政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與事業(yè)單位社會(huì)化改革：以廣州市供銷(xiāo)社興辦社工機(jī)構(gòu)為例*

管 兵 羅 俊

事業(yè)單位是具有中國(guó)特色的組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了大量的社會(huì)職能，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理、提供公共服務(wù)的重要樞紐。改革開(kāi)放后，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的組織機(jī)構(gòu)和管理模式難以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，亟須進(jìn)行改革。事業(yè)單位在管理模式上具有多重身份，“政事不分”“政企不分”“管辦不分”引發(fā)了尋租腐敗、公共服務(wù)質(zhì)量下降等諸多問(wèn)題。(1)朱光明：《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)與我國(guó)事業(yè)單位改革的目標(biāo)選擇》，《中國(guó)行政管理》2004年第3期。自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，中央政府開(kāi)始著手對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革，改革的主要方向是市場(chǎng)化，實(shí)施路徑則是圍繞“公益性”這一基礎(chǔ)概念進(jìn)行分類(lèi)探索。(2)世界銀行：《中國(guó)：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)提供》，《經(jīng)濟(jì)研究》2005年第8期。在這一指導(dǎo)思想下，分領(lǐng)域按類(lèi)別逐漸深化事業(yè)單位改革。2011年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將事業(yè)單位劃分為行政類(lèi)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)和公益類(lèi)(該類(lèi)型又細(xì)分為公益一類(lèi)、公益二類(lèi))三大類(lèi)型。但在當(dāng)時(shí)，126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位中只有10%會(huì)被轉(zhuǎn)制為企業(yè)，5%劃入行政機(jī)構(gòu)，剩下的85%仍然是事業(yè)單位。(3)易麗麗：《公益類(lèi)事業(yè)單位與政府關(guān)系類(lèi)型研究——基于四種類(lèi)型典型案例改革的比較分析》，《中國(guó)行政管理》2016年第12期。大量事業(yè)單位仍然面臨改革難題。如何通過(guò)改革保障事業(yè)單位的公益性、提升其專(zhuān)業(yè)性和效率是這一領(lǐng)域的重要問(wèn)題。當(dāng)前，在不少領(lǐng)域、不少區(qū)域雖然形成了一些事業(yè)單位改革的具體經(jīng)驗(yàn)，但如何在整體上平衡改革的多個(gè)目標(biāo)，仍缺乏更具普遍意義的制度創(chuàng)新和實(shí)踐模式。

自上而下的頂層設(shè)計(jì)為改革確定了宏觀方向，但是由于事業(yè)單位內(nèi)部巨大的異質(zhì)性，不同領(lǐng)域、不同區(qū)域的事業(yè)單位發(fā)展存在顯著差異的外部條件和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，因此，事業(yè)單位在面對(duì)改革時(shí)如何發(fā)揮主觀能動(dòng)性，自下而上進(jìn)行制度創(chuàng)新，具有同樣重要的意義。一旦個(gè)案性的做法實(shí)現(xiàn)了事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展，在一定范圍內(nèi)，也就具有了指導(dǎo)改革的普遍性意義。筆者及研究團(tuán)隊(duì)在調(diào)研政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，關(guān)注到一個(gè)非常典型的個(gè)案：廣州市供銷(xiāo)合作總社(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“廣州市供銷(xiāo)社”)作為經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位，在向企業(yè)法人轉(zhuǎn)型的過(guò)程中通過(guò)成立社工機(jī)構(gòu)，成功參與了廣州市的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。在廣州市白云區(qū)進(jìn)行探索性創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，又在全市范圍乃至全省范圍內(nèi)拓展業(yè)務(wù)。廣州市供銷(xiāo)社在轉(zhuǎn)型過(guò)程中拓展了公益性的服務(wù)職能，并通過(guò)成立第三部門(mén)的社工機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)化，重新與政府鏈接起來(lái)，取得了一系列成功經(jīng)驗(yàn)。在學(xué)術(shù)研究中，供銷(xiāo)社作為一種傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位，關(guān)于其體制轉(zhuǎn)型的研究尚不多見(jiàn)。這主要是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位涉及的領(lǐng)域廣闊，如何在改革中兼顧市場(chǎng)化、社會(huì)化與專(zhuān)業(yè)化的要求，在具體實(shí)踐中面臨較大挑戰(zhàn)，成功的案例不多?；诖耍狙芯繉⒁詮V州市供銷(xiāo)社在政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)為素材，描述和分析供銷(xiāo)社在生存危機(jī)下的行動(dòng)策略，并據(jù)此進(jìn)一步探究經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位在社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化改革過(guò)程中的制度創(chuàng)新及其可能具有的普遍性意義。

事業(yè)單位改革的方向、挑戰(zhàn)與具體路徑

事業(yè)單位改革一直是行政體制改革的重要組成部分。截至目前，事業(yè)單位已經(jīng)經(jīng)歷了五輪改革。在改革開(kāi)放之前，針對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展與改革主要是就事論事的應(yīng)對(duì)式改革；1978年后主要是下放一定的管轄權(quán)，實(shí)行“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，事業(yè)單位分領(lǐng)域逐步恢復(fù)運(yùn)行并提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)；1992年黨的十四大之后，黨和政府相繼出臺(tái)了《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等一系列改革措施，明確了政事分開(kāi)的原則，對(duì)事業(yè)單位實(shí)施社會(huì)化改革，具體措施是重新劃分黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位事權(quán)，推動(dòng)能夠自主經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)脫鉤；2002年黨的十六大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革，并在部分省市進(jìn)行分類(lèi)改革的綜合試點(diǎn)，基本確定了分類(lèi)改革的方向。分類(lèi)改革的具體方案在2007年黨的十七大上正式得到確立，隨后中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，明確了“政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”的原則，并將事業(yè)單位分為行政類(lèi)、經(jīng)營(yíng)類(lèi)、公益類(lèi)三種類(lèi)型，實(shí)施差異化的處置方式；2011年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步細(xì)分了公益類(lèi)型的事業(yè)單位，并規(guī)定在2020年基本完成對(duì)事業(yè)單位的清理工作。

(一)事業(yè)單位改革的目標(biāo)選擇

總體上，事業(yè)單位改革的思路已經(jīng)由早期的完全市場(chǎng)化或完全社會(huì)化思路，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的分類(lèi)改革模式和配套改革模式。根據(jù)1998年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。誠(chéng)然，市場(chǎng)化改革有助于激發(fā)組織活力，優(yōu)化資源配置，緩解政府的財(cái)政壓力，但市場(chǎng)手段在一些具有明顯外部性的領(lǐng)域難以發(fā)揮作用，(4)事業(yè)單位體制改革研究課題組：《事業(yè)單位體制改革中需研究解決的幾個(gè)原則性問(wèn)題》，《管理世界》2003年第1期。而過(guò)度市場(chǎng)化則可能導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量低下的問(wèn)題。(5)朱光明：《政事分開(kāi)與事業(yè)單位改革的路徑選擇》，《政治學(xué)研究》2006年第1期。因此，企業(yè)化改革僅限于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位。而這類(lèi)事業(yè)單位朝向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)型的社會(huì)化改革同樣存在困難。盡管事業(yè)單位與非營(yíng)利組織在功能上相近，但在性質(zhì)上截然不同，事業(yè)單位并非嚴(yán)格意義上的社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體，也缺乏非營(yíng)利組織生長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，在以非營(yíng)利組織為改革目標(biāo)的適用范圍上仍然存在不能普遍推行的問(wèn)題。(6)朱光明：《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)與我國(guó)事業(yè)單位改革的目標(biāo)選擇》，《中國(guó)行政管理》2004年第3期。

由于完全的市場(chǎng)化或完全的社會(huì)化作為事業(yè)單位改革的目標(biāo)在實(shí)踐中均存在一定局限，因此，在后續(xù)的改革中采用了更加務(wù)實(shí)的方案，致力于“脫鉤”和實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位服務(wù)功能的具體目標(biāo)。黨的十六大之后，改革試點(diǎn)強(qiáng)調(diào)建立事業(yè)單位法人登記制度，將直接的財(cái)政供給轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)。引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一做法既能較為平緩地推動(dòng)事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)脫鉤，同時(shí)又可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式在事業(yè)單位間建立起競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保障公共服務(wù)供給的質(zhì)量。因此，在2011年分類(lèi)改革進(jìn)一步細(xì)化公益類(lèi)事業(yè)單位的基礎(chǔ)上，財(cái)政部和中央編辦于2016年配套出臺(tái)了《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作的意見(jiàn)》，分類(lèi)指導(dǎo)事業(yè)單位與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相銜接。

(二)事業(yè)單位的內(nèi)部異質(zhì)性與實(shí)踐選擇

事業(yè)單位改革是一項(xiàng)持續(xù)性的事業(yè)，一直為學(xué)界所關(guān)注。概括而言，這一領(lǐng)域的研究可以分為如下三個(gè)維度：關(guān)于事業(yè)單位改革歷程的總體性研究、關(guān)于分類(lèi)改革政策的執(zhí)行研究、關(guān)于事業(yè)單位改革具體維度的研究。

1.事業(yè)單位改革的總體梳理及其實(shí)踐變遷

關(guān)于事業(yè)單位改革歷程的總體性研究主要包括：事業(yè)單位改革的總體歷程、事業(yè)單位改革在不同階段的任務(wù)和路徑取向、事業(yè)單位改革在國(guó)家行政體制改革中的定位和意義等內(nèi)容。從早期的以解困為目標(biāo)的應(yīng)對(duì)式改革，到鼓勵(lì)“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和實(shí)現(xiàn)自力更生，都有較為系統(tǒng)的研究。20世紀(jì)末，受世界范圍內(nèi)公共服務(wù)市場(chǎng)化的影響，鑒于事業(yè)單位與非營(yíng)利組織在職能上的重疊，建議事業(yè)單位向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)型的呼聲較高。在梳理不同階段不同目標(biāo)的改革爭(zhēng)議之后，有學(xué)者認(rèn)為推進(jìn)事業(yè)單位改革并非簡(jiǎn)單地將其推向市場(chǎng)，而應(yīng)該從事業(yè)單位在公共服務(wù)供給中的角色和地位出發(fā)，平衡多個(gè)目標(biāo)之間的關(guān)系。(7)李文釗：《中國(guó)事業(yè)單位改革：一個(gè)概念性框架》，《中國(guó)行政管理》2009年第12期。有學(xué)者則認(rèn)為無(wú)論是市場(chǎng)化還是社會(huì)化的路徑都夸大了市場(chǎng)和社會(huì)在公共服務(wù)供給中的作用，應(yīng)當(dāng)將改革思路調(diào)整為利益取向和參與過(guò)程的公共化。(8)孔超：《事業(yè)單位改革和發(fā)展的政治邏輯——“公共化”改革戰(zhàn)略的內(nèi)涵及其制度安排》，《天津社會(huì)科學(xué)》2009年第2期?？傮w而言，學(xué)界認(rèn)為過(guò)去幾十年的改革為事業(yè)單位發(fā)展確定了方向，奠定了宏觀的政策基礎(chǔ)，在一些領(lǐng)域也有所推動(dòng)，未來(lái)改革還需要形成更具體的方案，進(jìn)行更深入的推進(jìn)。

2.事業(yè)單位分類(lèi)改革政策的執(zhí)行及其差異性

分類(lèi)改革的初衷是應(yīng)對(duì)事業(yè)單位規(guī)模大且異質(zhì)性強(qiáng)的特征，而精細(xì)化的改革方案則需要更多實(shí)踐層面的具體經(jīng)驗(yàn)。事業(yè)單位的研究歷程與改革演變的歷程直接相關(guān)，因此在此過(guò)程中涌現(xiàn)出許多具體的實(shí)證研究。有的研究關(guān)注到宏觀層面政策執(zhí)行的問(wèn)題，認(rèn)為政策文本并未清晰界分不同類(lèi)型的事業(yè)單位，操作性不足導(dǎo)致了職能整合不理想、內(nèi)部管理不完善等問(wèn)題。(9)高紅、管仲軍：《論中國(guó)行政類(lèi)事業(yè)單位改革的“破”與“立”》，《中國(guó)行政管理》2014年第2期。有的研究討論了分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)究竟該如何變得科學(xué)，以改善執(zhí)行的績(jī)效。(10)俞路：《事業(yè)單位改革的五點(diǎn)思考》，《中國(guó)行政管理》2011年第5期。還有一些研究通過(guò)中觀層次的分析，介紹了省、市層面的實(shí)踐情況，如北京市探索事業(yè)單位“管辦分離”的不同模式，(11)黃強(qiáng)：《事業(yè)單位“管辦分離”改革探索中的北京模式》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。廣東省事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題。(12)周曉梅、李學(xué)經(jīng)：《事業(yè)單位構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的探索與思考——以廣東為例》，《中國(guó)行政管理》2015年第7期。也有研究從政事關(guān)系的角度來(lái)考察公益類(lèi)事業(yè)單位，按照投入、產(chǎn)出兩個(gè)維度劃分了控制型、依賴(lài)型、輔助型和伙伴型四種關(guān)系類(lèi)型，為公益類(lèi)事業(yè)單位進(jìn)一步細(xì)化提供對(duì)策。(13)易麗麗：《公益類(lèi)事業(yè)單位與政府關(guān)系類(lèi)型研究——基于四種類(lèi)型典型案例改革的比較分析》，《中國(guó)行政管理》2016年第12期。這些研究主要以問(wèn)題為導(dǎo)向，側(cè)重解釋和解決事業(yè)單位改革中的現(xiàn)實(shí)難題。

3.事業(yè)單位改革的具體維度及其治理績(jī)效

還有的研究嘗試從更一般性的角度來(lái)討論事業(yè)單位改革的具體切面。工資制度改革是事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，如何在事業(yè)單位中調(diào)動(dòng)工作人員積極性，提供有效激勵(lì)，為學(xué)界所關(guān)注。有學(xué)者系統(tǒng)梳理了科研事業(yè)單位中工資制度改革的趨勢(shì)，(14)熊亮：《我國(guó)科研事業(yè)單位工資制度改革的趨勢(shì)、脈絡(luò)和建議》，《中國(guó)行政管理》2019年第3期。分析績(jī)效工資改革中的難題；(15)劉昕：《我國(guó)事業(yè)單位績(jī)效工資改革的難點(diǎn)與對(duì)策》，《中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2019年第1期。也有學(xué)者結(jié)合具體案例對(duì)不同類(lèi)型的工資制度改革進(jìn)行比較研究。(16)何憲：《事業(yè)單位三類(lèi)工資制度改革比較研究》，《中國(guó)行政管理》2022年第6期。人事制度改革也是事業(yè)單位改革的重心。劉永林等分析了四個(gè)直轄市140個(gè)案例的人事制度改革的具體情況；(17)劉永林、孔健結(jié)、金志峰：《新時(shí)代事業(yè)單位人事制度改革：實(shí)踐探索、主要訴求與實(shí)現(xiàn)路徑——基于京、滬、津、渝等四個(gè)直轄市140個(gè)案例的分析》，《行政論壇》2020年第1期。丁晶晶討論了事業(yè)單位職員職級(jí)設(shè)置的實(shí)踐和改革路徑；(18)丁晶晶：《事業(yè)單位職員職級(jí)設(shè)置：實(shí)踐探索與改革路徑》，《中國(guó)行政管理》2019年第9期。高勇和顏文華具體介紹和分析了一個(gè)事業(yè)單位公車(chē)改革的案例。(19)高勇、顏文華：《單位組織中身份權(quán)利的劃定過(guò)程——對(duì)A事業(yè)單位公車(chē)改革的案例研究》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2022年第2期。從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)視角出發(fā)討論事業(yè)單位改革的研究也較為多見(jiàn)。徐家良和薛美琴?gòu)慕M織學(xué)的角度考察事業(yè)單位在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的身份重構(gòu)和組織績(jī)效，發(fā)現(xiàn)不同類(lèi)型事業(yè)單位具有差異性的購(gòu)買(mǎi)模式，認(rèn)為事業(yè)單位在參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中能夠不斷提升治理績(jī)效，從而在重構(gòu)身份的過(guò)程中獲得更多的合法性支持。(20)徐家良、薛美琴：《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中事業(yè)單位身份重構(gòu)與治理績(jī)效》，《中國(guó)行政管理》2015年第7期。上述研究有利于立體化呈現(xiàn)事業(yè)單位改革不同面向和維度的專(zhuān)業(yè)化情況，有助于拓展事業(yè)單位改革研究的普遍性意義。

(三)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與事業(yè)單位改革的機(jī)遇

通過(guò)回顧前期研究，可以發(fā)現(xiàn)，此領(lǐng)域的研究尚存在以下不足：第一，事業(yè)單位改革的實(shí)證研究仍然偏少，尤其是個(gè)案研究。當(dāng)前所見(jiàn)到的研究更多地將事業(yè)單位視為改革的對(duì)象，難以幫助我們從本位視角理解事業(yè)單位的處境，比如改革對(duì)事業(yè)單位帶來(lái)了怎樣的影響、事業(yè)單位應(yīng)如何調(diào)適自身以適應(yīng)情境變化，這些具體的問(wèn)題亟須得到分析和解決。第二，經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位的研究較少，該類(lèi)組織在改制后成為企業(yè)直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其生存邏輯能夠?yàn)樯罨骖?lèi)事業(yè)單位改革提供重要啟示。第三，既有研究更多地集中于事業(yè)單位改革自身，對(duì)其他相關(guān)配套措施的改革關(guān)注較少?；诖耍狙芯繉⒁詮V州市供銷(xiāo)社為案例，力圖在這幾個(gè)方面提供新的素材，并進(jìn)行理論分析。

事業(yè)單位改革并非獨(dú)自展開(kāi)的，而是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、政府行政體制改革、放管服改革等同步進(jìn)行。這些外部環(huán)境的變遷為事業(yè)單位改革提供了制度背景，也明確了轉(zhuǎn)型方向。以供銷(xiāo)社為代表的經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位為例，一方面，供銷(xiāo)社要參與市場(chǎng)，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面，供銷(xiāo)社要對(duì)接政府改革，保持其公益性的本質(zhì)。作為政府放管服改革的重要政策工具，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)近年來(lái)成為政府推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要機(jī)制。那么，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是如何助力供銷(xiāo)社改革并規(guī)范其社會(huì)化與專(zhuān)業(yè)化目標(biāo)的？供銷(xiāo)社又是通過(guò)何種具體機(jī)制參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)目標(biāo)的？本文將主要圍繞以上問(wèn)題展開(kāi)分析。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與廣州市供銷(xiāo)社改革探索

廣州市供銷(xiāo)社是廣州市直屬正局級(jí)事業(yè)單位，依照公務(wù)員法進(jìn)行管理，設(shè)有理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，共有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)13個(gè)、編制114人，履行行業(yè)管理、政策協(xié)調(diào)、資產(chǎn)監(jiān)管、教育培訓(xùn)等職能。自1956年建社以來(lái)，廣州市供銷(xiāo)社主要從事農(nóng)村商業(yè)流通的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括物資的收購(gòu)、供應(yīng)、城鄉(xiāng)間貿(mào)易等。1982年機(jī)構(gòu)改革后，全國(guó)供銷(xiāo)社系統(tǒng)先后進(jìn)行了“三性”“五個(gè)突破”“六個(gè)發(fā)展”三個(gè)大方向的改革，具體包括：社會(huì)化，推動(dòng)“官辦”變“民辦”；管理模式改革，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；立足商品生產(chǎn)系列化服務(wù)，加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，拓展服務(wù)內(nèi)容。供銷(xiāo)社的市場(chǎng)化改革與事業(yè)單位改革的總體目標(biāo)是一致的，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)是經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位改革的主要方向。但是不少地方的供銷(xiāo)社在財(cái)政“脫鉤”和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力下陷入了生存困境。在此背景下，廣州市供銷(xiāo)社積極調(diào)整經(jīng)營(yíng)方式，通過(guò)辦“外向型企業(yè)”合資合作，建立了流通網(wǎng)絡(luò)，并以借船出海、借雞生蛋、借梯上樓等方式向海外拓展業(yè)務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈。(21)吳杰華：《廣州市供銷(xiāo)社辦外向型企業(yè)的做法和效果》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)文薈》1988年第5期。

這一時(shí)期“謀生存”對(duì)供銷(xiāo)社至關(guān)重要，但其在市場(chǎng)化改革中過(guò)度追求利潤(rùn)，導(dǎo)致了農(nóng)村商業(yè)、生產(chǎn)的公共服務(wù)質(zhì)量低下，甚至缺位。這有悖于供銷(xiāo)社長(zhǎng)期以來(lái)面向農(nóng)村地區(qū)的組織定位和服務(wù)傳統(tǒng)。為應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，1992年商業(yè)部供銷(xiāo)合作管理司在《供銷(xiāo)合作社建立發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的研究報(bào)告》中，再次強(qiáng)調(diào)了供銷(xiāo)合作社在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系中的地位和作用，并提出了新的目標(biāo)：堅(jiān)持合作社的服務(wù)宗旨，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以流通為主體，以科技為先導(dǎo)，建立與發(fā)展多形式規(guī)模化的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系和高效的多層次服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)際上，此時(shí)的供銷(xiāo)社已經(jīng)具有了事業(yè)單位和企業(yè)的雙重性質(zhì)。2002年之后廣州市供銷(xiāo)社進(jìn)一步探索社企分開(kāi)，逐漸將經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)剝離并組建了市場(chǎng)化的企業(yè)法人。截至2022年4月，廣州市供銷(xiāo)社已經(jīng)擁有企業(yè)139個(gè)、莊稼醫(yī)院38家、社工服務(wù)機(jī)構(gòu)10個(gè)以及各類(lèi)經(jīng)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)4200多個(gè)。盡管供銷(xiāo)社仍然保留了行政機(jī)關(guān)，但在法人化獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、公共服務(wù)供給方面基本實(shí)現(xiàn)了改革目標(biāo)。除了持續(xù)進(jìn)行的市場(chǎng)化改革，廣州市供銷(xiāo)社成立的10個(gè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)以及由此實(shí)現(xiàn)的社會(huì)化和公益化改革目標(biāo)也是改革中的亮點(diǎn)。

(一)廣州市供銷(xiāo)社改革的機(jī)遇

2006年，廣東省被中央確定為事業(yè)單位分類(lèi)改革5個(gè)試點(diǎn)省之一，從而開(kāi)啟了探索性改革的歷程。而供銷(xiāo)社業(yè)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)政策的出臺(tái)為供銷(xiāo)社系統(tǒng)的改革創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，也為組織能力拓展和績(jī)效提升創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和條件。

1.再生資源回收的探索

廣州市于2005年開(kāi)始探索再生資源的回收利用管理與網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)工作，出臺(tái)了《廣州市再生資源回收利用管理與網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)工作方案》。方案指出，要在整合現(xiàn)有回收網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上，加快再生資源回收體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綜合利用從而推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，具體目標(biāo)是要建成包含“社區(qū)回收，市場(chǎng)集散交易，綜合利用處理”三個(gè)層次的回收網(wǎng)絡(luò)體系。在社區(qū)回收和市場(chǎng)集散交易環(huán)節(jié)，方案明確指出供銷(xiāo)合作社同城市規(guī)劃部門(mén)和環(huán)衛(wèi)部門(mén)充分配合開(kāi)展社區(qū)工作，在實(shí)現(xiàn)自身資源整合的同時(shí)，要融入再生資源回收利用工作當(dāng)中。該項(xiàng)工作從2005年開(kāi)始在芳村區(qū)和白云區(qū)慶豐村進(jìn)行試點(diǎn)；2008年前基本完成越秀、海珠、白云、荔灣、天河等老城區(qū)的回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并建立了東南西北四個(gè)集散交流中心；2010年完成整個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)。這一業(yè)務(wù)的開(kāi)展讓供銷(xiāo)社在全市范圍內(nèi)建立了結(jié)構(gòu)化的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

2.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興計(jì)劃

2006年，中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2006〕1號(hào))提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，為做好當(dāng)時(shí)和此后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向。廣州市委市政府及時(shí)發(fā)布了關(guān)于貫徹中央部署的實(shí)施意見(jiàn)，提出廣州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件，農(nóng)民在生活生產(chǎn)方面總體上落后于城市居民，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有利于現(xiàn)代化大都市建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，關(guān)于農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的政策不斷出臺(tái)，這些政策為供銷(xiāo)社在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)提供了政治上的動(dòng)力和支持。廣州市供銷(xiāo)社在其網(wǎng)站上公示的發(fā)展方向就是以為農(nóng)服務(wù)為根本宗旨，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理等。

3.迅速發(fā)展的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將不同主體引入公共服務(wù)供給的隊(duì)伍當(dāng)中，由此也將市場(chǎng)機(jī)制嵌入在事業(yè)單位的改革進(jìn)程中，從內(nèi)部對(duì)事業(yè)單位展開(kāi)現(xiàn)代管理的改革。(22)句華、張向東：《農(nóng)村事業(yè)單位改革與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)銜接機(jī)制研究》，《探索》2017年第1期。廣州市政府于2007年開(kāi)始在社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域正式推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，由海珠區(qū)政府率先出資200萬(wàn)元向啟創(chuàng)社工服務(wù)中心購(gòu)買(mǎi)青少年服務(wù)項(xiàng)目。在調(diào)研考察了香港的經(jīng)驗(yàn)之后，廣州市出臺(tái)了《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒香港先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推廣社會(huì)管理改革先行先試的意見(jiàn)》，試點(diǎn)“家庭、兒童、老年、青少年、殘疾人服務(wù)，社區(qū)發(fā)展，社區(qū)矯正，勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)，就業(yè)培訓(xùn)”等九大類(lèi)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。2010年，廣州市民政局和廣州市財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)了《推進(jìn)我市社會(huì)管理服務(wù)改革開(kāi)展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，由市區(qū)財(cái)政配置4000萬(wàn)元資金推進(jìn)20條街道的家庭綜合服務(wù)中心的試點(diǎn)工作。2011年，廣州市委市政府出臺(tái)《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施辦法》，開(kāi)始在各個(gè)社區(qū)推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。截至2018年底，廣州市在城市街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括特定的村居)，成立了近兩百個(gè)家庭服務(wù)中心。借助其城鄉(xiāng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)和服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，供銷(xiāo)社在參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中形成了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

(二)廣州市白云區(qū)供銷(xiāo)社的嘗試

盡管廣州市城市化率已經(jīng)超過(guò)70%,但仍然存在一定規(guī)模的農(nóng)村地區(qū)。供銷(xiāo)社在農(nóng)村基層社會(huì)治理、公共服務(wù)均等化領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。廣州市供銷(xiāo)社下屬的白云區(qū)供銷(xiāo)社率先嘗試市場(chǎng)化、社會(huì)化改革。白云區(qū)供銷(xiāo)社于1993年成立了“白云區(qū)供銷(xiāo)總公司”，并在1997年根據(jù)白云區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于理順區(qū)供銷(xiāo)合作總社和區(qū)供銷(xiāo)總公司關(guān)系的通知》要求，按照政企分離的原則將白云區(qū)供銷(xiāo)總公司與白云區(qū)供銷(xiāo)社相分離，供銷(xiāo)總公司以企業(yè)化的方式運(yùn)作，而供銷(xiāo)社則作為事業(yè)單位發(fā)揮職能。

1.傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式更新

在過(guò)去的幾十年間，白云區(qū)的城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，區(qū)供銷(xiāo)社隨之調(diào)整工作業(yè)務(wù)內(nèi)容，在資源回收領(lǐng)域進(jìn)行城鄉(xiāng)網(wǎng)點(diǎn)布局。白云區(qū)供銷(xiāo)社首先在慶豐村開(kāi)展資源回收試點(diǎn)。2004年7月，白云區(qū)供銷(xiāo)系統(tǒng)配合區(qū)再生資源管理辦公室開(kāi)展打擊盜賣(mài)和非法收購(gòu)城市公用設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，參與管理回收行業(yè)、打擊非法收購(gòu)市政設(shè)施。區(qū)供銷(xiāo)社和區(qū)再生辦通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)查對(duì)區(qū)內(nèi)452個(gè)廢品回收點(diǎn)的布局和具體情況做了詳細(xì)調(diào)查，通過(guò)分析區(qū)內(nèi)回收的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)有的網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行整合，規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理模式，之后再將慶豐村的社區(qū)回收試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)予以推廣。2006年由區(qū)供銷(xiāo)總公司牽頭成立了廣州市淘寶再生資源回收連鎖經(jīng)營(yíng)有限公司，承接再生資源回收的具體業(yè)務(wù)。

2.培育發(fā)展社會(huì)組織

2006年，廣州市供銷(xiāo)社系統(tǒng)為破解生產(chǎn)困境，以白云區(qū)社下屬的4個(gè)基層社為試點(diǎn)，組織閑散職工結(jié)合社會(huì)需要開(kāi)展以家政服務(wù)、職業(yè)介紹為主要內(nèi)容的低償社區(qū)綜合服務(wù)。該做法既解決了富余職工的工作崗位問(wèn)題，又探索了社區(qū)服務(wù)的可行模式。

白云區(qū)供銷(xiāo)社在業(yè)務(wù)探索過(guò)程中逐步在城鄉(xiāng)社區(qū)和村莊中建立了服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，這為承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)打下了基礎(chǔ)。2009年，白云區(qū)供銷(xiāo)社下屬白云區(qū)供銷(xiāo)總公司出資籌辦成立了廣州市白云區(qū)恒福社會(huì)工作服務(wù)社(2015年更名為“廣州市白云恒福社會(huì)工作服務(wù)社”，下文簡(jiǎn)稱(chēng)“白云恒?！?，開(kāi)始探索“政府主導(dǎo)、民間運(yùn)作、社工義工聯(lián)動(dòng)”的綜合性發(fā)展的社會(huì)服務(wù)新模式，承接白云區(qū)各個(gè)層級(jí)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。在白云區(qū)最早一批18個(gè)街道的家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目中，白云恒福承擔(dān)了其中7個(gè)，占比非常高。每個(gè)家庭綜合服務(wù)中心的資助金額是200萬(wàn)元/年，每次招投標(biāo)合同期限為3年，之后白云恒福又到其他區(qū)競(jìng)投包括家庭綜合服務(wù)中心在內(nèi)的各種項(xiàng)目。截至2019年8月，白云恒福已經(jīng)在越秀、番禺、海珠等區(qū)陸續(xù)承接了家庭綜合服務(wù)。經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，白云恒福組建起一支由社會(huì)工作師、心理咨詢(xún)師和人力資源師組成的社工服務(wù)隊(duì)伍，人員規(guī)模達(dá)到200余人，成為廣州市規(guī)模最大的社工機(jī)構(gòu)。白云恒福也因?yàn)槠浞?wù)質(zhì)量和專(zhuān)業(yè)水平得到相關(guān)部門(mén)和社會(huì)大眾的肯定，先后被授予“白云區(qū)青年文明號(hào)”“白云區(qū)志愿服務(wù)先進(jìn)集體”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

(三)制度模式的擴(kuò)散

如今，白云恒福已經(jīng)成長(zhǎng)為具有一定知名度的社工品牌，這一制度模式成為供銷(xiāo)社制度創(chuàng)新的一個(gè)亮點(diǎn)，迅速在廣州市供銷(xiāo)社系統(tǒng)內(nèi)擴(kuò)散。

1.社工機(jī)構(gòu)擴(kuò)散

從2010年開(kāi)始，廣州市供銷(xiāo)社和部分區(qū)供銷(xiāo)社開(kāi)始組建社工機(jī)構(gòu)，承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，并依托供銷(xiāo)社的資金和網(wǎng)絡(luò)在城鄉(xiāng)主動(dòng)開(kāi)展服務(wù)。2012年，市供銷(xiāo)社出資成立了廣州市恒福社會(huì)工作服務(wù)社(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“廣州恒?！?，荔灣、海珠、花都、從化、增城等區(qū)社也相繼成立社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)10余家，在廣州市形成了供銷(xiāo)社系統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)體系。根據(jù)供銷(xiāo)社官方媒體中華時(shí)報(bào)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2019年5月，廣州市供銷(xiāo)社系統(tǒng)累計(jì)獲得政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目資金總額超過(guò)1.7億元，覆蓋了廣州市約11%的街道，惠及人口約170萬(wàn)。(23)廣東省廣州市供銷(xiāo)合作社：《立足城市供銷(xiāo)社特點(diǎn) 打造服務(wù)城鄉(xiāng)居民綜合平臺(tái)》，中華合作時(shí)報(bào)網(wǎng)，2019年5月13日。此外，恒福系社工機(jī)構(gòu)還承接了其他政府部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體購(gòu)買(mǎi)、資助的專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目近20個(gè)，項(xiàng)目金額超過(guò)700萬(wàn)元。2014年6月，廣州恒福獲中國(guó)社區(qū)發(fā)展創(chuàng)新獎(jiǎng)。

與此同時(shí)，廣州市供銷(xiāo)社服務(wù)社會(huì)化的改革還走出了廣州。2016年9月，廣東韶關(guān)市供銷(xiāo)社注冊(cè)成立韶關(guān)市恒福社會(huì)工作服務(wù)社，與廣州市供銷(xiāo)社開(kāi)展全面合作，在韶關(guān)市推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)。廣州市供銷(xiāo)社系統(tǒng)的社工機(jī)構(gòu)還積極參與周邊地區(qū)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，在佛山、東莞、中山等地都能看到恒福的招牌。

2.業(yè)務(wù)向農(nóng)村擴(kuò)散

除了承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目，恒福系社工機(jī)構(gòu)還在農(nóng)村地區(qū)為農(nóng)民提供社工服務(wù)，將廣州市的社工服務(wù)從城市擴(kuò)展到農(nóng)村。2014年，廣州恒福率先在從化鰲頭鎮(zhèn)新圍村探索建設(shè)廣州市第一家農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，相繼在從化、白云、增城、花都等區(qū)建設(shè)了13家村級(jí)社區(qū)綜合服務(wù)中心。其中白云區(qū)供銷(xiāo)社拿出140萬(wàn)元在鐘落潭鎮(zhèn)、江高鎮(zhèn)等農(nóng)村地區(qū)設(shè)立了5家村級(jí)社區(qū)綜合服務(wù)中心，由白云恒福負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。農(nóng)村社區(qū)綜合性服務(wù)堅(jiān)持以公益服務(wù)為主，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)為輔，并探索出兩種模式：一是“增城區(qū)增江街模式”，即建設(shè)增江街社區(qū)綜合服務(wù)中心，以此為輻射源，分別建設(shè)了大埔圍村、聯(lián)益村、初溪村社區(qū)綜合服務(wù)中心，發(fā)揮了資源聚集和服務(wù)輻射的作用；二是“從化區(qū)鰲頭鎮(zhèn)新圍村模式”，由村“兩委”提供服務(wù)場(chǎng)地，供銷(xiāo)合作社提供建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，除了開(kāi)展供銷(xiāo)社服務(wù)農(nóng)村的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之外，還開(kāi)展“430”課后托管、親子教育、長(zhǎng)者服務(wù)、上門(mén)體檢等專(zhuān)業(yè)化社工服務(wù)，打造服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的綜合平臺(tái)。新圍村社區(qū)綜合服務(wù)中心獲評(píng)廣東省“五星級(jí)”農(nóng)村綜合服務(wù)中心。

此外，廣州恒福還舉辦了“沃野鄉(xiāng)伴”大學(xué)生農(nóng)村服務(wù)公益微創(chuàng)投活動(dòng)，資助大學(xué)社工專(zhuān)業(yè)學(xué)生參與農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)意活動(dòng)，為大學(xué)社工專(zhuān)業(yè)人才提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和實(shí)踐平臺(tái)，積累農(nóng)村服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

3.社工人員專(zhuān)業(yè)化

隨著社工服務(wù)的全面鋪開(kāi)，恒福社成為承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要載體和服務(wù)城鄉(xiāng)社區(qū)的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，組織成員的專(zhuān)業(yè)性逐漸提高。以廣州恒福為例，通過(guò)內(nèi)部發(fā)掘培養(yǎng)社工人才、外部面向社會(huì)招聘，形成了一支專(zhuān)業(yè)的人才隊(duì)伍。據(jù)紀(jì)念廣州恒福八周年的公眾號(hào)推文《我八歲了，很高興認(rèn)識(shí)你》的介紹，截至2020年3月，市恒福社100余名社工中，大專(zhuān)以上學(xué)歷占比88%，社會(huì)工作師持證率達(dá)61%。機(jī)構(gòu)還聘請(qǐng)了12名專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)對(duì)各服務(wù)中心的社工人員和志愿者進(jìn)行督導(dǎo)培訓(xùn)，交流國(guó)內(nèi)外同行業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為保障服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化、本地化提供了有力的專(zhuān)業(yè)支持。

改革創(chuàng)新的路徑依賴(lài)與邊界拓展

供銷(xiāo)社原本是集體所有制性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)了市場(chǎng)缺位的相關(guān)職能，商業(yè)是其傳統(tǒng)核心業(yè)務(wù)。改革開(kāi)放之后，全國(guó)供銷(xiāo)總社發(fā)出“扭虧為盈”的生存口號(hào)，商業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)其更為重要，組織成立之初所具有的服務(wù)性質(zhì)逐漸弱化，加之所有制性質(zhì)被多次調(diào)整，產(chǎn)權(quán)變得模糊，以至于供銷(xiāo)社不被國(guó)家認(rèn)為是集體的，不被職工認(rèn)為是農(nóng)民的，不被農(nóng)民認(rèn)為是自己的。(24)李濤、張富春：《體制機(jī)制改革:供銷(xiāo)社綜合改革的方向與實(shí)踐路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2016年第8期。定位不清、機(jī)制不活導(dǎo)致組織功能喪失，這也是事業(yè)單位普遍存在的一個(gè)問(wèn)題。

按照分類(lèi)改革的思路，供銷(xiāo)社從業(yè)務(wù)上看屬于經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。供銷(xiāo)社也逐步落實(shí)了“政企分開(kāi)”，注冊(cè)成為企業(yè)法人。其中，市、區(qū)兩級(jí)供銷(xiāo)社逐漸成為資產(chǎn)管理的平臺(tái)組織，承擔(dān)著部分政府授權(quán)管理的職能，保留少量直接的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，經(jīng)費(fèi)的來(lái)源也是財(cái)政核撥；基層供銷(xiāo)社則基本實(shí)現(xiàn)了向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。

供銷(xiāo)社盡管是經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位，但是也具有公益性，承擔(dān)著社會(huì)服務(wù)的職能。對(duì)供銷(xiāo)社而言，興辦社工機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化了其公益屬性，通過(guò)參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將組織與行政資源重新鏈接起來(lái)。這一做法跳出了分類(lèi)改革中將自身定位為單一類(lèi)別的既定思維。作為經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位，供銷(xiāo)社若完全市場(chǎng)化會(huì)面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)，而在組織定位上向公益性靠攏則能夠獲得較為穩(wěn)定的行政資金的供給。因此，供銷(xiāo)社結(jié)合了市場(chǎng)化和公益化兩條路徑，探索出一條獨(dú)特的發(fā)展路徑。相較于純經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位，它能獲取更具保障的行政資源，確保組織平穩(wěn)過(guò)渡；相較于公益類(lèi)事業(yè)單位，企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模式與經(jīng)驗(yàn)使其更具競(jìng)爭(zhēng)性。

(一)改革的路徑依賴(lài)

供銷(xiāo)社的改革依然受到組織環(huán)境的影響。經(jīng)濟(jì)層面的改革受原有制度場(chǎng)域的影響較少，圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)展開(kāi)的國(guó)有企業(yè)改革和集體產(chǎn)權(quán)改革的多次嘗試，給供銷(xiāo)社的經(jīng)濟(jì)職能改革提供了良好的制度環(huán)境。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型使得供銷(xiāo)社能夠獲得更多的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，因而有著突破原有制度的內(nèi)生動(dòng)力。而社會(huì)服務(wù)職能的改革則依賴(lài)于行政層面的推動(dòng)。廣州市大力推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，為供銷(xiāo)社的公益化轉(zhuǎn)型提供了機(jī)會(huì)。白云恒福就是在2009年以來(lái)廣東省開(kāi)始嘗試探索向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的大背景下，結(jié)合白云區(qū)供銷(xiāo)社自身的具體情況而成立的。在2015年發(fā)布的《廣東省供銷(xiāo)合作社綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》中，進(jìn)一步提出“結(jié)合‘三舊’改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌整合供銷(xiāo)合作社存量土地、房產(chǎn)資源，建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)商貿(mào)服務(wù)中心或經(jīng)營(yíng)服務(wù)綜合體；積極參與建設(shè)農(nóng)村綜合服務(wù)社和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)中心(站)，承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，為城鄉(xiāng)居民提供多層次、專(zhuān)業(yè)化社會(huì)服務(wù)”。

供銷(xiāo)社跨越邊界去開(kāi)展社會(huì)工作和社會(huì)服務(wù)是否能夠保證專(zhuān)業(yè)性？當(dāng)我們深入了解了廣州市供銷(xiāo)社尤其是白云區(qū)供銷(xiāo)社的實(shí)踐之后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些拓展服務(wù)其實(shí)有著循序漸進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)積累軌跡。從成立至今，供銷(xiāo)社服務(wù)農(nóng)民、溝通城市與農(nóng)村的工作性質(zhì)一直沒(méi)有變。在廣州市推進(jìn)城鎮(zhèn)化的巨變中，白云區(qū)供銷(xiāo)社面臨著轉(zhuǎn)型壓力。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力減弱、城市地區(qū)擴(kuò)張，白云區(qū)供銷(xiāo)社繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村服務(wù)工作，在市供銷(xiāo)社的統(tǒng)一指揮下，建立垃圾回收體系，開(kāi)展農(nóng)村電子商務(wù)工作，在轉(zhuǎn)制社區(qū)中繼續(xù)開(kāi)展服務(wù)，努力化解轉(zhuǎn)型中的難題。截至2019年底，供銷(xiāo)系統(tǒng)在留守兒童心理健康教育、安全教育、素質(zhì)教育以及留守長(zhǎng)者保健、精神關(guān)懷等多方面開(kāi)展具體服務(wù)?！肮╀N(xiāo)社又回來(lái)了”這樣的評(píng)論，為組織的存續(xù)和發(fā)展提供了合法性。

(二)改革的邊界拓展

事業(yè)單位在改革當(dāng)中的自主性是推動(dòng)變遷的動(dòng)力之一。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最直接的作用是為社工機(jī)構(gòu)提供資金，同時(shí)也為社工機(jī)構(gòu)提供活動(dòng)空間。2011年廣州市決定推廣家庭綜合服務(wù)中心的做法，力度大，服務(wù)定位精準(zhǔn)，在資金和活動(dòng)空間上對(duì)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展都非常有利。白云恒福由于在相關(guān)領(lǐng)域已有一定的積累，這一新政策成為其進(jìn)一步發(fā)展和拓展服務(wù)邊界的重要契機(jī)。

在這一過(guò)程中，我們看到了供銷(xiāo)社從傳統(tǒng)業(yè)務(wù)走上公共服務(wù)道路，從白云區(qū)一地推廣到全市供銷(xiāo)社系統(tǒng)，并擴(kuò)展到附近區(qū)域，為其他地區(qū)的供銷(xiāo)社改革和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供了經(jīng)驗(yàn)啟示。當(dāng)供銷(xiāo)社在公共服務(wù)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)之后，他們又回到農(nóng)村，服務(wù)農(nóng)民，回饋傳統(tǒng)服務(wù)對(duì)象。與此前供銷(xiāo)社的“政企分離”改革相呼應(yīng)，供銷(xiāo)社的第三部門(mén)化極大地豐富了供銷(xiāo)社的業(yè)務(wù)內(nèi)容，工作邊界在行動(dòng)中得到了拓展，打破了其在分類(lèi)改革中的類(lèi)別，具有可復(fù)制性、可持續(xù)性。

(三)影響改革績(jī)效的關(guān)鍵因素

可以說(shuō)，廣州市恒福系社工機(jī)構(gòu)在承接政府的項(xiàng)目數(shù)量與資金、在社工界的行業(yè)口碑、在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的強(qiáng)化、在社工人才培育、在創(chuàng)新擴(kuò)散影響等方面都取得了不俗的成就。從宏觀的視角來(lái)看，廣州市恒福系社工機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)主要受三方面因素的影響。

第一，黨和國(guó)家更加重視回應(yīng)人民的公共服務(wù)需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)美好生活的追求將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈，而現(xiàn)實(shí)提供服務(wù)的能力仍有較大缺口。公共服務(wù)的水平與各地區(qū)的財(cái)政能力息息相關(guān)，當(dāng)前在比較富裕的地區(qū)可以看到更活躍的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。但是，隨著放管服改革和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐的推行，以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府?dāng)y手社會(huì)力量共同提供更廣泛更專(zhuān)業(yè)的服務(wù)必將成為大趨勢(shì)。

第二，社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展處于最好的時(shí)期。近十五年來(lái)，社會(huì)工作事業(yè)迅速發(fā)展，尤其是在像廣州這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。其中，社工人才是決定社會(huì)力量能在多大程度上與政府配合、提供公共服務(wù)的重要影響因素。廣州市供銷(xiāo)社之所以能夠走在改革的前列，與廣州市有著較大規(guī)模和較高素質(zhì)的社工人才隊(duì)伍密切相關(guān)。廣州市是一個(gè)高等教育較為發(fā)達(dá)的城市，多所大學(xué)設(shè)立了社工專(zhuān)業(yè)，源源不斷地培育社工專(zhuān)業(yè)人才。這為廣州市積極開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)奠定了人力資源基礎(chǔ)。當(dāng)政府推出大規(guī)模購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目時(shí)，可以迅速地培育社工機(jī)構(gòu)并讓它們參與進(jìn)來(lái)。

第三，事業(yè)單位在行政體制改革的大背景下積極提升和拓展自身組織能力。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有著相對(duì)嚴(yán)格的招投標(biāo)程序，使得第三部門(mén)內(nèi)部存在激烈競(jìng)爭(zhēng)。如果供銷(xiāo)社不具備提供社工服務(wù)的能力，那么在競(jìng)爭(zhēng)中就會(huì)被淘汰。在這種激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，廣州市供銷(xiāo)社尤其是白云區(qū)供銷(xiāo)社，根據(jù)外界變化和社會(huì)需求及時(shí)調(diào)整工作方式和業(yè)務(wù)邊界，真正深入到城鄉(xiāng)服務(wù)中去，為后期有效參與公共服務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；否則即使有參與機(jī)會(huì)，其組織能力也不足以支持。

對(duì)于事業(yè)單位公益化或者第三部門(mén)化改革來(lái)說(shuō)，尤其是朝向公共服務(wù)方向的改革來(lái)說(shuō)，上述三個(gè)因素具有一定的普遍性意義。事業(yè)單位能夠在自身的傳統(tǒng)職能領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化拓展邊界，參與公共服務(wù)，獲得新的活動(dòng)空間，其社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化、公益化的改革目標(biāo)就容易實(shí)現(xiàn)。

改革的制度情境與內(nèi)生動(dòng)力

從本文探討的廣州市供銷(xiāo)社改革案例來(lái)看，事業(yè)單位構(gòu)成的復(fù)雜性給分類(lèi)改革的政策制定與執(zhí)行造成了較大困難。供銷(xiāo)社作為主要從事農(nóng)村商業(yè)的事業(yè)單位，在主體上應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型為企業(yè)，實(shí)際上供銷(xiāo)社也是這么做的。但在實(shí)踐中，供銷(xiāo)社又致力于社會(huì)化改革，創(chuàng)辦了社工組織，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)了與財(cái)政資源的重新鏈接，使供銷(xiāo)社的業(yè)務(wù)邊界得到進(jìn)一步拓展，公益性質(zhì)的建構(gòu)重塑了供銷(xiāo)社的合法性。這種較具創(chuàng)新意義的改革經(jīng)驗(yàn)為深化行政體制改革乃至推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了許多啟示和可能。

(一)制度情境與改革路徑選擇

廣州市供銷(xiāo)社的公益化改革是一系列制度變遷的后果。中央和地方性的政策構(gòu)成了具體的制度情境，塑造了改革方案的策略集。具體而言，中央自上而下的城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略和廣州市本地的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策，匯合在一起，為位于農(nóng)村區(qū)域并直接服務(wù)于農(nóng)村的白云區(qū)供銷(xiāo)社提供了現(xiàn)實(shí)可行的改革策略。白云區(qū)供銷(xiāo)社利用自身的組織優(yōu)勢(shì)和業(yè)務(wù)能力，承接服務(wù)農(nóng)村的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也就成為自然而然的結(jié)果。在進(jìn)入這一領(lǐng)域之后，白云區(qū)供銷(xiāo)社逐漸把業(yè)務(wù)擴(kuò)展到城市地區(qū)，后來(lái)廣州市供銷(xiāo)社再把這一模式擴(kuò)展到全市，順理成章。由此我們可以看出，改革一方面依賴(lài)于頂層設(shè)計(jì)塑造的宏觀制度環(huán)境；另一方面，具體的改革路徑又并非是事先“設(shè)計(jì)”出來(lái)的，而是在具體的制度情境中逐漸“生長(zhǎng)”出來(lái)的。

廣州市供銷(xiāo)社的改革案例提供了一種事業(yè)單位改革的現(xiàn)實(shí)可能性，并形成了一種模式。在黨和國(guó)家更加重視回應(yīng)民生需求的時(shí)代背景下，利用供銷(xiāo)社的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化、重視公共服務(wù)等一系列政策的相互配合之下，這一模式可以在其他地區(qū)進(jìn)行復(fù)制，也可以在相似的事業(yè)單位改革中被借鑒，不僅有助于鏈接政府、社會(huì)與市場(chǎng)，也有助于鏈接城市與鄉(xiāng)村。

(二)制度演化的內(nèi)生動(dòng)力

在事業(yè)單位改革中，黨和國(guó)家一直在努力為事業(yè)單位尋找合適的定位，并通過(guò)分類(lèi)的方式將其角色固定化，事業(yè)單位的改革進(jìn)程是在宏觀制度的塑造下展開(kāi)的。但事業(yè)單位并非改革的完全被動(dòng)接受者，組織本身有其適應(yīng)性，一些組織能夠從重構(gòu)的國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系中重新找到自身的定位。不同稟賦的組織在環(huán)境變化的演化過(guò)程中有著差異化的路徑，一些獲取資源能力不強(qiáng)的事業(yè)單位努力在分類(lèi)改革的過(guò)程中謀求行政或者公益一類(lèi)的定位，以依賴(lài)原有的資源供給；而類(lèi)似本文所探討的供銷(xiāo)社，一方面通過(guò)傳統(tǒng)商業(yè)業(yè)務(wù)的法人化改革提升了組織的經(jīng)營(yíng)能力，另一方面則是將業(yè)務(wù)拓展至公益領(lǐng)域，與國(guó)家大政方針相對(duì)接，獲得了額外的收入來(lái)源和合法性認(rèn)同。最終，在整個(gè)供銷(xiāo)社的組織體系中形成了區(qū)縣以上供銷(xiāo)社仍是事業(yè)單位，但在基層基本實(shí)現(xiàn)了公司化，在部分地區(qū)則實(shí)現(xiàn)了服務(wù)職能的社會(huì)化這一格局。這與分類(lèi)改革的總體思路有著并不完全一致的邏輯，在改革的過(guò)程中分類(lèi)的邊界被模糊了，但與單純謀求體制資源的那種“變通”不同，這是符合改革目標(biāo)的行為。這種行為更多的是組織依托所處環(huán)境不斷適應(yīng)和探索的結(jié)果。

(三)事業(yè)單位改革的多重路徑

改革是一項(xiàng)復(fù)雜性工程，歷史與實(shí)踐都顯示改革具有不可預(yù)期性、非線(xiàn)性、適應(yīng)性的特征。有限理性和信息差等結(jié)構(gòu)性障礙增加了改革有效設(shè)計(jì)和實(shí)施的難度，不同路徑的選擇可能產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。事業(yè)單位改革具有多領(lǐng)域多區(qū)域的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，雖然頂層設(shè)計(jì)規(guī)定了分類(lèi)改革的大方向，但具體到特定領(lǐng)域特定區(qū)域的事業(yè)單位，并沒(méi)有明確可操作的方案。在這個(gè)意義上，自下而上的探索和個(gè)案的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ骄惋@得特別重要。廣州市供銷(xiāo)社第三部門(mén)化的改革實(shí)踐為有能力從事社會(huì)服務(wù)和社會(huì)工作的事業(yè)單位提供了可行、漸進(jìn)且穩(wěn)妥的方案。這一方案的內(nèi)在邏輯是：路徑延續(xù)—邊界拓展—功能再生—組織再造。事業(yè)單位依托自身的傳統(tǒng)本職業(yè)務(wù)，隨著新時(shí)代新的需要與時(shí)俱進(jìn)拓展邊界，獲得新功能，從而在組織上實(shí)現(xiàn)了以正式的方式改組事業(yè)單位或者促進(jìn)事業(yè)單位新生。而整個(gè)改革路線(xiàn)的演變過(guò)程環(huán)環(huán)相扣，走出了一條探索性的發(fā)展道路。對(duì)這一模式的系統(tǒng)總結(jié)，將有助于理解事業(yè)單位改革的豐富實(shí)踐，并不斷探索和創(chuàng)新可行模式。