地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)體系探索與實(shí)踐

●劉國永 夏和飛 俞順良

一、地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)基本情況

自黨的十八大以來，政府績效管理成為我國建設(shè)服務(wù)型政府、大力推進(jìn)政府公信力與執(zhí)行力的關(guān)鍵抓手。政府財(cái)政預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，對政府履行社會管理職能起到了關(guān)鍵作用。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)到了追求高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的重要時(shí)期，為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，績效管理從原先“重支出分配、輕績效管理”的粗獷管理模式向“以績效為導(dǎo)向”的精細(xì)化管理模式不斷改革與探索，并且向各級地方政府不斷延伸。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）明確指出，在構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理的總體格局下，應(yīng)將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理。在?。ㄊ校┘壵冃Ч芾韺用?，財(cái)政部于2014年發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕45號），重點(diǎn)針對全國36個省，旨在從財(cái)政基本職能履職的角度，探索與地方政府實(shí)際工作相符的財(cái)政管理績效評價(jià)體系；2020年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于征求〈預(yù)算績效管理考核辦法（征求意見稿）〉意見的函》（財(cái)預(yù)便〔2020〕47號），此次修訂在原有財(cái)政績效管理過程考核的基礎(chǔ)上，將預(yù)算資金使用總體效果納入考核范圍，旨在貫徹落實(shí)關(guān)于推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)要求。在縣（區(qū)）級政府績效管理層面，財(cái)政部于2018年印發(fā)了《2018年縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》（財(cái)預(yù)〔2018〕100號），評價(jià)對象涵蓋了全國28個省市（不含北京、天津、上海3個沒有縣的城市）的1891個縣，從縣級政府財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、收入質(zhì)量等6個方面設(shè)置共性評價(jià)維度，旨在考察全國各地方財(cái)政管理情況，推動縣級政府加快建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的管理制度。

政府績效管理既包含財(cái)政預(yù)算管理，又包含以地方政府目標(biāo)責(zé)任為核心的社會事業(yè)管理，從而形成“業(yè)財(cái)績”一體化的政府績效管理體系。但是從實(shí)際管理過程來看，財(cái)政基本履職考核與地方政府目標(biāo)責(zé)任考核并未充分關(guān)聯(lián)，兩者的考核相對孤立，未能全面體現(xiàn)政府績效產(chǎn)出的性價(jià)比。為此，近年來全國各地積極探索針對地方政府的“財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)”管理模式（以下簡稱“財(cái)政運(yùn)行評價(jià)”），全面、綜合體現(xiàn)地方政府績效綜合管理過程與成效，加強(qiáng)建設(shè)“全方位”預(yù)算績效管理格局。

但是，各地財(cái)政運(yùn)行評價(jià)實(shí)施面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。一是缺乏與該項(xiàng)管理工作直接關(guān)聯(lián)的正式規(guī)范性文件指引，相關(guān)可參考的規(guī)范性文件集中在“財(cái)政基本履職”或“政府目標(biāo)責(zé)任管理”的單一領(lǐng)域，“業(yè)財(cái)績”融合的評價(jià)體系與機(jī)制尚處于摸索階段。二是尚未形成統(tǒng)一的評價(jià)思路，比如評價(jià)指標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)受各地方財(cái)政運(yùn)行情況、評價(jià)需求、部門影響力等諸多因素作用，各地方政府采用的財(cái)政運(yùn)行評價(jià)體系在評價(jià)維度方面存在諸多重大差異。三是評價(jià)實(shí)施及應(yīng)用路徑不清晰，相關(guān)機(jī)制與制度建設(shè)不健全，導(dǎo)致評價(jià)工作的開展未能及時(shí)、全面獲得基層部門的理解與支持，相關(guān)整改應(yīng)用工作仍停滯于“報(bào)告”層面，“業(yè)財(cái)績”一體化聯(lián)動效果未能取得實(shí)質(zhì)性的改變。

二、財(cái)政運(yùn)行評價(jià)概念辨析

（一）概念與定義

由于各地方政府在財(cái)政運(yùn)行評價(jià)領(lǐng)域尚處于試點(diǎn)摸索階段，本文結(jié)合地方政府出臺的相關(guān)管理辦法與評價(jià)實(shí)踐認(rèn)知，對財(cái)政運(yùn)行評價(jià)工作的定義進(jìn)行梳理歸納，具體可以總結(jié)為：財(cái)政運(yùn)行評價(jià)是由上級財(cái)政部門通過科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)脑u價(jià)辦法，對下級政府的財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行綜合分析和評價(jià)，是對財(cái)政職能履行及其帶動的地方政府績效實(shí)現(xiàn)程度的綜合考察，不僅關(guān)注財(cái)政投入與管理工作的效率性，更加強(qiáng)了對于政府核心績效的效益性與可持續(xù)性考量。

（二）與“地方政府目標(biāo)責(zé)任考核”的聯(lián)系與區(qū)別

地方政府目標(biāo)責(zé)任考核是指上級政府根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃明確年度發(fā)展總目標(biāo)后，將目標(biāo)進(jìn)行逐級分解下達(dá)至下級政府及相關(guān)部門，并簽訂當(dāng)年度目標(biāo)責(zé)任書，明確在具體時(shí)限內(nèi)應(yīng)完成的具體任務(wù)目標(biāo)，并依據(jù)各項(xiàng)目標(biāo)開展考核與相應(yīng)獎懲。財(cái)政運(yùn)行評價(jià)與地方政府目標(biāo)責(zé)任考核都涉及政府績效領(lǐng)域，并采取以目標(biāo)考核的方式，即通過與目標(biāo)值的比較評定目標(biāo)任務(wù)的完成情況，確定考核評價(jià)等級。

但兩者在考核形式與考核內(nèi)容方面仍有較大差異。從考核形式來看，地方政府目標(biāo)責(zé)任考核的考核主體是市（縣）委、市（縣）政府，考核對象是政府職能部門及直屬機(jī)構(gòu)，而財(cái)政運(yùn)行評價(jià)的考核主體是上級財(cái)政部門，考核對象是下級財(cái)政部門。從考核內(nèi)容來看，兩者考核側(cè)重點(diǎn)的差異更加顯著。與財(cái)政運(yùn)行評價(jià)相比，地方政府目標(biāo)責(zé)任考核側(cè)重在考察社會事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成情況、領(lǐng)導(dǎo)班子與干部隊(duì)伍建設(shè)考核，較少關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)情況下財(cái)政資源投入的效率性與科學(xué)性，而財(cái)政運(yùn)行評價(jià)則重點(diǎn)關(guān)注社會核心發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成情況，并需要對維持當(dāng)前社會公共服務(wù)規(guī)模所需的財(cái)力及其可持續(xù)性做相應(yīng)的評估。

（三）與“財(cái)政管理綜合績效考核”的聯(lián)系與區(qū)別

財(cái)政運(yùn)行評價(jià)與財(cái)政管理綜合績效考核的評價(jià)內(nèi)容都涉及財(cái)政履職情況，包括預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算公開透明程度等。依據(jù)《關(guān)于印發(fā)2018年縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案及結(jié)果的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕100號），兩者區(qū)別在于“財(cái)政管理綜合績效考核”將財(cái)政管理基本工作作為主要考核對象，且大部分為共性內(nèi)容，在不同省市之間也具有可比性，同時(shí)兼顧考察地方財(cái)力的可持續(xù)性，關(guān)注內(nèi)容包括“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆蓖瓿汕闆r、地方政府債務(wù)管理等，詳見表1。

表1 縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)內(nèi)容表

財(cái)政運(yùn)行評價(jià)將財(cái)政管理工作視作基本要求，在“共性”考核的基礎(chǔ)上構(gòu)建地方政府“個性”考核需求，將較大的考核權(quán)重放在財(cái)政運(yùn)行所取得的政府績效產(chǎn)出，結(jié)合地方政府自身發(fā)展需求設(shè)置相對個性化的財(cái)政支出績效指標(biāo)，將“政府綜合績效”作為考核的首要內(nèi)容，同時(shí)兼顧財(cái)政管理基本工作，并適當(dāng)為“財(cái)政可持續(xù)性”設(shè)置一定的權(quán)重比例。

三、地方政府財(cái)政運(yùn)行評價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）省對市縣級政府財(cái)政運(yùn)行評價(jià)

2021年是江西省建設(shè)“三全”“五有”預(yù)算績效管理體系的關(guān)鍵之年，為加快探索適用于江西省的政府財(cái)政運(yùn)行評價(jià)思路和實(shí)施路徑，江西省選取贛州市作為下級政府財(cái)政運(yùn)行評價(jià)開展試點(diǎn)。通過開展試點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目，江西省形成了科學(xué)、合理的財(cái)政運(yùn)行評價(jià)指標(biāo)體系，解決了評價(jià)組織實(shí)施過程中遇到的新問題，總結(jié)了一批值得推廣的工作經(jīng)驗(yàn)。

該指標(biāo)體系共設(shè)有一級指標(biāo)3項(xiàng)、二級指標(biāo)13項(xiàng)、三級指標(biāo)62項(xiàng)。在共性指標(biāo)設(shè)置方面，江西省根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）敲定了六項(xiàng)重點(diǎn)改革措施，將中央意見和地方特色雙向結(jié)合，梳理形成六項(xiàng)共性指標(biāo)，具體為：預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算績效管理、財(cái)政透明度及信息化水平、財(cái)政運(yùn)行監(jiān)測、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控。在個性指標(biāo)設(shè)置方面，贛州市市級財(cái)政運(yùn)行評價(jià)指標(biāo)框架按照“投入－管理－績效－影響力”的一般邏輯路徑設(shè)計(jì)，其中融入平衡記分卡設(shè)計(jì)理念，最終形成涵蓋財(cái)政管理、財(cái)政支出績效、財(cái)政可持續(xù)性三個維度評價(jià)指標(biāo)體系。其中，財(cái)政管理主要指財(cái)政投入和保障，財(cái)政支出績效主要指財(cái)政運(yùn)行投入產(chǎn)生的績效，財(cái)政可持續(xù)性主要指政府財(cái)政可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。權(quán)重分配方面，遵循財(cái)政部對于項(xiàng)目支出績效評價(jià)的具體要求，賦予財(cái)政支出績效及可持續(xù)性共60%的權(quán)重分?？傮w權(quán)重設(shè)置如下：財(cái)政管理指標(biāo)占40%權(quán)重分，財(cái)政支出績效指標(biāo)占50%權(quán)重分，財(cái)政可持續(xù)性指標(biāo)占10%權(quán)重分。

（二）市對縣級政府財(cái)政運(yùn)行評價(jià)

濟(jì)南市于2020年在縣級政府財(cái)政運(yùn)行評價(jià)領(lǐng)域選取平陰縣啟動試點(diǎn)評價(jià)工作，旨在全面反映一級政府財(cái)政收支的科學(xué)性和合理性、財(cái)政管理的整體效能、公共產(chǎn)品與服務(wù)水平。在評價(jià)過程中，濟(jì)南市積極引入多方力量，以財(cái)政部門為主導(dǎo)，充分利用行業(yè)專家與第三方機(jī)構(gòu)的力量，以區(qū)縣政府高質(zhì)量發(fā)展為核心導(dǎo)向，促進(jìn)縣級財(cái)政部門強(qiáng)化收支管理責(zé)任，壓縮和控制行政成本，帶動地方財(cái)政提升其可持續(xù)性及財(cái)政資金使用效益和效率，對存在的問題或制約因素提出意見建議，確保財(cái)政統(tǒng)籌平衡能力不斷增強(qiáng)。

在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面，濟(jì)南市結(jié)合財(cái)政改革相關(guān)政策要求，按照“投入-管理-績效”的邏輯思路將政府財(cái)政運(yùn)行效果、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合考核核心指標(biāo)進(jìn)行串聯(lián)，從財(cái)政管理、財(cái)政運(yùn)行效果和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展3個方面設(shè)置一級指標(biāo)。其中，財(cái)政管理方面重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、收入質(zhì)量、支出結(jié)構(gòu)、預(yù)決算公開及重大財(cái)政政策落實(shí)等方面，三級指標(biāo)設(shè)計(jì)重點(diǎn)參考省對市縣財(cái)政管理的考核體系。財(cái)政運(yùn)行效果方面重點(diǎn)考察財(cái)政投入在基本公共服務(wù)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向產(chǎn)生的效果，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面圍繞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)方向和國家重大戰(zhàn)略落實(shí)情況，同時(shí)設(shè)置滿意度指標(biāo)以全面反映市民和市場主體對地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和提升基本公共服務(wù)水平的感知度和滿意度。該部分評價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)參考市政府對區(qū)縣政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合考核要求，因此評價(jià)取數(shù)可借鑒經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合考核結(jié)果，從而大大提升了評價(jià)效率和結(jié)果的可靠性。財(cái)政可持續(xù)性分別從當(dāng)年“三?！北Ｕ锨闆r、政府運(yùn)行成本控制、暫付款管理、政府債務(wù)管理等方面考察，以反映一級政府財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性。

四、地方政府財(cái)政運(yùn)行評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

參考各地財(cái)政運(yùn)行評價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，結(jié)合財(cái)政部最新改革文件指引，本文嘗試梳理財(cái)政運(yùn)行評價(jià)核心指標(biāo)體系，為評價(jià)工作開展提供重要參考。

（一）基本原則

1、綜合性。綜合反映地方政府財(cái)政總體實(shí)力、發(fā)展水平、運(yùn)行質(zhì)量、財(cái)政改革發(fā)展與管理成果，力求客觀、真實(shí)地反映財(cái)政運(yùn)行效果。

2、科學(xué)性。財(cái)政運(yùn)行評價(jià)指標(biāo)體系采用不同地區(qū)之間具有共性特征的可比性指標(biāo)，既有絕對指標(biāo)，也有相對指標(biāo)；既反映地方政府財(cái)政發(fā)展程度和總體水平，也反映財(cái)政管理水平。

3、合理性。財(cái)政運(yùn)行評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)有效匹配地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任，與政府的履職目標(biāo)保持一致，充分反映其在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)職責(zé)的績效責(zé)任，并適當(dāng)體現(xiàn)具有地區(qū)特色的個性化績效內(nèi)容。

4、實(shí)用性。財(cái)政運(yùn)行評價(jià)指標(biāo)應(yīng)充分體現(xiàn)財(cái)政管理特點(diǎn)，指標(biāo)數(shù)據(jù)的采集應(yīng)充分用財(cái)政預(yù)決算數(shù)據(jù)，并確保數(shù)據(jù)來源的真實(shí)可靠，具有法律效力，簡單、易行，便于操作。

（二）構(gòu)建思路

結(jié)合各地方政府財(cái)政運(yùn)行評價(jià)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為科學(xué)、合理的財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)體系應(yīng)滿足“績效導(dǎo)向、相互融合、約束有力”的基本要求，并將財(cái)政管理、運(yùn)行績效、財(cái)政可持續(xù)性作為3項(xiàng)主要評價(jià)維度，詳見圖1。

圖1 財(cái)政運(yùn)行評價(jià)體系構(gòu)建思路

在各地方采納的評價(jià)指標(biāo)框架基礎(chǔ)上，依據(jù)財(cái)政績效評價(jià)“投入-過程-效果-可持續(xù)影響”的核心邏輯路徑，在完成預(yù)算編制、執(zhí)行等財(cái)政管理工作評價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方政府財(cái)政預(yù)算管理工作重心，突出政府財(cái)政運(yùn)行在基本公共服務(wù)領(lǐng)域及其他戰(zhàn)略性支出方向上發(fā)揮的效益，關(guān)注社會公眾及市場主體的滿意度，從群眾政策獲得感的角度來具體剖析地方政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量高低。最后，從財(cái)政可持續(xù)性的角度判斷當(dāng)前財(cái)政管理水平對于地方政府保持當(dāng)前績效的支撐程度，涉及政府基本運(yùn)行保障、債務(wù)管理等。

（三）指標(biāo)體系

財(cái)政運(yùn)行評價(jià)指標(biāo)體系包括財(cái)政管理、財(cái)政運(yùn)行績效、財(cái)政可持續(xù)性3項(xiàng)一級指標(biāo)，詳見表2。其中，財(cái)政管理的二級指標(biāo)設(shè)置為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、收入質(zhì)量、支出結(jié)構(gòu)、預(yù)決算公開、重大財(cái)政政策落實(shí)共6個方面，反映預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化程度以及重大政策預(yù)算保障能力。財(cái)政運(yùn)行績效的二級指標(biāo)設(shè)置主要圍繞基本公共服務(wù)、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、重大戰(zhàn)略支出與社會公眾及市場主體滿意度，其中具體三級指標(biāo)可結(jié)合地方政府工作重心進(jìn)行個性化設(shè)置，考察財(cái)政資金投入產(chǎn)生的績效。財(cái)政可持續(xù)性方面主要從“三?！北Ｕ锨闆r、政府運(yùn)行成本控制情況、暫付款壓減、政府債務(wù)管理來評價(jià)地方政府的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)是否在可控范圍內(nèi)。

表2 財(cái)政運(yùn)行評價(jià)指標(biāo)體系

五、深化財(cái)政運(yùn)行評價(jià)的探索與建議

（一）“共性”與“個性”相結(jié)合，積極開展試點(diǎn)突破

財(cái)政運(yùn)行評價(jià)既涵蓋了財(cái)政基本履職考核，又需要結(jié)合地方發(fā)展核心規(guī)劃制定運(yùn)行績效的具體目標(biāo)。因此，地方政府不僅需全面參考財(cái)政部制定的相關(guān)要求指引，更需要積極開展地區(qū)評價(jià)試點(diǎn)，通過實(shí)踐積累財(cái)政運(yùn)行評價(jià)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)提煉與地區(qū)發(fā)展需要相符的財(cái)政運(yùn)行績效要求。具體來看，可按照“首年試點(diǎn)”與“推廣應(yīng)用”相結(jié)合的方式，選取部分有條件的地區(qū)先行開展評價(jià)試點(diǎn)工作，借助試點(diǎn)逐步完善財(cái)政運(yùn)行評價(jià)體系，探索創(chuàng)新評價(jià)路徑、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)則，并重點(diǎn)關(guān)注評價(jià)過程中各個部門之間的協(xié)作方式，為全面推廣應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

（二）完善確立評價(jià)工作機(jī)制與流程，鞏固應(yīng)用試點(diǎn)評價(jià)經(jīng)驗(yàn)

推進(jìn)財(cái)政運(yùn)行評價(jià)離不開地方政府多個部門的通力協(xié)作，因此，頂層設(shè)計(jì)與制度規(guī)范建設(shè)是鞏固試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)、奠定推廣基礎(chǔ)的重要環(huán)節(jié)。建議地方通過試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出臺全面推進(jìn)財(cái)政運(yùn)行評價(jià)的指導(dǎo)性文件，明確各項(xiàng)考核重心與各個部門的職責(zé)分工，通過制度規(guī)范具體評價(jià)工作流程，形成基本的制度保障，提高評價(jià)工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化程度。

（三）加強(qiáng)財(cái)政運(yùn)行數(shù)據(jù)化治理，構(gòu)建全過程一體化模式

現(xiàn)代信息化技術(shù)在政府執(zhí)政效率提升過程中起到了關(guān)鍵作用，各地方政府應(yīng)加強(qiáng)與財(cái)政運(yùn)行評價(jià)相關(guān)的信息化平臺建設(shè)，將多個部門的過程信息進(jìn)行系統(tǒng)串聯(lián)與整合，積極探索建立全過程一體化模式。一方面，從落實(shí)評價(jià)的角度提升整體評價(jià)工作效率，明確具體的評價(jià)信息采集與匯總路徑；另一方面，從過程監(jiān)管的角度實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政運(yùn)行關(guān)鍵指標(biāo)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，充分挖掘“數(shù)據(jù)治理技術(shù)”在評價(jià)跟蹤、動態(tài)預(yù)警方面的具體作用，建立上下級政府的運(yùn)行數(shù)據(jù)通道，加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)部的標(biāo)桿引領(lǐng)與學(xué)習(xí)作用。■