技術嵌入數(shù)字政府建設的障礙及其消解路徑*

徐媛媛 嚴 強

問題的提出

2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議指出，加強數(shù)字政府建設是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務型政府意義重大。這是繼黨的十九屆四中全會提出要“推進”數(shù)字政府建設、十九屆五中全會提出要“加強”數(shù)字政府建設之后，黨中央對數(shù)字政府建設的進一步明確及深化。黨的二十大報告從加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展的戰(zhàn)略高度，提出“加快建設數(shù)字中國”。數(shù)字政府作為引領數(shù)字經(jīng)濟及數(shù)字社會發(fā)展，實現(xiàn)整體的生產(chǎn)方式、生活方式及治理方式數(shù)字化變革的核心，再次成為學界關注的焦點。

數(shù)字政府建設的本質是利用信息技術變革政府履職方式和治理手段的一個行政過程，是將新型數(shù)字技術與現(xiàn)有的組織體系進行結構化、制度化整合，以形成新的治理模式的過程。數(shù)字政府建設的實踐表征是政府存在狀態(tài)的變革，即政府機構日常辦公、信息收集與發(fā)布、公共服務、社會治理等政府事務以各種智能終端、移動網(wǎng)絡通信、人工智能等技術為支撐，在數(shù)字化、網(wǎng)絡化的環(huán)境下展開，(1)何圣東、楊大鵬：《數(shù)字政府建設的內涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經(jīng)驗分析》，《浙江學刊》2018年第5期。政府不再僅是傳統(tǒng)意義上的辦公場所，而是一個可以精準回應社會需求的賦能平臺。因此，如何實現(xiàn)新型技術應用與傳統(tǒng)科層組織體系的融合是當前數(shù)字政府建設面臨的核心問題，也有學者稱之為技術與組織的適配性問題，(2)王謙、曾瑞雪：《社會技術系統(tǒng)框架下“數(shù)字政府”風險分析及治理》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2020年第5期?；蚴恰凹夹g應用邏輯與科層組織邏輯之間的沖突問題”。(3)劉祺：《當代中國數(shù)字政府建設的梗阻問題與整體協(xié)同策略》，《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期。基于中國數(shù)字政府建設的具體情境，這實際上是一個政府組織如何吸納新型技術，或者說技術嵌入數(shù)字政府建設會遇到哪些制約性、障礙性因素的問題。對此，本研究將嘗試著做出解答與回應，以期為理論探尋及實踐開展提供些許啟示。

技術與數(shù)字政府關系：技術賦能論與組織制約論

針對技術與組織關系的研究，有兩種基本的理論模型：一是技術對組織的建構，認為技術引入組織后會重塑組織的結構或影響組織結構的變遷；二是組織對技術的建構，認為組織既有的結構直接影響技術的應用及創(chuàng)新。(4)邱澤奇：《技術與組織的互構——以信息技術在制造企業(yè)的應用為例》，《社會學研究》2005年第2期。對“技術與數(shù)字政府”關系的已有研究，顯然也沒有完全脫離這兩種理論模型的思維邏輯，形成了“技術應用與科層組織融合”的兩種不同的觀點：一是技術可以直接重塑政府組織的“技術賦能論”；二是組織結構選擇性吸納技術的“組織制約論”。

(一)技術賦能論

技術賦能論的邏輯是技術自身的物質性和工具性內含著技術可以同時重新排列、認定組織工作流程及成員權限的技術“剛性”和“強制性”，進而自然地實現(xiàn)組織流程的再造并與組織結構體系相融合。

技術賦能嵌入數(shù)字政府建設，主要表現(xiàn)為“技術連接—流程驅動—再造結構”(5)胡重名：《“政府即平臺”是可能的嗎？——一個協(xié)同治理數(shù)字化實踐的案例研究》，《治理研究》2020年第3期。的過程?！凹夹g連接”是數(shù)字政府建設的開始，是有關操作性議題上的技術支撐體系與組織結構的橫向及縱向連接。技術支撐體系包括依托云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動終端等構建的云+網(wǎng)+端的基礎設施、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源以及高效協(xié)同的業(yè)務應用。(6)逯峰：《整體政府理念下的“數(shù)字政府”》，《中國領導科學》2019年第6期?！凹夹g連接”為“加強公共數(shù)據(jù)開放共享、推動政務信息化共建共用、提高數(shù)字化政務服務效能”(7)翟云、程主：《論數(shù)字政府的“大問題”：理論辨析、邏輯建構和踐行路向》，《黨政研究》2022年第1期。等改善治理效率和治理質量的遠景目標提供了前提條件，隨著這種“連接”的深化和拓展，技術已經(jīng)不只是外在的資源，而成為組織治理結構的內在要素，驅動組織治理過程的業(yè)務流程創(chuàng)新。新的業(yè)務流程脫離傳統(tǒng)的物質空間架構，不同于政務辦事領域以互聯(lián)網(wǎng)為基礎的集中性、一站式服務模式，而是基于虛擬組織的“橫向協(xié)同”且“無處不在”的管理和服務，既有的組織結構此時因技術嵌入重新規(guī)定的業(yè)務流程規(guī)則，而必須重新調整自身的組織結構，實現(xiàn)數(shù)字化組織形態(tài)的轉型。這就引發(fā)了技術賦能政府組織在治理結構、治理方式、治理過程等方面的深層次變革。

首先，政府的治理結構從碎片走向整體?！凹夹g嵌入”破解傳統(tǒng)的高度專業(yè)分工的政府體制所帶來的政務服務部門主義、各自為政的“碎片化”現(xiàn)象，(8)曾維和：《當代西方整體政府改革：組織創(chuàng)新及方法》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2008年第5期。增進部門條塊聯(lián)動，為跨部門協(xié)作聯(lián)動治理提供契機，為政府治理帶來了“去中心化”的治理結構。(9)黃新華：《技術嵌入市域社會治理：優(yōu)勢、風險與規(guī)制》，《國家治理》2021年第1期。其次，政府治理方式的數(shù)字化、智能化?！凹夹g嵌入”實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的融合共通，驅動并重構公共服務、協(xié)同辦公、精準監(jiān)管、綜合執(zhí)法、大應急等政府業(yè)務的快速數(shù)字化和智能化，(10)崔樹紅、劉全力、唐立庭：《數(shù)據(jù)時代背景下“數(shù)字政府”技術架構研究與應用分析》，《信息系統(tǒng)工程》2019年第7期。新冠肺炎疫情期間，健康碼等數(shù)字智能技術在疫情防控、風險研判、復工復產(chǎn)等方面的創(chuàng)新應用，為重大風險治理提供了新的可行路徑。第三，政府治理過程的透明化、精細化?！凹夹g嵌入”突破了傳統(tǒng)社會治理情境中，政府只能依賴有限范圍的信息聚合或經(jīng)驗判斷來識別社會問題和需求，難以彌合治理主體和治理需求之間信息不對稱的罅隙，(11)郁建興、樊靚：《數(shù)字技術賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》，《經(jīng)濟社會體制比較》2022年第1期。使政府基于海量的數(shù)據(jù)信息展開運作，實現(xiàn)了政府運作過程的數(shù)據(jù)整合及公開透明。基于“政府即平臺”理念構建的全國政務服務一體化平臺，精準挖掘民眾的服務訴求，實現(xiàn)公共服務產(chǎn)品供給的精準化、個性化。

(二)組織制約論

組織制約論的邏輯是技術嵌入并不必然引發(fā)組織體系的結構整合?！凹夹g僅僅是組織結構化的誘因”，“在技術和組織的關系中，關鍵不是技術形塑組織，而是組織結構如何吸納技術”，(12)闕天舒、呂俊延：《智能時代下技術革新與政府治理的范式變革——計算式治理的效度與限度》，《中國行政管理》2021年第2期?！凹夹g成功嵌入組織的關鍵在于，組織結構內部能夠適度分離，并產(chǎn)生容納技術要素的結構裂隙”。(13)王磊：《情境、認知與策略：技術嵌入組織的邏輯——以新冠肺炎疫情防控中武漢市紅十字會為例》，《求實》2021年第3期。因此，技術的應用是組織對技術的執(zhí)行過程，這個“技術的執(zhí)行過程”受到掌握技術“進”“出”選擇權的組織剛性的制約，這種組織的剛性表現(xiàn)為科層組織的結構特征、權力體系及運行機制等對技術執(zhí)行及技術效能發(fā)揮所產(chǎn)生的制約。具體而言：“由于政府科層制內的技術嵌入更多取決于壓力型體制下的政治邏輯而非單純的技術邏輯”，“公共部門在建設城市大腦類數(shù)字平臺過程中并不完全是效率指向，組織內自上而下的行政推動和組織間的政績錦標賽驅動著各級組織開發(fā)各類場景和應用，沒有實際發(fā)展的投入增長使技術陷入懸浮于組織的困境”，(14)郁建興、樊靚：《數(shù)字技術賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》，《經(jīng)濟社會體制比較》2022年第1期?！皺M向上部門系統(tǒng)、市縣系統(tǒng)之間存在各種各樣的護城河防護欄，縱向上垂直部門之間存在大量信息煙囪、隔離帶”，(15)劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊、技術構架與路徑——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018年第9期。部門利益分化形成的條塊分割格局造成了碎片化的管理結構，導致了技術信息運作的部門化，以及信息的更新遲緩，難以構建整體的、可共享的數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)。信息技術的嵌入不僅未能改變傳統(tǒng)體制，反被科層制所吸納，被用來鞏固科層組織結構及其碎片化形態(tài)，從而成為治理變革的新障礙。

上述研究成果為本研究奠定重要的理論基礎，但依然存在不足之處：一方面，技術賦能論過于強調技術的優(yōu)勢，忽略了技術嵌入的過程并不是一帆風順的；另一方面，組織制約論過于強調既有的科層組織結構、權力體系和運行機制對技術效能的影響，弱化了組織的認知能力及組織主動吸納技術的自覺性和條件性。顯然，對于技術嵌入與數(shù)字政府建設的已有研究尚缺乏一個基于多要素、整體性框架的綜合性分析，這為本研究從技術接納模型的角度探尋技術嵌入數(shù)字政府建設的影響因素，提供了可待深入研究的領域空間。

數(shù)字政府建設中“技術嵌入”障礙的分析框架

關于個體或組織對新技術接受和采納的研究，國外學者從信息管理學、心理學、社會學等領域逐步發(fā)展出一系列技術采納和應用模型，其中影響較大的是TPB、TAM及DTPB模型。這些模型為分析新技術應用的條件或影響因素提供了重要的分析視角。

(一)解構計劃行為理論及其適用性

解構計劃行為理論(Decomposed Theory of Planned Behavior,簡稱DTPB)是學者Taylor和Todd于1995年在《理解信息技術應用：一個競爭模型的檢驗》一文中提出的解釋技術采納影響因素的模型。DTPB理論是對計劃行為理論(Theory of Planned Behavior，簡稱TPB)及技術接受模型(Technology Acceptance Model，簡稱TAM)的延續(xù)與發(fā)展。

計劃行為理論(TPB)從行為態(tài)度、主觀規(guī)范、感知的行為控制三個維度構建了一個研究行為主體對所執(zhí)行行為持有的態(tài)度、個體意愿和決策之間關系的理論框架。技術接受模型(TAM)是從“感知有用性”和“感知易用性”角度解釋技術如何被認知并最終被接納的模型。針對TPB理論中三個單一線性結構解釋的不足，DTPB借鑒了TAM模型中的兩個變量“感知有用性”和“感知易用性”，并對TPB模型進行了多維度分解。DTPB將行為態(tài)度分解為感知有用性、感知易用性及相容性，將主觀規(guī)范分解為同伴影響及上級影響，將感知行為控制分解為自我效能、資源便利條件、技術便利條件，由此系統(tǒng)地提供了一個能夠具體說明哪些因素會具體影響技術采納行為意愿及行為取向的解釋模型。

解構計劃行為理論作為技術應用的經(jīng)典解釋模型，已被廣泛應用于高等教育技術應用等領域的基于“技術—意愿—行為”關系的研究之中。鑒于此，解構計劃行為理論亦可嘗試用于對數(shù)字政府建設中技術嵌入的影響因素進行分析。

盡管“科層任務驅動”的數(shù)字政府建設對各級政府組織而言是一種“不可退出”的選擇，但是，各級政府組織的接受意愿、接受程度直接影響數(shù)字政府建設中技術使用的程度和效度。正如馬克思所言，“哲學家們只是用不同的方式解釋世界，而問題在于改變世界”，(16)《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第40頁?！皩κ澜绲挠行Ц脑煲詫κ澜绲某浞终J知為前提和基礎”。(17)孫志建：《技術賦能與認知轉向：理解公共管理方法數(shù)字化轉型的核心機理》，《電子政務》2021年第8期。所以，在技術應用的實踐過程中，不同層級的行動者會形成不同的技術認知并賦予技術以不同的期望和意義，這種技術認知會在很大程度上影響技術嵌入組織的過程，當政府將大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術融入政府的運行過程時，政府內部及社會的不同群體對技術的接受與理解程度所產(chǎn)生的差異性“行為意愿”，容易成為技術嵌入數(shù)字政府建設的主觀性障礙。所以，依托解構計劃行為理論，從技術接納的行為意愿的角度出發(fā)，找尋技術嵌入數(shù)字政府建設的影響因素，成為本研究的必然選擇。

(二)數(shù)字政府建設中技術嵌入障礙的分析框架構建

構建數(shù)字政府建設中技術嵌入障礙的分析框架，需要在已有研究的基礎上，結合當前我國數(shù)字政府建設的具體情境對DTPB模型中的行為態(tài)度、主觀規(guī)范、感知行為控制三個維度進行適當?shù)恼{整與修補。

1.主體認知

解構計劃行為理論中，行為態(tài)度是指行為主體對某種特殊的行為活動所持有的態(tài)度，也就是行為主體對某種特定行為的正面或負面評價、支持或反對的態(tài)度。在數(shù)字政府建設中，技術使用已經(jīng)是一種必需的、常態(tài)化的治理工具，更注重的是對“技術”的認知，而非對“技術”使用行為正確與否的評價，所以，本研究將DTPB模型中的“行為態(tài)度”修正為“主體認知”維度，并將主體認知分解為感知有用性、感知易用性兩個方面。感知有用性是指行為主體使用某種新技術時，能感知到的對自己工作現(xiàn)狀提升的程度，感知易用性是行為主體認為的使用新技術的容易程度。

2.組織情境

解構計劃行為理論中，主觀規(guī)范是指行為主體在進行某種特定行為活動決策時所受到的周圍群體的影響或壓力，這種影響或壓力來源于同事影響和上級影響。在數(shù)字政府建設中，這種“上級影響”和“同事影響”實質是政府組織內部“條條”與“塊塊”之間的體制性壓力。具體而言，體制性壓力是在數(shù)字政府建設過程中，自上而下的縱向行政任務的發(fā)包，以及橫向行政任務的協(xié)同整合，這也就構成了數(shù)字政府建設中技術嵌入的“組織情境”要素。因此，本研究將DTPB模型中的主觀規(guī)范修正為“組織情境”。

3.條件保障

解構計劃行為理論中，感知行為控制是指行為主體對所執(zhí)行行為感知到的難易程度，從而決定推動或遏制該特定行為的表現(xiàn)，主要受到自我效能、資源便利條件、技術便利條件三方面因素的影響。在數(shù)字政府建設過程中，人工智能、大數(shù)據(jù)等技術的應用對政府而言是一種全新的挑戰(zhàn)，政府需要不斷調適自身的行為邊界以適應新興技術帶來的挑戰(zhàn)，同時還需制定有效的公共政策以激發(fā)這些技術的發(fā)展創(chuàng)新及實踐應用，更好地發(fā)揮技術對社會治理的積極效用。因此，政府組織作為行動主體，對“技術的難易感知”是一種基于各種資源條件衡量的“理性計算”，為技術應用而制定的覆蓋技術標準、專業(yè)人才建設等資源的政策制度設計是技術融入的重要“條件保障”。本研究將感知行為控制修正為“條件保障”。

技術嵌入數(shù)字政府建設的障礙及其成因分析

數(shù)字政府建設是基于特定歷史方位、特定國家使命、特定發(fā)展需求而進行的國家戰(zhàn)略部署，(18)翟云：《中國數(shù)字政府建設的理論前沿問題》，《行政管理改革》2022年第2期。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，從“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”“推動政務信息化共建共用”“提高數(shù)字化政務服務效能”三方面，建設數(shù)字政府，提升數(shù)字政府治理水平，這從宏觀戰(zhàn)略上勾勒了數(shù)字政府建設的基本范疇和建設目標。黨的二十大報告提出，“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，這從完善社會治理體系的角度，指明了數(shù)字政府是一個從技術層面出發(fā)建設的共建共享、互聯(lián)協(xié)同的整體性政府，技術嵌入的落腳點及實踐目標應該在于依托“集約精益的基礎設施體系、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源體系、高效協(xié)調的業(yè)務應用體系”，(19)逯峰：《整體政府理念下的“數(shù)字政府”》，《中國領導科學》2019年第6期。實現(xiàn)組織整合及跨部門協(xié)同的整體性政府形態(tài)。為此，本研究將從實現(xiàn)“共建、共治、共享”的社會治理格局及整體性政府目標的角度，分析技術嵌入數(shù)字政府建設的障礙。

(一)主體認知差異化產(chǎn)生技術嵌入的“共建”障礙

當數(shù)字政府通過一定的方式和規(guī)則將技術融入政府活動中時，這種技術運行的規(guī)則必將面臨能否改善政府與公眾的關系，能否滿足公眾需求的問題。政府外部的公眾偏好，或者說對于技術應用的偏好，影響技術與政府組織體系的適配關系，技術若不能滿足公眾的需求，數(shù)字政府必須對其進行相應的調整。公眾對技術需求的刺激來源于兩個因素：易用性感知和有用性感知。

易用性感知是公眾通過數(shù)字技術及其基礎設施滿足自身需要的便利性和容易性程度。技術與基礎設施是支撐數(shù)字政府業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用架構系統(tǒng)有效運轉的保障，但是，技術與基礎設施的供給到位并不意味著技術應用的可及性。當前的新興數(shù)字技術，如物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等已經(jīng)迥異于互聯(lián)網(wǎng)時期的數(shù)字設備的簡單接入，它需要使用者具備相關的專業(yè)技能，社會中的弱勢群體會因為缺乏數(shù)字技能而被邊緣化，成為數(shù)字治理中的“技術難民”。(20)黃新華：《技術嵌入市域社會治理：優(yōu)勢、風險與規(guī)制》，《國家治理》2021年第1期。另一方面，依托技術平臺的政府數(shù)據(jù)的開放服務程度亦影響到技術感知的便利性?！案鶕?jù)《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告(2020下半年)》統(tǒng)計，在平臺友好性方面，只有22%的平臺提供了無障礙瀏覽模式、語言翻譯等包容性功能，在數(shù)據(jù)獲取性方面，可供下載數(shù)據(jù)集仍存在高缺失、碎片化、低容量等突出問題。在開發(fā)范圍方面，僅22%的地方平臺開放的數(shù)據(jù)覆蓋所有重要主題?！?21)冉連、張曦、張海霞：《政府數(shù)據(jù)開放中的公眾參與行為：生成機理與促進策略》，《現(xiàn)代情報》2022年第2期。政務數(shù)據(jù)開放的有限性導致數(shù)字信息化鴻溝，造成公眾對公共服務供給效率及公平性感知的弱化，降低了公眾的獲得感和幸福感。

有用性感知是公眾使用數(shù)字技術及其基礎設施所產(chǎn)生的滿足個人期待價值的主觀體驗。當前我國數(shù)字政府為倡導“政府即平臺”的2.0版本，即政府以滿足公眾需求為核心，提供通用的共享平臺設施，實現(xiàn)跨部門協(xié)同的公共服務供給?！罢找惑w化平臺”的應用效果可反映有用性感知的主觀體驗。根據(jù)《中國數(shù)字政府建設報告(2021)》中的“省級政府和重點城市一體化政務服務能力調查評估報告”，對32個省級政府和32個重點城市在國家政務服務平臺提供的相關服務進行了動態(tài)跟蹤研究，按照由群眾評判政務服務水平的導向，采用“用戶感知”的方式，圍繞群眾需求期待的“在線服務成效度”“在線辦理成熟度”“服務方式完備度”“服務事項覆蓋度”“辦事指南準確度”五個方面建立了評估指標。其中，省級政府層面，用戶使用度指標指數(shù)平均值為80.10，13個地區(qū)超過平均值，占比40.63%，用戶體驗度指標指數(shù)平均值為75.25，15個地區(qū)超過平均值，占比46.88%；重點城市層面，用戶體驗度指標指數(shù)平均值為73.35，11個地區(qū)超過平均值，占比34.38%，服務滿意度指標指數(shù)平均值為81.86，14個地區(qū)超過平均值，占比43.75%。(22)李季：《中國數(shù)字政府建設報告(2021)——加快推進數(shù)字政府建設 打造高質量發(fā)展新引擎》，社會科學文獻出版社2021年版，第43—67頁。這表明，當前技術平臺的有效利用存在地區(qū)差異和個體差異。同時，為統(tǒng)籌推進縣級以下地方信息化建設，鋪好信息公路的“最后一公里”，國家通過“村村通”“電信普遍服務試點”“信息扶貧”等惠民工程提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的普及率，但大多數(shù)農(nóng)民受文化水平的限制，僅僅將信息技術用于親戚鄰里之間的人際聯(lián)系，而非用于解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實際問題。(23)蔡明丹、李文軍：《“互聯(lián)網(wǎng)+”社會治理：技術理性與價值理性的耦合與優(yōu)化》，《領導科學》2022年第2期。

公眾參與構建政府和社會互動的信息采集機制是數(shù)字政府建設的一項基本準則，公眾對技術的易用性感知及有用性感知在某種程度上影響其參與態(tài)度及參與意愿，公眾對技術感知的差異化導致了數(shù)字政府建設中技術嵌入的共建障礙。

(二)組織結構層級化產(chǎn)生技術嵌入的“共享”障礙

數(shù)字政府建設需要科學的政務數(shù)據(jù)資源整合共享技術體系保障，要通過“整合共享全流程的信息技術支撐體系,推進數(shù)據(jù)采集匯聚、數(shù)據(jù)關聯(lián)整合、數(shù)據(jù)共享交換、數(shù)據(jù)管理存儲、數(shù)據(jù)分析應用、數(shù)據(jù)傳輸加密、數(shù)據(jù)隱私保護、數(shù)據(jù)對接互認、安全體系防護、系統(tǒng)平臺支撐等相關環(huán)節(jié)工作,促進政務數(shù)據(jù)資源整合共享更加科學有效開展”。(24)袁剛、溫圣軍、趙晶晶、陳紅：《政務數(shù)據(jù)資源整合共享：需求、困境與關鍵進路》，《電子政務》2020年第10期。但是，長期以來數(shù)據(jù)資源整合共享難以推進，只是形式整合共享、部分整合共享和片面整合共享。數(shù)據(jù)資源整合共享的困境實質是數(shù)據(jù)資源整合共享技術在嵌入組織時出現(xiàn)的一種協(xié)同性障礙。政府部門在建設數(shù)據(jù)資源整合共享平臺過程中并不是效率指向，而是組織內自上而下的行政推動和組織間的政績錦標賽的驅動，這種驅動表現(xiàn)為政府部門基于自身部門利益的權衡而重新分解來自上級部門技術共享任務的行政發(fā)包，以及同級部門技術共享任務的需求，對技術嵌入的運作方式進行管控，出現(xiàn)“不愿整合共享、不敢整合共享、不能整合共享”的現(xiàn)象，導致“技術”本身并不能完全突破既有的科層組織結構，僅是有限地提高了組織之間的協(xié)同性。換言之，科層組織的條塊結構制約了數(shù)據(jù)共享技術的融入。一方面，政府職能部門要遵循上級的指示，通過垂直系統(tǒng)完成數(shù)據(jù)共享的要求；另一方面，認為數(shù)據(jù)資源是部門所屬權力的象征，數(shù)據(jù)資源的共享可能會帶來部門權力的弱化，并暴露部門履職盡責的工作成效短板，招致相應的行政問責。這在某種程度上降低了政府相關部門之間橫向協(xié)同的積極性，導致技術運行不僅出現(xiàn)了自上而下的層次化差異，而且出現(xiàn)了技術輔助政府部門實現(xiàn)組織目標后，技術從組織結構中退出的現(xiàn)象。例如，“稅務、海關、工商等均為自上而下獨立建設運營的部門系統(tǒng)，發(fā)改、公安、商務等從部委司局垂直至基層有著多個子系統(tǒng)業(yè)務，專業(yè)部門、強勢部門經(jīng)常用‘專業(yè)’和‘安全’借口渲染系統(tǒng)聯(lián)通、數(shù)據(jù)共享的危險性，拒絕數(shù)據(jù)共享，于是這些‘例外的孤島’至今都無法‘聯(lián)網(wǎng)通辦’，致使省級及以下的跨部門信息共享和業(yè)務協(xié)同停留在文件層面”。(25)劉祺：《當代中國數(shù)字政府建設的梗阻問題與整體協(xié)同策略》，《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期。

(三)條件保障異步化產(chǎn)生技術嵌入的“共治”障礙

為技術嵌入而制定的各種政策制度是實現(xiàn)數(shù)字政府建設的重要條件和保障。政策的強制性能夠對政府部門產(chǎn)生一定的約束和規(guī)范，激勵其主動迎合數(shù)字政府建設的要求。近年來，中央政府不斷通過政策文件的頒布，自上而下地推動政府數(shù)字化治理，撬動地方政府打破傳統(tǒng)工作流程，重塑政府結構，這在很大程度上激勵了大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術為地方政府治理創(chuàng)新所用。但是，“技術嵌入”需要的政策覆蓋應該是從頂層戰(zhàn)略的社會整體運行，到基層執(zhí)行操作的專業(yè)標準，而既有的政策在具體的技術應用的專業(yè)標準方面缺乏相應的規(guī)范和標準，更多地以建設性意見為主，這就導致政府各部門按照自身的狀況進行發(fā)展，出現(xiàn)“信息煙囪”“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)象，而無法發(fā)揮政府部門之間的協(xié)同“共治”。具體而言，由于數(shù)據(jù)存儲平臺、數(shù)據(jù)采集、技術傳輸渠道等缺乏統(tǒng)一的標準，長期以來，各地政府部門的信息技術系統(tǒng)按照自身承載的業(yè)務職能和服務群體進行獨立建設。加之技術升級需要投入大量的人力、物力、財力等，政府各部門用于數(shù)據(jù)計算、處理和存儲的基礎平臺層次不一。從技術設備類型來看，有的數(shù)據(jù)運行于小型機器，有的運行于X6服務器上；從操作系統(tǒng)來看，有的是Windows系統(tǒng)，有的是Linux系統(tǒng)；從網(wǎng)絡運行的環(huán)境而言，信息系統(tǒng)有的部署在電子政務網(wǎng)內，有的在互聯(lián)網(wǎng)或業(yè)務專網(wǎng)，有的仍然在單位內部局域網(wǎng)。信息技術的條件化、結構化差異帶來了信息獲取流程的差異化，在某種程度上限制了部門技術治理能力的提升。

另一方面，技術嵌入的動力源是知識系統(tǒng)。政府的運轉過程實質是一個利用各層面知識對數(shù)據(jù)資源中的信息進行加工整合而形成決策的過程。技術既是促進政府對知識進行應用的手段，也是匯聚專業(yè)技能的知識系統(tǒng)。在“政府即平臺”理念下的智能治理平臺的建設及運行中，公共部門往往通過政府購買或服務外包等公私合作模式來進行，“政府大多享有智能平臺的使用權與控制權，并不是設計者和開發(fā)者，信息處理分析工作的公務人員大多不是專業(yè)出身，缺乏對算法運行邏輯的了解與掌握，對于如何使算法運行邏輯更符合社會倫理與治理規(guī)范，如何滿足城市治理多樣化需求等問題介入不足。導致政府缺乏技術主動權，存在技術弱勢”。(26)張成福：《數(shù)字化時代的政府轉型與數(shù)字政府》，《行政論壇》2020年第6期。所以，技術嵌入賦能政府治理的數(shù)字化轉型，需要建設一支能夠熟練運用電子化、信息化技術的專業(yè)隊伍，數(shù)字政府高素質人才及干部信息化能力建設不容忽視，相關正向激勵的政策制度設計亟需建構和完善。

技術的先進性并不意味著數(shù)據(jù)資源的可用性，豐富的數(shù)據(jù)資源也不意味著強大的信息能力，充分的信息渠道并不一定帶來良善的決策效果。技術嵌入數(shù)字政府，不是簡單的政府治理的技術化替代，它需要政府提升對各種知識的應用能力，能夠從海量數(shù)據(jù)中分辨出有價值的信息進行關聯(lián)整合進而輸出科學決策，這樣才能進一步將技術融入治理體系中。

數(shù)字政府建設中技術嵌入障礙的消解路徑

技術與數(shù)字政府組織的契合及適配，需要技術與組織在特定的網(wǎng)絡結構下展開有序且充分的互構，對技術嵌入數(shù)字政府建設的障礙及其成因的剖析，為如何引導及實現(xiàn)技術與組織之間的互構指明了方向，消解數(shù)字政府建設中技術嵌入的障礙應當是基于公眾需求、組織責任及知識應用而構建一種相互支撐、相互銜接、相互協(xié)同的網(wǎng)絡式互構體系，這種網(wǎng)絡化互構體系可以在科層官僚管理體系的基礎上將輸入的技術進行優(yōu)化調整及轉化，使其符合數(shù)字政府建設試圖達成的整體性政府形態(tài)。

(一)“共建”障礙的消解：構建基于公眾需求的數(shù)字化基礎設施網(wǎng)絡

數(shù)字政府建設中技術嵌入的目標是為了提升公眾的參與感與幸福感，改善公眾對技術嵌入的有用性感知及易用性感知的關鍵在于構建供需精準適配的支撐公共服務的數(shù)字化基礎設施網(wǎng)絡。具體而言：第一，以公眾需求為導向，基于用戶和公眾對數(shù)據(jù)技術的可及性維度，進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，促進政務服務在線化、智能化、實時化，推廣移動政務服務終端、手機終端等應用，將政務服務的觸角延伸至社會的神經(jīng)末梢。第二，增強政務服務平臺與用戶之間的互動反饋功能。一方面，建立政府系統(tǒng)全天候全過程動態(tài)跟蹤、實時反饋的政務溝通平臺，對用戶的意見建議及使用評價進行及時回應；另一方面，針對有特殊需求的弱勢群體用戶能夠提供相應的無障礙支持，以消除“數(shù)字鴻溝”。例如，廣東利用移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術，在升級廣東政務服務平臺的同時，建成以服務居民及企業(yè)為主的“粵省事”“粵商通”等移動政務服務平臺，并“依托廣東政務服務網(wǎng)建成全省統(tǒng)一的‘好差評’系統(tǒng)，實現(xiàn)服務渠道全覆蓋、服務事項全評價、評價數(shù)據(jù)全歸集、評價結果全公開、差評意見全整改”，建立政府與公眾、企業(yè)之間的信息互動反饋機制。浙江的“最多跑一次”以便民服務為起點，建設統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺，實行“統(tǒng)一接收、按責轉辦、限時辦結、統(tǒng)一督辦、評價反饋”的工作機制，一個號碼響應群眾訴求。

(二)“共享”障礙的消解：構建基于權責優(yōu)化的條塊銜接的數(shù)據(jù)共享化網(wǎng)絡

科層組織的條塊結構制約了數(shù)據(jù)共享技術的融入，技術在嵌入政府組織時出現(xiàn)了一種協(xié)同性障礙，縱向的“條條”部門與橫向的“塊塊”部門之間產(chǎn)生了“不共享”“弱共享”的現(xiàn)象。為此，從協(xié)同治理的視角而言，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府職能部門之間的共享，需要從權責歸屬、信任構建、協(xié)同組織等方面著手，構建條塊銜接的數(shù)據(jù)共享化模式。首先，明確數(shù)據(jù)資源的權力歸屬問題。數(shù)據(jù)資源包括數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)架構、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源管理缺少統(tǒng)一的標準，數(shù)據(jù)質量參差不齊，碎片化分布，難以采集和利用。現(xiàn)代數(shù)字政府運用大數(shù)據(jù)技術對公共數(shù)據(jù)資源進行管理、分析和挖掘，但由于國家宏觀層面對于公共政務數(shù)據(jù)的開發(fā)利用及共享所引發(fā)的數(shù)據(jù)使用權、數(shù)據(jù)歸屬權及數(shù)據(jù)管理權等問題并沒有完善的法律法規(guī)及政策制度設計，導致有些政府組織依然“不愿共享”數(shù)據(jù)資源，使得數(shù)據(jù)的公共價值難以發(fā)揮。所以需要在政府組織之間明確數(shù)據(jù)的使用權、管理權和歸屬權，消除各個部門之間相互協(xié)同運行的后顧之憂。其次，增強數(shù)據(jù)使用主體間的信任關系。信任是主體產(chǎn)生協(xié)同行為的共同動機，是協(xié)同得以持續(xù)的必要條件。政府組織的一些部門不愿意開放數(shù)據(jù)共享的原因在于主體之間缺乏信任關系。建立部門之間的信任關系，一方面需要安全的技術供給，另一方面需要有效的激勵制度，推動政府部門間的合作。由災后恢復重建中“對口支援”延伸至社會治理領域的“結對合作”模式有利于消除政府組織間技術擴散學習的壁壘?！敖Y對合作”是“通過水平較高者對低于平均水平的個體的結對實現(xiàn)對后者的幫扶、強化主體之間的價值認同、推進協(xié)同主體行為水平一致性的途徑”。(27)李珒：《協(xié)同視角下政府數(shù)據(jù)共享的障礙及其治理》，《中國行政管理》2021年第2期。通過結對合作模式，提升技術嵌入與政府組織政務需求的匹配性，消除部門主體對技術數(shù)據(jù)共享的安全及隱私問題的質疑。最后，建設權威較高、職能融合的協(xié)同組織。在科層體系中推動數(shù)字政府建設，將技術嵌入到不同層級的社會治理實踐中，需要條塊部門之間的銜接與配合，這就要求存在一個權力及權威高于任何一個主體的組織，統(tǒng)籌協(xié)調不同政府部門之間的職能，打破既有分工下的數(shù)據(jù)技術壁壘，推進數(shù)據(jù)共享的標準化。近年來，眾多省份陸續(xù)成立政務服務數(shù)據(jù)管理局或大數(shù)據(jù)管理局等，以解決地方政府大數(shù)據(jù)治理政出多門的現(xiàn)象，其中廣東省的做法影響最為深遠。廣東省將政府內設的信息化機構全部撤并調整，成立由省長任組長的數(shù)字政府改革建設領導小組，組建了由省政府辦公廳管理的省政務服務數(shù)據(jù)管理局，使“數(shù)字政府建設制度設計、項目審批、業(yè)務應用系統(tǒng)建設的統(tǒng)籌協(xié)調、設施平臺和數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理等職能實現(xiàn)融合”，(28)逯峰：《整體政府理念下的“數(shù)字政府”》，《中國領導科學》2019年第6期?！凹夹g運營服務職能轉交由國有電信運營商和行業(yè)領軍企業(yè)共同出資的混合所有制企業(yè)”，(29)黃璜：《中國“數(shù)字政府”的政策演變——兼論“數(shù)字政府”與“電子政務”的關系》，《行政論壇》2020年第3期?？v向上設立省、市、縣三級數(shù)字政府建設管理機構，實現(xiàn)技術、資源及能力在縱橫協(xié)調中集中統(tǒng)一地運轉。

(三)“共治”障礙的消解：構建基于知識應用的技術與政務業(yè)務融合的制度化網(wǎng)絡

制度設計在技術嵌入數(shù)字政府建設中扮演關鍵角色，它影響技術與組織之間所形成的互構關系。針對數(shù)字政府建設中技術嵌入的標準體系和規(guī)范模式“分頭林立”“層云密布”的分割化現(xiàn)象，首先應當建立完整的數(shù)字技術框架和標準體系制度，保障數(shù)字政府建設的統(tǒng)一有序。其次，實現(xiàn)技術與政務業(yè)務的融合以達成政府部門之間、社會各參與主體之間的協(xié)同“共治”，需要將技術嵌入作為一種知識應用的動力系統(tǒng)，完善既有的政策制度設計，提升政府內部公職人員的數(shù)字化技能。具體而言：第一，建立領導干部信息化技術化培訓制度，提升領導干部信息化意識、信息化能力及信息化知識儲備。第二，建立復合型專業(yè)人才培養(yǎng)及引進制度。針對人才結構不合理，缺乏復合型人才的現(xiàn)象，建設既懂信息技術研發(fā)又懂行政管理的復合型專業(yè)人才隊伍。引進大數(shù)據(jù)、人工智能等領域的高端專業(yè)人才，并加強對現(xiàn)有公職人員的技術培訓。第三，建立專家咨詢制度，提供持續(xù)的智力支持。近年來，技術嵌入數(shù)字政府更多采取公私合作的方式，技術與政府組織之間的融入更多表現(xiàn)為外部技術企業(yè)的技術提供方與政府組織的使用方之間的互動反饋，不斷調整和修正相關職能的運行流程，導致技術與業(yè)務融合滋生潛在安全風險。這需要建設專家咨詢制度，以防范技術融合的潛在風險。

結 語

“技術嵌入”使“數(shù)字政府建設”從一個政策概念逐漸轉變?yōu)橐环N政府數(shù)字治理的現(xiàn)實存在。根據(jù)奧爾加等學者提出的技術嵌入理論，“嵌入”描述并表達了技術與組織構成要素之間的融合與轉化關系，技術與組織之間是一個相互建構的過程，這個過程意味著技術嵌入引發(fā)組織深層的制度化變革需要經(jīng)歷三個階段，即改變結構化條件、社會互動、制度的再生產(chǎn)。在改變結構化條件階段，被設計開發(fā)出來的技術依托自身內含的順序邏輯能夠自動執(zhí)行組織的工作，同時要求重塑組織工作流程并進行職能整合；在社會互動階段，技術的持續(xù)使用引發(fā)政府新的行為模式，并要求打破信息壁壘實現(xiàn)信息共享與公眾參與；在最后的制度再生產(chǎn)階段，組織的行動主體要自覺根據(jù)技術的運行規(guī)則推動組織機制創(chuàng)新和制度變革。

從上文對我國數(shù)字政府建設中技術嵌入障礙的分析來看，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新型數(shù)字技術推動數(shù)字政府建設在當前及未來階段必須強調外生技術與政府體系在更深層次上的適應性變革與相互融合，既不能忽略技術賦能重塑組織結構的可能性，也不能輕視組織內外人的認知、組織的結構層級、組織制度文化等因素對技術的吸納或排斥。技術嵌入數(shù)字政府，并不是簡單的政府治理的技術化替代，其核心在于政府如何善用現(xiàn)代的數(shù)字技術為公眾及社會創(chuàng)造更多公共價值，實現(xiàn)良善政府。技術與組織的共生發(fā)展，是政府利用技術實現(xiàn)良善治理的重要前提及保障。這亟需政府從技術與組織的適配性角度，致力于推動數(shù)字技術與政府治理制度體系的雙向嵌入與深度互動，基于公眾需求、組織責任及知識應用而構建一種相互支撐、相互銜接、相互協(xié)同的網(wǎng)絡式互構體系，突破主體認知差異化產(chǎn)生的技術嵌入共建障礙、組織結構層級化產(chǎn)生的技術嵌入共享障礙以及條件保障異步化產(chǎn)生的技術嵌入共治障礙，順應技術運行的邏輯及規(guī)則，實現(xiàn)政府治理的數(shù)字化變革。