行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責(zé)任的落實

劉亮

摘要：文章簡要分析了當(dāng)前行業(yè)部門面臨的嚴(yán)峻火災(zāi)形勢及在消防安全監(jiān)督管理中存在的主要問題，結(jié)合一起典型火災(zāi)事故的整改措施通報，提出落實行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責(zé)任的建議，以期對行業(yè)部門提高消防安全監(jiān)督管理水平有所幫助。

關(guān)鍵詞：行業(yè)部門;消防安全;監(jiān)督管理;責(zé)任

近年來，各行業(yè)部門認(rèn)真履行“部門依法監(jiān)督”職責(zé)，對所屬行業(yè)系統(tǒng)單位消防安全責(zé)任制落實情況加大監(jiān)督管理力度，在助推行業(yè)系統(tǒng)單位開展消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理工作中發(fā)揮著積極作用，但各類較大及有影響的火災(zāi)事故仍時有發(fā)生，且在個別行業(yè)還十分突出。筆者結(jié)合日常工作，簡要分析了行業(yè)部門在消防安全監(jiān)督管理中存在的主要問題，提出了行業(yè)部門落實消防安全監(jiān)督管理責(zé)任的一些建議，以期對加強(qiáng)和改進(jìn)行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理工作有所幫助。

一、行業(yè)部門火災(zāi)數(shù)據(jù)分析

從應(yīng)急管理部消防救援局發(fā)布的火災(zāi)數(shù)據(jù)來看，2020年全國共接報火災(zāi)25.2萬起，死亡1183人，受傷775人，直接財產(chǎn)損失40.09億元。其中生產(chǎn)企業(yè)共發(fā)生火災(zāi)9264起，占總數(shù)的3.7%，是除住宅火災(zāi)外占比較大的一類火災(zāi);此外，商業(yè)場所發(fā)生火災(zāi)6679起，文娛賓館飯店發(fā)生火災(zāi)6320起，倉儲場所發(fā)生火災(zāi)4161起，建筑工地發(fā)生火災(zāi)2682起，合計占總數(shù)的7.9%，但亡人占總數(shù)的15.8%、損失占總數(shù)的45.9%，造成了較大社會影響。 從大火的分布看，這幾類場所的火災(zāi)只占總數(shù)的11.6%，但其中過火面積在1000m2以上的火災(zāi)占總數(shù)的26.4%;較大以上火災(zāi)23起，占總數(shù)的34.8%。

二、行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理存在的主要問題

（一）監(jiān)管歸口不精準(zhǔn)，監(jiān)督管理存在盲區(qū)

部分行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理職責(zé)不明晰，有的未落實歸口管理部門，有的歸口管理部門只管大安全，未落實專人履行消防安全監(jiān)督管理職責(zé)。個別行業(yè)部門在消防安全監(jiān)督管理上還存在多方管理多方不管的現(xiàn)象，對所屬行業(yè)部門失控漏管，未能發(fā)揮行業(yè)部門消防監(jiān)督管理作用。

（二）監(jiān)管職責(zé)不明晰，監(jiān)督管理無從著手

部分行業(yè)部門未對消防安全監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行明確細(xì)化，制定責(zé)任清單，在日常工作檢查指導(dǎo)中只順帶過問，對行業(yè)系統(tǒng)單位應(yīng)履行的消防安全職責(zé)不清楚，找不到抓手。

（三）監(jiān)管力量未整合，監(jiān)管管理單打獨斗

部分行業(yè)部門雖負(fù)有消防安全監(jiān)督管理職責(zé)，但缺乏有效行政管理手段，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題缺少行政強(qiáng)制和處罰措施，難以形成有效監(jiān)管，且在開展日常監(jiān)管時未組織多行業(yè)部門綜合監(jiān)管，僅靠一家單打獨斗，未形成監(jiān)管合力。

（四）監(jiān)管能力不匹配，監(jiān)督管理浮于表面

部分行業(yè)部門開展日常消防安全監(jiān)督管理過程中，不具備開展消防安全監(jiān)督管理業(yè)務(wù)能力，對單位消防安全責(zé)任內(nèi)容、消防安全管理情況、防火檢查、火災(zāi)隱患整改、消防安全宣傳教育培訓(xùn)、滅火應(yīng)急疏散預(yù)案演練及消防檔案建立等工作檢查浮于表面，既發(fā)現(xiàn)不了問題，更無法指導(dǎo)改進(jìn)。

（五）監(jiān)管方法不完善，監(jiān)督管理無法閉環(huán)

部分行業(yè)部門在發(fā)現(xiàn)單位存在火災(zāi)隱患或違法行為后，未督促指導(dǎo)單位落實整改責(zé)任人、整改時限、整改措施，未對單位整改情況進(jìn)行復(fù)查驗收形成閉環(huán)，導(dǎo)致火災(zāi)隱患或違法行為長期存在。

（六）監(jiān)管機(jī)制不健全，監(jiān)督管理未能常態(tài)

部分行業(yè)部門僅在上級部署專項整治或重大節(jié)假日期間下發(fā)文件、組織例行檢查，未將消防安全監(jiān)督管理常態(tài)化，建立健全長效機(jī)制，行業(yè)系統(tǒng)單位也未引起重視，往往應(yīng)付了事，“單位全面負(fù)責(zé)”成為空談。

三、從“5·25”特別重大火災(zāi)事故整改措施落實看行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責(zé)任

2015年5月25日，河南省平頂山市魯山縣康樂園老年公寓發(fā)生特別重大火災(zāi)事故，造成39人死亡、6人受傷，過火面積745.8m2，直接經(jīng)濟(jì)損失2064.5萬元，火災(zāi)發(fā)生后，58名責(zé)任人被依法依規(guī)追究責(zé)任。2021年1月，國務(wù)院安委會辦公室發(fā)布了《關(guān)于近5年來特別重大生產(chǎn)安全事故整改措施落實情況“回頭看”工作情況的通報》，通報了康樂園老年公寓特別重大火災(zāi)事故后各級在解決政策標(biāo)準(zhǔn)層面、責(zé)任目標(biāo)考評、硬件設(shè)施提升、監(jiān)督管理和宣傳等問題中采取的系列整改措施。

（一）解決政策標(biāo)準(zhǔn)層面問題

一是國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，通過深化放管服改革、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等六個方面共28條具體政策措施，為養(yǎng)老服務(wù)工作為打通“堵點”，消除“痛點”，同時強(qiáng)調(diào)制定“履職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”的責(zé)任清單，制定加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管的相關(guān)政策文件，建立各司其職、各盡其責(zé)的跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，完善事中事后監(jiān)管制度;二是通過制定《社會福利機(jī)構(gòu)消防安全管理十項規(guī)定》，對社會福利機(jī)構(gòu)日常消防安全管理內(nèi)容提出明確要求;三是河南省細(xì)化了黨政及部門安全生產(chǎn)和消防安全責(zé)任，制定11份省級政策文件、地方標(biāo)準(zhǔn)。

（二）解決責(zé)任目標(biāo)考評問題

在國務(wù)院層面制定目標(biāo)責(zé)任，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全作為省級政府安全生產(chǎn)和消防工作考核的重要內(nèi)容，每年堅持對省級政府進(jìn)行考核，同時要求省級政府、市級政府對下也要進(jìn)行考評。

（三）解決硬件設(shè)施提升問題

一是應(yīng)急管理部會同有關(guān)部門修訂了《建筑設(shè)計防火規(guī)范》，對老年人照料設(shè)施、安全疏散設(shè)計、消防設(shè)施配置等進(jìn)行優(yōu)化;二是將消防安全改造納入特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程，解決硬件上存在的先天不足;三是在河南省3341家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)推行安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整治養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大風(fēng)險隱患6700多處，累計投入3.4億元為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配備煙感報警等安全設(shè)施，實施民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全達(dá)標(biāo)提升工程，省級投入33億元支持城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

（四）解決監(jiān)督管理和宣傳問題

民政部、應(yīng)急管理部部署社會福利機(jī)構(gòu)消防安全專項治理、養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全集中宣傳等活動，消除42.2萬處隱患。通過開展專項整治、專項行動、集中宣傳等活動，解決日常消防管理不到位、風(fēng)險防范意識差、安全應(yīng)急應(yīng)對機(jī)制不完善等問題，有效提升風(fēng)險防范能力。

四、如何落實行業(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責(zé)任

依法依規(guī)嚴(yán)肅追究責(zé)任不是目的，通過對責(zé)任的追究，查找問題的出處，采取針對性整改措施方為根本。前文中國務(wù)院安委會辦公室的通報已經(jīng)為我們?nèi)绾温鋵嵭袠I(yè)部門消防安全監(jiān)督管理責(zé)任指明了方向，所謂前事不忘，后事之師，再從被追責(zé)去發(fā)現(xiàn)問題、采取措施實為不智之舉。當(dāng)前行業(yè)部門如何有效落實消防安全監(jiān)督管理責(zé)任，筆者認(rèn)為有以下幾方面：

（一）成為消防安全明白人

1.要明白法定職責(zé)要求

對于行業(yè)部門消防安全職責(zé)，在《消防法》中早有明確規(guī)定，“部門依法監(jiān)督”“實行消防安全責(zé)任制”“縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依照本法和其他相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定做好消防工作”，但明顯對政府有關(guān)職能部門、行業(yè)部門的消防安全職責(zé)規(guī)定不夠具體。2017年10月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《消防安全責(zé)任制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），首次對消防安全責(zé)任制的實施作出全面、具體規(guī)定，對每個行業(yè)部門確定了消防安全職責(zé)，并在第十二、十三、十四條中作出具體的消防安全職責(zé)規(guī)定。

2.要明白失職追責(zé)規(guī)定

《實施辦法》第二十七條、第二十八條對消防安全責(zé)任追究作出明確規(guī)定，行業(yè)部門負(fù)責(zé)人和工作人員既要面臨因消防安全責(zé)任不落實發(fā)生一般及以上火災(zāi)事故，履行職責(zé)不力、失職瀆職的責(zé)任追究，還要面臨不依法履行職責(zé)，在消防安全行政審批、公共消防設(shè)施建設(shè)、重大火災(zāi)隱患整改、消防力量發(fā)展等方面工作不力、失職瀆職的責(zé)任追究。從這兩條規(guī)定可以看出，對行業(yè)部門消防安全責(zé)任的追究，不僅僅停留在發(fā)生火災(zāi)事故后的追責(zé)，對事前未依法履行職責(zé)的相關(guān)情況也作出了追責(zé)規(guī)定，追責(zé)關(guān)口的前移，正與《消防法》“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的方針保持了高度一致。

3.要明白盡職免責(zé)情況

國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕18號）規(guī)定，要健全盡職免責(zé)辦法，明確履職標(biāo)準(zhǔn)和評判界線，對符合嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)履行監(jiān)管職責(zé)的情況下監(jiān)管對象出現(xiàn)問題的要予以免責(zé)。2019年《四川省消防安全責(zé)任制實施辦法》作出明確規(guī)定，對經(jīng)查實已經(jīng)履行相關(guān)職責(zé)，并全面落實了上級有關(guān)工作部署的，不予或者免予追究責(zé)任?！督魇∠腊踩?zé)任制實施辦法》規(guī)定，發(fā)生火災(zāi)事故，負(fù)有工作職責(zé)的政府工作人員已經(jīng)履行有關(guān)職責(zé)，并按照要求落實黨委和政府有關(guān)工作部署的，或者因行政管理相對人采取隱瞞、欺騙等行為，致使無法正確履行監(jiān)管職責(zé)的，可以依法依規(guī)從輕、減輕或者免予責(zé)任追究。雖然并非所有地方消防安全責(zé)任制實施辦法都規(guī)定了盡職免責(zé)條款，但盡職免責(zé)已經(jīng)正式寫入國務(wù)院《指導(dǎo)意見》，必將在不久得以落地。

（二）正確履行消防安全職責(zé)

1.要強(qiáng)化消防安全綜合監(jiān)管，形成合力

一是要及時轉(zhuǎn)變觀念，消防安全工作是“部門依法監(jiān)督”，不是哪個部門一家之事，要建立健全跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實現(xiàn)違法線索共享、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)共用、處理結(jié)果共認(rèn);二是行業(yè)主管部門要發(fā)揮牽頭作用，在規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險研判、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面積極作為，指導(dǎo)行業(yè)系統(tǒng)開展事中事后監(jiān)管，相關(guān)部門要積極配合，加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)。

2.要履行消防安全監(jiān)管職責(zé)，履職盡責(zé)

參照“5·25”特別重大火災(zāi)事故整改措施，一是要強(qiáng)化頂層設(shè)計，切實解決本行業(yè)系統(tǒng)消防安全工作面臨的“堵點”和“痛點”;二是要強(qiáng)化責(zé)任考評，將行業(yè)系統(tǒng)消防安全工作納入目標(biāo)績效考評重要內(nèi)容;三是要強(qiáng)化監(jiān)督管理，開展有針對性的消防安全檢查治理;四是要強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高行業(yè)從業(yè)人員消防安全意識。

3.要制訂消防安全責(zé)任清單，照單履責(zé)

一是通過將消防安全政策、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求和實際工作的需要以消防安全責(zé)任清單的形式固化下來，精準(zhǔn)聚焦重點行業(yè)領(lǐng)域、重點企業(yè)單位、重點環(huán)節(jié)部位、重點崗位人員，實現(xiàn)照單履責(zé);二是通過多渠道廣泛深入開展宣傳發(fā)動，讓各類企業(yè)（單位）及時準(zhǔn)確掌握消防安全責(zé)任清單制管理的核心要義、方法路徑和工作要求，營造消防安全責(zé)任清單制管理工作的濃厚氛圍，積極動員各類企業(yè)（單位）全面加快推行消防安全清單制管理工作模式。

4.要督促落實消防安全責(zé)任清單，照單檢查

一是要制訂檢查計劃，做到監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空，同時全面實行“雙隨機(jī)、一公開”模式;二是要提升信用監(jiān)管效能，采取“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，將各部門履職過程中形成的執(zhí)法結(jié)果信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合，歸集到相關(guān)單位主體名下，規(guī)范認(rèn)定并設(shè)立市場主體信用“黑名單”，并將之與“雙隨機(jī)、一公開”隨機(jī)抽查的比例頻次、被抽查概率掛鉤;三是要規(guī)范監(jiān)督檢查，要按照消防安全責(zé)任清單，通過查閱資料、交流詢問、實地檢查等方式，核查單位落實消防安全職責(zé)情況，切忌蜻蜓點水走過場;四是要規(guī)范填寫消防安全檢查記錄，對發(fā)現(xiàn)的問題隱患進(jìn)行照相或錄像，對問題隱患整改情況及整改后照片進(jìn)行整理歸檔，使問題隱患形成閉環(huán)。

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