論基層政法委的職責(zé)、定位與制度功能*

朱 政

問題的提出

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，中國法治建設(shè)也進入新的歷史階段。黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”重大戰(zhàn)略，深刻闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系等一系列重大理論和實踐問題。(1)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。黨的十九大強調(diào)，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面。黨的二十大再次重申，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實。作為21世紀(jì)馬克思主義法治理論中國化的最新成果，習(xí)近平明確指出，“堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”。(2)中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室編：《習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要》，人民出版社、學(xué)習(xí)出版社2021年版，第13頁?？梢?，“黨管政法”——黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義法治的根本，是中國政法傳統(tǒng)和政法體制的基石，也是區(qū)別于西方法治國家的顯著標(biāo)識。

在中國共產(chǎn)黨的百年奮斗光輝歷程中，黨建立和領(lǐng)導(dǎo)各級政法機關(guān)，確立、發(fā)展和實踐了馬克思列寧主義法律觀，逐漸形成了一套完整的政法工作組織體系、思想體系和話語體系。其中，黨委政法委始終位于極為重要的節(jié)點上。2019年，建黨以來政法戰(zhàn)線第一部黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(下文簡稱《政法條例》)明確指出，“黨委政法委員會是黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，是實現(xiàn)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式?！?3)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，法律出版社2019年版，第1頁。習(xí)近平總書記在不同場合反復(fù)強調(diào)，“黨委政法委要明確職能定位，善于議大事、抓大事、謀全局”。(4)習(xí)近平：《論堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻出版社2019年版，第46頁。從這個意義上說，黨委政法委不僅是中國特色社會主義法治建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，而且也是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的體制機制。

以黨的十八大為重要歷史節(jié)點，黨和國家機構(gòu)改革、政法改革、國家監(jiān)察體制改革、司法體制改革和黨內(nèi)法規(guī)不斷完善，漸次鋪開、相互交疊，已然對當(dāng)下的政法系統(tǒng)、政法單位和政法工作產(chǎn)生全方位的深遠影響，并不斷出現(xiàn)相關(guān)體制調(diào)整、組織構(gòu)造、機制創(chuàng)新和制度銜接等理論和實踐問題，而黨委政法委顯然又處于這些重要改革和調(diào)整的焦點位置，因此，正確理解政法委的職責(zé)、定位與制度功能具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

本研究聚焦“基層政法委”，主要是基于如下考慮：第一，對于中國這樣一個幅員遼闊、正處于社會轉(zhuǎn)型時期的國家，如果整體性地考察政法委制度，不僅困難，而且可能“分辨率”偏低?；蛘哒f，籠而統(tǒng)之地討論政法委，可能無法深刻理解時代語境中的“黨管政法”，以及政法體制是如何落地生根、如何運作的，進而也就難以透視這套龐大體系內(nèi)在的制度邏輯與運作機理。第二，對于中國特色社會主義法治建設(shè)，基層法治社會既是根基和活力之源，也始終處于薄弱地帶，不斷出現(xiàn)新問題、面臨新挑戰(zhàn)，因此，地方黨委及其政法委的作用重大。第三，市域政法工作(包括下轄縣)構(gòu)成相對完整的“基層”分析單元。歸結(jié)起來，研究政法委，有必要強調(diào)一個背景或語境(context)，即政法委的層級。由此，本文則以具體而微觀的基層視角，即由基層市、縣兩級政法委切入，考察基層政法委，分析論證其職能、定位與制度功能。

政法委制度的變遷與調(diào)整

1949年新中國成立后，在政務(wù)院的組織框架下，設(shè)立了政治法律委員會，協(xié)調(diào)政法工作。有學(xué)者認(rèn)為，政治法律委員會更接近于“統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)組織”。(5)劉忠：《“黨管政法”思想的組織史生成(1949—1958)》，《法學(xué)家》2013年第2期。1950年1月，政務(wù)院總黨組干事會成立后，政治法律委員會設(shè)置分黨組，政法工作的重要決定開始通過黨組以黨內(nèi)方式向下傳達。在地方上，各地根據(jù)實際情況亦開始設(shè)立聯(lián)系和指導(dǎo)公、檢、法、司等政法機關(guān)的政法聯(lián)合辦公室。

“五四憲法”確立了人民代表大會制度，法、檢成為“一府兩院”體制下的獨立司法部門。1955年開始的肅反工作，使得成立一個直屬黨中央、協(xié)調(diào)政法部門的黨內(nèi)機構(gòu)變得甚為迫切。1956年，中央書記處、中央政治局批準(zhǔn)設(shè)立中共中央政法委員會。1958年6月，中共中央決定成立中央政法小組，隸屬于中央政治局和中央書記處，進一步強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。1960年11月，經(jīng)中央政法小組請示，中共中央批復(fù)同意，最高院、最高檢和公安部合署辦公，并由公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。質(zhì)言之，面對新中國成立初期依舊嚴(yán)峻的敵我斗爭形勢，政法工作延續(xù)了革命戰(zhàn)爭時期保衛(wèi)政權(quán)的傳統(tǒng)做法。

“文革”結(jié)束后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視“民主與法制”(6)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第189頁。工作。在黨的十一屆三中全會召開前，即1978年6月，中共中央批準(zhǔn)成立中央政法小組，協(xié)助中央處理政法工作中帶有方針、政策性的重要問題。(7)俞敏聲主編：《中國法制化的歷史進程》，安徽人民出版社1997年版，第232頁。與此同步，各省(區(qū)、市)、市的政法小組也陸續(xù)恢復(fù)起來。1980年1月，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會的通知》，決定設(shè)立中央政法委。隨之，在地方上，各級政法小組亦更名為中國共產(chǎn)黨政法委員會。此時，地方政法工作面臨的主要任務(wù)是打擊犯罪、維護社會治安。政法委主要承擔(dān)同級黨委的參謀和秘書的角色。(8)1980年2月6日，彭真主持召開中央政法委第一次會議，指出政法委的任務(wù)是：“第一，給中央當(dāng)參謀，調(diào)查研究，提出意見，提出工作計劃。第二，組織工作。中央決定方針、任務(wù)后，我們要組織政法各部門去執(zhí)行，統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一行動，互相配合，協(xié)同作戰(zhàn)。第三，給中央做秘書工作，承辦中央交辦的事情?！眳⒁姟杜碚?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真?zhèn)鳌?，中央文獻出版社2012年版，第1406頁。

1987年，黨的十三大提出實行政治體制改革，將黨政分開作為重要任務(wù)。用鄧小平同志的話說就是：“黨政要分開，這涉及政治體制改革。黨委如何領(lǐng)導(dǎo)？應(yīng)該只管大事，不能管小事?！?9)《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177頁。在這樣的指導(dǎo)思想下，1988年5月，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，決定撤銷中央政法委，成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組。后者的職能較原中央政法委大大削弱了。(10)林中梁：《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》，中國長安出版社2004年版，第73頁；轉(zhuǎn)引自鐘金燕：《政法委制度研究》，中央編譯出版社2016年版，第96頁。

1990年3月，中共中央決定恢復(fù)設(shè)立中央政法委。1990年4月，《中共中央關(guān)于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》指出：對地方黨委政法委，加強必要的建設(shè)。(11)《中共中央關(guān)于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》(1990年4月2日)，中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2001年版，第398頁。可見，隨著改革開放的深化和中國社會進入高速轉(zhuǎn)型期，維護社會穩(wěn)定的問題日益凸顯，化解各類社會糾紛的復(fù)雜性和難度顯著提高，有必要恢復(fù)設(shè)立政法委，加強黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

1994年和1995年，政法委的職權(quán)有兩次擴充。其中，比較重要的是“研究和討論有爭議的重大疑難案件”以及“研究、指導(dǎo)政法隊伍建設(shè)和政法各部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)”。(12)林中梁：《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》，第76頁。這兩次擴權(quán)直接或間接地確定了此后若干年政法委與同級政法單位的關(guān)系，尤其在基層。

顯而易見，新中國成立后政法委制度經(jīng)歷了數(shù)次重大改革和調(diào)整。某種意義上，政法委制度的歷史沿革因“時勢”而變遷，亦即在不同歷史階段，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作所面對的主要問題、制度生態(tài)、社會結(jié)構(gòu)等發(fā)生了重大變化。在當(dāng)前的現(xiàn)實情勢下，基層政法委的職責(zé)、定位與制度功能，與歷史上任何一個階段都不甚相同?；鶎诱üぷ鞯目傮w格局已然發(fā)生整體性變化。正是在歷史與現(xiàn)實的相互觀照下，黨的十八大以來所確立的黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國、黨和國家機構(gòu)改革、黨內(nèi)法規(guī)不斷完善等新戰(zhàn)略、新舉措、新思路，彰顯出重大意義。

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國。如果承認(rèn)“時勢”從根本上規(guī)定著基層政法工作的格局和基層政法委的實踐，那么，當(dāng)下最大的“時勢”莫過于新時代全面推進依法治國。黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國，意味著堅持和加強黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，意味著基層政法委的“領(lǐng)導(dǎo)”和常規(guī)工作應(yīng)當(dāng)也必須納入法治軌道。正如習(xí)近平總書記指出的，“在堅持黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)這樣的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自覺，任何時候任何情況下都不能有絲毫動搖。我們既要堅持黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，又要加強和改善黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的能力和水平”；“黨委政法委要帶頭在憲法法律范圍內(nèi)活動，善于運用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用”。(13)習(xí)近平：《論堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，第44、46頁。

第二，深化黨和國家機構(gòu)改革。黨的十九大提出深化黨和國家機構(gòu)改革。一是組建中央全面依法治國委員會，“負責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”。(14)《紫光閣》雜志社編：《新時代中國特色國家治理體系建構(gòu)的重大創(chuàng)新：黨和國家機構(gòu)改革學(xué)習(xí)材料匯編》，中國言實出版社2018年版，第33頁。在政治規(guī)格上，中央全面依法治國委員會由習(xí)近平總書記“親自掛帥”擔(dān)任委員會主任。根據(jù)2018年8月24日中央全面依法治國委員會第一次會議，以及會后形成的工作清單，在全面依法治國新理念、新思想、新戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進中國特色社會主義法治體系和法治國家建設(shè)等重大職責(zé)，已經(jīng)轉(zhuǎn)移至中央全面依法治國委員會。事實上，中央全面依法治國委員會覆蓋了之前中央政法委員會的部分職責(zé)。據(jù)此，有理由認(rèn)為，各級政法委研究、決策職責(zé)范圍內(nèi)的“重大事項”，重點將轉(zhuǎn)移到“執(zhí)行黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署”上來。二是從中央到地方，撤銷社會治安綜合治理委員會和維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)職責(zé)交由政法委承擔(dān)；撤銷防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)職責(zé)交由政法委和公安機關(guān)承擔(dān)。(15)《中共中央印發(fā)〈深化黨和國家機構(gòu)改革方案〉》，《人民日報》2018年3月22日。在地市一級，常規(guī)做法是撤銷原先平行的兩個縣(處)級或副縣(處)級單位——綜治委和維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組，增設(shè)為政法委機關(guān)內(nèi)設(shè)科室(綜治科、維穩(wěn)科)，并增設(shè)反邪教科。這對基層政法委及其機關(guān)的工作形態(tài)將產(chǎn)生重要影響。

第三，頒行黨內(nèi)法規(guī)《政法條例》?！墩l例》第四章對“黨委政法委員會的領(lǐng)導(dǎo)”作出了全面的規(guī)范性安排。其中，第十二條具體規(guī)定了政法委的職責(zé)任務(wù)：支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)，檢查政法單位執(zhí)行黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署和國家法律法規(guī)的情況，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法單位密切配合，完善與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)工作銜接和協(xié)作配合機制，推進嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。

基層政法委的職責(zé)與常規(guī)工作

(一)“條塊關(guān)系”中的基層政法委

“黨管政法”以及政法委的領(lǐng)導(dǎo)，至少有以下幾層意思。其一，堅持和加強黨中央對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)；其二，作為黨的職能部門，中央政法委指導(dǎo)地方各級政法委，上級政法委指導(dǎo)下級政法委；其三，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政法工作；其四，各級政法委支持、監(jiān)督同級各政法單位依法行使職權(quán)；其五，政法單位黨組(黨委)領(lǐng)導(dǎo)本單位或本系統(tǒng)政法工作。

政法領(lǐng)導(dǎo)體制的多層級，以及復(fù)雜的“條塊”關(guān)系，使得基層政法委與中央、省級政法委的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作重心存在相當(dāng)大的差異。從央地關(guān)系看，基層政法委要以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本遵循，強調(diào)黨中央對政法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，高效、有力地貫徹落實黨中央關(guān)于政法工作的大政方針和決策部署；同時，在中央集中、縱向分級的原則下，還需因地制宜、靈活調(diào)整，以滿足面向基層社會的有效治理。

在市縣一級“塊塊”橫向歸口的維度上，基于政法工作對基層社會的全覆蓋，以及有效治理的剛性要求，地方黨委及其政法委需要調(diào)動、整合黨政部門以及其他社會組織等各種正式的制度資源。同時，公、檢、法、司各政法單位也需要相互協(xié)同，完成地方黨委布置的各項治理性任務(wù)。

(二)作為常規(guī)性“中心工作”的基層綜治

黨的十八大以來，黨中央高度重視在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在基層，地方黨委政府通常將基層綜治視為常規(guī)性的“中心工作”?！墩l例》第十二條明確規(guī)定，政法委應(yīng)當(dāng)“了解掌握和分析研判社會穩(wěn)定形勢、政法工作情況動態(tài)，創(chuàng)新完善多部門參與的平安建設(shè)工作協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)推動預(yù)防、化解影響穩(wěn)定的社會矛盾和風(fēng)險，協(xié)調(diào)應(yīng)對和妥善處置重大突發(fā)事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)政法單位和相關(guān)部門做好反邪教、反暴恐工作”；“加強對政法工作的督查，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會治安綜合治理、維護社會穩(wěn)定、反邪教、反暴恐等有關(guān)國家法律法規(guī)和政策的實施工作”。(16)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，第7—8頁。

在此背景之下，全國各地方皆以著名的“楓橋經(jīng)驗”為樣板，圍繞建設(shè)平安中國、基層社會治理、“三治融合”等主題，推動和創(chuàng)新基層綜治。政法委及其機關(guān)主要負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方，因地制宜地推動制度創(chuàng)新與試點，指導(dǎo)基層社會治安綜合治理體系的建設(shè)——例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政法委員會制度建設(shè)，以及督促各綜治成員單位在地化解人民群眾內(nèi)部的各類矛盾糾紛。近些年，基層政法委面對的工作壓力，一方面，來自預(yù)防和化解基層矛盾糾紛的剛性要求；另一方面，來自“錦標(biāo)賽制”(17)朱政：《“三治融合”視野下法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐機理與理想圖景》，《云南社會科學(xué)》2021年第2期。的激烈競爭。

對于政法委機關(guān)，社會基本面的管控和處理人民內(nèi)部矛盾，(18)在我國政法話語體系中，“兩類矛盾”的區(qū)分，與基層綜治和維護社會穩(wěn)定的分工形成了某種照應(yīng)?！斑@是性質(zhì)完全不同的兩類矛盾……敵我之間的矛盾是對抗性的矛盾。人民內(nèi)部的矛盾，在勞動人民之間說來，是非對抗性的”。參見《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第204—205頁。仍然是一切工作的“抓手”和落腳點。因此，綜治科實際上承擔(dān)很多相當(dāng)具體且煩瑣的事務(wù)性工作。主要包括：其一，重點人群的管理和服務(wù)；其二，重點領(lǐng)域公共安全治理；其三，“要害部位”的守護與治理；其四，基層矛盾糾紛化解；其五，組織考核與迎檢。

黨和國家機構(gòu)改革以后，基層政法委對綜治工作的領(lǐng)導(dǎo)，從組織構(gòu)架上看，基本沿襲了原先“委員會/領(lǐng)導(dǎo)小組+(下設(shè))辦公室+成員單位”的模式，亦即，政法委及其綜治科領(lǐng)導(dǎo)各綜治成員單位，前者為后者設(shè)定治理目標(biāo)、制定考核方案、布置具體任務(wù)、協(xié)調(diào)處理事件等，后者向前者負責(zé)。這里的關(guān)鍵在于，其一，黨和國家機構(gòu)改革很大程度上改變了原先黨委和政府各自牽頭且相互交叉的“多龍治水”格局，政法委及其綜治科成為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基層綜治的核心部門和制度樞紐。其二，政法委及其綜治科加綜治成員單位的構(gòu)造，與政法委員會的“委員會制”(主要成員單位為公、檢、法、司和國安)有所不同，實際領(lǐng)導(dǎo)基層綜治工作的是政法委領(lǐng)導(dǎo)層的主要負責(zé)人(政法委書記、常務(wù)副書記)和綜治科。因此，政法委的“領(lǐng)導(dǎo)”愈發(fā)趨向于實質(zhì)化。

(三)關(guān)乎地方“大局”的維護社會穩(wěn)定

維護國家政治安全、社會穩(wěn)定和公共安全，最能體現(xiàn)政法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)職能。首先，維護國家政治安全。防范境外組織機構(gòu)滲透滋擾破壞、開展意識形態(tài)斗爭、反暴恐和反邪教，都是基層政法委維護國家政治安全的重要內(nèi)容。在基層社會，一些關(guān)涉國家政治安全的“危機”“隱患”，有時潛伏在民眾中間，與人民內(nèi)部矛盾深度交織，需要基層政法委精準(zhǔn)識別，區(qū)分“兩類矛盾”，進而協(xié)調(diào)各方，有效應(yīng)對和妥善處置。其次，維護社會穩(wěn)定和公共安全。這方面的工作，重在維護政治秩序和社會秩序，需要對潛在的各類社會風(fēng)險作出評估、預(yù)防與控制，調(diào)節(jié)各社會群體(職業(yè)、階層)之間的利益紛爭，平息各種不滿情緒，維護人民群眾的切身利益。這與基層綜治工作既有交叉，又相互銜接。因為社會不穩(wěn)定因素通過在基層的聚集與發(fā)酵，可能從社會性矛盾轉(zhuǎn)化為政治性矛盾，從局部性矛盾轉(zhuǎn)化為全局性矛盾，從非對抗性矛盾轉(zhuǎn)化為對抗性矛盾。

在政法委員會層面，維護社會穩(wěn)定工作應(yīng)當(dāng)通過召開委員會全體會議、書記辦公會和專題工作會等，遵循民主集中制，集體研究、決策和部署。在政法委機關(guān)層面，日常工作主要包括以下幾項：其一，情報信息的收集、綜合、分析和再利用；其二，常規(guī)風(fēng)險排查與重大風(fēng)險防范化解；其三，重大事件應(yīng)急處理與重大矛盾糾紛化解；其四，重要時間節(jié)點不穩(wěn)定因素的研判和處理；其五，組織各種會議，開展形勢研判?？傊?，政法委及其機關(guān)主要負責(zé)研判、建議、牽頭、協(xié)調(diào)、督辦等執(zhí)行工作。

維護社會穩(wěn)定與基層綜治頗多交疊，相互銜接?？傮w來說，與基層綜治相對照，在領(lǐng)導(dǎo)維護社會穩(wěn)定工作方面，政法委的職責(zé)還有明顯不同。因為，群體性事件、重大突發(fā)應(yīng)急事件等，往往事關(guān)地方“大局”，實質(zhì)性的決策權(quán)在地方黨委；作為黨委常委和分管領(lǐng)導(dǎo)的政法委書記，則代表政法委向地方黨委匯報情況和提出建議。因此，在維護社會穩(wěn)定領(lǐng)域，政法委實際上更接近于地方黨委的參謀、咨詢和執(zhí)行機構(gòu)。

(四)“領(lǐng)導(dǎo)”政法單位

《政法條例》第十二條規(guī)定，政法委應(yīng)當(dāng)“支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)，檢查政法單位執(zhí)行黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署和國家法律法規(guī)的情況，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法單位密切配合，完善與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)工作銜接和協(xié)作配合機制，推進嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”。(19)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，第8頁。

一般來說，政法委“領(lǐng)導(dǎo)”政法單位的常規(guī)工作，主要包括以下幾項：其一，負責(zé)政治建設(shè)、政治輪訓(xùn)和政治督察等；其二，協(xié)管政法隊伍建設(shè)；其三，統(tǒng)籌、研究和推動政法改革；其四，執(zhí)法監(jiān)督；其五，研究協(xié)調(diào)政法單位之間、政法單位和有關(guān)部門、地方之間的“重大事項”“重大問題”。這也說明，在以地方黨委政府為核心的“條塊”關(guān)系上，政法單位既是“條線”上垂管，同時也必須在“塊塊”上向同級黨委負責(zé)。這是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的題中之義。

在《政法條例》第四章的規(guī)定中，大致可以將“重大問題”理解為政法改革、制度建設(shè)一類較為宏觀的重要事務(wù)。(20)于曉虹、楊惠：《黨政體制重構(gòu)視閾下政法工作推進邏輯的再審視——基于〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉的解讀》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第11期。同時，基層政法委還需支持和監(jiān)督各政法單位依法行使職權(quán)，并在一些“重大問題”上與各政法單位進行協(xié)作。

具體而言，一是涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定、影響重大的“非常規(guī)性糾紛”，(21)顧培東：《試論我國社會中的非常規(guī)性糾紛的解決機制》，《中國法學(xué)》2007年第3期。例如牽涉范圍較廣的群體性事件。從根本上說，站在地方黨委的立場上，這些“非常規(guī)性案件”與維護社會穩(wěn)定、基層綜治深度關(guān)聯(lián)，事關(guān)地方“大局”。通常的做法是，政法委以某種“聯(lián)席會議”的形式，協(xié)調(diào)公、檢、法各政法單位，盡力在法律法規(guī)的界限內(nèi)求得一致意見。在某些情勢下，還可能將重大矛盾糾紛引導(dǎo)至非訴訟渠道，通過“大調(diào)解”或綜合運用其他治理手段予以化解和平息。二是涉及全局性、政治性的掃黑除惡專項斗爭。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，奠定了掃黑除惡專項斗爭的政治規(guī)格和基調(diào)，也將其與之前的打黑除惡工作區(qū)別開來。簡單地說，“掃黑除惡”被歸為特殊類型的“斗爭”，由黨中央直接“定義”。在實踐中，基層政法委下設(shè)臨時機構(gòu)“掃黑辦”，實質(zhì)性地參與案件的偵辦、起訴全過程。三是極少數(shù)涉法涉訴信訪案件。涉法涉訴信訪，通常緣于當(dāng)事人認(rèn)為原司法審判存在法律瑕疵。對此，地方黨委及其政法委通常會從中協(xié)調(diào)，推動法院審委會、檢察院檢委會或公安局的局務(wù)會，以一案一議的方式尋求解決。

歸根到底，政法委與政法單位的關(guān)系，本質(zhì)上是政法委代表地方黨委“領(lǐng)導(dǎo)”各政法單位——雖然在《政法條例》中，將之表述為支持、監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等。政法委員會“委員會制”的制度構(gòu)造，原本就是面向“領(lǐng)導(dǎo)”各政法單位的。某種意義上，政法委員會是地方黨委的“代表”；政法委機關(guān)負責(zé)政治輪訓(xùn)、協(xié)管干部、推動政法改革一類具體且形式化的工作，因而接近于一個行政部門。

綜上所述，基層政法委及其機關(guān)的常規(guī)工作是相當(dāng)繁雜的，并且基層綜治、維護社會穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)政法單位等各項工作之間也存在一定的差異。

基層政法委的定位與制度邏輯

(一)“政法”之時代意涵

從根本上說，“政法”工作的內(nèi)核是維護黨的政權(quán)。基層政法委的制度實踐覆蓋從保衛(wèi)、鞏固政權(quán)到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)建設(shè)的各領(lǐng)域。第一，保衛(wèi)和鞏固政權(quán)?；隈R克思主義法學(xué)的世界觀與方法論，“‘政法’強調(diào)的是體現(xiàn)國家意志的法律要為政治服務(wù)，法律是階級斗爭的工具”。(22)侯猛：《當(dāng)代中國政法體制的形成及意義》，《法學(xué)研究》2016年第6期?！墩l例》第三條將之表述為：“政法工作是黨和國家工作的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)政法單位依法履行專政職能、管理職能、服務(wù)職能的重要方式和途徑?！?23)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，第1頁。其中，專政職能正指向保衛(wèi)和鞏固紅色政權(quán)。因此，“黨管政法”與“黨指揮槍”，分享同一套理論邏輯與實踐邏輯，都是為了保衛(wèi)和鞏固政權(quán)，具有鮮明的政治性。

第二，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。政法工作特別是基層綜治，涉及基層黨建、維護社會治安、矛盾糾紛化解、民生保障、村民(居民)自治、德治建設(shè)等方方面面，致力于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)平安中國。“基層治理的本質(zhì)，就在于通過基層場域，將對彌散的個人行為的規(guī)范、多樣化社會需求的回應(yīng)以及復(fù)雜社會矛盾的解決，統(tǒng)攝到國家在基層的總體安排秩序之中?！?24)劉磊：《通過典型推動基層治理模式變遷》，《法學(xué)家》2019年第5期。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，基層政法工作直面黨的執(zhí)政基礎(chǔ)建設(shè)，成為黨的執(zhí)政權(quán)之根本保障。

第三，“領(lǐng)導(dǎo)”政法單位。在政法戰(zhàn)線，黨委政法委自始便是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要組織構(gòu)造。改革開放以后，經(jīng)過數(shù)輪政法改革和司法改革，法、檢相繼實現(xiàn)省垂管。當(dāng)下，基層政法委特別強調(diào)支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)，避免干預(yù)各政法單位的專業(yè)工作；但政法系統(tǒng)內(nèi)部“小權(quán)分散”的格局，有可能妨礙公、檢、法、司之間的協(xié)同，尤其不利于地方黨委統(tǒng)籌“全局”。因此，政法委也需要指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法單位密切配合，進一步完善和創(chuàng)新政法委與各政法單位之間、各政法單位之間協(xié)同協(xié)作的體制機制。

中國共產(chǎn)黨在革命時期和新中國成立初期，政法工作毫不諱言“專政”，即一切工作圍繞保衛(wèi)紅色政權(quán)。當(dāng)下，基層政法工作的重心已轉(zhuǎn)向基層綜治和維護社會穩(wěn)定，更傾向于面向常規(guī)性的政權(quán)建設(shè)；同時，刑事審判工作也轉(zhuǎn)由專業(yè)的司法機關(guān)來承擔(dān)。

(二)重新定位基層政法委

一如上述，“政法”的深刻意涵——黨的政權(quán)問題，始終未曾改變，但隨著時代的前行，基層政法工作的形態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化。“制度的發(fā)生、形成和確立都是在時間流逝中完成，在無數(shù)人的歷史活動中形成?！?25)蘇力：《制度是如何形成的》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2007年版，第53頁。因此，制度是流變的，“舊瓶裝新酒”反而是常態(tài)。

在當(dāng)下政法系統(tǒng)和政法工作的制度環(huán)境中，不宜簡單地將基層政法委視為地方黨委的咨詢參謀機構(gòu)或組織協(xié)調(diào)部門。事實上，它已逐漸演變?yōu)檎ā皻w口管理”的一個綜合性的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。其一，在官方表述中，政法委是黨委的職能部門。根據(jù)現(xiàn)有實踐，地方政法工作的最重要決策，其實并不主要在政法委員會，而是由地方黨委親自作出。其二，政法委及其機關(guān)實際上主要負責(zé)基層政法信息的收集、處理和形勢研判，由政法委書記視情形將“重大問題”向地方黨委匯報，并提出建議。因此，基層政法委的常規(guī)運作，更接近于一個黨政主管部門，同時也是地方黨委的參謀、咨詢機關(guān)。其三，相對于事務(wù)性的基層綜治、維護社會穩(wěn)定工作，政法委又是一個實質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)部門，是各成員單位的實際上級。特別是在黨的十九大啟動深化黨和國家機構(gòu)改革之后，這一格局基本得以確立。其四，當(dāng)遇到群體性事件、重大突發(fā)應(yīng)急事件、“非常規(guī)案件”等，政法委便成為地方黨委決策的執(zhí)行機關(guān)，發(fā)揮著統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、督辦等作用。其五，政法委也難免需要直接處理較為復(fù)雜的人民群眾內(nèi)部矛盾，協(xié)調(diào)和處理一些各方解決不好或相互推諉的“難辦工作”。

綜合上面的分析，一方面，基層政法委決策權(quán)弱化，事務(wù)性行政工作越發(fā)繁重。另一方面，筆者認(rèn)為，它實際上構(gòu)成相對獨立的領(lǐng)導(dǎo)層級。也就是說，由于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政法工作已高度科層化，因而領(lǐng)導(dǎo)層級也隨之形成。這一點，從《政法條例》規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政法委員制度可見一斑。再一方面，當(dāng)下的基層政法工作，主要以基層綜治和維護社會穩(wěn)定為中心。因而，或可將基層政法委定義為黨的基層政權(quán)建設(shè)機關(guān)。

(三)基層政法委的核心制度功能

基于“全面依法治國”的國家戰(zhàn)略，以及主張堅持和加強基層政法委建設(shè)，在法律經(jīng)驗研究的視野中，理論化地展開關(guān)于基層政法委這樣一個中國問題的中國敘事，依然可能“挖掘”其核心的制度功能，即便同樣是韋伯意義上的“理想類型”。在筆者看來，面對基層社會復(fù)雜多變的治理問題，政法委制度既是一個篩選、區(qū)分“政治問題”與“法律問題”，進而分類治理的制度設(shè)計；同時，也是一個圍繞黨的政權(quán)建設(shè)而發(fā)生的“法律問題政治化”與“政治問題法律化”的辯證轉(zhuǎn)化機制。這不僅是經(jīng)驗呈現(xiàn)，也是理論提煉。其一，對于基層政法委的經(jīng)驗描述與概括，旨在勾勒出其總體樣貌，具有“發(fā)現(xiàn)”事物本來面目的理論意圖；其二，有意識地忽略經(jīng)驗事實的外圍與細節(jié)，聚焦中心，則更多是為了闡釋政法委制度的時代意涵；其三，站在“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略高度，對基層政法委的制度實踐作如此闡釋，則意味著為“政”與“法”確立相對清晰的界限，以及構(gòu)造相互轉(zhuǎn)化的制度基礎(chǔ)與運作機制，從而更好地支持和監(jiān)督各政法單位依法獨立行使職權(quán)，恪守法治底線。如此，強調(diào)堅持和加強黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，便不僅僅是黨內(nèi)法規(guī)《政法條例》中的規(guī)范性原則和規(guī)則，而且也具有重大的、實體性的制度功能意義，即政法委制度是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是各政法單位依法行使職權(quán)的重要前提和保障。(26)本文無意比附法律系統(tǒng)理論，但必須承認(rèn)盧曼將法律子系統(tǒng)視為封閉運作的自創(chuàng)生系統(tǒng)，以及系統(tǒng)對外部環(huán)境保持認(rèn)知開放等重要論斷，極具啟發(fā)性。關(guān)于法律與政治的關(guān)系，盧曼認(rèn)為兩者分屬不同的功能子系統(tǒng)，承擔(dān)著不同的功能。法律系統(tǒng)的功能在于形成普遍性的規(guī)范性期待，而政治系統(tǒng)的功能在于形成與貫徹有集體約束力的決定。See Niklas Luhmann, Law as a Social System, trans. Klaus A. Ziegert, Oxford: Oxford University Press, 2004.

在當(dāng)代世俗文明世界，法治/法制被視為限制公權(quán)力濫用、保障基本權(quán)利和協(xié)調(diào)社會利益的基石性制度框架。但這并不意味著，所有問題都能經(jīng)由法律(司法)程序得以妥善解決。不設(shè)限的“政治問題法律化”必然泥沙俱下，不但不能帶來法治的美好圖景，相反可能產(chǎn)生政治力量或社會力量的對立與分裂，撕扯整個社會。即便如托克維爾所推崇的美國——凡事訴諸司法，(27)[法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第109頁。也遠非法律萬能。相反，“政治問題(political question)不屬于司法審查的范圍”。(28)吳庚：《政法理論與法學(xué)方法》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第359頁。

事實上，全球范圍內(nèi)的法治國家皆有類似定義、區(qū)分、轉(zhuǎn)化“政治問題”與“法律問題”的政治規(guī)則以及制度設(shè)計。正如西諺所言，“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。然而，“政”與“法”從來就是高度交織的，甚至彼此還相當(dāng)“曖昧”?！罢蜗到y(tǒng)對法律系統(tǒng)也顯示出一種‘欲拒還迎’的兩難態(tài)度：既希望法律提供功能服務(wù)于合法化支持，但又出于自身的既得利益又不愿意受法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性約束?！?29)伍德志：《欲拒還迎：政治與法律關(guān)系的社會系統(tǒng)論分析》，《法律科學(xué)》2012年第2期。換句話說，政治權(quán)力往往會保留介入法律系統(tǒng)，進而重新劃定界域的彈性可能與制度通道。當(dāng)然，由于世界各國的國家形態(tài)、政治體制與政黨制度之差異，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的互動關(guān)系及其各自的運作規(guī)則亦存在殊別。

我國政法傳統(tǒng)和政法體制的特殊性，源于歷史形成的中國共產(chǎn)黨對中國社會的“政治整合”，源于新中國“黨建國家”的特殊生成路徑。(30)林尚立：《人民共和與統(tǒng)一戰(zhàn)線：中國共產(chǎn)黨建設(shè)國家的政治方略》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第4期。這里無須追根溯源。簡單地說，在基層社會，黨的執(zhí)政權(quán)和政權(quán)建設(shè)是所有“政治問題”的核心。更重要的是，基層黨組織扎根基層社會，我們黨始終保持同人民生死相依、休戚與共的血肉聯(lián)系。因而，事關(guān)黨的執(zhí)政權(quán)的基層政法工作，呈現(xiàn)為基層綜治、維護社會穩(wěn)定、各政法單位專業(yè)工作等復(fù)雜形態(tài)；進而，“政治”與“非政治”的界限，不僅難以清晰劃定，而且也可能隨著“時勢”變遷而相互轉(zhuǎn)化。這既是歷史塑造的，亦極具現(xiàn)實性。比方說，近年來，基層社會出現(xiàn)的規(guī)模不等的各類群體性事件——主要類型包括違章建筑、環(huán)境污染、環(huán)保鄰避、醫(yī)患矛盾、民間融資糾紛等，既是“法律問題”，理應(yīng)訴諸司法訴訟；同時，往往又不是單純的“法律問題”，很多時候被地方黨委政府視作“非常規(guī)案件”或重大突發(fā)應(yīng)急事件，歸為“政治問題”。面對基層社會的各類矛盾糾紛和沖突，中國共產(chǎn)黨始終堅持“以人民為中心”，堅持法治為了人民，依靠人民，因而“講政治”成為根本遵循，政治敘事與法律敘事深度交織。當(dāng)然，通過各級黨委、基層黨組織做工作，“政治問題”也可能最終轉(zhuǎn)化為“法律問題”，再進入司法渠道，依法裁判、定紛止?fàn)帯?/p>

在上述情境中，自然需要對于“政治問題”與“法律問題”進行必要的界分與判定，并依情勢促成兩者的相互轉(zhuǎn)化，亦即需要一種制度設(shè)計，實現(xiàn)相關(guān)制度功能。沿著這個邏輯線索，在中國特色社會主義法治的語境中，“黨管政法”應(yīng)當(dāng)也完全可以理解為，“政法口”事關(guān)維護黨的執(zhí)政權(quán)和基層政權(quán)建設(shè)的重要“政治問題”(通常的說法即服從“大局”)，首先由地方黨委及其政法委研究和決策；司法機關(guān)、基層政府依慣例、程序提出相關(guān)法律建議或解決方案等，并最終根據(jù)地方黨委及其政法委的政治決策處理和化解問題。

進一步說，“政”與“法”的深度交織及其動態(tài)轉(zhuǎn)化，意味著現(xiàn)實中難以依據(jù)刻板的教條對兩者進行精準(zhǔn)切割，而且各地經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡以及社會轉(zhuǎn)型期高速變遷的現(xiàn)實也不允許做這樣的切割。因而，必須實事求是，具體問題具體分析。據(jù)此，基層政法委的核心功能可以設(shè)定為，在基層綜治、維護社會穩(wěn)定和“領(lǐng)導(dǎo)”政法單位的主體工作中，直面基層社會的群體性事件、重大突發(fā)應(yīng)急事件、“非常規(guī)案件”和大量人民群眾內(nèi)部矛盾糾紛等，對其中的“政治問題”與“法律問題”進行篩選、區(qū)分和轉(zhuǎn)化，進而適時地分而治之。有必要重申，政法委是同級黨委的職能部門。只有在地方黨委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，政法委的制度功能才可能實現(xiàn)。

對于中國法治建設(shè)，通過基層政法委篩選、區(qū)分和轉(zhuǎn)化“政治問題”，才能將居于主體部分的“法律問題”妥善交到各政法單位手中，將常規(guī)社會治理事務(wù)分流至相關(guān)政府部門和基層組織。據(jù)此，各政法單位依法獨立行使職權(quán)，以及推動法律工作的專業(yè)化、職業(yè)化，才能助力形成良好的、穩(wěn)定的外部環(huán)境。一言以蔽之，這是一個極具中國特色的、本土化的解決方案。

本文并非追求關(guān)于“黨管政法”的整全式(integrated version)結(jié)論，而是基于基層政法委的現(xiàn)有實踐，尋求一種“圖景式”的理解?！皥D景”不是機械地臨摹或簡單地映照，而是展現(xiàn)事物的內(nèi)在特質(zhì)(stylized facts)與外在關(guān)系。筆者以為，黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國、黨的基層政權(quán)建設(shè)和當(dāng)下基層社會的客觀現(xiàn)實，從根本上規(guī)定了基層政法委如何履職盡責(zé)，扮演什么樣的角色，以及發(fā)揮怎樣的制度功能。歸根到底，制度的形成與流變，不會主動迎合我們的審美偏好，而是順應(yīng)“時勢”的結(jié)果。