fā)揮了重要作用[5]。續(xù)伊特從人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新集聚的發(fā)展現(xiàn)狀入手，對中國超大城市集聚效應(yīng)的影響機(jī)制進(jìn)行了研究，認(rèn)為這三者的互相作用導(dǎo)致中國超大城市的人口增長[6]。

成都市面積14 335平方千米，轄12個市轄區(qū)、3個縣、代管5個縣級市，是國務(wù)院批復(fù)確定的中國西部地區(qū)重要的中心城市、國家重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、商貿(mào)物流中心和綜合交通樞紐。本文以成都為例，使用第七次全國人口普查數(shù)據(jù)、相關(guān)城市統(tǒng)計年鑒，采取比較分析、案例研究方法，分析中國超大城市人口發(fā)展的特征、趨勢及存在的問題，以期為相關(guān)政策的制定和實施提供參考。

二、超大城市人口發(fā)展的特征及趨勢

(一)超大城市人口急劇增長的時代已經(jīng)過去

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，全國超大城市市域總?cè)丝跒?4 979萬人，約占全國人口的10.38%；超大城市城區(qū)常住人口11 055萬人，約占全國人口的7.66%，占全國城鎮(zhèn)人口的12.25%。在中國超大城市中，人口規(guī)模最大的是重慶市，最小的是天津市。市域城區(qū)人口最多的是上海市，最少的是天津市。由圖1可見，超大城市的城市化率最高的是深圳市，幾乎全部是城鎮(zhèn)人口(99.71%)；城市化率最低的是重慶市，幾乎一半人口為非城區(qū)人口(49.02%)。超大城市的這種差異性，主要與中國城市的行政區(qū)域?qū)傩杂嘘P(guān)，也與超大城市的經(jīng)濟(jì)成長階段有關(guān)。

圖1 中國超大城市城區(qū)人口占市域人口的比重 注：相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)第七次全國人口普查公報整理得來

中國超大城市極具人口與勞動力吸引力。與第六次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，超大城市新增人口2 827.48萬人，占全國新增人口的39.24%，也就是說最近10年全國增長的人口中近四成集中于超大城市。其中，人口增長最多的是深圳市，成都市緊隨其后。2020年，成都市常住人口為2 093.78 萬人，比2010年增加689.24萬人，占全國超大城市人口增長總量的24.38%(見圖2)。

圖2 中國超大城市2010—2020年常住人口增長量 注：相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)第七次全國人口普查公報整理得來

常住人口的持續(xù)增長導(dǎo)致成都人口突破2 000萬人，除了戶籍人口的自然增長外，外來人口的遷移和流入是成都市人口增長的主要原因。常住人口登記是全球通行的人口普查辦法，但是我國1990年以后才開始對常住人口進(jìn)行登記和統(tǒng)計，在此之前，只對戶籍人口進(jìn)行登記和統(tǒng)計。20世紀(jì)80年代開始的經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是2001年中國加入世界貿(mào)易組織后，全面推進(jìn)了勞動用工制度的改革，勞動力逐漸成為流動人口的主力軍。根據(jù)“七普”的定義，常住人口是指居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的或居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道半年以上的、戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且外出不滿半年或在境外工作學(xué)習(xí)的人口。簡言之，成都市常住人口除了本地人口，還包括非成都戶籍但在成都居住半年以上的外地人口。2020年成都市戶籍人口為1 500.07萬，人口凈流入(1)凈流入是外來常住人口與戶籍人口的差額，包括已減除在外地居住半年以上的成都市戶籍人口。中的常住人口為539.71萬人，如果扣除外出常住人口，實際外來常住人口應(yīng)在600萬左右，約占成都市常住人口的28.66%。也就是說，大概每4個成都常住人口中就有1個外來常住人口。

可以預(yù)料，未來成都常住人口仍將保持增長的態(tài)勢，但增長幅度將顯著降低。一方面，從內(nèi)生動力來看，成都進(jìn)入超低生育水平階段。我國生育率下降與發(fā)達(dá)國家的表現(xiàn)一致，人口自然增長引發(fā)的動力將明顯不足。2020年，成都市出生人口17.58萬人，按常住人口計算的出生率為8.79‰，比2019年減少4.06萬人，減少18.76%。隨著三孩政策的全面落實，生育率可能有小幅回升，但回升的幅度不會太大。另一方面，從外生動力來看，人口流入的趨勢減緩，外來常住人口繼續(xù)大規(guī)模增加的時代已經(jīng)結(jié)束。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，鄉(xiāng)村不僅吸引大量資本進(jìn)鄉(xiāng)，同時也將吸引大量農(nóng)民工回流，農(nóng)村已不再是城市人口增長的“蓄水池”。2020年，全國農(nóng)民工、外出農(nóng)民工、進(jìn)城農(nóng)民工都在減少。農(nóng)民工總量28 560萬人，比上年減少517萬人。其中，外出農(nóng)民工16 959萬人，比上年減少466萬人；本地農(nóng)民工1 1601萬人，比上年減少51萬人；在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工13 101 萬人，比上年減少399萬人[7]。

不僅如此，成都是一個水資源嚴(yán)重缺乏的城市，存在一個可持續(xù)發(fā)展的人口規(guī)模上限問題。根據(jù)《成都市城市總體規(guī)劃(2016—2030年)》，到2035年，成都市域常住人口規(guī)?？刂圃? 300萬人以內(nèi)，中心城區(qū)城市人口規(guī)?？刂圃? 360萬[8]。按此規(guī)劃，成都市未來10年常住人口增長應(yīng)在200萬左右。行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的適度分離將成為都市圈發(fā)展的重要特點(diǎn)，雖然成都市的外來常住人口增長仍然有一定的空間，但受本身資源約束和都市圈發(fā)展的推動，成都市域常住人口增長的規(guī)模不會太大。顯然，超大城市的未來發(fā)展不應(yīng)追求人口規(guī)模的持續(xù)快速增長，而應(yīng)堅持內(nèi)涵發(fā)展，堅持包括人口發(fā)展在內(nèi)的高質(zhì)量發(fā)展，逐步縮小超大城市之間的發(fā)展差距。

(二)超大城市人口發(fā)展動力由“內(nèi)”向“外”

成都市常住人口增長可以分為3個階段。第一階段：新中國成立至改革開放之前。這個時期人口增長的主要動力在“內(nèi)部”，也就是由戶籍人口的自然增長和壽命延長實現(xiàn)的人口規(guī)模增長。新中國成立后的相當(dāng)長時間里，成都市保持了較高的生育水平。據(jù)成都市統(tǒng)計局資料，1949年，成都市人口出生率為26.69%，1961年下降到12.95%，1963年補(bǔ)償性生育回升到49.92%，此后出生率在相對高位持續(xù)，直到1980年代降低到11.18%。圖3顯示了不同時期成都市常住人口增長的變化。1953年，成都市常住人口為502.18萬人，至2020年,常住人口達(dá)到2 093.78萬人，全市常住人口增長了1 591.6萬人，增長了2.17倍。30年間，成都市出生人口成為成都市人口增長的第一動力。此外，壽命延長也是人口基數(shù)持續(xù)增加的原因。新中國成立時，成都市人口平均預(yù)期壽命不超過40歲，2020年達(dá)到81.01歲，接近發(fā)達(dá)國家人口平均預(yù)期壽命。

圖3 歷次人口普查成都市常住人口數(shù)量及人口增長數(shù)量

第二階段：成都市域擴(kuò)容導(dǎo)致的戶籍人口增長。與西方國家的城市概念不同，中國的城市首先是行政區(qū)，然后才是經(jīng)濟(jì)中心、科技中心和文化教育中心。因此，研究中國城市人口發(fā)展，首先要有區(qū)域概念。成都市先后經(jīng)歷了三次大的行政區(qū)劃調(diào)整，主要內(nèi)容是擴(kuò)面，間或涉及結(jié)構(gòu)調(diào)整。第一次是1950年8月，成都縣、華陽縣部分區(qū)域被劃入成都市。第二次是1983年溫江地區(qū)10個縣(溫江、郫縣、灌縣、彭縣、新都、新津、崇慶、邛崍、蒲江、大邑)并入。第三次是2016年5月代管資陽市的縣級簡陽市。1949年6月，成都城市人口僅為65.69萬人，因為行政區(qū)劃調(diào)整，50年代初成都市戶籍人口就達(dá)到501.32萬人[9]。區(qū)域劃分導(dǎo)致人口擴(kuò)容規(guī)模最大的還是1983年，溫江地區(qū)幾乎整體并入成都市。

第三階段：外來流動人口成為成都市常住人口的主體之一。始于20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革，打開了城市的大門。首先是城鎮(zhèn)內(nèi)部開始就業(yè)制度改革，個體經(jīng)濟(jì)的合法化標(biāo)志著就業(yè)崗位除了全民所有制、集體所有制外，還有第三個選擇：自我就業(yè)。1983年，允許農(nóng)民從事農(nóng)產(chǎn)品的長途販運(yùn)和自銷，第一次給予農(nóng)民異地經(jīng)營以合法性。1984年，鼓勵勞動力到臨近小城鎮(zhèn)打工。1988年，允許農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商。從2000年開始，探索實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)政策，并寫進(jìn)“第十個五年計劃綱要”。從此，大規(guī)模的跨區(qū)域流動就業(yè)成為常態(tài)。成都作為西部地區(qū)中心城市，自然吸引大量流動人口進(jìn)入。從表1可以清晰地看到人口凈流入對成都市人口增長的貢獻(xiàn)。1990年，外來常住人口對成都市常住人口的凈貢獻(xiàn)僅為0.78%，到2010年達(dá)到24.42%，2020年進(jìn)一步提升至28.36%?？梢钥闯?，成都市人口發(fā)展的動力已由“內(nèi)”向“外”。

表1 成都市1990年以來各普查年度戶籍人口與常住人口比較

(三)超大城市的人口地理空間向都市圈方向重塑

無論是京津冀，還是長三角、珠三角，以及成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈，超大城市的都市圈發(fā)展都是基本趨勢。重慶向西、成都向東，相向而行，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的未來發(fā)展無疑是包含成都平原、盆地中部丘陵地區(qū)和川東平行嶺谷地區(qū)的都市圈化，并有可能建成比肩大灣區(qū)的大盆區(qū)(包含成都、重慶在內(nèi)的四川盆地地區(qū)、云南、貴州和廣西的部分地區(qū))。成都市人口地理空間結(jié)構(gòu)的變化，正在印證這一趨勢(見圖4)。“推動超大特大城市中心城區(qū)瘦身健體”“引導(dǎo)秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、涉藏州縣、大小涼山等周邊欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口向雙城經(jīng)濟(jì)圈集中”[10]，將進(jìn)一步加強(qiáng)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的都市圈化趨勢。

圖4 成都市三圈層人口比重變化注：表中數(shù)據(jù)根據(jù)第七次全國人口普查資料整理得來

首先，傳統(tǒng)的主城區(qū)人口聚集力度減弱(見表2)。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，成都傳統(tǒng)的主城區(qū)包括青羊、錦江、武侯、金牛和成華區(qū)5城區(qū)，2020年主城區(qū)常住人口為571.28萬人，比2010年“六普”時的474.19萬人增加97.09萬人，增長20.47%，但低于全市常住人口平均增長速度18個百分點(diǎn)。主城區(qū)常住人口占全市人口的比重已由2010年的31.37%下降到2020年的27.28%。除成華區(qū)外，其他城區(qū)無一例外地出現(xiàn)人口占比下降的現(xiàn)象。

表2 2010、2020年成都市主城區(qū)常住人口及占比

其次，遠(yuǎn)郊區(qū)縣市人口向城區(qū)集中(見表3)。在地理上，本文仍將成都市東部新區(qū)歸于郊區(qū)?？傮w上，遠(yuǎn)郊區(qū)縣市還處于工業(yè)化中后期階段，仍然有相當(dāng)比例的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口。就業(yè)崗位創(chuàng)造能力不足，導(dǎo)致郊區(qū)縣市人口逐步向城區(qū)轉(zhuǎn)移。2010年，郊區(qū)縣市人口占全市人口的34.55%，超過全市人口的1/3。2020年，郊區(qū)縣市人口占全市人口的比重降低到26.36%，略超全市人口的1/4。顯示出郊區(qū)縣市人口正在向城區(qū)集中。

表3 2010、2020年成都市郊區(qū)縣市常住人口及占比

再次，新城區(qū)(二圈層)人口集聚趨勢增強(qiáng)(見表4)。由于撤縣建區(qū)，傳統(tǒng)的二圈層已全部成為新城區(qū)，空間上的二圈層雖然還存在，但與傳統(tǒng)的主城區(qū)融為一體的趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。包含中心城區(qū)在內(nèi)的成都市區(qū)常住人口達(dá)1 541.94萬人，比2010年第六次全國人口普查的989.39萬人增加552.55萬人；占全市常住人口的比重達(dá)73.64%，比2010年的65.45%增加8.19個百分點(diǎn)?？鄢齻鹘y(tǒng)的五城區(qū)，新城區(qū)常住人口達(dá)到970.66萬人，比2010 年增加455.46萬人，占全市常住人口的比重達(dá)46.36%，比2010年的33.48%增加12.88個百分點(diǎn)。

表4 2010、2020年成都市新城區(qū)常住人口及占比

成都市人口地理空間的這種顯著變化符合城市發(fā)展的一般規(guī)律，也與成都市空間戰(zhàn)略安排是一致的。成(成都)德(德陽)眉(眉山)資(資陽)同城化戰(zhàn)略的實施和成都市本身的向東向南發(fā)展，顯著提升了高新區(qū)、天府新區(qū)、龍泉驛區(qū)和新都區(qū)的戰(zhàn)略位置，加快了相關(guān)區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的高級化，形成了強(qiáng)大的人口磁場效應(yīng)。隨著天府新區(qū)、東部新區(qū)的快速大力開發(fā)和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，成都都市圈的人口地理空間正在向外加速擴(kuò)展?？梢灶A(yù)料的是，傳統(tǒng)的中心城區(qū)人口聚集能力將進(jìn)一步減弱，向北之新都、青白江，向東之龍泉驛、東部新區(qū)，向南之高新區(qū)、天府新區(qū)將成為成都市都市圈發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。

三、超大城市人口發(fā)展過程中存在的問題

(一)家庭結(jié)構(gòu)的小型化和人口老齡化

曾經(jīng)嚴(yán)格的計劃生育政策使中國超大城市戶籍人口減少，也使超大城市的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，成都市共有家庭戶7 419 822戶，家庭戶人口為1 844.53萬人，平均每個家庭戶的人口為 2.49 人，比1990年平均每個家庭戶減少1人(見圖5)。與此同時，成都市1人戶(獨(dú)居家庭)、兩人戶(空巢老人和非老人的丁克家庭)的比例上升，3人及以上多人戶比例下降(見表5)，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化。

圖5 成都市家庭戶人口變化

表5 2010、2020年成都市家庭戶構(gòu)成占比變化 %

成都家庭戶結(jié)構(gòu)的這種變化，顯然難以應(yīng)對“一老一小”的家庭照護(hù)難題。常住人口面臨子女照護(hù)難題，這也從另一個側(cè)面解釋了成都市0～14歲人口占比不高的原因。家庭照護(hù)功能削弱，社會支持不足，導(dǎo)致生育動力不強(qiáng)。2020年，全市0～14歲常住人口占總常住人口的13.28%，分別比全國、全省平均水平低2.8個百分點(diǎn)、4.67個百分點(diǎn)(見表6)。

表6 2020年成都市常住人口年齡結(jié)構(gòu)及占比

不僅如此，根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，成都市已接近深度老齡化社會。除城區(qū)因為吸引外來常住人口較多而人口老齡化不太嚴(yán)重之外，其他區(qū)域特別是郊區(qū)縣市已進(jìn)入中度人口老齡化階段，其中，東部新區(qū)65歲及以上老年人口達(dá)21.56%，簡陽市為21.44%。大邑、彭州、邛崍、都江堰和浦江65歲及以上老年人口分別達(dá)到19.73%、19.48%、19.39%、18.82%、18.59%，接近中度人口老齡化水平。人口老齡化帶來的勞動力不足等一系列問題以及嚴(yán)重的社會養(yǎng)老、醫(yī)療保障、福利等方面的壓力，亟需政府采取有力措施解決。

(二)教育結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適配

2010年至2020年，成都市人口受教育水平得到顯著提升，全市15歲及以上人口的平均受教育年限提高至10.85年，文盲率降低到1.7%。但是，這種教育水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在差距，不能適應(yīng)未來超大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

“六普”以來，成都市大專及以上文化程度的人口增加最多，達(dá)到每10萬人增加9 872人。初中文化程度的人口則在減少，每10萬人減少6 971人，但是擁有初中文化程度的人口仍然最多，每10萬人中有35 295人。高中文化程度的人口數(shù)變化不大，每10萬人僅增加47人(見圖6)，說明初中畢業(yè)后未進(jìn)一步接受教育的人口比例較高。推行十二年制義務(wù)教育，大力發(fā)展高等職業(yè)教育，提高人口受教育程度應(yīng)是下一階段教育改革與發(fā)展的重中之重。

圖6 成都市人口受教育水平變化 注：相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)第七次全國人口普查資料整理得來

(三)人口的流動性增強(qiáng)、穩(wěn)定性減弱

成都市常住人口中，人戶分離的有1 072.24萬人，占全市常住人口的51.21%。換句話說，全市一半多的人口都處于人戶分離狀態(tài)。這種較大規(guī)模、較高比例的人戶分離現(xiàn)象，意味著常住人口的穩(wěn)定性不強(qiáng)。成都市人戶分離人口主要在市區(qū)外，根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，全市市轄區(qū)人戶分離人口226.28萬人，約占全市人戶分離人口的21.1%。也就是說3/4的人戶分離人口均在市轄區(qū)之外，大約有846.96萬人，其中，跨省流入的有149.36萬人，省內(nèi)其他地區(qū)居住在成都市的有696.6萬人。雖然人戶分離的原因很多，比如擁有兩套以上房產(chǎn)可能產(chǎn)生人戶分離現(xiàn)象，但如此大規(guī)模的人戶分離意味著人口的不穩(wěn)定性較高，將帶來外來流動人口的公共服務(wù)資源分配、社會治理等方面的問題，亟待提高城市治理能力和完善人口治理體系。

四、推動超大城市高質(zhì)量發(fā)展的人口對策與建議

超大城市是中國城市群的中心節(jié)點(diǎn)城市，也是都市圈建設(shè)的主要依托城市。習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上指出：“要堅持廣大人民群眾在城市建設(shè)和發(fā)展中的主體地位，探索具有中國特色、體現(xiàn)時代特征、彰顯我國社會主義制度優(yōu)勢的超大城市發(fā)展之路?！盵11]充分發(fā)揮超大城市在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的引擎作用，應(yīng)當(dāng)把握超大城市發(fā)展趨勢，探索具有中國特色社會主義制度優(yōu)勢的超大城市發(fā)展之路。

(一)堅持人口總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)優(yōu)化并舉，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，是超大城市人口發(fā)展的重要目標(biāo)。推進(jìn)超大城市人口長期均衡發(fā)展，不應(yīng)簡單地以控制人口總量為目標(biāo)。多年來，雖然始終堅持嚴(yán)格控制超大城市人口聚集，但人們還是涌向超大城市。究其原因，主要是超大城市更加具有活力和機(jī)會，能夠創(chuàng)造足夠多的就業(yè)崗位。同時，采取措施嚴(yán)格控制超大城市特別是傳統(tǒng)城區(qū)人口增長也產(chǎn)生了一些新的人口問題，比如超大城市傳統(tǒng)城區(qū)中小學(xué)入學(xué)人數(shù)的逐步萎縮、技能型人才的供給嚴(yán)重不足等。因此，要堅持總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)優(yōu)化并舉的方針，著力改善人口年齡結(jié)構(gòu)、分布結(jié)構(gòu)及職住平衡度。要增強(qiáng)人口政策的包容性，增加人口遷徙政策的開放度、包容度，按照“技能互補(bǔ)”、職住平衡、生態(tài)相容的原則，在有效調(diào)控人口總量的同時，增強(qiáng)人口發(fā)展的活力。消除不同年齡、性別和職業(yè)之間的歧視性規(guī)定，努力實現(xiàn)權(quán)利公平，使全體居民獲得更好的教育、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)、更豐富的文化體育服務(wù)、更可靠的社會保障。堅持以業(yè)調(diào)人，在對區(qū)域進(jìn)行合理功能定位的同時，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，形成“政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)，市場選擇崗位，個人決定去留”的人口間接調(diào)控機(jī)制。推進(jìn)城鄉(xiāng)人口自由流動，以人口城鄉(xiāng)間自由流動對沖人口紅利總量下降的負(fù)面影響，尤其需要改善農(nóng)村適齡人群在城市接受教育的條件和機(jī)會，促進(jìn)人力資本積累。

(二)堅持以人民為中心的發(fā)展理念，把全生命周期理念貫穿在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的全過程，建設(shè)全齡友好城市。超大城市不僅是老年友好城市、生育友好城市，而且應(yīng)是以人民為中心的全方位全過程促進(jìn)人的全面發(fā)展的城市。要從“人民對美好生活的希望就是我們黨的目標(biāo)”出發(fā)，糾正人口是資源、是工具的片面認(rèn)識，著力人口總量、結(jié)構(gòu)與資源的有效配置，為促進(jìn)人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。大力實施有利于超大城市人口長期均衡發(fā)展的舉措，如積極發(fā)展城市軌道交通。改變超大城市以傳統(tǒng)的主城區(qū)為核心的放射型軌道交通體系，構(gòu)建主城區(qū)與新城區(qū)之間、各新城區(qū)之間和新城區(qū)與重要交通樞紐之間的快速交通體系，加快建設(shè)城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)。堅持公共政策與人口分布、人口流向相一致，如城市住房土地供應(yīng)應(yīng)與人口流動方向相一致，與人口分布相協(xié)調(diào)。堅持公共服務(wù)按常住人口進(jìn)行資源配置，在人口持續(xù)流入的區(qū)域，要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)公共服務(wù)的保障。堅持戶籍人口與外來常住人口權(quán)利均衡，逐步取消公共服務(wù)與戶籍掛鉤，消除戶籍壁壘與戶籍權(quán)利差距，確?；竟卜?wù)的均等化。

(三)落實人與人、人與自然和諧共生的理念，促進(jìn)超大城市宜居宜業(yè)，“構(gòu)建和諧優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園”[11]。超大城市的所謂“城市病”，從根本上說與傳統(tǒng)城區(qū)開發(fā)強(qiáng)度過高、人口密度過大有關(guān)，需要降低傳統(tǒng)城區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度與人口密度。在生態(tài)文明的視野下，接受環(huán)境承載力約束，嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。堅持推動超大城市的都市圈化，堅持多中心、組團(tuán)式發(fā)展，按照產(chǎn)城一體、產(chǎn)城相融的原則，有效銜接城市功能規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和公共資源分布規(guī)劃、住房保障規(guī)劃等有利于推進(jìn)職住平衡的規(guī)劃，推進(jìn)城市公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。按照都市圈建設(shè)的要求，著力超大城市的功能分區(qū)，對傳統(tǒng)城區(qū)進(jìn)行合理功能定位，在疏解城市不同區(qū)域非核心功能、主要功能的同時，促進(jìn)都市圈內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)人口空間合理分布，提升以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

(四)統(tǒng)籌超大城市人口安全與人口發(fā)展。牢固樹立和貫徹落實總體國家安全觀，堅持政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合，加強(qiáng)公共安全各領(lǐng)域和重大活動城市安全風(fēng)險管理，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、處置突發(fā)事件和危機(jī)管理的能力，降低城市脆弱度，形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市運(yùn)行安全保障體系。當(dāng)前尤其需要統(tǒng)籌城市疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。