建立第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量評估機制的思考
——以上海市嘉定區(qū)為例

●孫貝莉 劉曉婷

由于績效評價涉及的領(lǐng)域較廣，專業(yè)性較強，需要采集的資料較多，而第三方機構(gòu)績效評價具有專業(yè)性強、相對獨立等特點，評價結(jié)果往往被認為較為客觀公正，易被評價各方所接受，因而近年來在我國財政支出績效評價中有較大的推廣應(yīng)用。通過在財政支出績效評價中引入委托第三方機構(gòu)績效評價可以克服政府自我評價的一些弊端，提高績效評價質(zhì)量，促進預(yù)算績效管理水平的提升。

近幾年來，上海市參與財政支出績效評價的第三方機構(gòu)數(shù)量越來越多，但各方執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊，對評價報告的形成及評價結(jié)果應(yīng)用有很大的影響。筆者通過梳理近幾年來上海市嘉定區(qū)在重點績效評價實施過程中的經(jīng)驗做法，從績效評價相關(guān)方入手，分析問題和原因，探索改進方法，以推動第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量評估機制的建立與完善。

圖1 績效評價相關(guān)方關(guān)系圖

一、影響第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量的因素

從上海市嘉定區(qū)近幾年委托第三方機構(gòu)開展績效評價的情況來看，有以下主要因素影響著第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

（一）以往業(yè)績經(jīng)驗

第三方機構(gòu)的歷年業(yè)績經(jīng)驗是比較重要的執(zhí)業(yè)質(zhì)量保障，通過對比2020年度嘉定區(qū)財政局組織的重點績效評價情況，各機構(gòu)的最終質(zhì)量得分都在80分至90分之間（見圖3），而過去兩年全國承接評價項目數(shù)量較多的機構(gòu)，在2020年度嘉定區(qū)開展的項目中評價質(zhì)量相對較高（見圖2和圖3）。

當然，也不是項目承接得越多就越有優(yōu)勢。圖2和圖3中有幾個點偏離了趨勢，如機構(gòu)7的項目數(shù)量達到了所有公司中的峰值，但評價質(zhì)量優(yōu)勢卻不明顯，與其做多卻未做精有一定的關(guān)系。機構(gòu)9項目數(shù)量較多但質(zhì)量得分反而最低，主要由于其90%以上的項目都是同一行業(yè)領(lǐng)域的，行業(yè)領(lǐng)域較為單一，2020年在嘉定區(qū)承接了不熟悉領(lǐng)域的項目，質(zhì)量就難以保證。

圖2 2018—2019年全國承接評價項目數(shù)量

圖3 2020年度上海市嘉定區(qū)開展績效評價項目質(zhì)量得分

（二）負責項目的機構(gòu)人員素質(zhì)

機構(gòu)以往的業(yè)績經(jīng)驗只能據(jù)以判斷其整體水平，負責具體績效評價項目的團隊人員的專業(yè)能力和素質(zhì)同樣非常重要。由于績效評價行業(yè)是近幾年才發(fā)展起來的，設(shè)有專門的績效評價專業(yè)的高校院所屈指可數(shù)，學習鉆研績效評價專業(yè)方向的領(lǐng)域人才十分有限。機構(gòu)吸納績效評價從業(yè)人員的門檻往往較低，有些機構(gòu)由于人手不夠，往往派出經(jīng)驗較淺、從未接觸過該領(lǐng)域的新人，導致評價質(zhì)量得不到保障。比如，在某農(nóng)田排澇設(shè)施養(yǎng)護項目的績效評價中，評價人員對于一些專有名詞諸如“圩區(qū)”“套閘”“單泵”都沒有弄清，基礎(chǔ)工作沒有做到位，這是作為績效評價從業(yè)人員最基本的要求，而剛剛進入這一領(lǐng)域的新人往往摸不到頭腦，從而導致評價方向嚴重偏離需求。

（三）委托主體的要求和態(tài)度

由于整個績效評價受多方因素影響，委托主體在其中扮演著不可或缺的角色，監(jiān)控力度也因委托主體不同而異。委托主體應(yīng)清晰地表達評價需求，把控評價方向，掌握評價節(jié)奏。目前，財政支出績效評價的委托主體主要是財政部門和預(yù)算部門，兩個評價主體對評價質(zhì)量的理解和要求不同?？傮w上看，財政部門作為績效管理工作的推動方對績效評價的質(zhì)量要求顯然要高于預(yù)算部門。而作為資金使用主體的預(yù)算部門和單位，在對本部門或系統(tǒng)的財政資金進行績效評價時，有的是任務(wù)觀點，盲目相信和依賴第三方機構(gòu)的專業(yè)性，從項目委托到報告形成之間沒有任何質(zhì)量把控意識和措施；有的則出于自我保護的考慮，不想、不愿將工作中的某些問題反映到績效評價報告中，從而主觀上放松了對績效評價質(zhì)量的監(jiān)控要求。

（四）專家評審意見的指導性

在整個績效評價過程中，至少須經(jīng)過兩次專家評審，第三方機構(gòu)則會根據(jù)專家評審意見完善評價方法，調(diào)整評價體系。因此，專家意見是否具有針對性，能否切中要害，能否糾錯糾偏，是影響第三方機構(gòu)績效評價結(jié)果質(zhì)量的重要方面。

二、上海市嘉定區(qū)加強第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量監(jiān)控的探索

為了較大程度地消減部分因素帶來的影響，上海市嘉定區(qū)財政局在組織開展財政重點績效評價時探索形成了一定的流程規(guī)范，以把控整個績效評價過程的節(jié)奏和質(zhì)量。

（一）設(shè)置準入門檻，擇優(yōu)選擇機構(gòu)

如表1所示，綜合考慮機構(gòu)資質(zhì)、人力資源、評價任務(wù)類型與評價機構(gòu)擅長領(lǐng)域等因素，通過政府采購方式，聘用合適的第三方機構(gòu)。

表1 上海市嘉定區(qū)財政局第三方績效評價機構(gòu)報名表

（二）專人負責跟進，協(xié)調(diào)各方需求

每個評價項目都有一名委托主體代表專門跟進項目進程，如果第三方機構(gòu)和被評價部門之間有任何溝通上的困難，能及時協(xié)調(diào)，排除障礙，也能將支出科室的評價需求及時準確地傳達給第三方機構(gòu)，減少了溝通不暢的弊端。

（三）評價過程把控，保障評價有序進行

從評價項目對接到項目單位結(jié)果反饋，做好每個步驟的時間計劃安排（見表2），掌控評價節(jié)奏，使評價工作能按部就班地有序進行；且每一步都能形成成果性文檔，便于委托主體掌握評價進程和評價質(zhì)量。

表2 績效評價時間進度表

（四）綜合各方意見，考核評價質(zhì)量

評價結(jié)束后，對每個項目質(zhì)量進行考核?？己擞晒ぷ鞣桨纲|(zhì)量、評價報告質(zhì)量、財政質(zhì)量評估、評價對象反饋等組成，匯總形成項目考核結(jié)果并確定等級。得分高于85分的，評級為優(yōu)；得分在75分到85分之間，評級為良；得分在60分到75分之間的，評級為合格；得分在60分以下的，評級為不合格。項目考核結(jié)果與績效評價服務(wù)費相掛鉤，考核結(jié)果為優(yōu)、良、合格、不合格四個等級，對其分別按服務(wù)費總價的100%、90%、80%、60%支付績效評價服務(wù)費。

三、第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量監(jiān)控的瓶頸

雖然上海市嘉定區(qū)財政局在第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量監(jiān)控方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，但仍有一些問題僅依靠財政部門自身的力量還不能有效解決。

（一）信息的不對稱性

財政支出績效評價是一個系統(tǒng)性、整體性較強的工作，涉及各行各業(yè)、各種各樣的項目。這就需要參與評價的第三方機構(gòu)對各個被評價部門的工作職責、服務(wù)領(lǐng)域、行業(yè)知識有較為全面的了解，擁有龐大的知識背景，才能科學合理地進行評價指標的設(shè)計和量化；需要第三方機構(gòu)從公眾的主觀感受出發(fā)，科學嚴謹?shù)卦O(shè)計訪談提綱和調(diào)查問卷，才能搜集到真實客觀的公眾評價，為最終得出評價結(jié)論提供充分的數(shù)據(jù)支撐。同時，參與調(diào)研訪談的對象或社會公眾必須與被評價部門有業(yè)務(wù)往來，才能對其有一定的了解，從而給出真實、客觀、有用的信息。這三者之間的信息對稱性對績效評價結(jié)果準確性的影響和制約顯而易見。

然而，在第三方機構(gòu)參與的財政支出績效評價實踐中，往往第三方機構(gòu)與財政部門、被評價部門、參與評價調(diào)研的公眾之間都存在著明顯的信息不對稱現(xiàn)象，致使評價結(jié)果的客觀性難以保證。

（二）缺乏專業(yè)的人才隊伍

1、第三方機構(gòu)人才的缺乏。近幾年來，參與績效評價的第三方機構(gòu)發(fā)展很快，每年入圍本市的機構(gòu)都有百多家，而真正能力強、業(yè)績突出的卻不多，歸根結(jié)底還是缺乏專業(yè)人才。以服務(wù)于嘉定區(qū)的第三方機構(gòu)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，近半數(shù)的機構(gòu)專職績效人員在20人左右，若5人成立一個評價組，最多也只有4個評價組。一般情況下，出于生存的需要，第三方機構(gòu)并不是完成一個評價項目再進行下一個評價項目，而是在市場的驅(qū)動下全國各地盡可能地獲得多的評價項目，賺取更多的利潤。但是第三方機構(gòu)的組織規(guī)模有限，能有效利用的人力、物力資源也有限。一旦同時開展好幾個評價項目，就有可能顧此失彼。即使是專職績效人員，其所學專業(yè)、資質(zhì)能力也千差萬別。其中有財政專業(yè)、會計專業(yè)、統(tǒng)計專業(yè)等相關(guān)專業(yè)的人員，也有市場營銷專業(yè)、工程造價專業(yè)等專業(yè)匹配度不高的人員，因此有可能造成評價方法五花八門、得出的結(jié)論差之千里的尷尬情況。

2、財政部門內(nèi)部人才的缺乏。以嘉定區(qū)為例，區(qū)級績效部門負責績效評價的人員一共3人，而到了街鎮(zhèn)可能就只有1人，甚至半個人，且大多數(shù)接觸績效評價領(lǐng)域的時間都不長，要管理、監(jiān)督、指導這么多第三方機構(gòu)，力量較為薄弱。

3、績效評價專家的缺乏。目前，績效評價中評審專家遴選的方法、標準及門檻，專家組的人員數(shù)量及組成結(jié)構(gòu)（如行業(yè)專家匱乏）等，都沒有明確的、科學的實施標準和要求可參照執(zhí)行。這些不僅影響評審專家組在專業(yè)學識和行業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗上的互補性，還會影響專家評審意見指導水平的高低和權(quán)威性，進而影響第三方機構(gòu)績效評價結(jié)果質(zhì)量。通過梳理嘉定區(qū)歷年來評審專家類型（見圖4），可以發(fā)現(xiàn)大多績效評審專家集中為學院教授和區(qū)級績效部門人員兩類，且數(shù)量十分有限，難以拓展，能提出犀利到位意見的，更是屈指可數(shù)。若只集中聘請某些專家，有一定的風險和局限性。

圖4 上海市嘉定區(qū)評審專家類型

（三）缺乏標準評價體系

由于財政支出項目的種類千差萬別，要制定一套適用于所有項目的標準評價體系很難，共性指標的選取與項目多樣化具有明顯的對立關(guān)系。第三方機構(gòu)按照項目的不同特點設(shè)定不同的評價體系，具有一定的主觀性，難以簡單地用對錯來衡量，這對委托主體把控其質(zhì)量的好壞造成了一定的困擾。

（四）獨立性與質(zhì)量控制悖論

在財政部門或預(yù)算部門組織開展的第三方績效評價中，財政部門或預(yù)算部門不僅兼具了委托主體和監(jiān)管者的雙重身份，還有既當“運動員”又當“裁判員”的嫌疑。要把控第三方機構(gòu)的質(zhì)量，一定要對評價過程中的過程性成果文檔進行審核把關(guān)。譬如，方案評審時要召集第三方機構(gòu)、評價對象一起討論確定細化評價指標，可能在提高評價指標可行性的同時，干預(yù)了第三方機構(gòu)的獨立性，會對績效評價工作的客觀公正造成一定影響。

四、完善第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量評估機制的思考

（一）拓展績效管理信息系統(tǒng)應(yīng)用，以信息化手段為績效評價工作質(zhì)量的監(jiān)控提供技術(shù)支持

目前，上海市績效管理信息系統(tǒng)與第三方機構(gòu)績效評價有關(guān)的功能較少，還僅限于簡單的任務(wù)下達等流程性操作。今后可考慮加強信息交互，促進績效評價項目信息傳遞的便捷性和公開化，加強績效評價工作各方之間的信息溝通和交流。委托主體、被評價部門、第三方機構(gòu)，以及評審專家都能通過一定的權(quán)限直接在系統(tǒng)中查閱、傳遞相關(guān)信息，使整個績效評價工作的開展都留有痕跡，便于進行質(zhì)量監(jiān)控。

（二）加快隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)

鑒于全面實施預(yù)算績效管理的長期性和常態(tài)化推進，必須加快財政支出績效評價專業(yè)隊伍建設(shè)和專門人才培養(yǎng)，提高績效評價領(lǐng)域的從業(yè)門檻。一是鼓勵高等院校開設(shè)財政支出績效評價專業(yè)，以財政學、投資學、會計學等知識為主體，定向培養(yǎng)掌握科學績效評價方法的專業(yè)人才；二是通過設(shè)置社科規(guī)劃課題引導各級科研院所加強財政支出績效評價方法的研究和創(chuàng)新；三是借助勞動人力資源體系設(shè)置相應(yīng)的職業(yè)和職稱體系，引導更多的專業(yè)人才投入財政支出績效評價的發(fā)展和研究中來。

（三）建立相對統(tǒng)一的績效評價體系

2018年，廣東省財政廳印發(fā)了《廣東省財政預(yù)算績效指標庫》，收錄了20個行業(yè)大類、52個子類，涉及277個資金用途的2589個績效指標目錄，形成了相對完整的指標體系，且根據(jù)實際情況可對指標動態(tài)調(diào)整，指標入庫、調(diào)整、退庫均有明確的規(guī)范，但其在具體操作中適用性如何暫不得而知。然而，這仍不失為一次開拓性的嘗試，具有一定的參考價值。要建立起相對統(tǒng)一的績效評價體系，首先要從預(yù)算管理出發(fā)統(tǒng)一項目設(shè)置，將項目適當分類，使每個具體項目都能歸屬對應(yīng)的分類；其次，按照每一分類梳理出行業(yè)內(nèi)共性指標，并配套給出具體的指標解釋、指標標準值、評分標準及指標出處等；第三，所有評價指標必須從指標庫里選取，若指標發(fā)生新增、調(diào)整、退出都需經(jīng)行業(yè)主管部門和財政部門的共同審核。

（四）提升第三方機構(gòu)開展績效評價的獨立性

獨立性是第三方機構(gòu)參與績效工作的基本立場，是其開展績效評價工作的靈魂所在。獨立性既指第三方機構(gòu)開展工作過程中的獨立，能摒除各方觀點和要求的影響；也指第三方經(jīng)濟來源上的獨立，而不必被雇主所主導。在當前我國績效管理工作發(fā)展階段，雖然完全獨立的第三方評價機構(gòu)仍是一個理想化的想法，但仍是一個可以努力的方向。通過培養(yǎng)發(fā)展壯大第三方機構(gòu)，使其獲得經(jīng)濟獨立性，從而提高其主體獨立性。此外，充分利用人大這一立法機關(guān)的監(jiān)督職能，也是提升其主體獨立性的可行路徑。廣東省人大曾嘗試過引入第三方評價財政資金績效，采取由“人大為委托主體—第三方為評價主體—財政專項資金支出為評價客體”的模式。這不僅可以強化人大的監(jiān)督職能，同時也可以消除財政部門或預(yù)算部門既當“運動員”又當“裁判員”的弊端，極大提高第三方機構(gòu)的獨立性和評價結(jié)果可靠性。■