國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的國際合作與協(xié)調(diào)

王金鵬

一、問題的提出

全球公域（Global Commons）是指國家管轄范圍以外的區(qū)域，任何人都可以進(jìn)入。①See Christopher C. Joyner & Elizabeth A.Martell, Looking Back to See Ahead: UNCLOS III and Lessons for Global Commons Law,27 Ocean Development&International Law 74(1996).格勞秀斯以降的 “海洋自由” 之爭(zhēng)可被視為全球公域思想之萌芽。②參見韓雪晴、王義桅：《全球公域:思想淵源、概念譜系與學(xué)術(shù)反思》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第6期，第192頁。一般認(rèn)為，全球公域包括公海、國家管轄范圍外的海床及其底土（國際海底區(qū)域）、外空、南極等。③See Kathy Leigh,Liability for Damage to the Global Commons,129 Australian Year Book of International Law 129(1992);John Vogler,Global Commons Revisited,3 Global Policy 63(2012).全球公域相關(guān)議題推動(dòng)了全球治理和國際法新規(guī)則的發(fā)展。④See Nico Schrijver, Managing the Global Commons: Common Good or Common Sink? 37 Third-World Quarterly 1262(2016).全球公域的治理議題也從最初的資源治理擴(kuò)展到環(huán)境保護(hù)與安全治理等領(lǐng)域。海洋公域是全球公域的一種。根據(jù)現(xiàn)有國際法規(guī)則，海洋公域包括公海和國際海底區(qū)域兩部分。①參見張茗：《全球公域:從 “部分” 治理到 “全球” 治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013 年第11 期，第60頁。從經(jīng)濟(jì)分析的角度看，資源與環(huán)境沒有權(quán)屬會(huì)導(dǎo)致缺乏有足夠激勵(lì)的個(gè)人或組織來防止其經(jīng)濟(jì)價(jià)值縮減或增進(jìn)其價(jià)值。②See A.Mitchell Polinsky&Steven Shavell,Handbook of Law and Economics 818(North Holland 2007).由此，公海和國際海底區(qū)域可能面臨 “公地悲劇” ，一些國家過度的資源利用和環(huán)境破壞行為會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性。③See Eric Posner &Alan O. Sykes, Economic Foundations of International Law 234 (Harvard University Press 2013).隨著人類海洋科技和開發(fā)能力的不斷發(fā)展，海洋公域生物多樣性日益受到漁業(yè)、航運(yùn)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等人類活動(dòng)的影響。海洋生物多樣性保護(hù)主要涉及物種養(yǎng)護(hù)或棲息地保護(hù)問題，從人類活動(dòng)控制的角度看，其仍主要體現(xiàn)為對(duì)人類資源利用的限制或造成污染的防治問題。近年來，隨著各國對(duì)公海和國際海底區(qū)域資源與環(huán)境問題的關(guān)注，國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)成為國際社會(huì)討論的熱點(diǎn)問題。南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR）和東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（以下稱 “OSPAR 委員會(huì)” ）等國際組織先后在公?；驀H海底區(qū)域設(shè)立了海洋保護(hù)區(qū)。④參見范曉婷主編：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，海洋出版社2015 年版，第121 頁；何志鵬、李曉靜：《公海保護(hù)區(qū)談判中的中國對(duì)策研究》，《河北法學(xué)》2017 年第5 期，第26 頁；邢望望：《公海保護(hù)區(qū)法律概念界定》，《武大國際法評(píng)論》2019 年第2 期，第59 頁；王勇、孟令浩：《論BBNJ 協(xié)定中公海保護(hù)區(qū)宜采取全球管理模式》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019 年第5 期，第13 頁；王金鵬：《論國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐困境與國際立法要點(diǎn)》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第9期，第54頁等。但這些國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)是在區(qū)域性條約下設(shè)立的，僅對(duì)數(shù)量有限的締約方有約束力。而且，東北大西洋七處國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的管理措施規(guī)定在與每個(gè)海洋保護(hù)區(qū)相對(duì)應(yīng)的七個(gè)沒有法律約束力的建議中，這導(dǎo)致其對(duì)OSPAR 委員會(huì)成員方也沒有實(shí)際的約束力。CCAMLR 成員方對(duì)于南極海洋保護(hù)區(qū)的研究監(jiān)測(cè)以及后續(xù)保護(hù)區(qū)提案也有諸多分歧。這些現(xiàn)狀體現(xiàn)了國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理面臨困境，迫切需要全球性的國際法框架和法律制度安排。

聯(lián)合國大會(huì)在關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用國際文書（以下稱 “BBNJ 協(xié)定” ）的談判中，將包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具問題作為核心議題之一。⑤See Intergovernmental Conference on Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction,https://www.un.org/bbnj/,visited on 10 May 2022.《2020后全球生物多樣性框架初稿》中規(guī)定的行動(dòng)目標(biāo)三指出：到2030 年，確保形成得到有效和公平管理、具有生態(tài)代表性和連通性良好的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)并采取其他有效的基于區(qū)域的保護(hù)措施，使全球陸地和海洋區(qū)域的至少30%得到保護(hù)，尤其是保護(hù)對(duì)生物多樣性及其對(duì)人類所做貢獻(xiàn)特別重要的區(qū)域，并將這些區(qū)域納入更廣泛的陸地景觀和海洋景觀。①參見《2020 后全球生物多樣性框架初稿》，Regional,and Hybrid，https://www.cbd.int/doc/c/9e0f/a29d/239fa63d18a9544caee005b5/wg2020-03-03-zh.pdf，2021年6月5日訪問。隨著在區(qū)域?qū)用婧腿驅(qū)用娴牟煌脚_(tái)或組織中各國對(duì)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的討論逐漸增加，其治理問題日益引發(fā)了國家間的博弈與爭(zhēng)論。國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的可能方案，包括區(qū)域模式、混合模式和全球模式。②See Elisabeth Druel & Kristina M.Gjerde, Sustaining Marine Life Beyond Boundaries: Options for an Implementing Agreement for Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction under the United Nations Convention on the Law of the Sea,49 Marine Policy 97(2014).在BBNJ 協(xié)定談判中，各國就BBNJ 協(xié)定 “不損害” 現(xiàn)有文書、框架和機(jī)構(gòu)達(dá)成了共識(shí)。③See Zoe Scanlon, The Art of “not Undermining” : Possibilities Within Existing Architecture to Improve Environmental Protections in Areas Beyond National Jurisdiction,75 ICES Journal of Marine Science 405(2018).這體現(xiàn)了BBNJ 協(xié)定可能設(shè)立的新的全球性機(jī)構(gòu)與既有相關(guān)國際框架與機(jī)構(gòu)之間合作與協(xié)調(diào)的混合模式得到了一些國家的支持。④See Nichola A. Clark, Institutional Arrangements for the new BBNJ Agreement: Moving Beyond Global,Regional,and Hybrid,122 Marine Policy 104，143(2020).但是，各國對(duì)于BBNJ 協(xié)定中，是僅將國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)規(guī)定為養(yǎng)護(hù)還是規(guī)定兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，以及BBNJ 協(xié)定是否應(yīng)規(guī)定海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的科學(xué)基礎(chǔ)等問題存在明顯分歧。此外，各國對(duì)于BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議如何處理與既有相關(guān)國際框架與機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系仍一直存在意見分歧，對(duì)于締約方會(huì)議進(jìn)行決策時(shí)如何不損害既有相關(guān)國際組織的職權(quán)，締約方會(huì)議可否就這些國際組織職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行建議，締約方會(huì)議所采取的海洋保護(hù)區(qū)等措施是否僅應(yīng)作為既有劃區(qū)管理工具或相關(guān)措施補(bǔ)充等相關(guān)具體問題各方仍存在較大爭(zhēng)議。⑤See IISD,Summary of the Fifth Session of the Intergovernmental Conference on the BBNJ,https://enb.iisd.org/marine-biodiversity-beyond-national-jurisdiction-bbnj-igc5-summary,visited on 29 August 2022.例如，2022 年3 月BBNJ 第四次政府間會(huì)議后，會(huì)議主席指出，各國對(duì)于締約方會(huì)議在促進(jìn)包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的一致性和互補(bǔ)性方面應(yīng)起到怎樣的作用仍缺乏共識(shí)，有待進(jìn)一步協(xié)商。⑥See UN, Report of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the united Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/319/34/PDF/N22 31934.pdf?OpenElement,visited on 14 April 2022.而2022年8月舉行的BBNJ第五屆政府間會(huì)議仍然未能就這些方面的問題達(dá)成一致。這反映了國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的國際合作與協(xié)調(diào)已成為海洋公域國際法發(fā)展的焦點(diǎn)問題。

當(dāng)代國際法關(guān)于包括公海和國際海底區(qū)域在內(nèi)的海洋公域的原則和概念尚不成熟、不完整，總體上呈碎片化。①See Nico Schrijver & Vid Prislan, From Mare Liberum to the Global Commons: Building on the Grotian Heritage,30 Grotiana 206(2009).各國關(guān)于通過BBNJ協(xié)定的制定和實(shí)施以實(shí)現(xiàn)對(duì)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的分歧，也體現(xiàn)了海洋公域尚缺乏完善的治理方案和制度。目前的海洋公域治理困境是更為廣泛意義上的全球治理困境的一個(gè)縮影。全球治理體現(xiàn)為面對(duì)全球問題，為避免國家權(quán)力的互相傾軋，國際社會(huì)通過合作制定和實(shí)施國際規(guī)范，建議可預(yù)期的國際制度，進(jìn)而逐步塑造公正、有效的治理結(jié)構(gòu)和模式。②參見趙駿：《全球治理視野下的國際法治與國內(nèi)法治》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014 年第10 期，第81頁。全球治理離不開國際合作與協(xié)調(diào)。國際合作與協(xié)調(diào)問題實(shí)質(zhì)上就是適用于國際體系特殊情況下的集體行動(dòng)問題。③See Duncan Snidal, Coordination Versus Prisoners’Dilemma: Implications for International Cooperation and Regimes,79 American Political Science Review 923(1985);參見潘敏等：《南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的建立——兼論全球公域治理中的集體行動(dòng)困境及其克服》，《中華海洋法學(xué)評(píng)論》2020 年第1 期，第1頁。在國際法下，國際合作一般意味著相關(guān)條約和國際機(jī)構(gòu)提供激勵(lì)和平臺(tái)，促進(jìn)各國為共同利益采取集體行動(dòng)。④Scott Barrett, Coordination vs. Voluntarism and Enforcement in Sustaining International Environmental Cooperation,113 PNAS 14515(2016).協(xié)調(diào)則體現(xiàn)為國家或國際組織之間根據(jù)國際法采取相互配合的行動(dòng)，從而也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了國際合作。

由于國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理都有賴國家間的共識(shí)，在既有部門性和區(qū)域性國際組織框架下，已經(jīng)存在適用于海洋公域的劃區(qū)管理工具。相關(guān)國家、國際組織和劃區(qū)管理工具之間，更有必要就國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理事項(xiàng)進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)。這也是BBNJ協(xié)定草案 “包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具” 部分著重強(qiáng)調(diào)國際合作與協(xié)調(diào)的原因。本文將在分析對(duì)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)既有實(shí)踐、BBNJ 協(xié)定草案談判情況以及既有相關(guān)治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，探究在國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理中如何促進(jìn)國家之間、國際組織之間以及劃區(qū)管理工具之間的合作與協(xié)調(diào)。

二、國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的國家間合作與協(xié)調(diào)

海洋保護(hù)區(qū)概念的核心就是在一定的海域，采取更為嚴(yán)格的措施保護(hù)海洋生物多樣性、棲息地、物種或生態(tài)系統(tǒng)。⑤See Robin Churchill, The Growing Establishment of High Seas Marine Protected Areas: Implication for Shipping, in Richard Caddell & D. Rhidian Thomas (eds.), Shipping, Law and the Marine Environment in the 21st Century: Emerging Challenges for the Law of the Sea-legal Implications and Liabilities 56(Lawtext Publishing Limited 2013).從宗旨上看，海洋保護(hù)區(qū)與禁漁區(qū)、特別敏感海域等其他劃區(qū)管理工具存在差別，其宗旨通常在于實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的長(zhǎng)期保護(hù)。①參見邢望望：《界定公海保護(hù)區(qū)的國際法概念》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第77頁。從規(guī)制范圍上講，海洋保護(hù)區(qū)通常會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成或可能造成不良影響的多種活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，當(dāng)然其并不排斥有助于其實(shí)現(xiàn)宗旨的針對(duì)某種特定活動(dòng)的管理措施。②See Marta Chantal Ribeiro, Marine Protected Areas: The Case of the Extended Continental Shelf,in Marta Chantal Ribeiro (ed.), 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea:The Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea 190 (Coimbra Editora S.A.2014).據(jù)此，國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的基本理念，是通過在公海和國際海底區(qū)域的特定海域采取對(duì)特定人類活動(dòng)的限制，以達(dá)到長(zhǎng)期保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和養(yǎng)護(hù)生物資源的目的。這也意味著，在特定公?；驀H海底區(qū)域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，能夠在一定程度上維護(hù)各國共同環(huán)境利益，同時(shí)也可能會(huì)損害有機(jī)會(huì)或正在開發(fā)利用該海域資源的國家的利益。對(duì)各國正當(dāng)利益之間的沖突予以合理平衡，才能促進(jìn)國家間的合作與協(xié)調(diào)。③參見何艷梅：《國際河流環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的國家利益衡平》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020 年第8 期，第27頁。首先，BBNJ 協(xié)定關(guān)于國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，以促進(jìn)各國的普遍參與。同時(shí)，BBNJ 協(xié)定應(yīng)注重現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)的運(yùn)用，以為各國的利益衡量和行為選擇提供相對(duì)一致的科學(xué)信息。以下詳述之。

（一）兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用

國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)在物理特征上不具有排他性，因?yàn)楹Ｑ鬅o法設(shè)置 “圍欄” 。海洋公域也不存在特定國家的排他管轄。同時(shí)，國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)也具有競(jìng)爭(zhēng)性，因?yàn)檫^度資源利用或環(huán)境破壞都會(huì)造成其價(jià)值的減損。所以海洋保護(hù)區(qū)也可被視為一種 “公共池塘資源” 。④See J.Samuel Barkin&Yuliya Rashchupkina,Public Goods,Common Pool Resources and International Law,111 The American Society of International Law 380(2017).而在公共池塘資源治理的國際合作與協(xié)調(diào)方面，有效的合作需要資源的所有主要使用者都參與到治理中，否則非參與者有機(jī)會(huì)使用更多的資源，從而造成合作的失敗?；诖耍瑖夜茌牱秶夂Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)治理的國際合作需要各國的普遍參與。

國際法存在和發(fā)展的根基從共存和有限合作為基本特征的國際社會(huì)，轉(zhuǎn)變?yōu)閲议g存在廣泛而重要的共同利益從而更緊密合作的國際共同體。⑤參見張輝：《人類命運(yùn)共同體：國際法社會(huì)基礎(chǔ)理論的當(dāng)代發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》2018 年第5期，第53頁。海洋公域的環(huán)境保護(hù)涉及所有國家，避免海洋公域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重不可逆的損害也符合各國的共同利益。①參見劉志云：《國家利益理論的演進(jìn)與現(xiàn)代國際法——一種從國際關(guān)系理論視角的分析》，《武大國際法評(píng)論》2008年第2期，第52頁。但目前各國基于自身利益和對(duì)相關(guān)科學(xué)信息的理解，對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理應(yīng)傾向于養(yǎng)護(hù)抑或兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用存在分歧。②參見王金鵬：《國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國際造法原理與中國方案》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3期，第109頁。在2022 年8 月BBNJ 第五次政府間會(huì)議中，各方對(duì)于案文中應(yīng)將海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)規(guī)定為養(yǎng)護(hù)還是規(guī)定為兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用有明顯的不同意見。③根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定草案進(jìn)一步修改稿，https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/368/55/PDF/N2236855.pdf?OpenElement，2022年9月20日訪問。這體現(xiàn)了各國對(duì)于國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)限制人類利用活動(dòng)的正當(dāng)程度的兩種立場(chǎng)：一種立場(chǎng)是限制人類活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)且不妨礙可持續(xù)利用的目標(biāo)；另一種立場(chǎng)將養(yǎng)護(hù)生物多樣性作為唯一的目標(biāo)。這種分歧背后是各國對(duì)自身利益的判斷不同。在各國享有海洋公域環(huán)境保護(hù)共同利益的基礎(chǔ)上，對(duì)海洋利用更有需求的國家會(huì)更傾向于不對(duì)海洋活動(dòng)做出過多的限制。我國代表在BBNJ協(xié)定磋商中也指出，BBNJ協(xié)定應(yīng)在各方和各種利益之間建立合理平衡，不能厚此薄彼。④參見鄭苗壯等編：《BBNJ 國際協(xié)定談判中國代表團(tuán)發(fā)言匯編（一）》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2019年版，第100頁。

審慎地追求國家利益是國際倫理的體現(xiàn)。⑤See Christian Reus-Smit, Society, Power, and Ethics, in Christian Reus-Smit (ed.), The Politics of International Law 284(Cambridge University Press 2004).各國在遵守國際法的前提下，開發(fā)利用海洋公域是具有正當(dāng)性的需求。海洋公域既有部門性治理機(jī)制均體現(xiàn)了兼顧養(yǎng)護(hù)資源與可持續(xù)利用的價(jià)值追求。公海船源污染的國際法規(guī)制并不妨礙各國船舶根據(jù)公海自由原則正常航行。區(qū)域漁業(yè)管理組織的功能著眼于合理利用而非完全禁止利用漁業(yè)資源。例如，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第2 條明確規(guī)定 “養(yǎng)護(hù)” 包括 “合理利用” 。CCAMLR 于2016 年設(shè)立的南極羅斯海保護(hù)區(qū)包括一般保護(hù)區(qū)、特別研究區(qū)和磷蝦研究區(qū)。后兩者允許在符合CCAMLR 相關(guān)養(yǎng)護(hù)措施的基礎(chǔ)上進(jìn)行利用活動(dòng)。⑥See CCAMLR, Conservation Measure 91-05 (2016): Ross Sea Region Marine Protected Area,https://cm.ccamlr.org/en/measure-91-05-2016,visited on 27 May 2022.國際海底區(qū)域制度更立足于為國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源探礦、勘探和開發(fā)提供具體的要求。海洋保護(hù)區(qū)對(duì)人類活動(dòng)的限制應(yīng)基于合理的有科學(xué)證據(jù)證明的宗旨和目標(biāo)，而不應(yīng)對(duì)合法的海洋開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行過度的干擾。歐盟多次強(qiáng)調(diào)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)，但也認(rèn)可設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)不等同于禁止人類活動(dòng)。為了促進(jìn)包括有合理利用資源意向的國家在內(nèi)的各國的參與，避免各國因開發(fā)利用海洋公域的合法權(quán)益過度受損而不參與海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理，在國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理中，應(yīng)兼顧海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。

在國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理中兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用有利于促進(jìn)各國的普遍參與，從而實(shí)現(xiàn)國際合作與協(xié)調(diào)。國家之上沒有 “超國家權(quán)威” ，國家追求自身利益可能會(huì)損害整體利益，所以國際合作的實(shí)現(xiàn)并不容易。不過，國家之間的博弈從來不是 “單回合制” ，長(zhǎng)期多次的博弈使各國更傾向于基于對(duì)總體情況的利益考量來做出判斷和選擇。①See Eric Posner&Alan O.Sykes,Economic Foundations of International law 30(Harvard University Press 2013).當(dāng)各國可以從合作中獲益時(shí)，合作就可以實(shí)現(xiàn)并持續(xù)下去。國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，在保護(hù)區(qū)的劃設(shè)、管理、監(jiān)測(cè)與研究中不過度地限制符合國際法要求的利用活動(dòng)。這更有利于使所有參與者從中獲益，有助于增加各國參與治理的意愿，促進(jìn)國家的普遍參與，實(shí)現(xiàn)國家間的合作與協(xié)調(diào)，構(gòu)建具有民主性和包容性的治理結(jié)構(gòu)。

此外，BBNJ協(xié)定試圖一攬子規(guī)定遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓四個(gè)議題。這些議題之間存在密切的關(guān)聯(lián)。例如，遺傳資源利用活動(dòng)可能需要事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)以避免造成嚴(yán)重環(huán)境損害，特定海域因其特殊的生態(tài)環(huán)境也需要通過劃區(qū)管理工具對(duì)利用活動(dòng)進(jìn)行限制。如果海洋保護(hù)區(qū)片面強(qiáng)調(diào)養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)，忽視有關(guān)國家對(duì)可持續(xù)利用遺傳資源在內(nèi)的海洋資源的需求，會(huì)造成參與談判的各國圍繞四個(gè)議題進(jìn)行妥協(xié)和利益交換時(shí)的成本更高，不利于BBNJ協(xié)定的通過，難以實(shí)現(xiàn)國家間的合作與協(xié)調(diào)。

（二）注重現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)的運(yùn)用

國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的國家間合作與協(xié)調(diào)還應(yīng)建立在一定的科學(xué)基礎(chǔ)上?？茖W(xué)在全球環(huán)境法律與政策的制定和實(shí)施中起到了重要的作用。②See Sam Johnston,The Practice of UN Treaty-Making Concerning Science, in Simon Chesterman,David M. Malone & Santiago Villalpando (eds.), The Oxford Handbookof United Nations Treaties 321 (Oxford University Press 2019).自20世紀(jì)90 年代至今，許多國際法規(guī)則的制定和實(shí)施都是基于現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)（best available scientific evidence）。現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)可以理解為，當(dāng)下能夠?yàn)檠芯刻囟I(lǐng)域提供最為有利的科學(xué)專業(yè)知識(shí)或依靠科學(xué)原理得到的科學(xué)資料及信息。為了避免對(duì)人類科學(xué)認(rèn)知并不充分的國家管轄范圍以外區(qū)域生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重?fù)p害，國際社會(huì)需要采取生態(tài)系統(tǒng)方法和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法。生態(tài)系統(tǒng)方法要考慮構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的生物與物理過程之間的所有微妙而復(fù)雜的關(guān)系。③See CCAMLR,CCAMLR’s Management of the Antarctic,https://www.ccamlr.org/en/system/files/MgmtOfTheAntarctic_en.pdf,visited on 3 August 2022.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法則體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以謹(jǐn)慎管理的理念。但是，即便各國就環(huán)境保護(hù)作為一種道德義務(wù)達(dá)成共識(shí)，什么程度的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是可接受的以及如何分配減輕風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，常常引起各國激烈的爭(zhēng)論。體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)方法和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法的海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理需要有充分的科學(xué)基礎(chǔ)。例如，2008 年《生物多樣性公約》第九次締約方會(huì)議通過了 “用于確定公海水域和深海生境中需要保護(hù)和具有重要生態(tài)和生物學(xué)意義海洋區(qū)域的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)” ，試圖從科學(xué)角度查明需要保護(hù)的具有重要生態(tài)和生物學(xué)意義的區(qū)域。

科學(xué)證據(jù)是制定海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)和措施的基礎(chǔ)。現(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)在設(shè)立之前，都經(jīng)歷了長(zhǎng)期的科學(xué)資料或信息的準(zhǔn)備。基于科學(xué)研究和調(diào)查產(chǎn)生的科學(xué)信息或科學(xué)證據(jù)可加深各國對(duì)國家管轄范圍外海洋環(huán)境的認(rèn)識(shí)，有助于國際社會(huì)圍繞關(guān)切的問題在認(rèn)識(shí)層面形成一定共識(shí)，降低各國就海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理達(dá)成一致的成本。我國代表在BBNJ協(xié)定磋商中也指出： “設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)需有堅(jiān)實(shí)的科學(xué)證據(jù)，評(píng)估受保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、棲息地和種群等的潛在威脅和風(fēng)險(xiǎn)。”①鄭苗壯等編：《BBNJ 國際協(xié)定談判中國代表團(tuán)發(fā)言匯編（一）》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2019 年版，第5頁?，F(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)對(duì)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的國家間合作與協(xié)調(diào)具有基礎(chǔ)性的作用。現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)可以提供國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理所需的科學(xué)基礎(chǔ)，為各國的利益衡量和決策提供相對(duì)一致的科學(xué)前提，繼而促進(jìn)政治共識(shí)的形成，實(shí)現(xiàn)國家間的合作與協(xié)調(diào)。

此外，在現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)的具體認(rèn)定中，國際組織起到了重要作用。以南極為例，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》規(guī)定，CCAMLR 應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)制定、通過和修訂養(yǎng)護(hù)措施。CCAMLR 制定南極海洋保護(hù)區(qū)等養(yǎng)護(hù)措施時(shí)首先需要通過科學(xué)委員會(huì)基于現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)的科學(xué)審議。可見，國際組織內(nèi)部的科學(xué)機(jī)構(gòu)對(duì)于該國際組織采取措施的科學(xué)基礎(chǔ)認(rèn)定起到關(guān)鍵作用。所以，對(duì)于國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立、管理與監(jiān)測(cè)等事項(xiàng)，BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議下建立必要的科學(xué)機(jī)制，對(duì)涉及海洋保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)進(jìn)行必要的審議也尤為重要?；诖?，各國代表通過在科學(xué)機(jī)制中對(duì)相關(guān)提案的科學(xué)審議，可對(duì)有關(guān)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)事項(xiàng)形成相對(duì)一致的認(rèn)知，從而促進(jìn)各國通過后續(xù)的政治磋商實(shí)現(xiàn)合作與協(xié)調(diào)。

三、國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理相關(guān)國際組織的合作與協(xié)調(diào)

為了應(yīng)對(duì)人類共同挑戰(zhàn)，全球治理逐步加強(qiáng)，國際組織在其中的作用也越加凸顯。②參見張磊：《論公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系》，《政治與法律》2017年第10期，第93頁。對(duì)于海洋公域的環(huán)境污染或破壞行為，國際法提供了國家和國際組織協(xié)同參與的治理方案。國際海事組織等國際組織旨在促進(jìn)國家間的合作，制定相應(yīng)的國際制度。國家根據(jù)其管轄權(quán)以及國際制度的授權(quán)，針對(duì)潛在的污染或破壞行為進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法。而在無法建立排他性資源權(quán)屬的海洋公域，國際法選擇了基于資源的特性，通過設(shè)立區(qū)域漁業(yè)管理組織和國際海底管理局等特定國際組織作為 “代理人” 實(shí)現(xiàn)對(duì)資源利用與分配的治理。國際組織對(duì)海洋公域船源污染、漁業(yè)資源和國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的治理都起到了重要作用。國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理不可避免地涉及對(duì)海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)航行、漁業(yè)或采礦等活動(dòng)的限制?！堵?lián)合國海洋法公約》（以下稱《公約》）序言指出，各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體來加以考慮。1995年《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》（以下稱《魚類種群協(xié)定》）規(guī)定締約國有義務(wù)保持海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性。這些規(guī)定均強(qiáng)調(diào)了國際社會(huì)應(yīng)注重保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性（ecosystem integrity）。生態(tài)系統(tǒng)完整性的內(nèi)涵為生態(tài)系統(tǒng)具有支持和維持平衡的、完整的、適應(yīng)的生物群落的能力。生態(tài)系統(tǒng)完整性正在逐步成為現(xiàn)代環(huán)境倫理和環(huán)境政策的價(jià)值基礎(chǔ)。①參見燕乃玲、虞孝感：《生態(tài)系統(tǒng)完整性研究進(jìn)展》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2007 年第1 期，第17-18頁。BBNJ 協(xié)定最新草案第5 條 “一般原則與方法” 中強(qiáng)調(diào)了締約方應(yīng)采取措施恢復(fù)和保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性。在海洋公域，部門性治理體系下相關(guān)國際組織的職責(zé)主要針對(duì)特定的人類活動(dòng)。所以，在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性理念下，BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議與相關(guān)國際組織間的合作與協(xié)調(diào)也是實(shí)現(xiàn)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)良好治理的重要條件。

（一）部門性國際組織的治理

海洋公域的治理關(guān)鍵是對(duì)在公?；驀H海底區(qū)域進(jìn)行的人類活動(dòng)加以規(guī)制，包括捕魚、航行、鋪設(shè)電纜管道、科學(xué)研究、礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、生物資源勘探、海洋地球工程等活動(dòng)。各國都有權(quán)在遵守國際法的前提下在海洋公域開展這些活動(dòng)?；诖?，國際社會(huì)常通過設(shè)立國際組織來增進(jìn)國家間的信任，提高規(guī)制相關(guān)活動(dòng)的效率。②參見[法]皮埃爾·瑪麗·杜普、[英]豪爾斯·E.維努阿萊斯：《國際環(huán)境法》，胡斌、馬亮譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2021年版，第38頁。這方面最典型的實(shí)踐體現(xiàn)在公海船源污染治理、公海漁業(yè)治理和國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源治理方面。以下詳述之。

在公海船源污染治理方面，國際社會(huì)形成了以國際海事組織為核心的國際立法模式。航行是人類利用海洋的最早方式之一。航行自由始終是海洋自由的重要方面。《公約》重申了所有國家在公海上享有航行自由。但是航行自由并不是沒有限制的。在適用航行自由原則時(shí)，不僅需要考慮保障各國航行自由的權(quán)利，還需要關(guān)注國際社會(huì)在保護(hù)海洋環(huán)境方面的利益。①See Jose Juste-Ruiz,Freedom of Navigation and Responsibility for Damage to the Marine Environment, in Marta Chantal Ribeiro (ed.), 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea:the Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea 111(Coimbra Editora S.A.2014).國際海事組織是對(duì)領(lǐng)海外的船舶制定航行和污染控制措施的主管機(jī)構(gòu)?！豆s》第211 條第1 款和第2 段中的 “主管國際組織” 即國際海事組織。②See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 201-202(Kluwer Law International 1991).《公約》第94（5）條中規(guī)定的 “一般接受的國際規(guī)章、程序和慣例” 也是指國際海事組織的相關(guān)規(guī)則、程序和實(shí)踐。③See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 147-150(Kluwer Law International 1995).國際海事組織已通過了《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》《國際防止船舶造成污染公約》《國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》等控制海洋污染的重要公約。

國際社會(huì)針對(duì)公海漁業(yè)治理也已形成了較為嚴(yán)格的法律制度?！豆s》第七部分第二節(jié)規(guī)定了各國應(yīng)遵守公海生物資源養(yǎng)護(hù)和管理的義務(wù)?！豆s》之后，《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》《魚類種群協(xié)定》《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等漁業(yè)法律文件進(jìn)一步限制了公海漁業(yè)活動(dòng)，嚴(yán)格的漁業(yè)管理制度逐步建立。④See Robin R. Churchill, Managing Straddling Fish Stocks in the North-East Atlantic:A Multiplicity of Instruments and Regime Linkages-But How Effective a Management? in Olav Schram Stokke (ed.),Governing High Seas Fisheries:The Interplay of Global and Regional Regimes 237(Oxford University Press 2016).《魚類種群協(xié)定》規(guī)定適用于國家管轄范圍內(nèi)（專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)）和國家管轄范圍外（公海）的跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養(yǎng)護(hù)和管理措施應(yīng)互不抵觸，并具有良好的兼容性。⑤參見薛桂芳：《國際漁業(yè)法律政策與中國的實(shí)踐》，中國海洋大學(xué)出版社2008年版，第64頁?！遏~類種群協(xié)定》要求各國應(yīng)就跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養(yǎng)護(hù)和管理展開合作，為其之后成立的一些區(qū)域漁業(yè)管理組織提供了明確的國際法律基礎(chǔ)。目前，在公海漁業(yè)管理中發(fā)揮核心作用的主管機(jī)構(gòu)是區(qū)域漁業(yè)管理組織。⑥參見朱建庚：《國家管轄范圍外海洋法律制度》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2019年版，第53頁。全球海域已建立的區(qū)域漁業(yè)組織約20 個(gè)。若干國家基于條約設(shè)立的區(qū)域漁業(yè)管理組織為公海特定范圍或特定種類的魚類資源的捕撈設(shè)定具體的限度、配額和捕撈規(guī)則等要求。加入相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織的國家通常會(huì)按照配額在區(qū)域漁業(yè)管理組織管轄海域捕撈相關(guān)魚類種群。中西部太平洋漁業(yè)委員會(huì)、北太平洋漁業(yè)委員會(huì)等一些區(qū)域漁業(yè)管理組織的條約還參照《魚類種群協(xié)定》相關(guān)規(guī)則，規(guī)定成員之間可以互相登臨檢查彼此的漁船，從而起到監(jiān)督檢查規(guī)則履行情況的作用。不過，區(qū)域漁業(yè)管理組織目前尚沒有覆蓋所有公海區(qū)域和魚類種群，也缺乏全球性的協(xié)調(diào)機(jī)制。①See Robin Warner, Protecting the Oceans Beyond National Jurisdiction: Strengthening the International Law Framework 126(Martinus Nijhoff Publishers 2009).

不同于公海漁業(yè)治理，國際海底區(qū)域治理形成了涉及更多國家的基于國際海底管理局的國際共管模式?！豆s》及1994 年《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下稱《第十一部分執(zhí)行協(xié)定》）將國際海底區(qū)域及其礦產(chǎn)資源規(guī)定為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，授權(quán)國際海底管理局作為 “代理人” 代表全人類對(duì)資源利用及環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)制定規(guī)則，并進(jìn)行監(jiān)督實(shí)施。②《公約》第145 條規(guī)定：國際海底管理局應(yīng)當(dāng)針對(duì)防止、減少和控制海洋環(huán)境污染和其他危害以及保護(hù)和養(yǎng)護(hù)自然資源，制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序，確保切實(shí)保護(hù)環(huán)境，不受國際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)可能產(chǎn)生的有害影響?！兜谑徊糠謭?zhí)行協(xié)定》附件第1 節(jié)第5 條（g）項(xiàng)也規(guī)定，國際海底管理局應(yīng)制定保護(hù)和保全海洋環(huán)境的包含適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則、規(guī)章和程序。See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 195-197(Martinus Nijhoff Publishers 2002).相對(duì)于國際海事組織，國際海底管理局擁有更直接地實(shí)施相關(guān)規(guī)則的職權(quán)。例如，《公約》第162 條第2 款規(guī)定國際海底管理局理事會(huì)遇有緊急情況，可命令承包者停止或調(diào)整作業(yè)，以防止國際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害。國際海底管理局秘書長(zhǎng)指出，雖然國際海底管理局主要職責(zé)是管理國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)活動(dòng)，但其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境和生物多樣性方面也起著重要作用。③參見《國際海底管理局秘書長(zhǎng)根據(jù)〈聯(lián)合國海洋法公約〉第166 條第4 款提交的報(bào)告》,https://isa.org.jm/files/files/documents/isba_8a_5.pdf,2022年5月27日訪問。

根據(jù)上文分析可知，針對(duì)人類在海洋公域的航行、捕魚和采礦等不同活動(dòng)帶來的環(huán)境保護(hù)和資源分配需求，國際社會(huì)逐步發(fā)展出了一些既反映全球公域治理共通點(diǎn)，又具有鮮明部門性特征的治理體系?？傮w來看，相應(yīng)的主管國際組織通過制定限制污染排放或資源利用的國際制度，在三種典型的部門性治理體系中都發(fā)揮了重要的作用。但在這些海洋公域部門性治理體系下，國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)比較有限。④See Harriet Harden-Davies et al., Rights of Nature: Perspectives for Global Ocean Stewardship,122 Marine Policy 104(2020).如前所述，國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理不可避免地涉及對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)航行、漁業(yè)或采礦等活動(dòng)的限制。BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議與相關(guān)國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)是避免沖突、實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)良好治理的重要前提。

（二）BBNJ協(xié)定締約方會(huì)議與相關(guān)國際組織的合作

《公約》第十二部分第二節(jié) “全球性和區(qū)域性合作” 規(guī)定了國家合作制定關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的法律的義務(wù)。《公約》第197 條將這個(gè)義務(wù)進(jìn)一步細(xì)化。而《公約》第197 條規(guī)定的合作義務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要國際組織之間的合作。但該條款的執(zhí)行情況并不好。不同國際組織之間可能對(duì)于同一議題存在明顯的分歧。一些涉及同一海域的部門性國際組織也沒有建立合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至沒有就關(guān)涉共同利益的重要問題建立定期磋商的機(jī)制。①See David Freestone, Governing the Blue: Governance of Areas Beyond National Jurisdiction in the Twenty-first Century, in Clive Schofield, Seokwoo Lee & Moon-Sang Kwon (eds.), The Limits of Maritime Jurisdiction 733(Martinus Nijhoff Publishers 2012).

為了保護(hù)海洋公域的生態(tài)系統(tǒng)完整性和生物多樣性，維持國家管轄范圍外地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)功能，顯然需要更全面和綜合的全球治理系統(tǒng)。目前，建立統(tǒng)一的海洋主管國際組織缺乏現(xiàn)實(shí)可能性。國際社會(huì)需要展望和推動(dòng)新的合作方案。②See Tullio Scovazzi, The Seabed Beyond the Limits of National Jurisdiction: General and Institutional Aspects, in Alex G. Oude Elferink & Erik J. Molenaar (eds.), The International Legal Regime of Area Beyond National Jurisdiction:Current and Future Development 57(Martinus Nijhoff Publishers 2010).在既有區(qū)域性國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐中，鑒于設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的國際組織的職權(quán)有限，其與相關(guān)國際組織間的合作是實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。例如，為了協(xié)調(diào)行動(dòng)和促進(jìn)合作，從2008 年起，OSPAR 委員會(huì)推動(dòng)了與國際海底管理局和東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)的協(xié)商進(jìn)程。OSPAR 委員會(huì)曾向國際海底管理局和東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)提供關(guān)于設(shè)立查理·吉布斯南部海洋保護(hù)區(qū)的基本原理的信息。但是，這些合作與協(xié)調(diào)所涉及的范圍仍非常有限。未來國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理也需要促進(jìn)BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議與既有相關(guān)國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)。

由于72 屆聯(lián)合國大會(huì)第249 號(hào)決議規(guī)定，BBNJ 協(xié)定 “不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)” ，BBNJ 協(xié)定建立的締約方會(huì)議不應(yīng)妨礙既有機(jī)構(gòu)基于其職權(quán)采取劃區(qū)管理措施。在國際法律體系中，跨部門或不同條約下的國際組織的合作主要依賴于國家的行動(dòng)。③See Peter- Tobias Stoll, A “New” Law of Cooperation: Collective Action across Regimes for the Promotion of Public Goods and Values versus Fragmentation, in Massimo Iovane et al. (eds.),The Protection of General Interests in Contemporary International Law 336(Oxford University Press 2021).例如，CCAMLR 成員方積極參與國際海事組織對(duì)極地水域運(yùn)作船舶安全規(guī)則的修訂。所以，合作與協(xié)調(diào)的可能方案首先是由BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議建議各締約方在其參與的相關(guān)國際組織中推動(dòng)BBNJ協(xié)定的目的或宗旨得到承認(rèn)或?qū)崿F(xiàn)。既有相關(guān)國際組織在其成員的推動(dòng)下，間接使BBNJ 協(xié)定的相關(guān)規(guī)定和要求體現(xiàn)在其職權(quán)范圍內(nèi)的工作或措施中，從而實(shí)現(xiàn)國際組織層面的合作與協(xié)調(diào)。④See Dire Tladi,The Proposed Implementing Agreement:Options for Coherence and Consistency in the Establishment of Protected Areas Beyond National Jurisdiction, 30 International Journal of Marine and Coastal Law 672(2015).

對(duì)于既有海洋公域治理機(jī)制沒有覆蓋的領(lǐng)域，BBNJ協(xié)定締約方會(huì)議可在BBNJ協(xié)定授權(quán)下就設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的問題進(jìn)行決策。但即使如此，為保護(hù)海洋公域生態(tài)系統(tǒng)完整性，BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議也應(yīng)與其他國際組織進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)。在這方面，馬尾藻海（Sargasso Sea）可以作為一個(gè)例子。2010 年由百慕大政府、相關(guān)科學(xué)家和國際環(huán)保組織以及私人捐助者組成的馬尾藻海聯(lián)盟成立，其主要目標(biāo)之一是尋求與相關(guān)國際組織的合作，從而為馬尾藻海制定保護(hù)措施。①See David Freestone et al.,Can Existing Institutions Protect Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction?Experiences from Two On-going Processes,49 Marine Policy 167(2014).例如，馬尾藻海聯(lián)盟與OSPAR 委員會(huì)簽署了諒解備忘錄。2014 年，在馬尾藻海聯(lián)盟的推動(dòng)下，馬尾藻海委員會(huì)成功設(shè)立。②See David Freestone, The Sargasso Sea Commission: An Evolving New Paradigm for High Seas Ecosystem Governance?8 Frontiers in Marine Science 1(2021).參照馬尾藻海域的經(jīng)驗(yàn)，國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)可以先通過達(dá)成自愿協(xié)議實(shí)現(xiàn)，繼而逐步形成穩(wěn)定或常態(tài)化的合作與交流機(jī)制，并在必要的情況下將周邊國家等利益相關(guān)者納入。穩(wěn)定或常態(tài)化的合作與交流機(jī)制是重要的，這是因?yàn)楹献鞯幕A(chǔ)不是真正的互相信任，而是關(guān)系的持續(xù)性。當(dāng)相互作用有可能持續(xù)一段較長(zhǎng)時(shí)間時(shí)，參與方就會(huì)一起關(guān)心它們的未來。③參見[美]羅伯特·阿克賽爾羅德：《合作的進(jìn)化》，吳堅(jiān)忠譯，上海人民出版社2017 年版，第126頁。OSAPR 委員會(huì)與國際海底管理局的諒解備忘錄以及與國際海事組織的合作協(xié)議等也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。④See OSPAR Commission, Memoranda of Understanding & Cooperation Arrangements, https://www.ospar.org/about/international-cooperation/memoranda-of-understanding,visited on 22 August 2022.

此外，在參與者無法得到有效信息的情況下，集體行動(dòng)的不確定性增加，國際合作會(huì)變得十分困難。⑤參見楊劍等：《科學(xué)家與全球治理——基于北極事務(wù)案例的分析》，時(shí)事出版社2018 年版，第40頁。所以，主管國際組織之間的定期信息交流與交換也非常重要。例如，CCAMLR 邀請(qǐng)相關(guān)國際組織作為觀察員參與其會(huì)議，還與南方藍(lán)鰭金槍魚養(yǎng)護(hù)委員會(huì)和南印度洋漁業(yè)管理組織等國際組織簽署了合作協(xié)議，通過秘書處與之進(jìn)行科學(xué)信息和數(shù)據(jù)的交流與交換。

根據(jù)上述分析，對(duì)于國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理來說，促進(jìn)主管國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)以跨越部門鴻溝非常重要。BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議與其他相關(guān)國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)需要注意以下方面：首先，BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議有必要了解國際海事組織、區(qū)域漁業(yè)管理組織或國際海底管理局等相關(guān)國際組織與海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)的工作，評(píng)估其可能對(duì)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理產(chǎn)生的影響，繼而可以通過出臺(tái)相關(guān)決議或宣言等方式建議共同的締約方在其參與的相關(guān)國際組織中推動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)的目的或宗旨得到承認(rèn)或?qū)崿F(xiàn)。其次，為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性，應(yīng)促進(jìn)BBNJ協(xié)定締約方會(huì)議與相關(guān)國際組織之間在必要的范圍內(nèi)通過自愿協(xié)議等方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，逐步形成穩(wěn)定或常態(tài)化的交流合作機(jī)制。最后，BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議可邀請(qǐng)其他相關(guān)國際組織作為觀察員參與會(huì)議，并與其他國際組織之間的協(xié)調(diào)與合作進(jìn)行必要的信息交流與交換。

四、國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與其他劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)

對(duì)于限制具體的人類活動(dòng)而言，將特定的公海海域或國際海底區(qū)域設(shè)立為海洋保護(hù)區(qū)本身不具有明確的法律意義，海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)采取的具體管理或限制措施提供了國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)范意義。國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)采取限制人類活動(dòng)的措施可能與航運(yùn)、漁業(yè)或國際海底區(qū)域采礦等方面的既有劃區(qū)管理措施存在沖突。就此而言，在國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理中也需要加強(qiáng)與其他既有劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)。

（一）適用于海洋公域的既有劃區(qū)管理工具

目前，在公海航運(yùn)、漁業(yè)或國際海底區(qū)域采礦等方面已有劃區(qū)管理工具的適用。國際海事組織用于航運(yùn)領(lǐng)域的劃區(qū)管理工具包括特殊區(qū)域（special areas）①例如，《國際防止船舶造成污染公約》附件六中規(guī)定的硫化物排放控制區(qū)(sulphur oxide emissions control areas)。和特別敏感海域（particularly sensitive sea areas, PSSAs）。特殊區(qū)域是指由于海洋學(xué)和生態(tài)學(xué)上的特有情況以及海上交通運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì)等公認(rèn)的技術(shù)原因，需要采取特殊強(qiáng)制辦法以防止船舶污染的特定海域。②參見張輝：《南海環(huán)境保護(hù)引入特別區(qū)域制度研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期，第38頁。特別敏感海域是指在生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)方面具有經(jīng)確認(rèn)的重要性，且易受到國際航運(yùn)活動(dòng)的損害，從而需要國際海事組織采取特別行動(dòng)加以保護(hù)的海域。③See IMO, Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas, https://www.cdn.imo.org/localresources/en/OurWork/Environment/Documents/A24-Res.982.pdf,visited on 16 August 2022.根據(jù)國際海事組織《設(shè)立特殊區(qū)域的導(dǎo)則》和《經(jīng)修訂的識(shí)別和劃定特別敏感海域指南》，特殊區(qū)域和特別敏感海域均可能于公海劃設(shè)。例如，整個(gè)地中海是為《經(jīng)1978 年議定書修正的1973 年防止船舶污染國際公約》（MARPOL73/78）附件I 和附件V 所設(shè)的特殊區(qū)域。在特殊區(qū)域或特別敏感海域?qū)嵤┑氖窍拗拼昂叫械南嚓P(guān)措施，例如限制排放、劃定禁錨水域等，但不能超越國際海事組織的職權(quán)范圍拓展到漁業(yè)或采礦等海洋活動(dòng)。④See Tullio Scovazzi, Marine Protected Areas in Waters Beyond National Jurisdiction, in Marta Chantal Ribeiro (ed.), 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea:The Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea 219(Coimbra Editora S.A 2014).國際海事組織的成員國需要采取所有適當(dāng)?shù)拇胧┐_保懸掛其國旗的船舶遵守包括特別敏感海域等在內(nèi)的措施。①See IMO, Assembly Resolution A.982(24), Annex, https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/Knowledge Centre/IndexofIMOResolutions/AssemblyDocuments/A.982(24).pdf,visited on 20 August 2022.在公海上，這些措施的遵守則主要依賴于船旗國的監(jiān)管和遠(yuǎn)程識(shí)別與跟蹤等措施。

在公海漁業(yè)治理中發(fā)揮作用的劃區(qū)管理工具包括以養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源為主的海洋保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)區(qū)②See The 1995 Protocol Concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in the Mediterranean,https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1999:322:0003:0017:EN:PDF, visited on 20 May 2022.，保護(hù)特定物種的禁捕區(qū)（sanctuaries）以及由區(qū)域漁業(yè)管理組織規(guī)定的休漁區(qū)（spatial and temporal closures）等。例如，從2006 年開始，東南大西洋漁業(yè)組織禁止在一些生態(tài)脆弱的海洋區(qū)域捕魚。③See SEAFO, Conservation Measure 30/15 on Bottom Fishing Activities and Vulnerable Marine Ecosystems in the SEAFO Convention Area, https://www.fao.org/faolex/results/details/es/c/LEX-FAOC174098/,visited on 29 May 2022.南印度洋深海漁業(yè)協(xié)會(huì)在南印度洋劃定了13 個(gè)深海保護(hù)區(qū)（benthic protected areas，BPAs），在深海保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止底拖網(wǎng)捕魚。④See Richard Barnes, The Proposed LOSC Implementation Agreement on Areas Beyond National Jurisdiction and Its Impact on International Fisheries Law, 31 The International Journal of Marine and Coastal Law 27(2016).此外，也有其他適用于漁業(yè)領(lǐng)域的劃區(qū)管理工具覆蓋公海區(qū)域。例如，國際捕鯨委員會(huì)在印度洋和南大洋設(shè)立的禁止商業(yè)捕鯨的鯨魚禁捕區(qū)（whale sanctuary）的很大部分是公海。

2012 年，國際海底管理局審議通過首個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)計(jì)劃《克拉里昂-克利珀頓區(qū)環(huán)境管理計(jì)劃》。為保護(hù)該區(qū)域生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能不受海底采礦的潛在影響，管理計(jì)劃設(shè)立了九個(gè)特別環(huán)境利益區(qū)。在克拉里昂-克利珀頓區(qū)內(nèi)，已有14 個(gè)國家申請(qǐng)了15 塊具有專屬勘探權(quán)和優(yōu)先開采權(quán)的合同區(qū)。而特別環(huán)境利益區(qū)設(shè)有200×200 千米的核心區(qū)和周圍100 千米的緩沖帶，其內(nèi)禁止一切采礦活動(dòng)。⑤See ISA,Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone,ISBA/17/LTC/7,https://www.isa.org.jm/documents/isba17ltc7,visited on 3 September 2022.區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃可以使承包者識(shí)別需要保護(hù)的區(qū)域，有助于承包者采取協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)措施。⑥See Michael Lodge et al., Seabed Mining: International Seabed Authority Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone:A Partnership Approach,49 Marine Policy 69(2016).

(二)加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)與其他劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)

如前所述，不論是控制公海航行排放，抑或限制公海捕魚或海底采礦，都有劃區(qū)管理工具的應(yīng)用。協(xié)調(diào)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與既有劃區(qū)管理工具之間的關(guān)系也尤為重要。BBNJ 協(xié)定以 “包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具” 為題也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。海洋空間規(guī)劃有助于國家管轄范圍外區(qū)域基于生態(tài)系統(tǒng)的治理，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。雖然海洋空間規(guī)劃多用于國家管轄范圍內(nèi)①例如，2010 年歐盟委員會(huì)規(guī)定，海洋空間規(guī)劃是分析和配置沿海到整個(gè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的人類活動(dòng)的空間和時(shí)間分布的一個(gè)工具。See European Commission, Maritime Spatial Planning in the EU-Achievements and Future Development, 2011, http://www.partiseapate.eu/wp-content/uploads/2012/11/com_2010_771_brochure_en.pdf.,visited on 22 August 2022.，但其理念也逐漸在國家管轄范圍外適用，典型的例子是海洋空間規(guī)劃被用于保護(hù)東北大西洋脆弱的底棲生態(tài)系統(tǒng)免受海底捕魚的不利影響，以及保護(hù)海底電纜免受深海底采礦活動(dòng)的影響。②Rosemary Rayfuse, Crossing the Sectoral Divide: Modern Environmental Law Tools for Addressing Conflicting Uses on the Seabed, in Catherine Banet (ed.), The Law of the Seabed 545 (Brill Nijhoff 2020).聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)推動(dòng)了海洋空間規(guī)劃的發(fā)展，認(rèn)為海洋空間規(guī)劃是 “為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，對(duì)特定海域的人類活動(dòng)從空間和時(shí)間上進(jìn)行分析和配置的公共過程，通常通過政治方式實(shí)現(xiàn)” 。③See Ehler Charles & Fanny Douvere, Marine Spatial Planning: A Step-by-Step Approach toward Ecosystem-Based Management 18(UNESCO 2009).

不同于典型的適用于國家管轄范圍內(nèi)的空間規(guī)劃，不論是保護(hù)東北大西洋脆弱的底棲生態(tài)系統(tǒng)免受海底捕魚的不利影響，還是保護(hù)海底電纜免受深海底采礦活動(dòng)的不利影響，均體現(xiàn)了國際法中的適當(dāng)顧及原則、公平合理利用資源與保護(hù)保全海洋環(huán)境之間的平衡。海洋空間規(guī)劃的理念有助于協(xié)調(diào)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與其他劃區(qū)管理工具的關(guān)系，避免產(chǎn)生沖突，也可以促進(jìn)彼此互相補(bǔ)充起到更好的綜合效果。例如，在OSPAR 委員會(huì)與東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)的合作與協(xié)調(diào)下，OSPAR 委員會(huì)劃定的國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)禁止底拖網(wǎng)捕撈的區(qū)域有著一定程度的重合，從而能起到更好的保護(hù)效果。阿爾泰海山公海保護(hù)區(qū)、安蒂阿爾泰海山公海保護(hù)區(qū)、亞速爾群島北部大西洋中脊公海保護(hù)區(qū)都有禁止底拖網(wǎng)捕魚的區(qū)域?？梢?，海洋空間規(guī)劃的理念要在國家管轄范圍外海域劃區(qū)管理工具的適用中得以體現(xiàn)，仍有賴于國家之間和國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)。就此而言，BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議可通過決議或宣言等方式推動(dòng)海洋空間規(guī)劃理念的傳播，可建議締約方在其參與的其他國際組織中促進(jìn)相應(yīng)國際組織在海洋空間規(guī)劃理念下協(xié)調(diào)其劃區(qū)管理工具與海洋保護(hù)區(qū)。BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議也可與其他國際組織簽署協(xié)議推動(dòng)各自劃區(qū)管理工具之間的協(xié)調(diào)。

此外，為了避免對(duì)沿海國合法權(quán)益的妨礙，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性，國家管轄范圍內(nèi)和國家管轄范圍外海域的劃區(qū)管理工具之間也需要相互協(xié)調(diào)，尤其是適用于沿海國外大陸架的措施與適用于作為公海的上覆水層的措施。典型的例子是OSPAR 委員會(huì)與葡萄牙相關(guān)措施的協(xié)調(diào)。2006 年，葡萄牙將被稱為 “彩虹” （Rainbow）的深海熱液噴口區(qū)域的海床及其底土設(shè)立為海洋保護(hù)區(qū)，并提議將其納入OSPAR 委員會(huì)的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。該區(qū)域位于葡萄牙領(lǐng)海基線200 海里以外的外大陸架。①See Marta Chantal Ribeiro, Marine Protected Areas: The Case of the Extended Continental Shelf,in Marta Chantal Ribeiro (ed.), 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea: The Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea 179-207 (Coimbra Editora S.A.2014).2007年《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》締約方會(huì)議接受了葡萄牙的提議。葡萄牙于2019 年向大陸架委員會(huì)提交該區(qū)域的外大陸架申請(qǐng)。同時(shí)，葡萄牙也推動(dòng)了2010年OSPAR 委員會(huì)設(shè)立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)，包括在其外大陸架的上覆海域設(shè)立公海保護(hù)區(qū)。據(jù)此，這些區(qū)域的海床及底土的管理與保護(hù)由葡萄牙通過設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)負(fù)責(zé)，公海的環(huán)境保護(hù)則由OSAPR 委員會(huì)通過設(shè)立公海保護(hù)區(qū)來實(shí)現(xiàn)。《公約》規(guī)定的 “適當(dāng)顧及” 要求得到體現(xiàn)。②See Joanna Mossopa & Clive Schofield,Adjacency and Due Regard:The Role of Coastal States in the BBNJ Treaty,122 Marine Policy 103877(2020).在此情況下，沿海國對(duì)其大陸架可以實(shí)施專屬管轄，可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求采取措施保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性，包括設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)。③See Marta Chantal Ribeiro, The “Rainbow” : The First National Marine Protected Area Proposed under the High Seas,25 International Journal of Marine and Coastal Law 194(2010).鄰近沿海國可從中獲益，也避免其采取的相關(guān)措施對(duì)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)措施產(chǎn)生干擾。據(jù)此，促進(jìn)鄰近沿海國的劃區(qū)管理工具措施與國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的協(xié)調(diào)也具有必要性。而其實(shí)現(xiàn)則有賴于相關(guān)國家與BBNJ協(xié)定主管機(jī)構(gòu)基于特定海域的具體情況，進(jìn)行磋商與合作。

五、結(jié)語

隨著BBNJ 協(xié)定、 “2020 后全球生物多樣性框架” 談判的推進(jìn)，國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的國際合作與協(xié)調(diào)問題日益突出。國際社會(huì)應(yīng)促進(jìn)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理中國家之間和國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)以及劃區(qū)管理工具之間的協(xié)調(diào)。這些層次的合作與協(xié)調(diào)彼此密切相關(guān)，國家之間的合作與協(xié)調(diào)是制定國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理國際規(guī)則和建立相關(guān)國際組織的基礎(chǔ)。未來BBNJ協(xié)定締約方會(huì)議與其他相關(guān)國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)需要共同成員國的參與和推動(dòng)。而國家之間和國際組織之間的合作與協(xié)調(diào)是劃區(qū)管理工具之間相互協(xié)調(diào)的前提。這也體現(xiàn)了在國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理中，國家相對(duì)于參與治理的其他主體，在掌握的資源、行為能力和權(quán)威等方面的優(yōu)勢(shì)顯著。④參見劉惠榮、胡小明：《主權(quán)要素在BBNJ 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形成中的作用》，《太平洋學(xué)報(bào)》2017年第10期，第10頁。目前，各國針對(duì)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的國際合作與協(xié)調(diào)存在顯著的立場(chǎng)分歧。推動(dòng)全球海洋治理的國際合作與協(xié)調(diào)是構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的應(yīng)有之意。我國應(yīng)在構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體思想的指導(dǎo)下積極參與國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理的國際合作與協(xié)調(diào)，提出和傳播中國話語，促進(jìn)中國話語在國際法中的制度化，維護(hù)和拓展我國海洋權(quán)益。

話語是一種 “社會(huì)建構(gòu)” ，反映了人們?nèi)绾谓忉尰蛸x予某一事項(xiàng)意義。①See Brad Jessup & Kim Rubenstein, Environmental Discourses in Public and International Law 7(Cambridge University Press 2012).話語嵌入在語言中，隨著相關(guān)國家的主張被各國認(rèn)可，可能體現(xiàn)到國際法制度中。國際話語權(quán)也是大國博弈的重要方面。②參見張志洲：《南海問題上的話語博弈與中國國際話語權(quán)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020 年第7 期，第127頁。海洋命運(yùn)共同體的構(gòu)建和全球海洋治理都需要國際合作和國際社會(huì)的團(tuán)結(jié)。我國應(yīng)在BBNJ 協(xié)定談判中強(qiáng)調(diào)，國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理需要促進(jìn)國家間的合作與協(xié)調(diào)，應(yīng)構(gòu)建包容性和民主性的治理制度與結(jié)構(gòu)。

首先，我國應(yīng)主張國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的雙重目標(biāo)。養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用密切關(guān)聯(lián)。在符合國際法的前提下，可持續(xù)利用海洋資源是各國的合法權(quán)益，也是激勵(lì)各國參與海洋公域生物多樣性養(yǎng)護(hù)的國際合作與協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)。在BBNJ 協(xié)定談判中，我國應(yīng)繼續(xù)與大多數(shù)發(fā)展中國家協(xié)調(diào)立場(chǎng)，加強(qiáng)在國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)規(guī)則制定方面的溝通與合作，推動(dòng)兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的目標(biāo)落實(shí)到BBNJ 協(xié)定中，增強(qiáng)我國在海洋公域治理中的話語權(quán)和規(guī)則博弈能力。

其次，我國應(yīng)在BBNJ協(xié)定談判和國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)治理中主張，相關(guān)規(guī)則的制定和實(shí)施應(yīng)基于現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)，而非將海洋保護(hù)區(qū) “政治化” 以限制各國合法的海洋利用活動(dòng)。具體而言，第一，我國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)我國海洋活動(dòng)有重要影響的海洋保護(hù)區(qū)提案的科學(xué)證據(jù)的搜集，加強(qiáng)國際合作和數(shù)據(jù)共享，提升我國提供現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)這一國際公共產(chǎn)品的能力。第二，我國應(yīng)積極在BBNJ 協(xié)定的科學(xué)機(jī)制中發(fā)揮作用，鼓勵(lì)和支持科學(xué)家充分參與科學(xué)機(jī)制，影響相關(guān)國際組織對(duì)現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)的認(rèn)定和在此基礎(chǔ)上對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的選劃以及具體管理措施的制定。第三，我國應(yīng)結(jié)合自身需求、相關(guān)科技進(jìn)步與國際法發(fā)展等情況，制定我國相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，指導(dǎo)和促進(jìn)我國海洋科學(xué)研究和調(diào)查活動(dòng)的開展。

再次，我國應(yīng)主張，在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性理念下，國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理需要BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議與相關(guān)國際組織展開協(xié)調(diào)與合作?，F(xiàn)有的漁業(yè)、航運(yùn)和國際海底區(qū)域勘探開發(fā)等部門性法律秩序的發(fā)展有較為長(zhǎng)期的過程，形成了相應(yīng)的主管國際組織和規(guī)則體系，對(duì)這些活動(dòng)的治理發(fā)揮著重要作用。國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)限制漁業(yè)、航運(yùn)等具體措施的實(shí)施仍應(yīng)在既有國際法框架下進(jìn)行，不應(yīng)對(duì)既有相關(guān)國際組織的合法職權(quán)造成損害。BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議應(yīng)尊重相關(guān)國際組織的職權(quán)，對(duì)其涉及海洋保護(hù)區(qū)的工作加以關(guān)注，并通過自愿協(xié)議等方式逐步與之建立常態(tài)化的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)彼此間的信息交流與交換，實(shí)現(xiàn)海洋公域基于生態(tài)系統(tǒng)的良好治理，保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

最后，我國應(yīng)主張適當(dāng)借鑒海洋空間規(guī)劃理念，加強(qiáng)不同規(guī)則體系下劃區(qū)管理工具之間的協(xié)調(diào)，避免國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與其他劃區(qū)管理工具之間的沖突。第一，在現(xiàn)有國際法體系下，要將海洋空間規(guī)劃的理念協(xié)調(diào)適用于海洋公域的不同劃區(qū)管理工具，需要BBNJ 協(xié)定締約方會(huì)議與其他相關(guān)國際組織之間加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)，同時(shí)也需要尊重各國在公海和國際海底區(qū)域享有的合法海洋權(quán)益。第二，鄰近沿海國在其管轄海域內(nèi)采取的措施與BBNJ協(xié)定締約方會(huì)議在海洋公域采取的措施也應(yīng)彼此適當(dāng)顧及。鄰近沿海國與其他國家對(duì)于國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理享有平等的權(quán)利。①See Jinyuan Su,The Adjacency Doctrine in the Negotiation of BBNJ: Creeping Jurisdiction or Legitimate Claim?52 Ocean Development&International Law 62(2021).鄰近沿海國在其管轄海域內(nèi)采取的劃區(qū)管理工具措施與國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)采取的養(yǎng)護(hù)或管理措施之間應(yīng)進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)和配合，避免沖突。