煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展存在的問題及對策研究

梁 壯，邸 帥，趙東波

(1. 應(yīng)急管理部研究中心，北京市東城區(qū)，100713；2. 應(yīng)急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029；3.陜西煤業(yè)股份有限公司，陜西省西安市，710077)

能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是順應(yīng)全球能源發(fā)展潮流、應(yīng)對氣候變化，推動能源變革的重要舉措。黨的十九大報告提出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段[1]，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，要推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，構(gòu)建現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系。我國富煤、貧油、少氣的資源特點，決定了較長一段時期內(nèi)煤炭仍將是我國的主體能源和重要原料。加快推動煤炭行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高供給體系質(zhì)量和清潔生產(chǎn)水平，更加注重質(zhì)量和效益，推動煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對保障國家能源安全具有十分重要的作用。

1 “十三五”以來煤炭行業(yè)取得的成效

“十三五”以來，在黨中央、國務(wù)院堅強領(lǐng)導(dǎo)下，煤炭行業(yè)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力化解過剩產(chǎn)能，有序釋放優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，煤炭生產(chǎn)建設(shè)秩序和供需關(guān)系取得顯著改善，開發(fā)布局和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，安全生產(chǎn)形勢有了明顯好轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)新時代煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、保障國家能源安全奠定了堅實基礎(chǔ)。

(1)化解過剩產(chǎn)能取得顯著成效。根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，煤炭行業(yè)堅定不移化解過剩產(chǎn)能，“十三五”期間全國累計退出煤礦5 500處左右、退出落后煤炭產(chǎn)能10億t/a以上[2]，超額完成化解過剩產(chǎn)能任務(wù)。截至2021年底，全國煤礦數(shù)量減少至4 500處以內(nèi)[3]。

(2)供給保障能力提高。通過發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能，煤炭生產(chǎn)開發(fā)重心進(jìn)一步向資源稟賦條件好、市場競爭力強的晉陜蒙地區(qū)集中，煤炭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2021年，晉、陜、蒙三省(區(qū))煤炭產(chǎn)量29.75億t[4]，占全國煤炭產(chǎn)量的72.1%，較2015年提高8個百分點；截至2021年底，全國120萬t/a及以上大型煤礦產(chǎn)能占比80%左右，較2015年提高10個百分點，供應(yīng)保障的基石作用更加穩(wěn)固。

(3)煤礦安全生產(chǎn)水平持續(xù)提升。隨著安全生產(chǎn)責(zé)任體系不斷完善，安全保障程度低的煤礦加快退出，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)深入推進(jìn)，煤礦安全基礎(chǔ)不斷夯實，煤礦安全保障能力顯著提高。2021年，全國發(fā)生煤礦事故91起、死亡178人，較2015年分別下降74.1%、70.2%。

(4)煤炭企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益明顯改善。2021年，全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)實現(xiàn)利潤約7 023.1億元，較2015年增長1 493%，創(chuàng)歷史新高，大部分煤炭企業(yè)實現(xiàn)了盈利。煤礦職工工資按時足額發(fā)放，歷史欠薪欠保問題基本解決。

(5)科技創(chuàng)新成果顯著。煤炭行業(yè)加快推進(jìn)“兩化融合”，建成了一批“有人巡視、無人值守”的智能化開采工作面。8.8 m一次采全高、7.0 m超大采高智能綜放系列成套裝備成功投用，年產(chǎn)2 000萬噸級大型露天礦成套裝備實現(xiàn)國產(chǎn)化。

(6)綠色發(fā)展取得實質(zhì)性進(jìn)展。煤炭行業(yè)踐行綠色發(fā)展理念，積極推廣綠色開采技術(shù)，大力發(fā)展選煤加工，加強礦區(qū)環(huán)境治理，2021年，原煤入選率、煤矸石綜合利用率、土地復(fù)墾率分別達(dá)到71.7%、73.0%和57.5%，較2015年分別提高5.8個、8.8個、9.5個百分點。

2 煤炭行業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

煤炭行業(yè)以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快推動煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，行業(yè)整體面貌顯著改善，但與高質(zhì)量發(fā)展要求相比，煤炭作為保障能源供應(yīng)壓艙石作用的基礎(chǔ)仍然不牢，還存在一些制約煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。

2.1 煤炭發(fā)展資源基礎(chǔ)薄弱

我國已探明的煤炭資源量中達(dá)到較高勘查程度的勘探、詳查資源量偏少，主要為預(yù)查、普查等較低級別資源量，梯級結(jié)構(gòu)不合理，且經(jīng)濟(jì)可采儲量和人均占有量少，不能滿足資源可持續(xù)開發(fā)的要求[5]。近年來的高強度開發(fā)，使得現(xiàn)有生產(chǎn)煤礦的剩余服務(wù)年限大幅縮短，山東、河南、黑龍江、遼寧等傳統(tǒng)重點產(chǎn)煤省份接續(xù)資源嚴(yán)重不足，尚未動用儲量多為邊角資源，可供規(guī)?；_發(fā)的資源少。

據(jù)統(tǒng)計，我國尚未利用煤炭資源儲量中，達(dá)到勘探程度的資源量僅占比22%左右，可供開發(fā)建設(shè)大型煤礦的資源量(不含新疆)僅為239億t，占勘探資源量的5.9%，其余大部分勘探資源量屬于現(xiàn)有生產(chǎn)煤礦深部、邊角資源或者是生態(tài)環(huán)保等原因無法規(guī)?；_發(fā)的資源。同時，我國煤炭資源剩余服務(wù)年限短，可持續(xù)發(fā)展保障能力較弱。根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計年鑒2021》，我國煤炭資源探明儲量1 432億t，儲產(chǎn)比為37 a[6]，與其他國家相比，美國500 a以上、澳大利亞315 a、俄羅斯407 a，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國煤炭資源儲產(chǎn)比。

2.2 煤炭企業(yè)平均生產(chǎn)效率低

我國煤炭資源埋藏深、地質(zhì)條件較復(fù)雜，多為井工開采，生產(chǎn)環(huán)節(jié)多、用工多，客觀上導(dǎo)致煤炭生產(chǎn)效率低。近年來，我國建設(shè)了一大批大型現(xiàn)代化煤礦，特別是大型煤炭企業(yè)通過實施機械化改造，基本實現(xiàn)了采掘機械化，平均生產(chǎn)效率有了大幅提高，但全行業(yè)的平均生產(chǎn)效率僅為世界先進(jìn)水平的1/10。

受政策制度、設(shè)備可靠性等因素制約，大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)與采礦技術(shù)還沒有得到很好的融合，煤炭智能化開采尚處在試驗示范階段，煤炭企業(yè)平均生產(chǎn)效率低，煤炭產(chǎn)業(yè)的二元化結(jié)構(gòu)明顯。

2.3 煤炭供需結(jié)構(gòu)性矛盾依舊突出

隨著去產(chǎn)能工作深入推進(jìn)和煤礦安全生產(chǎn)要求不斷提高，大量低效落后產(chǎn)能關(guān)閉退出，煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，煤炭生產(chǎn)開發(fā)進(jìn)一步向“晉陜蒙新”地區(qū)集中，東部和南方地區(qū)煤炭產(chǎn)量大幅下降，傳統(tǒng)煤炭調(diào)入地區(qū)需求仍處高位，短期內(nèi)地區(qū)供需平衡調(diào)整巨大，區(qū)域間煤炭調(diào)運規(guī)模擴(kuò)大。由于多種因素影響，先進(jìn)產(chǎn)能得不到完全釋放，調(diào)入煤炭受運輸通道限制，不能及時填補煤炭調(diào)入地區(qū)去產(chǎn)能后的供給缺口，導(dǎo)致局部地區(qū)、局部時段存在煤炭供需失衡現(xiàn)象，煤炭供應(yīng)保障壓力較大。

2.4 煤炭企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)仍然較重

近年來，國家加快推進(jìn)稅費改革，清理不合理收費，減輕了煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，但受各種因素影響，不少煤炭企業(yè)反映，煤炭行業(yè)綜合稅費負(fù)擔(dān)仍然較重。目前，各種涉煤收費和基金項目達(dá)30多種，約占銷售收入的25%～40%，增值稅實際稅負(fù)達(dá)13%左右，是其他工業(yè)企業(yè)平均水平的2～3倍，煤炭行業(yè)總體稅費相比其他行業(yè)長期處于較高水平。以某大型煤炭企業(yè)為例，2020年煤炭板塊綜合稅負(fù)超過20%，其中增值稅稅負(fù)占到整體稅負(fù)的50%左右。此外，成本核算制度不健全，煤炭生產(chǎn)成本尚未實現(xiàn)制度化，外部環(huán)境成本等還未足額納入生產(chǎn)成本。煤炭企業(yè)整體負(fù)債率仍然較高，2020年煤炭行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為66.1%，較2019年增加0.9個百分點，負(fù)債合計37 258.3億元，較2019年增長7.6%。

2.5 煤炭綠色發(fā)展水平有待提高

黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已是人心所向，煤炭綠色發(fā)展更是大勢所趨。但從目前來看，我國煤炭清潔開發(fā)利用水平還不高，與綠色低碳循環(huán)發(fā)展的要求還有較大差距。煤炭企業(yè)清潔生產(chǎn)重視程度不夠、意識不強，由于缺乏足夠的約束激勵機制，清潔生產(chǎn)和環(huán)境治理的內(nèi)在動力不足，清潔生產(chǎn)和環(huán)境治理資金投入不足、管理滯后，造成礦區(qū)環(huán)境污染。國家監(jiān)管層面缺乏煤炭清潔生產(chǎn)的統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)機制，有關(guān)部門在推進(jìn)煤炭清潔生產(chǎn)工作上難以形成合力；政策導(dǎo)向上要求不高，監(jiān)管過程注重事前審批管理，缺乏行之有效的日常監(jiān)管。多數(shù)中小煤礦經(jīng)濟(jì)條件較差，技術(shù)裝備水平落后，無法滿足清潔生產(chǎn)要求。

據(jù)統(tǒng)計，我國煤炭開采產(chǎn)生的煤矸石已累計堆存超過50億t，每年新增約2億t，而煤矸石利用率僅在70%左右，煤矸石堆存占用大量土地，破壞礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)治理滯后[7]；煤炭開采每年新增沉陷面積約700 km2，產(chǎn)生礦井水約60億m3，而土地復(fù)墾率、礦井水利用率僅在55%、78%左右。煤礦瓦斯抽采利用率只有38.2%，大量瓦斯被排空，而美國、澳大利亞等主要采煤國家抽采的瓦斯基本全部被利用。從利用側(cè)看，目前煤炭利用仍比較粗放，發(fā)電用煤占全部煤炭消費比重僅50%左右，遠(yuǎn)低于美國、德國等國家80%以上的水平，不利于煤炭集中清潔利用。

2.6 煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)理論研究有待加強

近年來，隨著違法違規(guī)建設(shè)和超能力生產(chǎn)管理的加強，安全投入欠賬多的煤礦關(guān)閉退出，重特大安全事故基本得到遏制，煤礦安全形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，但與本質(zhì)安全要求還有差距。特別是煤礦瓦斯突出機理、沖擊地壓的預(yù)測和基礎(chǔ)理論研究還沒有重大突破，瓦斯突出、沖擊地壓等重大災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警機制還不健全；重大災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)警和防治信息化水平還比較低，災(zāi)害機理研究基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、共享與應(yīng)用信息化有待完善，安全生產(chǎn)管理有待加強；煤礦安全管理的法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與采煤技術(shù)的發(fā)展還有很多不適應(yīng)，新技術(shù)、新裝備得不到很好的應(yīng)用。

2.7 煤炭法律法規(guī)體系亟待完善

近年來我國煤炭工業(yè)在生產(chǎn)力水平、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、科技裝備水平等方面都發(fā)生了翻天覆地的變化。但煤炭行業(yè)法制建設(shè)滯后，部分現(xiàn)行法律法規(guī)政策還不能完全適應(yīng)新時代發(fā)展要求。現(xiàn)行《煤炭法》1996年頒布實施、2016年修正，《礦產(chǎn)資源法》1996年頒布實施、2009年修正，《礦山安全法》1993年頒布實施、2009年修正，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》于2007年制定實施，均距離現(xiàn)在有一段時間，這段時期行業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生了重大變化。因此，部分現(xiàn)行法律法規(guī)政策與煤炭行業(yè)發(fā)展改革有一定的不適應(yīng)性，亟需修改和完善。現(xiàn)有的煤炭技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范與煤炭科技進(jìn)步的發(fā)展不匹配或不適應(yīng)，一定程度上制約了新技術(shù)、新工藝的發(fā)展。

3 煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的對策措施

3.1 加大煤炭資源勘查投入，夯實煤炭資源發(fā)展基礎(chǔ)

加大中央地質(zhì)勘查基金投入力度，引導(dǎo)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，實現(xiàn)地質(zhì)找礦重大突破。加強煤炭資源勘查研究，優(yōu)化勘查布局，加快提高優(yōu)質(zhì)詳查、普查區(qū)塊的勘查程度，提高我國煤炭資源保障程度。加大煤炭資源精細(xì)勘察力度，提高工程地質(zhì)條件的查明程度，為煤炭安全開采提供準(zhǔn)確地質(zhì)依據(jù)。加大深部煤炭資源勘查力度，將深部煤炭資源納入國家資源勘查及深地研究工作中統(tǒng)籌部署，查明深部煤炭資源地質(zhì)條件[5]；推進(jìn)深部資源的勘查開發(fā)技術(shù)研究。加大煤炭勘查和開發(fā)設(shè)備更新改造力度，提高資源整體勘查開發(fā)技術(shù)水平，解決煤礦衰老接續(xù)問題。

3.2 優(yōu)化煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局，增強煤炭跨區(qū)域保障能力

按照兼顧區(qū)域、發(fā)展先進(jìn)、完善通道、保障供應(yīng)的原則，系統(tǒng)優(yōu)化煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局，以大型煤炭基地建設(shè)為支撐，形成以山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應(yīng)保障基地為中心，西南云貴、東南沿海進(jìn)口煤炭為支撐的供應(yīng)體系。

(1)以陜北、蒙西為重點，加快發(fā)展優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能，著力推進(jìn)煤炭智能高效開發(fā)，建成一批世界一流的現(xiàn)代化礦井。山西以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主，加快處置資源整合煤礦，適度建設(shè)接續(xù)礦井。

(2)新疆基地資源豐富，結(jié)合電力外送通道和轉(zhuǎn)化項目，配套建設(shè)煤礦，在滿足區(qū)內(nèi)需求基礎(chǔ)上，適度外調(diào)，增加調(diào)出量滿足隴西、青海和川渝地區(qū)需求。

(3)蒙東基地生態(tài)環(huán)境脆弱，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，合理控制開發(fā)強度，保障區(qū)內(nèi)和東北用煤需求。

(4)鞏固云貴基地，優(yōu)化煤炭產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，加快關(guān)閉災(zāi)害嚴(yán)重煤礦，適度建設(shè)大中型煤礦，保障西南地區(qū)用煤需求。

(5)其余東中部傳統(tǒng)煤炭生產(chǎn)基地資源儲量有限，主要滿足區(qū)域內(nèi)需求。

(6)持續(xù)完善煤炭跨區(qū)域運輸通道和集疏運體系，優(yōu)化運輸網(wǎng)絡(luò)，提高煤炭運輸保障能力。

3.3 積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能，持續(xù)優(yōu)化煤炭產(chǎn)能結(jié)構(gòu)

聚焦煤炭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾，加快釋放優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能，繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能，不斷優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)。

(1)積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能。在資源賦存條件好、運輸條件完善、市場有保障的地區(qū)，有序開發(fā)建設(shè)一批生產(chǎn)效率高、安全保障能力強、環(huán)境保護(hù)水平高的優(yōu)質(zhì)先進(jìn)安全高效煤礦。創(chuàng)新煤礦設(shè)計理念，采用高新技術(shù)裝備，提升露天煤礦、特大型和大型井工煤礦高質(zhì)量發(fā)展能力。

(2)加快先進(jìn)產(chǎn)能核增。對工藝先進(jìn)、安全條件好、資源有保障的現(xiàn)有煤礦，有序開展生產(chǎn)能力核增工作，進(jìn)一步釋放優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能，提高煤炭安全保障供應(yīng)能力。

(3)繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能。加快清理停產(chǎn)停建的“僵尸企業(yè)”以及達(dá)不到環(huán)保、質(zhì)量、安全等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求的煤礦，對符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、合法合規(guī)的低效煤礦，積極引導(dǎo)退出，有序穩(wěn)妥分類處置產(chǎn)能30萬t/a以下的煤礦。

3.4 強化規(guī)劃的引領(lǐng)作用，進(jìn)一步規(guī)范煤炭資源開發(fā)秩序

(1)統(tǒng)籌考慮我國煤炭資源條件、環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，做好煤炭發(fā)展規(guī)劃，加強與國家相關(guān)規(guī)劃的銜接。

(2)及時跟蹤煤炭規(guī)劃落實情況，定期開展規(guī)劃階段性評估，根據(jù)評估結(jié)果，研究制定促進(jìn)煤炭高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見，推動規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)扎實有效落實。

(3)貫徹綠色發(fā)展理念，加強礦區(qū)總體規(guī)劃管理，優(yōu)化煤炭開發(fā)布局，妥善處理資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，建設(shè)綠色生態(tài)示范礦區(qū)。

(4)研究建設(shè)煤炭管理云平臺，優(yōu)化煤炭管理流程，增強煤炭事中事后管理能力，提高煤炭綜合管理水平。

3.5 加強煤炭科技創(chuàng)新，提高生產(chǎn)效率和效益

強化科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用，推動現(xiàn)代信息技術(shù)與煤炭產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，不斷增強發(fā)展的創(chuàng)新力和競爭力，提升煤炭發(fā)展質(zhì)量和效益。

(1)加強煤礦智能化開采技術(shù)和成套裝備研發(fā)及推廣力度，提高煤機裝備數(shù)字化控制、自動化生產(chǎn)和遠(yuǎn)程操作能力，提升我國煤炭智能化開采水平[8]。

(2)研究制定完善智能化煤礦建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善智能化煤礦政策體系，為智能化煤礦發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

(3)加快煤礦智能化建設(shè)，因礦施策，分類分級建設(shè)智能化煤礦[9]，加強智能化煤礦示范，以點帶面，逐步推廣。

(4)加快推進(jìn)現(xiàn)有生產(chǎn)煤礦自動化、信息化改造，利用中央預(yù)算資金支持現(xiàn)有生產(chǎn)煤礦智能化改造，提高煤礦生產(chǎn)效率。

(5)開展智能化采掘(剝)和危險崗位的機器人替代，逐步實現(xiàn)井下危險區(qū)域、高危崗位少人(無人)作業(yè)，提高安全保障能力。

3.6 優(yōu)化產(chǎn)運銷基礎(chǔ)，提高供給保障能力

(1)常態(tài)化產(chǎn)能置換長效機制，根據(jù)形勢變化調(diào)整完善具體政策，加快釋放優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能，破除優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放政策制約。

(2)加強煤炭鐵路集疏運系統(tǒng)建設(shè)，完善鐵路直達(dá)和鐵水聯(lián)運物流通道網(wǎng)絡(luò)，增強煤炭運輸能力、提高煤炭運輸效率。結(jié)合能源輸送通道和集疏運系統(tǒng)完善情況，逐步提高煤礦退出標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新舊動能轉(zhuǎn)化。

(3)研究建立以常態(tài)化調(diào)峰產(chǎn)能為基礎(chǔ)的產(chǎn)能動態(tài)儲備制度，不斷增強煤炭產(chǎn)能調(diào)節(jié)彈性，及時有效調(diào)整供需關(guān)系、保障穩(wěn)定供應(yīng)，避免價格大幅波動。

3.7 貫徹綠色發(fā)展理念，推進(jìn)煤炭清潔生產(chǎn)和高效利用

(1)加快制定完善煤炭清潔生產(chǎn)的政策法規(guī)體系，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)清潔生產(chǎn)行為。加強宣傳力度，提高企業(yè)清潔生產(chǎn)意識和重視程度。完善清潔生產(chǎn)優(yōu)惠政策，加大財政扶持力度，激勵企業(yè)開展清潔生產(chǎn)。加強清潔生產(chǎn)全過程監(jiān)管，健全執(zhí)法監(jiān)督體系，依法管理，強化事中監(jiān)管。

(2)以綠色礦山建設(shè)為重點，促進(jìn)煤炭開發(fā)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[10]。推廣矸石不升井技術(shù)，積極推進(jìn)煤矸石綜合利用，出臺稅費支持政策，鼓勵利用矸石、灰渣等對沉陷區(qū)進(jìn)行立體生態(tài)整治和土地復(fù)墾。積極推廣煤礦低濃度瓦斯發(fā)電技術(shù)、乏風(fēng)氧化技術(shù)，提升煤礦瓦斯利用水平。

(3)加快出臺鋼鐵、建材等主要耗煤行業(yè)的煤炭清潔利用政策，鼓勵企業(yè)建設(shè)清潔利用項目。繼續(xù)強化煤電機組超低排放改造，提高電煤在煤炭消費中的比重。加強現(xiàn)代煤化工頂層設(shè)計，做好產(chǎn)業(yè)布局及優(yōu)化[11]，推動煤制油、煤制氣等深加工技術(shù)攻關(guān)和升級示范，降低成本、水耗和能耗。

(4)完善散煤清潔利用政策，按照“宜煤則煤、宜電則電、宜氣則氣”的原則，推廣高效節(jié)能環(huán)保煤粉鍋爐，提高散煤清潔利用水平。強化煤炭質(zhì)量管理，加強劣質(zhì)煤監(jiān)管，研究制定清潔煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高商品煤質(zhì)量。

3.8 深化煤炭行業(yè)改革，營造企業(yè)良好發(fā)展環(huán)境

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府宏觀調(diào)控作用，著力破解制約煤炭發(fā)展的體制機制問題，營造公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力。

(1)轉(zhuǎn)變重審批、輕監(jiān)管的理念，強化事中事后監(jiān)管，規(guī)范煤礦開發(fā)秩序。

(2)健全煤炭稅費體系，完善涉煤收費清單制度，明確各種收費屬性和依據(jù)，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

(3)支持煤炭企業(yè)發(fā)行中長期債券，降低企業(yè)的負(fù)債率。擴(kuò)大融資渠道，引導(dǎo)金融機構(gòu)對具備競爭力的優(yōu)質(zhì)骨干煤炭企業(yè)繼續(xù)給予信貸支持。

(4)健全煤炭成本核算制度，完善生態(tài)環(huán)境等因素的完全成本體系，實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化。

3.9 強化煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，提高安全保障能力

深化煤礦災(zāi)害防治，加強煤礦瓦斯、沖擊地壓等基礎(chǔ)理論研究。加強對水、火、瓦斯、煤塵等重大災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)警和超前治理力度。健全煤礦安全生產(chǎn)投入及管理長效機制，推動煤礦企業(yè)切實保障安全生產(chǎn)投入。強化煤礦安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，提升防范化解風(fēng)險的能力。推動信息化技術(shù)與煤礦安全生產(chǎn)管理的融合，提高煤礦安全生產(chǎn)管理信息化水平。強化大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)在煤礦安全事故分析中的應(yīng)用，進(jìn)一步提高煤礦安全生產(chǎn)事故分析能力。完善煤炭安全生產(chǎn)信息化政策法規(guī)體系，鼓勵企業(yè)進(jìn)行災(zāi)害預(yù)警自動化平臺建設(shè)。健全煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管信息化制度建設(shè)，提升安全監(jiān)管水平。

3.10 完善煤炭法律法規(guī)體系，提高能源監(jiān)管水平

健全煤炭法律法規(guī)制度，及時對核心法律法規(guī)開展修訂工作[12]，研究修訂《煤炭法》和《礦產(chǎn)資源法》，使其符合當(dāng)前煤炭發(fā)展實際，完善配套的實施條例、細(xì)則等法規(guī)。修訂煤炭產(chǎn)業(yè)政策，提高辦礦標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)工藝，推動煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。健全煤炭行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定完善智能化礦井、煤炭清潔生產(chǎn)、資源綜合利用等方面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

4 結(jié)語

從我國能源資源稟賦出發(fā)，在未來較長一段時期煤炭仍將是我國重要的基礎(chǔ)能源，加快推動煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和發(fā)展動能，促進(jìn)煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，對保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)、支撐經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展具有重要作用。煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要立足中國國情，從行業(yè)實際出發(fā)，補短板、強弱項，夯實資源基礎(chǔ)，增強區(qū)域保障，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，堅持綠色、安全、創(chuàng)新發(fā)展，努力推動煤炭行業(yè)質(zhì)量、效率、動力變革，不斷提升供給體系質(zhì)量，更好地支撐我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和服務(wù)國家戰(zhàn)略的實施。